（行政管理专业论文）我国政府食品安全管制研究.pdf

论文摘要 食品是人类生存和发展的基础，食品安全是衡量人们生活质量、社会管理水平和 国家法制建设的重要标准，关系到经济发展和社会稳定。近年来，我国食品安全现状 不容乐观，频频发生的食品安全事故不仅使人的生命、健康受到威胁，而且给国家经 济发展、政治稳定、社会安定带来干扰和威胁。在这种背景下，加强对我国政府食品 安全管制的研究，就显得尤为迫切和重要。 本文运用公共管理学、公共经济学相关理论和方法，对政府食品安全管制展开理 论研究。在对食品安全、政府管制、食品安全管制等核心概念界定基础上，分析了政 府介入食品安全管制的理论依据，接着对我国食品安全管制体制、管制法律及政策、 管制技术、社会推动力等层面的发展及现状展开梳理，试图挖掘和剖析我国政府在食 品安全管制中所发挥的作用及存在缺陷，通过学习借鉴美国和欧盟的食品安全管制经 验，探索如何整合现有管制资源，为加强我国政府食品安全管制提出初步建议和设想。 2 0 0 8 年4 月2 0 同，全国人大常委会办公厅向社会全文公布食品安全法草案，广 泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。由于本文是在草案公 布前成文，笔者对该法案的研究及认识还不够，文中所提出的一些加强政府食品安全 管制建议和对策在食品安全法草案中已有所体现，笔者会在今后继续加强研究。本文 除绪论和结论外，共分四章。 绪论：介绍了本文的研究目的、研究意义，国内外研究现状分析，研究方法等， 并界定了政府食品安全管制的相关核心概念。 第一章：对政府实行食品安全管制的理论依据展开分析。食品安全管制的公共产 品属性、市场失灵所引起的信息不对称及外部性，以及政府的公共管理职能，都要求 政府介入食品安全问题，整合各种资源，实行有效管制。 第二章：阐明我国政府食品安全管制的发展情况及现状，并就存在的问题展开分 析，重点从政府管制体制、法律法规及管制手段、管制技术要素、社会推动力四大方 面来论述政府食品安全管制的不足及待改进之处。 第三章：国外发达国家的食品安全管制经验探讨。文章详细介绍了美国及欧盟的 食品安全管制状况，归纳了可借鉴之处，并为提出我国食品安全管制的对策作出铺挚。 第四章：针对我国政府食品安全管制中存在的问题，从构建合理有效的政府管制 体制、完善食品管制相关法律法规政策、提高管制技术水平、整合社会资源这四个方 面为我国应如何加强政府食品管制提出建议和对策，力求使对策具有系统性、针对性、 新颖性。 结论：总结全文，分析需要进一步探讨的问题 关键词：食品安全；政府管制；管制体制 a b s t r a c t f o o d sa i i eb a s i cn e c e s s i t i e sf 0 rp e o p l e sl i v i n ga n dd e v e l o p m e n t ，f o o ds a f e 哆i sa 嘶t i c a ls t 锄d a r dt om e a s u r ep e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d ，s o c i a lm a n a g e i l l e n tl e v e la n dn a t i o n a l 1 e g a ls y s t 锄，a l s o ，f o o ds a f e t yp r o b l 锄i sr e l a t e dt oe c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds 0 c i a l s t a b i l i t y - i l lr e c e i l ty e a r s ，f o o ds a f e t ys t a m si no u rn a t i o ni sn o ts og o o d ，f e q u e n tf o o d s a 触ya c c i d 朗t sn o to n l yt h r e a t e dp e o p l e sl i v e s ，b u ta l s ob r o u 曲t 缸e a t st 0n a t i o n a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，p o l i t i c a ls t a b i l i t ) ，a 1 1 ds o c i a ls e c u d t y s oi ti sv e 巧i m p o n a l l tt o s t u d yg o v 锄e n tr e g u l a t i o no nf o o ds a f 乱y t 1 l i st h 两su s em e o r i e sa i l dp a t t e n l so fp u b l i ca d m i n i s 昀t i o ns u b j e c t 锄dp u b l i c e c o n o m i c ss u 切e c tt 0s t u d yg o v e m m e l l tr e g u l a t i o no nf o o ds a f e 哆f i r s t l y e x p l a i nt h e m e a n i n g so ff o o ds a f e 毗9 0 v e m m e n tr e g u l a t i o n 觚df o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ，s e c o n d l y a 1 1 a l y z et l l eb a s i so fg o v e m m e n tf o o ds a 触yr e g u l a t i o n ，m e nd i s c o u r s et 1 1 ed e v e l o p m e n ta 1 1 d c u l t e n ts t 咖so ff o o ds a f e t ys y s t 锄，r e g u l a t i o nl a w s 、p o l i c i e s ，r e g u l a t i o nt e c h n o l o g ya n d s o c i a ld r i v i n gf o r c ei no u rn a t i o n ，t r y i n gt oe x p l o r et h ee a e c t s 锄dd e f e c t so ff o o ds a f e t y r e g u l a t i o n ，l e 锄m er e g u l a t i o ne x p 舐e n c e si na m 甜c a 锄de u r o p e 锄u n i o n ，p r 0 】) o s ei n i t i a l s u g g e s t i o n sf o r t h ef o o ds a f e t yr e g u l a t i o ni no u r n a t i o n ha p m2 0 “2 0 0 8 ，n a t i o n a lc o m m i t t e ep u b l i s h e dt h ed r a ro ff o o ds a f e t yl a wa n d a s k e df o rs u g g e s t i o n sa n dv i e w s ，s 0 嬲t 0i m p l 锄e 1 1 ta n dp e r 】f e c t “sl a w t h i st h e s i sw 觞 f i n i s h e db e f o r et h ep u b l i c a t i o n ，t h ew t e rd i d n th a v eap r o f o u n du n d e r s t a n d i n go ft h i s d r m ，s o m es u g g e s t i o n sa n dp o l i c i e sp r o 】印s e dh e r eh a v ea l r e a d yb e 明r e n e c t e di nt h ed r a f t ， t l l e 、) l r t e rw i l lf h n h e rs t u d yt h i sp r o b l 锄t h ew h o l et h e s i si sd i v i d e di n t of o u rc h 印t e r s ： i i l t r o d l 心o n ：p u r p o s ea n dm e a n i n go ft l l es t u d y c 岍e n ts t u d ys i t u a t i o nb o t h d o m e s t i c 锄da b r o a d ，s t u d ym e t h o d s ，r e l a t c dc o r ec o n c 印t so fg o v 印加e n tf o o ds a f e t y r e g u l a t i o n t h ef i r s tc h a p t e r ：a n a l ) ，z et h et h e o r e t i c a lr e a s o n so fg o v e n 啪e 1 1 tr e g u l a t i o 玛t h e p u b l 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安全管制的体制建设、法律法规、政策、技术等方面还存在不足，食品安全隐患仍未 彻底解决，频发的食品安全问题不仅严重损害了消费者的身心健康，给社会带来了恐 慌，也给政府威信带来了负面影响。 因此，研究我国政府加强食品安全管制的必要性、现状及存在的问题并借鉴国外 经验提出解决问题的对策，对于保证广大消费者的饮食安全、维持市场经济的稳定发 展以及推进政府的公共管理职能都是十分必要的。 本文的研究目的就是探索在当前形势下政府食品安全管制的途径和措施，通过相 关分析手段，着重研究我国食品安全管制中存在的缺陷和不足，借鉴美国及欧盟的管 制体制与实践，为加强我国政府食品安全管制提出建议和对策。具体来说，研究目的 如下： ( 1 ) 政府介入食品安全管制的理论依据研究。 ( 2 ) 我国政府食品安全管制存在问题研究。 ( 3 ) 进一步完善我国政府食品安全管制对策研究。 2 、研究意义 近年来，无论是发达国家抑或发展中国家，都面临食品安全问题，其危害已引起 各国政府的广泛关注。 在本文的理论意义方面，政府的食品安全管制理论集合了经济学、政治学、法学、 公共管理学等学科理论，具有交叉与综合的特征。经济学已经将研究的重心从经济性 管制转移到社会性管制上来，将食品安全问题的政府管制统一到社会性管制上来：政 治学主要研究政府管制政策和措施的相关理论依据；法学对制定法律法规及界定管理 的司法职能范围具有启发意义；公共管理学重视食品安全管制中的政府职能研究。本 文将这四门学科有机结合，对我国政府如何构建有效的食品安全管制模式进行理论探 讨。 在本文的实践意义方面，食品安全问题不仅危及人的健康和生命安全，也关系到 经济、社会的发展和稳定，甚至影响到民众对社会和政府的信心，因此研究政府食品 安全管制具有非常重要的现实意义。本文围绕我国政府食品安全管制中的机构体制存 在问题、法律法规政策缺陷、管制手段缺陷、技术水平较低、社会推动力不足等层面 详细地展开分析，并逐项有针对性地展开对策研究，所提出的对策都能紧扣我国实际 情况，着力分析在现有的体制机制下如何加强政府食品安全管制，具有较强的实践性。 二、国内外研究现状 1 、国外研究现状 国外对政府食品安全管制的研究较早，学者们从不同角度研究分析了政府食品安 全管制问题。食品安全问题的经济学研究始于2 0 世纪6 0 年代，进入8 0 年代关于食 品安全问题的研究进一步深入。1 9 8 7 年，美国c o n n e c t i e n t 大学营销政策中心设立 了一个“个体战略、公共政策和食品系统的绩效”地区研究项目，该研究项目标志着 食品安全问题进入了经济实证阶段。美国学者h o l l e r e a 等在a k e r l o f 对“柠檬市场” ( 关于信息不对称对质量信号的影响以及由此造成的市场失灵问题) 的研究，以及 c o a s e 等对社会成本和交易费用的研究基础上，对食品安全保障制度的交易费用以及 产生的个人激励进行了分析而另一位美国学者h e n s o n 等则对影响食品安全规范与 制度的确定及变化的因素进行了分析，具体内容包括公共与私人食品安全控制体系的 关系、公共食品安全规范可选择的各种形式、食品安全规范的战略措施以及国内食品 安全控制措施的贸易内涵等，为相关问题的深入研究奠定了背景基础2 。 在政府食品安全管制的必要性领域，国外学者的见解可划分为两大类，一类是从 博弈与均衡的角度，认为政府食品安全管制是各方利益主体间博弈均衡的结果，另一 类则从政府是公众利益代理人的角度，认为政府食品安全管制是弥补市场失灵的必要 手段。 在对政府管制行为的研究方面，国外学者认为，食品安全管制不同于一般消费品 管制，不仅需要依靠市场主体建立在维护自身利益基础上的自律来舰范外，更需要依 靠政府的强制力量。国外的研究随着各国食品安全形势的变化及经济学理论的发展而 不断深入。尼尔逊、达比和卡尼等学者将消费品划分为搜寻品、经验品和信任品，为 正确认识供给者和需求者之间如何传递有关食品质量的信息、市场如何确定食品的质 量水平提供了极大的方便。众多学者将对企业采取食品安全行动和消费者食品消费行 为规律的研究认作是管制政策制定的基础，食品安全管制政策不仅应该能够保障食品 供应的安全性，而且应该有利于食品行业的长远发展。 在食品安全的消费者行为研究领域，国外的研究已经从食品购买决策因素、食品 l e r i nh 0 1 1 e r a n ，m a u r ye b r e d a h l ，l o k m a nz a i b e t ：p r i v a t ei n c e n t i v e sf o ra d o p t i n gf 0 0 ds a f e t ya n dq u a l i t y a s s u r a n c e ，f o o dp o li c y ，1 9 9 9 ，p 6 6 9 6 8 3 2 s p e n c e rh e n s o n ，j u l i ec a s _ e l l ：f o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ：a no v e r v i e - o fc o n t e m p o r a r yi s s u e s ，f o o d p o l i c y ，1 9 9 9 ，p 5 8 9 6 0 3 2 安全态度等的实证研究，转向了消费者的环保意识、消费者对政府的信任程度、消费 者的食品安全意识等综合性因素研究，并通过理论抽象对消费者食品安全规律进行总 结，据此制定针对不同类型消费者的食品安全教育计划。 2 、国内研究现状 国内的研究起步比较晚，研究的深度和广度与国外比有较大差距，2 0 世纪8 0 年 末，随着国际上相关问题探讨的逐步深入，我国对食品安全管制问题也展开研究。1 9 9 8 年刘连馥在其绿色食品导论1 中对食品安全的收益预期、需求弹性、生产的外部性、 消费者行为和政府管制体制运作等问题进行了分析，开启了我国对食品安全管制的研 究。一些国内学者关于食品安全管制领域的研究框架、研究领域和研究方法参考、借 鉴、模仿了国外已有的研究成果；还有一些国内的研究则是将国外研究成果加以调整， 并结合我国国情，阐释和解决国内的食品安全管制问题。总体而言，我国对政府食品 安全管制行为的研究主要集中在政策层面的描述和对现有政府管制失灵的分析上，涉 及到：食品安全管制法律体系建设；完善保障体系、包括健全标准体系、完善检验检 测体系、加快认证体系建设、加强技术研究和推广、建立信息系统；消费者教育等。 三、研究方法 1 、理论与实践相结合 从市场失灵、公共产品等理论来探讨我国政府食品安全管制中存在的问题、成因 及对策，并与我国食品安全管制的实际相结合，提出具体的观点。 2 、归纳推理和演绎推理相结合 通过对现存理论的探讨，借鉴国外成熟的经验，总结出政府在应然层面上如何对 食品安全问题进行管制，并以此为理论框架，来分析政府食品安全管制的相关实践。 从发达国家的食品安全管制具体做法中总结规律，再将相关模式反馈到实际工作中， 指导实践并接受实践的检验。 3 、经验研究与规范研究相结合 既对政府食品安全管制中的成功做法进行总结，得出规律性的方法，又针对实际 管制中所存在的难点，提出具体的管制对策。 4 、文献资料法 利用各种渠道对文献和资料进行合理的搜集和应用，以获得问接理论知识的一种 方法。本文的资料来源主要有：国内外相关学术著作、论文；国家、地区颁布的法律 法规政策及部门规章。 1 刘连馥：绿色食品导论北京：企业管理出版社，1 9 9 8 。 3 四、核心概念界定 1 、食品安全 迄今为止，学术界对食品安全还没有一个统一的定义，有关国际组织在不同文献 中有不同的表述，而专家学者们各有不同认识。 世界卫生组织在1 9 8 4 年发布的食品安全在卫生和发展中的作用1 文件中，将 食品安全定义为：生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有 益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施。 而在1 9 9 6 年，世界卫生组织在其加强国家级食品安全计划指南2 中又重新定 义了食品安全：对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者健康受到损害的 一种担保”。 我国1 9 9 5 年颁布的食品卫生法3 将食品安全的定义规定为“食品应当无毒、 无害 和“防止食品污染和有害因素对人体的危害，保障人民身体健康，增强人民体 质”。 2 0 0 8 年4 月2 0 日，我国出台了食品安全法征求意见稿( 草案) 4 ，其中对食 品安全的定义是：指食品无毒、无害、符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任 何急性、慢性和潜在性的危害。 从以上定义的演变过程可以看出，食品安全是一个发展的概念，由于食品安全系 统的风险因素和风险程度不同，食品安全的内容和目标也不同。人们对于食品安全概 念的界定经历了几个阶段，从“适合人消费”到“食品卫生”再到“营养要求”。人 们对食品安全的认识，经历了从食品的可获得性、到食品的可食用性，再到食品的营 养及潜在危害的变化过程，随着经济及技术手段的不断发展，食品安全的内涵也愈柬 愈丰富。 综合以上研究情况来看，食品安全的概念可以综合表述为：食品的种植、养埴、 加工、包装、储藏、运输、销售、消费等一系列过程都符合国家强制性标准和要求， 不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质。该定义有两层含义：其一，表明了 衡量食品安全的标准有两个方面，一方面是是否符合国家的强制性标准和要求，另一 方面是对人体是否会造成现实的损害及潜在的威胁：其二，食品安全既要包括生产安 全，也要包括经营安全；既要包括结果安全，也要包括过程安全；既要包括现实安全， 也要包括未来安全。 食品安全舀! 卫生和发展中的作用，北京：人民卫生i 版社，1 9 8 6 。 2 i g u i d e l i n e s6 竹s t r a l 昏h e n i n gan a t i o n a lf o o ds a 6 。t yp r o g r a m m e ，w ww w h o i n t ，世界一生组织官方网站，1 9 9 6 。 3 中华人民共和国食品卫生法，h t t p ：w w w c f s g o v c “c m s w e w w c b p o n a l w 1 6 2 ，a 6 4 0 0 9 5 9 1 i h t m l ，国家食品安伞网 1 9 9 5 。 4 中华人民共和国食品安全法( 草案) ，h t t p ：n p c p p i e c 鲫c i l g b 7 1 4 2 5 1 7 h t 【i l l ，人民嘲，2 0 0 8 4 2 、政府管制 在传统经济学中，政府管制特指政府对私人经济部门的活动进行的某种限制或规 定，例如定价、费率、许可等。1 按照美国学者丹尼尔f 史普博( d a n i e lf s p u l b e r ) 的观点，政府管制是由行政 机构制定并执行的直接干预市场配置或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规 则或特殊行为。2 美国学者维斯卡西( v i s c u s i ) 则认为，政府管制是政府以制裁手段， 对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。政府的主要资源力是强制力，政府管制 就是以限制经济主体的决策为目的而运用这种强制力。3 同本学者植益草认为政府管制 是“社会公共机构按照一定的规则对企业的行为所进行的管制活动的”。1 我国学者余 晖用比较通俗的方式定义了政府管制：“它是指政府的许多行政机构，以治理市场失 灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微 观经济主体的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。”；而另一位我国 学者王俊豪则认为，政府管制一般是指具有法律地位的、相对独立的政府管制机构， 依照一定的法规对被管制者的决策及行为所采取的一系列行政管理与监督行为。吖 上述说法虽然有分歧，但其核心内涵还是有诸多共性：1 、政府管制的主体只能 是拥有合法强制权的政府行政机关，这些行政机关通过立法或其他形式而捌有管制 权，被称为管制者。2 、政府管制的客体是各种经济主体，通常被称为被管制者。3 、 政府管制的主要手段是各种法规和制度。从制度经济学的角度来看，政府管制实质上 都是公共产品，作为特殊的公共产品，政府管制在实施过程中要明显受到所在国家与 地区价值观、政治制度、意识形态等因素的影响。 政府管制方式包括经济性管制和社会性管制。所谓经济性管制，是政府对市场准 入、价格、商品或服务质量等普遍服务的管制，指通过制定特定产业的进入、定价、 融资以及信息发布等政策对主体行为进行有效的调整，以达到避免出现竞争主体过多 或过少而引起过度竞争或竞争不足，造成资源浪费或者配置低效率，妨碍社会生产效 率和服务供给的公正、稳定。 所谓社会性管制是为了“以保障劳动者与消费者的安全、健康、环境保护和防止 灾害为目的，通过对物品和服务的质量及伴随它们的提供而产生的各种活动制定一定 的标准，并从根本上限制特定行为的规制。”7 1 谢识予：纳什均衡论，2 8 4 3 0 5 页，i ：海：卜海财经人学版 i ：。1 9 9 9 年版。 2 【荚】丹尼尔f 史普博：管制上j 市场，4 4 4 5 页，i ：海：i ：海人民 i i 版 l ，1 9 9 9 年版。 v i s c u s iw k ，j m v e m o n j e h a r t i n g t o n ，j r ：e c o n o m i c so f r e g u l a t i o na n da n t i t r u s t ，p 2 9 5 ，1 1 1 em i tp r e s s ，1 9 9 5 年 版。 4 【f 1 】植草益：微观规制经济学，1 6 4 1 6 7 页，北京：中因发腱 f ；版 i ：，1 9 9 2 年版。 5 余晖：政府与企业：从宏观管理到微观管制，2 2 2 7 页，福建：福矬人民j i ；版祉，1 9 9 7 年版。 6 卜俊豪：政府管制经济学导论，4 3 页，北京：商务印书馆，2 0 0 1 年版。 7 蒋满元：基于食品、药品质量问题的政府管制需求分析及j e 对策援讨，科学、经济、祉会，2 0 0 7 年第l 期。 3 、政府食品安全管制 在分析过食品安全以及政府管制的定义之后，综合两方面概念，可以将政府食品 安全管制定义为：政府为了保障食品的安全，以法律为依据，通过制定规章制度、设 定许可审批、制定食品安全标准等路径，对食品相关企业和和个体所进行的一系列监 督、控制、管理活动。 可以从以下几方面来理解该定义： 1 、政府实施食品安全管制的主体是政府行政机关，客体是指在食品种植、养殖、 加工、包装、储藏、运输、销售、消费等各个环节所涉及到的各种微观经济主体； 2 、政府实施食品安全管制的目的是为了确保食品的安全可靠、保障广大消费者 的生命安全、治理市场失灵，并保证食品市场的稳定有序； 3 、政府食品安全管制的手段，既包括国家立法机关和政府行政机关颁柿的法律 法规、政策、行政措施等强制性规则，也包括政府授权的非政府公共组织( 例：行业 协会) 所颁布的各种管制规则，还包括政府通过舆论宣传、消费者教育等方式所营造 良好食品安全氛围。 6 第一章政府加强食品安全管制的理论依据分析 第一节食品安全的公共产品属性要求政府加强管制 根据萨缪尔森的定义，纯粹的公共产品是指这样一类产品：将该商品的效用扩展 于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享。1 与私人产品相比较，公共产品有两个 基本特征，即非竞争性和非排他性。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减 少它对其他使用者的供应；非排他性是指任何使用者都不能被排除在对该物品的消费 之外。而食品安全具有明显的公共产品属性，要求政府加强管制。 一、食品安全的公共产品属性分析 就食品安全来说，其公共产品属性主要体现在以下几个方面： 食品安全是社会面临的重大公共卫生问题。因为食品安全不仅影响消费者个体的 身体健康，而且随着新的食品安全风险因子不断出现、食品新技术的应用和贸易的全 球化，食品安全问题在全球范围内频频爆发，成为全世界面临的重大公共卫生问题。 而公共卫生，无论在公共管理学领域，还是在经济学领域，无论对政府干预理论来说， 还是对自由主义经济理论来说，都毫无疑义地被认为是政府必须提供的经典公共产品 之一。 食品安全信息是公共产品。由于消费者和食品的生产、销售者处于信息不对称的 状态，需要政府提供一个重要的公共产品“信息服务”。即政府通过制定强制性 的政策和法规制度，迫使食品生产、销售者如实公布其所生产、销售食品的真实安全、 卫生信息，同时通过建立公共食品安全检验检测体系，定期监督、抽奄不同食品的安 全状况，并将检验检测结果公之于众，以提高全社会的信息分享程度，保障消费者的 知情权，从制度层面降低消费者的交易成本和健康风险，避免出于信息不对称而造成 的无效率。2 食品安全管制是公共产品。公共产品的基本特征就是具有非竞争性和非排他性。 食品安全管制同时满足以上两个特征：首先，具有消费的非竞争性。任何一个消费者 享受到了政府实施食品安全管制带来的益处，购买到质量好的食品，并不会影响其他 消费者享受同样的好处。其次，具有收益的非排他性，每一个社会成员，即使他没有 为加强食品安全管制支付费用，他也能从中收益，因此，食品安全管制可以纳入公共 产品的范畴。政府食品安全管制提供的不是一般有形的公共产品，而是一整套法律、 法规、制度和规则及管制技术，是改善食品安全状况和维护良好市场秩序，是无形的 1 萨缪尔森、诺德豪斯：经济学( 第十六版) ，2 7 2 9 页，北京：华夏版 l ，1 9 9 9 年版。 2 蒋建军：论食品安全管制的理论分析，中国行政管理，2 0 0 5 年第4 期。 7 公共服务。政府食品安全管制提供的这一公共服务，不具有排他性和竞争性，可以惠 及所有合法食品生产经营者和所有的消费者。1 二、政府应承担保障食品安全的职责。 正因为食品安全具有如上公共产品属性，而市场机制在公共产品的提供上又往往 难以起作用，政府应承担起保障食品安全这一公共产品的职责。 食品安全，是公共安全的一个组成部分。公共安全，简而言之就是全体公民、个 人和社会的安全，指社会和以公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和 交往所需要的稳定的外部环境和秩序。2 凡是涉及危害或可能危害多数人生命、健康和 重大公私财产安全的物品或活动，都应纳入公共安全的范围。 食品安全直接关系到消费者的健康与生命安全。食用不安全食物得病会减少收 入，增加开支，降低家庭生活水平，还会给公共医疗卫生系统带来沉重的负担。更为 严重的是，频繁爆发的食品安全事件会打乱社会生活秩序，从而影响社会的长期稳定。 同时，由于食品安全问题时有发生，消费者不得不将许多时问和精力花费在鉴定食品 安全性上，浪费大量的社会资源，致使整个社会福利的下降。 食品安全直接关系到市场经济的j 下常发展。一些不法厂商制造或销售假冒伪劣食 品，这些低成本的劣质食品与安全食品一起在市场上流通，不仅造成合法厂商经济利 益的损失，更扰乱了稳定的市场经济秩序。 食品安全直接关系到食品国际贸易状况。随着食品国际贸易的不断发展，食品供 给链不断延伸，各国都集中力量制订了严格的食品安全法规技术及标准，食品安全管 制也扩展到食品的包装材料和清洁除菌等环节，食品安全管制责任更加明确化。很多 发达国家对于食品进口有着很苛刻的要求，对食品生产的环境、品质、卫生等方面的 条件和技术标准有严格规定，若要在国际食品市场中占得一席之地，就必须要加强食 品安全管制。 食品安全的上述重要性，要求政府必须承担起保障食品安全的职责，加强食品安 全管制。 第二节市场失灵要求政府加强食品安全管制 一、市场失灵的定义 市场经济是一种经济运行机制和资源配置手段，它可以极大地提高生产力发展水 平、促进生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率等。但是另方面， 蒋建军：论食品安全管制的理论分析，中困行政管理，2 0 0 5 年第4 期。 2 伊伟巍： 新编公共安全管理教程，4 3 4 9 页，北京：中国人民公安人学：i ：版社，2 0 0 4 年版。 8 市场经济也有其局限性，会造成诸如外部性、公共产品“搭便车”问题、信息不对称、 不完全竞争、垄断的产生、收入或财富分配不公和宏观经济失衡等问题，这些局限性 光靠市场自身是难以克服的，完全摒弃政府干预的市场调节会使其缺陷制约优势，导 致“市场失灵 1 。 所谓的市场失灵，就是指市场不能或难以有效率地配置社会资源。2 而政府可以 采取一些措施来调整市场关系，在某些方面弥补市场的不足，因此政府管制是政府干 预经济、弥补市场缺陷的一个重要举措。 对于食品安全问题来说，市场失灵主要是由外部性和信息不对称引起的。而政府 可以通过制定法律法规及公共政策等手段予以引导、矫正和支持，借助政府行政机构 的专业信息优势和事f ； 预防机制，迫使企业提供安全的食品，将食品安全危险的成本 “内部化”。也就是说当市场失灵产生时，要发挥政府管制在矫正市场失灵中的作用， 为企业、社会服务。 二、食品安全的外部性 外部性是指这样一种状况：个人的效应函数或企业的成本函数不仅依存于其自身 所能控制的变量，而且依赖于其他人能控制的变量，这种依存关系又不受市场交易的 影响。3 也就是说，外部性是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自 动削弱或消除，往往要借助市场机制之外的力量予以校萨和弥补。 美国学者丹尼尔f 史普博将外部性分为j 下外部性和负外部性。j 下外部性是指一 种经济行为给外部造成额外的收益，使他人和社会减少成本，产生积极的社会影响； 而负外部性是指厂商从事生产经营活动、为自己谋利的同时，其行为也对相关厂商和 周围的利益相关者造成了不利( 即造成了额外的社会成本) ，但该厂商却不需要为此 支付任何费用。 食品市场上的供应者分为两类：生产、销售安全食品的厂商和生产、销售不安全 食品的厂商。因此食品安全问题的外部性问题也体现在两个方面： 一方面是生产、销售安全食品的厂商给生产、销售不安全食品厂商及消费者带来 的正外部性。对消费者而言，生产、销售安全食品的厂商生产并出售符合卫生标准的 安全食品，满足了消费者饮食需要，并给消费者带来消费安全食品的信任感、愉悦感 等正外部性；对生产、销售不安全食品的厂商而言，由于生产、销售安全食品的厂商 的食品质量安全可靠，给消费者留下了好印象，当消费者不能准确分辨安全食品和非 安全食品的时候，生产、销售不安全食品的厂商就可以利用消费者对安全食品的信任， 。【荚】戴维l 书默，艾丹r 雏宁，蛾星翼译：政府分析一理论。j 实践，3 4 3 9 页，i ：海：一j ：海译文小版社，2 0 0 6 年版。 2 胡代光、高鸿业：现代西方经济学辞典，7 4 页，北京：中国社会科学版 i ：，1 9 9 6 年版。 3 陈振明：公共管理学一种小同十传统行政学的研究途径，2 1 0 2 1 6 页，北京：中困人民人学i i ；版社，2 0 0 3 年版。 9 以次充好，获取不法利益，这样生产、销售安全食品的厂商就为生产、销售不安全食 品的厂商带来了正的外部效应。 另一方面是生产、销售不安全食品的厂商给生产、销售安全食品的厂商及消费者 带来的负外部性。对消费者而言，生产、销售不安全食品的厂商生产的非安全产品不 仅不能达到安全食品的正常食用功能，而且还会给消费者带来如身体健康受损、生命 安全受威胁、心理上的不信任、恐慌等负外部性；对生产、销售安全食品的厂商而言， 由于生产、销售不安全食品的厂商生产、销售不安全食品，造成消费者对所有同一类 食品的怀疑和不信任，这就势必影响生产、销售同类安全食品的厂商的生产和销售， 从而损害生产、销售安全食品的厂商的合法利益，导致出现负外部性。 要克服上述的正外部性及负外部性，就必须依靠政府管制，需要政府出面通过行 政强制或经济奖惩等办法，给生产者以与外部不经济相当的负担，将其费用转入内部 成本或销售收入，使外在性内部化，弥补市场缺陷。1 政府用于校j 下外部效应的措施大 体上可以分为两类，即用校正性的税收( 罚款) 将负的外部效应内在化，以及用校正 性的财政补贴( 补贴) 将正的外部效应的内在化。 三、食品市场中的信息不对称 信息不对称理论是微观经济学研究的一个核心内容。信息不对称的概念，源自美 国著名经济学家阿克洛夫( a k e r l o f ) 于1 9 7 0 年提出的信息非对称论，表述为：市场 上买卖双方各自掌握的信息是有差异的，通常卖方拥有较完全的信息而买方拥有不完 全的信息。在这种情况下，前者出于追逐利润最大化的目的往往使得后者处于不利的 地位，从而导致资源配置无法达到帕雷托最优状念。导致信息不对称形成与存在的原 因主要有交易者知识有限性、信息搜寻成本高昂以及信息优势方对信息的垄断等。 美国学者尼尔逊按消费者获取商品质量信息的途径，将所有商品分为三类，即搜 寻品、经验品和信用品。搜寻品是指购买前消费者就能大致掌握较充分质量信息的商 品；经验品是指只有购买使用后才能判断质量的商品；信用品是指购买使用后也不能 准确判断其品质的商品。而食品兼具搜寻品、经验品、信用品的三重特征。 在食品市场中，生产者和消费者对于食品品质信息的掌握量是不同的，而产生外 部性的一方与受到外部性影响的一方对于外部性信息的掌握程度也是有差异的。通常 食品生产、加工、销售企业充分掌握关于产品的质量、性能和成本的真实信息，而单 个消费者缺乏专业食品行业知识，一般只能接受企业的声明、广告和宣传，从而承担 一定的风险。而信息的不对称也同时能造成消费者行为发生“逆向选择”2 ，即真j 下安 全的食品不能得到应有的市场评价，由此导致市场信号扭曲，出现劣质食品驱逐优质 辛歆：食品安全问题的政府航管研究，优秀博顾i ：论文数据库2 0 0 6 年明。 2 美国经济学家阿克洛人红1 9 7 0 年提j l j “柠檬( 次货或二丁货) 模型”首先分析丫下市场的逆向选择问题，通 常是指作信息不对称的状态下，接受合约的人一般拥有私人信息并且利用另一方信息缺乏的特点而使对方卜利， 从而使市场交易的过程偏离信息缺乏者的愿望。 l o 食品情形出现，直接破坏了市场机制的有效性，结果使得食品质量安全信息供给不足， 发生市场失灵。 正因为如此，政府的介入成为必要。政府可以通过制定法律法规政策，加强标准 规范管理等强制性措施，借助政府行政机构的专业信息优势和事前预警机制，迫使企 业提供安全的食品，将食品安全危险的成本内部化。并通过建立严格的食品安全认证 体系，为消费者提供低成本的食品质量安全信息的获取途径，来保证生产者向外界传 达信息的真实、准确，建立起供求双方的信任关系，完成商品交易，最大限度地改善 市场环境、提高市场效率。 第三节食品安全管制是政府的重要职能 政府职能是指国家行政机关依法对国家社会生活诸领域进行管理所担负的职责 和功能，它揭示了公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。政府职 能可以划分为政治职能、经济职能、文化职能以及社会职能。世界银行在其1 9 9 7 年 的世界发展报告中指出，“每一个政府的核心使命”包含了五种基本角色。这些角色 是：建立法律基础；保持一个健康的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；投资于基 本的社会服务和社会基础设施；保护弱势群体；保护环境。而食品安全管制是涉及到 每一个社会成员基本健康的公共事业，是政府一项重要的公共管理职能。 公共管理是社会公共组织以推进社会整体协调发展，增进社会共同利益实现，对 社会问题、社会公共事务进行调节和控制为目的的一种活动，1 其根本使命就是服务大 众，就是关心和解决与社会公众利益直接相关的问题，公共安全如果得不到保证，社 会发展和社会公共利益的实现就会受到严重影响。公共组织应当高度重视当前的形 势，居安思危，积极主动地承担起保障公共安全的重要职责。 从政府公共管理的角度，公共安全也是公共管理最基本的职能之一，是国家实施 法律，治国安邦的重要内容，是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。它是 社会发展和公共利益实现的根本前提，是人类社会发展和进步的必要条件。2 任何一个 社会的存在和发展，都必须维护公共安全，它是关系国际民生，社会安定和