（会计学专业论文）关于我国社会保障基金制度的研究.pdf

r 东北大学硕士学位论文 摘要 关于我国社会保障基金制度的研究 摘要 我国原有的社会保障基金制度是现收现付制度，以支定收，基金的规模不大， 相应的筹集、运营和监管制度不完善，甚至有的是空白。现在，我国的社会保障 基金制度主要是部分积累制，基金规模迅速膨胀，其引发的基金管理问题亟需解 决，否则，必将导致新社会保障制度的失败。针对这一新课题，理论界各抒己见， 纷争不已。 本文从现存问题出发，对我国社会保障基金的筹集、运用和监管等进行研究。 全文共分四大部分。 第一部分，笔者对我国社会保障基金制度作咀概述，阐述我国社会保障基金 的基本内容、现状，突出介绍了我国社会保障基金制度的现存问题及其紧迫性。 第二部分，立足于世界范围内，对国外社会保障基金制度的模式、保值增值、 面临的危机与改革及投资运营的国际发展趋势进行比较分析，从总体上把握社会 保障基金制度发展的普遍规律和特殊规律，从而提出对我国社会保障基金制度改 革的启示。 第三部分，是本文的重点部分。在分析社会保障基金制度的现存问题基础上， 借鉴国际经验，对增加我国社会保障基金收入的七种主要筹集渠道进行了详细地 论述；同时，深入剖析了社会保障基金与资本市场的良性互动，以及利用养老基 金和住房公积金相互融通，解决当前职工前期购房支付能力不足和个人帐户对统 筹基金的补充作用有限的问题。 第四部分，在上述基础上，结合我国的具体实际，构建了我国社会保障基金 的监管机制，针对不同性质的社会保障基金提出三种不同的监管方式及其监管体 系。 关键词社会保障制度社会保障基金社会保障基金筹集社会保障基金监管 。 圭苎查兰翌主兰堡垒查 些! ! ! ! 里 r e s e a r c ho nt h es o c i a ls e c u r i t yf u n ds y s t e m o fo u r c o u n t r y a b s t r a c t t h eo r i g i n a ls y s t e mw a sc u r r e n t i n o u ts y s t e m ，t h a ti s ，p a y o u td e t e r m i n e si n c o m e ， s ot h es c a l eo ff i r e dw a sn o tl a r g ea n dr e l e v a n tr a i s i n g ，o p e r a t i n ga n d s u p e r v i s i n gs y s t e m w a sn o tp e r f e c te v e nb l a n k n o w a d a y s ，t h en e wo n ei sp a r t l y a c c u m u l a t e ds y s t e m ，t h e s c a l eh a sb e e ne x p a n d i n gi n c r e a s i n g l y , s ot h en e wp r o b l e m sm u s tb e e ns o l v e do rt h e n e ws o c i a ls e c u r i t ys y s t e mw i l ll e a dt of a i l t h i si sab r a n d n e ws u b j e c t ，t h et h e o r yf i e l d a r g u e si t so w n s i d e a sa r d e n t l y t h et h e s i sh a ss t u d i e da n da n a l y z e dt h er a i s i n g o p e r a t i n ga n ds u p e r v i s i n go ft h e s o c i a ls e c u r i t yf u n do f o u r c o u n t r yi nt h ep o i n to f c u r r e n tp r o b l e m s i ti n c l u d e sf o u r p a r t s f i r s t p a r t ，t h e a u t h o ri l l u s t r a t e st h eo u t l i n eo fs o c i a l s e c u r i t y f u n d s y s t e m ， e x p a t i a t e st h eb a s i cc o n t e x t s ，a n dd e v e l o p m e n t ，d i s t i n c t l yi n t r o d u c e st h ep r o b l e m sa n d i m p o r t a n c eo f t h e i r s s e c o n dp a r t ，b a s e du p o nt h ew h o l ew o r l d ，i tc o n t r a s t sa n da n a l y z e st h em o d e ， m a i n t a i n i n g a n d a d d i n gv a l u e ，c r i s i s a n dr e f o r m ，a n di n t e r n a t i o n a li n t e n d a n c yo f r e s p e c t i v es o c i a ls e c u r i t yf u n ds y s t e m so f t h ew h o l ew o r l d ，l a y so u tt h e i rc o m m o nl a w s a n d s p e c i a ll a w s ，a n di tc a nb eu s e di no u rc o u n t r yr e f o r mf o rr e f e r e n c e t h i r dp a r t ，i ti st h ee m p h a s i st h a tt h ea u t h o rp u t ，w h i c hi l l u s t r a t e si nd e t a i l ss e v e n m a i n r a i s i n gs o u r c e s ，u s i n gi n t e r n a t i o n a la d v a n c e de x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c eo nt h eb a s i s o f p r e s e n tp r o b l e m s ；m e a n w h i l ed e e p l ya n a t o m i e st h em u t u a lp r o m o t i o no f t h ef u n da n d t h ec a p i t a lm a r k e t ，s o l v e st h ep r o b l e m so ft h ep o w e r l e s so f p e r s o n a lh o u s e - - p u r c h a s i n g a n dl i m i t e df i a n c t i o no fp e r s o n a la c c o u n tt h r o u g ht h et h a w i n go l d r a i s i n gf u n da n d h o u s i n g f u n d f o u r t hp a r t ，a c c o r d i n gt ot h ea b o v e ，c o m b i n i n go u rc o u n t r yf a c t ，i t d e s i g n st h e m e c h a n i s mo fi t ss u p e r v i s i n g ，s u g g e s t st h r e ed i f f e r e n ts u p e r v i s i n gm a n n e r si na l l u s i o n t od i f f e r e n tf u n d s k e yw o r d s s o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ，s o c i a ls e c u r i t yf u n d ，s o c i a ls e c u r i t yf u n d r a i s i n g ，s o c i a ls e c u r i t yf u n ds u p e r v i s i n g i i i 东北大学硕士学位论文 声明 声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得的研究成 果除加以标注和致谢的地方外，不包括含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 本人签名葛季碣 日期： 3 。0 3 寻f 。 东北大学硕士学位论文 前言 i j l 刖舌 社会保障制度是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、 低收入以及遭受各种意外伤害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、 患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步 增进公共福利水平，提高国民生活质量的经济制度总和。社会保障制度的萌芽， 可以追溯到几千年前的古代文明时期，最初是社会成员之间自发地进行互助互济， 然后产生了民间和宗教的慈善事业。随着贫困现象和社会问题的日趋严重，仅靠 民间和宗教的慈善事业已无法满足社会的保障需求。为了维护社会秩序，实现政 权稳定，政府开始出面干预，从而使救济行为成为政府的一项重要的经济政策。 1 5 至1 6 世纪的法国宗教团体所掌握的慈善事业逐渐被政府接管。政府采取了集中 资金、组织救济、劳动培训、儿童教养等一系列措施，由行政人员组成的官方济 贫机构应运而生。1 5 世纪末，英国的“圈地运动”导致大量贫民和流浪汉，为了 稳定社会秩序，同时给资本家提供足够的雇佣劳动力，英国于1 6 0 1 年颁布济贫 法，1 8 3 4 年又颁布了( 济贫法 修正案( 又称新济贫法) 。以上两法实行强 迫劳动与救济结合的原则，本质上仍属于慈善救济，是宗教团体慈善救济的扩大 化，成为国家在全国范围内实行的普遍济贫措施。它既促进了社会稳定，又是政 府对全体公民承担保障责任的开始，也是从家庭保障迈向社会保障的开始，为现 代社会保障制度的诞生奠定了基础。 真正现代意义上的社会保障制度，是伴随着工业革命后生产社会化的发展和 市场经济的建立而产生和发展起来的。 1 9 世纪8 0 年代，德国颁布了疾病社会保险法工伤事故保险法老年和 残疾社会保险法。上述法令的颁布，标志着世界上第一个最完整的社会保险体系 的建立。继德国之后，许多欧洲国家先后实旌了单项或几个项目的社会保险制度。 这样，在2 0 世纪初，社会保险制度在欧洲大陆已经确立。2 0 世纪3 0 年代，美国 通过社会保障法，该法被认为是美国第一个由联邦政府承担义务的、以老年和 失业问题为主体的全国性社会保障法案。由于这个法案第一次使用“社会保障” 词，因此该法案被认为是现代社会保障制度产生的标志。1 9 4 2 年英国的贝弗 罩奇报告从英国现实出发，提出了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度。 在贝弗里奇报告的基础上，英国制定了一系列的社会保障法律。1 9 4 8 年，英 国首相艾德礼宣布英国第一个建成了福利国家。 第二次世界大战结束后，世界政治、经济和社会形势发生了重大变化，西方 1 一 东北大学硕士学位论文 前言 国家经济迅速恢复，并在较长时间里保持了稳定增长，但生产的进一步社会化和 产业结构的调整，也导致疾病、年老等社会问题更为突出。而与此同时，福利主 义思潮空前活跃，导致许多国家出现高福利的社会要求，推动着社会保障向高标 准和全面保障的福利国家模式发展。欧洲各国纷纷效仿英国，致力于建设福利国 家，形成了一大套相互联系、共同保障的社会安全网。但1 9 7 3 年第一次石油危机 使福利国家的弊端开始暴露：社会保障支出过于庞大，财政负担沉重，企业人工 成本上升，市场竞争力下降，使国民经济发展受到严重制约。西方福利国家开始 大幅削减开支，进行社会保障政策的调整，开始强调个人、家庭责任和市场功能， 这种趋势一直延续到现在。 当前各国社会保障制度都面临着人口老龄化的冲击，如何防范即将出现的养 老金支付危机，除了通常采取“开源节流”的措施外，有些国家从建立个人帐户 积累基金制和相应的市场化投资运营管理体制着手，引入新的筹资机制和竞争机 制，使社会保障制度改革与金融体制改革、培育资本市场紧密结合起来。我国在 建立新的社会保障体系中，根据国情，已确定在养老和医疗保险中实行社会统筹 和个人帐户相结合的制度，并在养老医疗保险和住房公积金制度中，分别形成了 部分基金积累和完全基金积累，在其他社会保障制度中形成社会统筹基金积累， 基金规模不断扩大。 社会保障基金是社会保障制度实施的核心内容，社会保障基金管理的成败直 接影响到社会保障基金制度或体制的成败。因此在由计划经济体制向市场经济体 制转轨中，社会保障基金如何从行政管理走向市场化营运管理，如何使基金投资 营运获得安全和最大增值效益，如何对基金加强监管防范风险，如何保护受益人 权利，杜绝基金被侵吞和挪用，如何使庞大的社会保障基金推动资本市场的发展， 促进国民经济的增长，这些问题都是亟需研究的重要课题。 东北大学硕士学位论文第一章我国社会保障基金制度概述 第一章我国社会保障基金制度概述 新中国成立之后，我国政府在大力发展生产、恢复国民经济建设、治理失业 和通货膨胀的同时，开始了新中国社会保障体系的建设工作。1 9 5 1 年，政务院公 布实施了中华人民共和国劳动保险条例( 试行) ，1 9 5 3 年政务院对条例作了修 正。这一条例的颁布，标志着新中国社会保障制度的诞生。此后，随着我国财政 经济状况的好转和大规模经济建设的展开，国家颁布了救灾救济、优抚安置等 系列社会保障政策，并根据社会发展对有关政策进行了充实和调整。经过近3 0 年 的建设，逐步建立起一套与计划经济体制相适应的社会保障体系。党的十四届三 中全会明确了建立社会保障制度的基本原则，党的“十五大”和十五届四中、五 中全会提出了建立社会保障体系的总体目标。近年来，我国实行确保国有企业下 岗职工基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发放的政策，完善基本养 老保险和失业保险制度，建立城镇职工基本医疗保险和城市居民最低生活保障制 度，多渠道筹集社会保障资金，制定完善社会保障体系的试点方案并组织实施， 社会保障的制度框架基本形成，覆盖范围不断扩大，国民福利水平不断提高。 1 1 我国社会保障基金制度的基本内容 1 1 1 我国社会保障制度的内容 我国社会保障制度的内容主要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安 置。社会保险是指由国家对劳动者在年老、失业、患病、伤残时给予的经济补助， 包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险。社会救济是指对因 种种天灾人祸无法维持最低生活水平的社会成员提供满足其基本生活需求的物质 帮助，它体现了劳动者对特定社会成员的无偿援助，是种社会互济，包括对无 依无靠、无生活来源的孤老残幼的生活救济，对无固定收入和生活困难的居民的 救济、补助，对贫困地区的救济，对受灾地区的救济等。社会福利是国家和社会 团体在法律和政策范围内在住宅、公共卫生、环境保护、基础教育等领域向全体 公民普遍提供的资金帮助和优价服务。优抚安置是国家按照规定对法定的优抚对 象，为保证其一定的生活水平而提供的资助的服务，它的对象都具有对国家有重 大贡献、有社会地位和有社会影响的人，这是一种带有褒扬、优待和抚恤性质的 东北大学硕士学位论文第一章我国社会保障基金制度概述 特殊的社会保障。 1 1 2 我国社会保障基金的类型划分 社会保障基金是指为了从事养老、医疗、失业、工伤、住房等保障性事业专 门用途所筹集的基金。社会保障基金的类型根据基金的不同性质和特征进行划分， 研究基金的类型及其性质，有利于采用科学的合理的基金管理方式。 1 1 2 1 从社会保障项目的专门用途及其功能分类 社会保障基金包括养老、医疗、失业、工伤、生育、意外伤害、残疾等保险 以及社会救济、优抚安置、住房保障等专业基金，见表1 i 。 表i 1 我国社会保障基金构成 1 1 2 2 从筹资模式分类 按资金调剂范围可分为社会统筹模式和个人账户模式，前者主要体现了社会 成员之间横向的收入调剂范围和风险分担，后者主要体现在职工一生收入的纵向 调剂和风险分担。按有否基金积累可分为现收现付社会统筹制、个人帐户储存基 金积累制、社会统筹和个人帐户相结合部分基金积累制。 现收现付社会统筹制是由社会保险机构按所需支付的保险金总额进行社会统 筹，即由雇主和雇员( 全部由雇主) 按工资总额的一定比例( 统筹费率) 缴纳保 险费( 税) 。这种方式是以支定收不留积累，其主要特点是费率调整灵活，社会共 东北大学硕士学位论文 第一章我国社会保障基金制度概述 济性强、易于操作，不存在基金受通货膨胀和利率波动的影响，具有通过再分配 达到公平为主导的特征，它是各国社会保险险种采用的传统的筹资模式。但这种 模式已面临人口老龄化的挑战，例如养老保险随着退休人员占在职职工的比例日 益提高，就业的年轻一代承担己退休一代人的经济负担日益加重，因而各国政府 都将面临退休高峰期养老金支付危机，并将严重影响经济发展和社会稳定。 个人帐户储存基金积累制是从职工参加工作起，按工资总额的一定比例( 交 纳率) 由雇主和雇员( 或只有一方) 缴纳保险费，记入个人帐户，作为长期储存 积累增值的基金，其所有权归个人，按照基金领取的条件，一次性领取或按月按 用途领取。此模式的主要特点是激励机制强，透明度高，有利于监督管理，能形 成预筹基金，进入资本市场经营，长期积累增值，个人为未来做出长远保障，具 有以效率为主导的特性，渡过老龄化高峰期有足额的资金，不存在支付危机，也 不会引起代际转嫁负担的社会矛盾。个人帐户储存基金制源于企业雇主为职工建 立的养老金制度。但其缺点是难以实现社会保障基金的保值增值功能，基金运作 风险高，难以实现社会互济功能。西方发达国家第二层次的补充性保险普遍采用 个人帐户储存基金制模式。 社会统筹和个人帐户相结合部分基金积累制模式是一种创新模式，从理论上 看，在维持社会统筹现收现付制框架基础上引进个人帐户储存基金制的形式，积 累基金建立在个人帐户的基础上，具有了激励机制和监督机制，同时又保持了社 会统筹互济的机制，积聚了“两制”之长，防止和克服了“两制”的弱点和可能 出现的问题。我国养老和医疗保险制度的改革正是采用社会统筹和个人帐户相结 合的模式。但是改革实践处于起步阶段，制度不健全，操作不规范，因而能否真 正建立起个人帐户积累基金，涉及到社会统筹基金与个人帐户两类基金是混合管 理或分开管理等问题。 1 1 2 3 按基金所有权分类 社会保障基金包括公共基金、个人基金和机构基金。公共基金为公共所有， 公共基金的来源有财政拨款、按法律规定由雇主或雇员缴纳的社会保险费( 税) 、 社会捐赠、国际捐赠。例如养老、医疗、失业、工伤、生育等社会统筹基金以及 社会救济、社会福利、优抚安置等专用基金。个人基金，归个人所有的社会性基 金，是非财政性资金，但又不同于银行存款和各种有价证券的资金，它是按法律、 法规、规章缴记在个人帐户用于专门用途的基金，例如个人帐户的养老保险基金、 住房公积金等。机构基金，是用人单位为其职工建立的福利性基金，所有权归集 体，按照国家的政策和单位的规章给符合条件的职工给于补贴的资金，例如用人 5 东北大学硕士学位论文第一章我国社会保障基金制度概述 单位的福利基金、单位住房基金等。 1 1 2 4 按基金的营运管理方式分类 社会保障基金包括财政性基金、市场信托管理基金、公积金基金。财政性基 金按目前管理方式又可分为预算内管理资金和预算外管理资金；预算外资金是指 国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和 有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性 资金。社会保险各类基金中的社会统筹基金属于公共所有的基金，应纳入财政预 算外管理，建立财政专户，收入上缴财政专户，支出由财政部门按预算外资金收 支计划从专户中核拨。市场信托管理基金，基金来源按契约或章程，由用人单位 和职工( 或用人单位一方) 缴存，记入个人帐户，由基金法人委托受托人管理基 金，基金营运管理( 包括投资营运) 通过市场竞争委托金融中介机构这种管理方 式管理，例如企业补充养老保险基金，受益人是拥有个人帐户的职工，基金会法 人是基金资产的名义持有人，作为资产所有人的法人代表行使基金管理决策职能， 委托金融中介机构营运管理。公积金基金来源是按照法律、法规规定，由用人单 位和职工缴存，记入个人帐户，产权归个人所有，不属于财政性资金，也不同于 银行储蓄资金，由法律规定用途和领取条件，并由法定机构( 属金融机构) 营运 管理，综合用于养老、医疗、住房、教育、家庭和家属等保障功能，例如新加坡 的中央公积金制度。我国借鉴新加坡的经验，在住房保障中建立了住房公积金制 度，属于公积金基金。 1 1 3 我国社会保障基金的管理方式 社会保障基金的管理包括行政管理和营运管理，行政管理是政府的职能，也 就是政府主管部f - j x c 基金营运实行监管，基金的营运管理就是业务运作管理，包 括核定、收缴、会计核算与财务管理、支付、投资营运管理等。目前，我国的社 会保障基金的行政监管的营运管理大体上有以下三种管理方式。 i i 3 1 社会基本保险基金管理 社会基本保险基金管理，包括养老、 管理。社会保险是国家举办的基本保险， 医疗、失业、工伤、生育等保险基金的 集聚的资金具有公共财务的性质，其业 务管理方式有的国家实行财政预算管理，有的国家实行财政监督、公共机构管理。 我国养老、医疗基金收支相抵后的结余额，除留足两个月支付费用外，8 0 左右存 东北大学硕士学位论文第一章我国社会保障基金制度概述 入银行和购买国债。失业、工伤保险等其他社会保险基金在保证必要支出后的结 余额，存入银行和购买国债，严格禁止投入其他金融和经营性事业。养老保险和 医疗保险实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，其他社会保障资金实行现收现 付制。 1 1 3 2 补充保险基金的管理 补充保险基金的管理，包括企业补充养老保险基金、互助合作保险基金、商 业性保险基金、互助保障基金的管理。企业补充养老保险基金是在国家政策指导 下，由企业为主体举办的补充保险，资金来自企业缴存和个人自愿缴存，都记入 个人帐户，归个人所有。这类基金属于个人基金，不属于财政资金，也不属于企 业( 事业) 基金。因而基金营运管理方式，按国际经验是采用市场信托营运管理 方式。目前实际有多种方式，一种是企业自己管理，一种是由社会保险机构管理， 另一种是由职工互助合作保险( 或互助保障组织) 管理，此外还有商业保险公司 举办个人自愿投保的个人储蓄性养老保险。 1 1 3 3 住房保障基金的管理 住房保障基金的管理，包括个人住房公积金、单位住房基金、城市住房基金 管理。1 9 8 8 年国务院印发住房制度改革的文件规定可建立城市住房基金、单位住 房基金和个人住房基金三级住房基金，定向用于住房的生产、经营和消费，不得 挪作它用。随着改革的深化，个人住房基金采用了住房公积金形式。住房公积金 是按“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的原则进行管理房委会 ( 或房改领导小组) 作为决策机构，由政府有关部门人员组成，负责制订住房公 积金归集、管理、使用的制度和政策，审批年度计划和发展规划，审批公积金预 决算。公积金管理中心是执行机构，负责编制归集、使用计划，实施归集和归还 以及保值增值工作，审批贷款申请，存储、贷款、结算等金融业务，委托银行设 立公积金专户封闭运作。财政部门负责监督检查，审计部门负责定期审计。 1 2 我国社会保障基金制度的现状 我国经过多年的探索和实践，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置 和社会互助为主要内容，多渠道筹集保障资金、管理服务逐步社会化的社会保障 体系，已经初步建立起来。我国政府未来的改革目标是：建立独立于企业事业单 东北大学硕士学位论文 第一章我国社会保障基金制度概述 位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。 其主要特征是：基本保障，广泛覆盖，多个层次，逐步统一。我国的社会保障制 度要与经济发展水平相适应，国家强制建立的基本保障主要满足人们的基本生活 需要：社会保障逐步覆盖全体公民；在基本保障之外，国家积极推动其他保障形 式的发展，力争形成多层次的社会保障体系；通过改革与发展，逐步实行全国统 一的社会保障制度。 2 0 0 1 年中央财政用于社会保障性支出9 8 2 亿元，是1 9 9 8 年的5 1 8 倍。其中， 对养老保险基本补贴支出3 4 9 亿元：国有企业下岗职工基本生活保障补助支出1 3 6 亿元；城市屠民最低生活保障补助支出2 3 亿元：补充全国社会保障基金31 0 亿元： 抚恤和社会福利救济费支出8 4 亿元。据统计，到2 0 0 1 年底，全国共有4 7 0 0 多万 社会保障对象得到国家预算的社会保障资金补助。 目前，社会保险制度的基本政策已经制订并陆续颁布和实施，覆盖了大多数 城镇职工和离退休人员，部分地区还把流动到城市就业的农民工也纳入进来；在 城市普遍建立了居民最低生活保障制度。1 9 9 8 年以来，中国政府采取了“两个确 保”措施。一是确保国有企业下岗职工的基本生活；二是确保离退休人员的基本 生活，保证按时足额发放基本养老金。到2 0 0 1 年，绝大多数国有企业下岗职工领 到基本生活费，离退休人员养老金基本实现按时足额发放。 从1 9 8 4 年，中国各地进行养老保险制度改革。1 9 9 7 年，中国政府开始在全国 建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度。基本养老保险的参保职工已由1 9 9 7 年末的8 6 7 1 万人增加到2 0 0 1 年末的1 0 8 0 2 万人；领取基本养老金人数由2 5 3 3 万 人增加到3 3 8 1 万人。部分农村地区开始进行养老保险制度试点。 从1 9 8 8 年，我国开始对机关事业单位的公费医疗制度和国有企业的劳保医疗 制度进行改革。1 9 9 8 年，中国政府开始在全国建立城镇职工基本医疗保险制度。 到2 0 0 1 年底，全国9 7 的城市启动了基本医疗保险改革，参加基本医疗保险的职 工达7 6 2 9 万人。 从1 9 8 6 年开始，我国逐步建立起失业保险制度，为职工失业后的基本生活提 供保障。近年来，失业保险的覆盖面不断扩大，保障对象不断增加。从1 9 9 8 年到 2 0 0 1 年，失业保险参保人数由7 9 2 8 万人扩大到1 0 3 3 5 万人。2 0 0 1 年底，全国平 均工伤保险费率为l 左右，参加工伤保险的职工达4 3 4 5 万人。2 0 0 1 年底，全国 平均生育保险费率达o 7 ，参加生育保险的职工达3 4 5 5 万人。 从1 9 9 3 年，我国开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障 制度。2 0 0 1 年，全国领取城市最低生活保障金的人数达1 1 7 0 7 万人，中央财政投 入用于发放最低生活保障待遇的资金为2 3 0 1 亿元。近年来，部分农村地区也开始 建立了最低生活保障制度。为保障特殊贫困群体的生活权益，国家颁布了一系列 东北大学硕士学位论文第一章我国社会保障基金制度概述 法律法规。截至2 0 0 1 年底，全国有政府举办的社会福利机构3 3 2 7 个，收养了1 9 1 五人， 目前，我国有3 8 0 0 多万优抚安置对象。1 9 9 6 年至2 0 0 1 年，国家各级财政累 计投入抚恤资金为2 9 2 亿元。各级政府每年都在财政预算中安排救灾支出，用于 安置和救济灾民。1 9 9 6 年至2 0 0 1 年，全国各级财政救灾支出达到2 1 2 6 亿元，向 3 9 亿人次的灾民提供粮食、衣被等救助。 现行的社会保障基金管理模式：主要采取财政总监督下的部门分管模式，它 主要通过民政部、劳动和社会保障部、财政部行使基金管理职能，卫生、教育部 等政府职能部门及一些半官方机构、民间团体亦在自己的职责范围内行使着对一 些基金的管理权。其中：民政部管理着多项财政性社会保障基金，包括救灾救济 资金、国家福利资金、优抚安置资金等。各级民政部门是分配上述资金的部门， 但在资金调度方面则多数情况下要同同级财政部门共同签署。劳动和社会保障部 门管理着包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险基金在内的各项社会保险基金， 该部门设有专门的社会保险事业管理中心，且设置专门的基金检查司。财政部门 直接管理着部分财政性保障基金( 价格补贴等) ，同时参与管理社会保险基金及民 政部门管理的社会保障基金等，其职责是对财政性社会保障基金进行预算管理， 对社会保险基金通过设景财政专户进行直接监察，是最重要的基金管理部门。卫 生、教育、建设部门等管理着公共卫生基金、教育福利基金、住房公积金等。自 治或半自治机构承担着相应的社会保障基金管理责任。 1 3 我国社会保障基金制度现存问题 改革开放以来，我国社会保障制度改革不断发展，基本形成了社会保险、社 会救济、社会福利、优抚安置等社会保障基金制度，为社会保障发挥其促进经济 发展，维护社会稳定的作用打下基础。但是我国的社会保障基金制度还存在很多 问题，并在相当程度上影响了社会保障作用的发挥，主要体现在以下几个方面。 1 3 1 社会保障基金的资金缺口较大 社会保险基金不足和存在支付缺口，是许多国家普遍存在的问题，特别是在 转轨国家，都不同程度地出现了拖欠养老金问题。近几年来，我国的养老保险基 金制度缺口成为一个突出问题；失业保险、医疗保险等社会保险也不同程度地出 现资金短缺危机。其中造成养老保险基金不足的主要原因是：长期以来我国养老 保险没有基金积累；在新旧体制转轨过程中，一些企业效益不好，基金收缴困难； 东北大学硕士学位论文 第一章我国社会保障基金制度概述 伴随着人口老龄化的加速，退休n 1 人数急剧增加，形成了基金支付的压力和缺 口：大量提前退休造成养老基金“食之者众，生之者寡”。同时，失业保险的支付 压力也在迅速膨胀。我国劳动力资源丰富，总量上供大于求；就业结构还不适应 社会经济发展的要求，城乡就业结构、产业就业结构、所有制就业结构需要进一 步调整；劳动力队伍整体素质偏低，不适应就业结构调整的需要；我国加入w t o 后，对就业形势将产生一定影响。与此相对应，劳动力有效需求相对不足。“十五” 期间，我国城镇将新增劳动力5 2 0 0 万人，而新增就业岗位预计为4 0 0 0 万个，劳 动力供大于求的矛盾十分突出。此外，目前农业剩余劳动力己达1 5 亿人，“十五” 期间还会继续增加，并持续向非农领域转移( 包括进入城镇就业) ，城镇就业形势 将更加严峻。 我国社会保障体系中的养老、医疗保险实行的是社会统筹与个人账户相结合 的制度，取代以前的现收现付制。存在的现实问题是，目前已经离退休的职工没 有养老积累，在实行个人帐户以前参加工作的职工在原有的工作年限里也没有养 老金的积累，这就不可避免的出现老人和中年人空帐运行的问题。在新的养老体 制下，这部分“历史债务”就需要从养老保险社会统筹基金中支付。随着我国人 中老龄化程度的提高，社会保障支出迅速增长，社会统筹部分日益入不敷出。按 照统帐结合、部分积累的管理模式，必须解决制度转轨过程中老人和中年人的隐 含债务问题。据有关部门测定，1 9 9 9 年后，个人帐户的累计亏空高达1 0 0 0 多亿元， 从总体来看，这种需要由政府负担的养老保险隐性债务规模很大，即使假定隐性 负债只占中国1 9 9 7 年o d p 的3 0 ，其总量也超过两万亿元。当然，这笔“隐含 债务”需要在相当长的一段时期内偿还，不是一次性支付。 与此同时，我国社会保障基金的支付压力日趋沉重。2 0 0 0 年有2 7 个地区出现 收支赤字，当年拖欠的养老保险达3 8 5 亿元，个人帐户的空帐规模达到上千亿元。 除养老保险外，下岗职工基本生活保障、失业保险、医疗保险也都有不同程度面 临着收不抵支的问题，年基本赤字在1 8 7 亿元左右( 扣除财政补贴) ，未来5 年间 各项保险缺口总量在4 5 0 0 亿元左右。更为严峻的是，社会保险基金分布不均，部 分地区缺口很大。目前全国基本养老保险基金帐面结余7 0 0 亿元，失业保险基金 帐面结余1 6 0 多亿元，但主要集中在少数发达地区，而多数、中西部地区收不抵 支，靠中央和地方财政补助。据预测，我国6 0 岁以上的老年人口占人口总数的比 例，将由2 0 0 0 年的1 0 ，上升到2 0 1 0 年的1 2 1 ，2 0 2 0 上年的1 6 4 和2 0 3 0 年 2 3 。离退休人员也将由2 0 0 0 年的3 0 5 7 万人增加到2 0 1 0 年的4 6 7 1 万人，2 0 2 0 年 的5 8 3 7 万人和2 0 3 0 年的7 4 2 4 万人。随着我国人口老龄化高峰的迅速到来，大量 退休人员需要领取养老金，医疗费用也会明显增加。由此可见人口老龄化会对社 会保障基金的支付也造成很沉重的压力。 1 0 东北大学硕士学位论文 第一章我国社会保障基金制度概述 此外，社会保障基金的收付缺口增大，社会保障基金的管理营运状况不佳。 在管理方面，社会保障基金目前已经纳入财政专户，实行收支两条线管理。财政 专户和收支两条线可以增强对基金使用的监督，提高基金的使用效益，但仍然存 在社会保障资金不能足额及时缴入财政和周转时间长的缺陷，也仍然无法避免基 金的截留和挪用现象。在社会保障基金的运营方面，还没有切实有效的措施来实 现社会保障基金的保值增值。另外，基本养老金替代率较高，支出水平失控。中 国目前的生产力水平还不高，但退休人员基本养老金的支付水平已达到职工工资 的8 3 ，大大高于西方发达国家3 0 一5 0 的水平。由于一些地区盲目攀比，擅 自扩大支付范围，自行增加基本养老金支付项目，提高支付标准，使养老保险不 堪重负。特别是大量的职工提前退休，进一步加大了养老基金支出的压力，政府 对此尚无有效制约措簏。 1 3 2 社会保障基金立法不健全、执法不力 从国外看，大多数国家都很重视社会保障法律制度的建设，国家对社会成员 的社会保障待遇均是通过立法加以确定并强制执行。我国虽然也先后出台了一些 社会保障方面的法规，但总的来说，国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会 保障制度被分割。其中，社会保险是社会保障制度的核心内容，但至今仍没有建 立统一的社会保险法律制度，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理很不 规范：社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方 面不能只靠政策规定和行政手段推行。同时，已有的法规条文由于社会保障事务 分散于不同的管理部门，也存在着执法不严、执行不力的情况。 突出表现在财务管理薄弱、随意提高征收率、帐目混乱、违规投资等，财政、 审计部门对查出的违法违规行为处罚力度不够，造成社会保障基金重大损失，严 重削弱了法律的约束力与威慑力。目前在社会保障方面发生争议进行仲裁或提取 诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保 障争议、纠纷进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。社会保障基金机构中存在 非法使用基金用于基本建设投资，购买办公设备、办公用房、职工宿舍：隐瞒截 留收入，设置帐外帐，用于职工福利和发放奖金等非正常支出。社会保障基金收 缴不及时，部分企业事业单位未按照职工工资总额比例如实上缴，而是采取降低 职工工资总数基数、虚假申报职工人数以达到少缴社会保障基金的目的，或者以 企业无效益，借口不缴，拖欠社会保障基金现象。另外，全国社会保障基金投资 暂行办法并没有对1 年将近1 0 0 0 亿元的养老保险个人帐户资金和规模庞大的企 业年金做出具体规定。 查! ! 垄堂翌主鲎堡垒墨 1 3 3 覆盖面小， 第一章我国社会保障基金制度概述 实摘范围窄，缴费率过高，企业负担沉重 社会保障的特点之一是其普遍性，即其对象应包括全体社会成员，社会成员 之间可以存在社会保障基金的筹集方式、保障项目、支付标准的不同，而不存在 是否享受社会保障的差别。但是我国现行社会保障的对象主要为国家机关、事业 单位、国有企业、城镇大集体企业和少数“三资”、私营企业的职工，大多数私营 企业、三资企业和小集体企业的职工及个体经营者没有参加，而农村社会保障则 几乎是一片空白。目前，我国参加农村社会养老保险的人数为6 1 7 2 万人，积累基 金1 9 8 亿元，领取养老金人数为9 7 8 万人，参保比例过低，农村的社会保障体系 仍处于起步阶段。 狭窄的覆盖面，不利于不同形式的企业在市场经济条件下的公平竞争，不利 于劳动力资源的自由流动及优化配置。更重要的是，狭窄的覆盖面，无法满足社 会上不同群体分享社会发展成果，实现社会公平的要求。由于覆盖面狭窄，造成 资金来源有限，而社会保障基金开支需求不断扩张，就造成国家提高缴费比率， 缴费比率的提高又引起企业劳动力成本的加大，加重了企业的负担，引发企业逃 漏缴费、降低缴费的基数。将陷入“覆盖面小缴费率大大体提高一企业成本负 担重一企业逃费”的恶性循环。 根据有关部门对中国1 0 大城市5 0 8 家企业调查的结果显示，国有企业和国有 控股企业保险福利费用支出占工资的比例为5 7 6 6 和5 0 3 3 ，中外合资企业作企 业为2 0 2 9 ，集体企业为1 8 7 4 ，私有企业为1 8 ，7 8 。社会保险缴费比例，制 度定位目前已达到2 9 8 ( 养老保险2 0 ，医疗保险6 ，失业保险2 ，工伤保 险1 ，生育保险0 8 ) 。企业实际缴费比例有1 6 个省份已超过3 0 ，而且有继 续提高的趋势。按照现收现付的基金模式计算预测养老保险缴费比例：2 0 0 0 年为 2 4 ，2 0 5 0 年为5 0 ( 缴费比例= 退休职工赡养率养老金替代率) 。显然，企业 社会保险费用负担应该有个上限( 警戒线) ，超过上限部分应从其他渠道筹资。国 外也有类似做法，如：日本把警戒线定位2 9 ，欧洲各国一般定为2 4 左右，考 虑我国经济发展水平和国有企业状况，警戒线可定位于2 5 左右。同替代率结合 一起考虑，可以适当降低替代率，这样也可以缓解社会保障基金的压力。同时， 可以促进其他保障形式的发展。 1 3 4 基金保值增值问题突出 对社会保障基金缺乏统一的运作，投资保值增值的手段单一。据全国社会保 障基金理事会公布数据，自2 0 0 0 年1 1 月以来，财政部共向理事会拨入资金6 0 7 2 6 亿元，截至2 0 0 1 年1 2 月1 6 日，共积累实现投资收益9 2 8 亿元，收益率仅为1 5 3 ， 1 2 东北大学硕士学位论文第一章我国社拿堡堕叁垒型鏖垫鲨 这个水平甚至不如银行一年期的利率水平。现代投资理论表明，要确保资产的保 值增值，规避风险，就必须实现投资多元化。在市场经济发达的国家，社会保障 基金的营运均实行多元化的投资。而我国社会保障基金的筹集、使用，没有权威 性机构进行统一管理，统筹层次低，养老和医疗保险是省级统筹，其他社会保险 是市级甚至是县级统筹。社会保障各项目都是独立改革，分别建立独立的保障基 金，投保人的帐户由不同部门管理，个人缴纳的基金也被分割，各个项目之间无 法调剂使用，社会保障基金无法发挥应有的统筹功能。 我国社会保障基金积累规模不大，但积累额由1 9 8 9 年的6 8 亿元增加到1 9 9 9 年的近l o o o 亿元，其中养老保险累计节余7 3 4 亿元，约占社会保障基金积累总额 的7 4 ，根据1 9 9 9 年国务院在社会保险费征缴暂行规定条例中规定，社会保 险基金存入国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，任何单位、个人不得挪 用社会保险基金，违反规定者将追究行政及刑事责任。由此可见，我国对社会保 障基金投资渠道直限定为专户存储和购买政府债券，限制十分严格。狭隘的投 资渠道使社会保障基金难以保值增值。社会保障基金的投资报酬率只有高于同期 通货膨胀率，才能保证最基本的保值需要。9 0 年代中期以前，我国社会保障基金 的投资报酬率往往低于同期通货膨胀率，无法实现保值增值的目的。9 0 年代中期 以后，由于进入买方市场和通货紧缩，通货膨胀率降低了，但同时银行存款利率 和国债利率也持续降低，存入银行与购买国债的资金仍然难以实现保值增值的需 要。而现行的制度，对社会保障基金的投资渠道作出了严格的限制，使其难以提 高收益报酬率。 表1 2 对历年社会保障基金银行存款利率与同期全国通货膨胀率进行了对比， 可以看出社会保障基金是难以保值的，更不用说增值了。在1 9 8 7 。1 9 9 6 年的连续 1 0 年中，有6 年的社会保障基金各期存款利率低于同期通货膨胀率：1 9 9 3 年至1 9 9 5 年的3 年以下的存款利率也低于通货膨胀率。只有1 9 9 0 年社会保障基金各期存款 利率高于通货膨胀率。若再从社会保障基金的投资结构和储蓄结构看，社会保障 基金除提取2 个月的应急准备金、购买国债外，将所剩余资金都投资于8 年期储 蓄。其次，国库券利率虽然高于同期银行存款利率，但社会保障基金投资于国债， 同样面临着贬值风险。由于那几年通货膨胀率较高，基金收益率呈负增长。随着 银行存款利率的逐次降低，存款的收益率越来越低，年实际收益只有1 6 左右。 因此，我国社会保障基金保值增值问题十分突出。 1 3 东北大学硕士学位论文第一章我国社会保障基金制度概述 表1 21 9 9 3 2 0 0 2 年保障基金存款利率与全国零售物价指数对照表 t a b l e l 21 9 9 3 2 0 0 2c o n t r a s to ns e c u r i t yf u n dd e p o s i ti n t e r e s ta n dc o u n