（会计学专业论文）巡航与救助一体化项目支出预算绩效评价研究.pdf

武汉理i ：大学硕十学位论文 摘要 过去二十年间，许多西方国家、特别是o e c d ( 经济合作发展组织) 成员国家 纷纷对其预算管理制度进行重组和改革。从目前来看，绩效预算已经开始成为 西方发达国家主要的预算模式，它在引导政府在市场经济中提高效率、发挥宏 观调控作用等方面起到了重要的作用。 在我图，党的十六届三中全会做出的中共中央关于完善社会主义市场经 济体制若干问题的决定中明确提出：“改革预算编制制度，完善预算编制、执 行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”财政部先后出台一系 列开展预算支出绩效评价的文件，并从2 0 0 1 年开始先后在湖北、湖南、河北、 福建等地进行了财政支出绩效评价工作小规模试点。目前，项目预算绩效评价 试点范围不断扩大，绩效评价理论和实践得到了较大的发展。但由于此项工作 起步较晚，仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。总的来看， 我国的财政支出绩效评价仍处于试点、探索阶段，评价内容不完整、评价标准 缺乏、评价结果约束乏力等问题。 本论文研究的目标是在总结围内外项目支出预算绩效评价理论和实践的基 础上，以项目支出预算绩效评价指标体系设计的理论为指导，根据我国部门预 算改革取向，结合交通部长江海枣局“长江干线水上巡航与救助一体化专项工 作经费”项目( 简称巡航与救助一体化项目) 的实际，对巡航与救助一体化项目 预算绩效评价的相关问题进行研究，为巡航与救助一体化项目预算绩效评价提 供理论和实践依据，构建符合财政部、交通部相关规定、适应项目资金管理特 点、具有可操作性的绩效评价指标及标准值，对巡航与救助一体化项目管理的 效率和资金使用效率进行评价，也为预算绩效评价实践在我圉的发展提供素材。 本论文共分为五章。第一章导论，介绍本论文研究的理论背景和实践意义， 对论文的研究内容、研究方法和技术路线做简要叙述。第二章研究项目支出预 算绩效评价的相关理论。第三章介绍项目支出预算绩效评价体系框架，包括评 价原则、评价主体、评价程序、评价方法、评价指标等。第四章以长江干线水 上巡航与救助一体化专项工作预算绩效评价为实例，研究项目预算绩效评价的 具体步骤和方法。第五章结论。 关键词：项目支出预算绩效评价，评价指标，评价标准 a b s t r a c t d u r i n gt h ep a s tt w od e c a d e s ，m a n yw e s t e r nc o u n t r i e s ，e s p e c i a l l yt h o s ei n t h e o r g a n i s a t i o n f o re c o n o m i c c o o p e r a t i o na n dd e v e l o p m e n t ( o e c d ) ，h a sb e e n r e s t r u c t u r i n g a n d r e f o r m i n g t h e i r b u d g e t i n gm a n a g e m e n ts y s t e m t od a t e ， p e r f o r m a n c e - b u d g e t i n gh a sa l m o s tb e e nt h em a j o rb u d g e t i n gm o d e lf o rt h ed e v e l o p e d w e s t e m c o u n t r i e s p l a y i n ga ni m p o r t a n tr o l ei np i l o t i n gg o v e r n m e n t s h i g he f f i c i e n c y a n da d j u s t m e n to fm a c r o e c o n o m i ce n v i r o n m e n t 。 s e c t o rb u d g e t i n gs y s t e mw a sp u ti n t op r a c t i c eo na t r i a lb a s i si nc h i n ai nt h el a t t e r h a l fo f19 9 9 a st h er e f o r md e e p e n sa n d ，t h ep u b l i cf i n a n c es y s t e m ，w i t hi t sc o r e b u d g e t i n gr e f o r m ，i sc o m i n gi n t ob e i n gs t e pb ys t e p ，t h ef o u n d a t i o no fc h i n a ，s p e r t o r m a n c em e a s u r e m e n ts y s t e mo fp r o g r a mb u d g e t i n gi so nt h ew a y “r e f o r m i n g b u d g e t l n gw e a v m gs y s t e m ，c o n s u m m a t i n g b u d g e t i n gw e a v i n ga n de x e c u t i n g m e c h a n i s m ，e n h a n c i n ga u d i t i n gs u p e r v i s i o n ，f o u n d i n gap e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t s y s t e mo fb u d g e t i n g ”，q u o t e st h ed e c i s i o no ft h et h i r dp l e n a r ys e s s i o no ft h e e l e v e n t hc e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ec h i n e s ec o m m u n i s t p a r t y m i n i s t r yo ff i n a n c e p e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ai s s u e ds u c c e s s i v e l yas e r i e so fd o c u m e n t a t i o n sr e l a t i n gt o t h ed e v e l o p m e n to f p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n to fb u d g e t i n g ，f o l l o w e db ys o m es m a l l e x p e r i m e n t a lu n i t so fp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n to ff i n a n c i a le x p e n d i t u r e si nh u b e i p r o v i n c e ，h u n a np r o v i n c e ，h e b e ip r o v i n c ea n df u j i a np r o v i n c ea n ds oo n ，i nt h e f i s c a ly e a r 2 0 0 2 h o w e v e r ，s i n c et h e s ea c t i o n sa r et a k e nu pl a t e a n dl a c ko f s y s t e m a t i cr e s e a r c h ，p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n to f b u d g e t i n gi sn o ta d a p tt ot h en e e d s o ft h ee c o n o m i cm a r k e ta n dt h ef i n a n c er e f o r mp r o c e s s i naw o r d ，p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n to fb u d g e t i n gi nt h ec o u n t r yi ss t i l li nas t a g eo ft r i a la n de x p l o r a t i o n w i t hp r o b l e m sl i k ei n c o m p l e t em e a s u r i n gc o n t e n t s ，l a c ko f m e a s u r i n gb e n c h m a r k ， f e wr e s t r i c t i o n st ob u d g e to fp e r f o r m a n c ei n f o r m a t i o n a n ds oo n t h i st h e s i ss u m m a r i z e st h e o r i e sa sw e l la sp r a c t i c e so fp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t o fp r o g r a mb u d g e ti nt h ed o m e s t i ca n do v e r s e a sc o u n t r i e s ，a n du n d e r t h eg u i d e l i n eo f t n e o r i e so np e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts y s t e mo fp r o g r a mb u d g e t ，i na c c o r d a n c ew i t h d i r e c t i o no fc h i n a ss e c t o r b u d g e t i n gr e f o r m ， r e s e a r c h e so ns o m em a t t e r so f p e r t b r m a n c em e a s u r e m e n to fp r o g r a mb u d g e t t h ec a s ei s o n ep r o g r a mo ft h e c h a n g j i a n gm a r i t i m es a f e t ya d m i n i s t r a t i o n ，c h a n g j i a n gm a r i t i m ec r u i s ea n dr e s c u e 武汉理丁火学硕十学位论文 s p e c i a lf u n d sp r o g r a m f o u n d i n gm a n e u v e r a b l ep e r f o r m a n c em e a s u r e sa n d c r i t e r i o n s a d a p tt ot h ep r o g r a m ，t h et h e s i sm e a s u r e st h ep r o g r a m se f f i c i e n c yo fm a n a g e m e n ta s w e l la su s eo fd i s t r i b u t e df u n d s t h et h e s i si n c l u d e sf i v ec h a p t e r s c h a p t e ro n ep r o v i d e st h et h e o r yb a c k g r o u n da n d p r a c t i c em e a n i n g ，a sw e l la st h ec o n t e n t s ，m e t h o d sa n dt e c h n i c a lc o u r s eo ft h et h e s i s c h a p t e rt w oi n c l u d e st h e o r i e sa n dm e t h o d so fp e r f o r m a n c em e a s u r i n gs y s t e mo f p r o g r a mb u d g e t i n g as u m m a r yo ft h ec h a n g ii a n gm a r i t i m ec r u i s ea n dr e s c u e s p e c i a lf u n d sp r o g r a mw a sp r o v i d e di nc h a p t e rt h r e e ，f o l l o w e db yi t sp e r f o r m a n c e m e a s u r e s s y s t e m c h a p t e r f o u rc o v e r st h es u b s t a n t i a l s t e p s o fp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n to ft h ep r o g r a m ，i n c l u d i n gc a l c u l a t i o no fp e r f o r m a n c em e a s u r e sa n d r e s u l t so ft h ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t c o n c l u s i o n sa r ed i s c u s s e di nc h a p t e rf i v e k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n to fp r o g r a mb u d g e t ，p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ， m e a s u r i n gs t a n d a r d 独创性声明 本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其它教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：隘金兰日期：竺竺 关于论文使用授权的说明 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权 保留、送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部 或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：改金至导师签名：庄! ! 司至童日期：堡玺 武汉理一l ：人学硕十学位论文 1 1 研究目的与意义 1 1 1 研究目的 第1 章导论 2 0 世纪8 0 年代初，新的预算管理改革把私人部门“效率至上 的观念引入 了公共部门，从市场导向制定衡量公共部门绩效的制度，通过强调产出和成果 使预算的资源分配与既定的目标更紧密地联系在一起。这就是“绩效预 算”( p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ) 。绩效预算作为一种预算管理模式，是以产出和 成果为导向，对产出和成果进行绩效评价是其中的一项重要工作。 2 0 世纪9 0 年代，美国联邦政府开始采用绩效预算法编制政府公共部门财政 预算。在随后的十多年罩，绩效预算特别是基于绩效预算的绩效管理越来越受 到美国预算管理办公室( o f f i c eo fm a n a g e m e n ta n db u d g e t ，o m b ) 的重视，美 国政府相继通过了一系列相关法案。1 9 9 3 年，克林顿政府出台了政府绩效与结 果法案( t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u lt sa c t ，g p r a ) 。根据这项法案 的要求，美国所有的联邦机构都要制订一个至少包括未来5 年工作目标的战略 规划( 且每3 年修订一次) 、将战略目标分解成年度目标的年度执行计划以及对 年度计划执行结果进行评价的年度计划执行情况报告。行政管理和预算局再根 据各机构的规划制订情况以及工作绩效的评估情况分配财政预算。直到现在， g p r a 法案一直是美国政府机构绩效评价的依据。澳大利1 哑在1 9 8 3 年推出财务 管理改进计划( f m i p ) 和项目管理及预算( p m b ) 制度，1 9 9 3 一1 9 9 4 年丌始实 行项目绩效评价。1 9 9 6 - 1 9 9 9 年间，澳大利亚在财政预算领域、绩效管理和劳动 关系领域进行重大改革，对联邦各部门的业务工作进行彻底的绩效评价。 1 9 9 9 - 2 0 0 0 年，澳大利亚开始对公共部门所有的支出编制绩效预算，实行绩效评 价，联邦财政和管理部制定了绩效评价制度并负责考评工作。目前澳大利哑联 邦政府和各州政府都建立了一套较为全面的绩效管理与报告制度。新西兰政府 于1 9 8 8 年、1 9 8 9 年和1 9 9 4 年相继颁布了政府部门法案( s t a t es e c t o ra c t ) 、 公共财政法案( p u b l i cf i n a n c ea c t ) 和财政职责法案( f is c a l r e s p o n s i b i l i t ya c t ) ，确立绩效预算作为公共部门管理改革的重要内容，要求 部长与所有部门签订绩效框架协议，并强调增加政府管理公共资金的透明度以 武汉理i ：人学硕十学何论文 改善预算管理过程。这三个法案构成了新西兰政府绩效预算的基本法律框架。 2 0 0 1 年，新西兰政府又颁布了公共审计法案( p u b l i ca u d i ta c t2 0 0 1 ) ，授 权绩效审计组( p e r f o r m a n c ea u d i tg r o u p ) 对包括中央政府部门、地方机构、学 校、医院和军队等在内的一切政府组织进行绩效评价。加拿大等国也相继出台 了一系列法律政策，并用以指导政府绩效评价工作。从目前来看，绩效预算已 经丌始成为西方发达困家主要的预算模式，它在引导政府在市场经济中提高效 率，发挥宏观调控作用等方面起到了重要的作用。 长期以来，我国预算体制存在预算编制不科学、预算管理效率低等问题。 1 9 9 3 年开始，我国的一些地方政府尝试在预算编制过程中以零基预算替代以前 的基数预算。2 0 0 0 年，我国开始试编部门预算。但仅从预算编制上进行预算改 革是不够的。要想解决预算体制中存在的问题，更重要的还要汲取国外的经验， 从预算支出绩效评价的角度加强预算管理。因此，本文的研究目的旨在总结国 外预算绩效评价的相关理论和实践，分析和建立项目支出预算绩效评价体系框 架，通过一个项目支出预算绩效评价的实例，对项目支出预算绩效评价的相关 问题，特别是评价指标和评价标准进行研究，以期对我国项目预算绩效评价提 供理论和实践依据，为预算绩效评价实践住我国的发展提供素材。 1 1 2 研究意义 党的十六届三中全会做出的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若 干问题的决定中明确提出：“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制 衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。 财政部先后出台一系列开 展预算支出绩效评价的文件：中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法( 试 行) ( 财行( 2 0 0 3 ) 1 0 8 号) ，中央本级项目支出预算管理办法( 试行) ( 财顸( 2 0 0 4 ) 8 4 号) ，中央经济建设部门项目绩效考评管理办法( 试行) ( 财建( 2 0 0 4 ) 4 0 4 号) ， 中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见( 财建( 2 0 0 4 ) 7 2 9 号) ，中 央部门预算支出绩效考评管理办法( 试行) ( 财预( 2 0 0 5 ) 8 6 号) ，并从2 0 0 1 年 开始先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行了财政支出绩效评价工作小规模 试点。 但由于绩效评价工作起步较晚，目前，我国政府预算绩效评价理论和实践 研究仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。总的来看，我国政 府预算绩效评价仍处于试点、探索阶段，存在评价内容不完整、评价标准缺乏、 评价结果约束乏力等问题。 2 武汉理j r 大学硕十学何论文 政府立法的支持和现实的需要鼓励我国政府预算绩效评价的发展。囚此， 研究部门预算支出绩效评价有重要的现实和理论意义： ( 1 ) 研究国外政府预算绩效评价理论和实践，有利于我国政府预算管理部门 认识到预算绩效评价的重要性和作用，也有利于对我国政府预算绩效评价工作 提供借鉴； ( 2 ) 对项目支出预算绩效评价体系框架的探讨，有利于加强我国政府预算管 理部门对项目支出预算绩效评价的整体认识和把握； ( 3 ) 通过案例的方式研究项目支出预算绩效评价，为我国政府预算管理部门 开展项目支出预算绩效评价工作、加强预算管理提供指导。 1 2 国内外相关研究综述 1 2 1 国外研究综述 以公共管理改革运动为起点，西方国家为构建预算绩效评价体系经历了不 懈的努力。自2 0 世纪3 0 年代起，接近半个世纪里，预算绩效评价体系是整个 西方国家政府预算管理改革的重要组成部分。但是，直到2 0 世纪9 0 年代，预 算绩效评价才真正形成理论，之后预算绩效评价的理论研究同趋完善。 在预算绩效评价的内容方面，r i c h a r djf i s h e r ( 1 9 9 4 ) t 1 1 通过将绩效评价与目标 管理相比较来解释绩效评价的概念。他认为，人们对政府管理有效性的要求催 生了目标管理。但是政府服务的绩效评价与目标管理并不是同一个概念。指定 并收集一些能反映项目或服务的绩效的指标的数据的工作被称为绩效评价。绩 效评价分为三个步骤。第一步是要发现绩效指标，第二步是建立标准，将多个 竞争者针对同样的绩效指标进行比较以发现哪一个是最好的，为什么那一个是 最好的，然后将最好的那一个竞争者的行为作为项目或服务的标准。最后，通 过将项目或服务的实际表现与标准比较，从而对项目或服务进行绩效评价。而 目标管理首先足要发现有效地完成一项服务或功能的重要的因素，将被认为绩 效最好的服务作为绩效目标，并发现绩效最好的服务做了哪些我们没有做的事， 以此促进和提高我们的服务。 在预算绩效评价的历史发展方面，m a r yk o p c z y n s k i ，m i c h a e ll o m b a r d o ( 1 9 9 9 ) 1 2 1 概括了政府部门的绩效评价的发展历史，将过去的绩效评价和目前的绩 效评价做了对比，并介绍绩效评价在地方政府中的发展，以及可比较的绩效评 武汉理r 大学硕十学位论文 价体系的发展历史。g e r a s i m o sa g i a n a k i s ( 2 0 0 2 ) t 3 1 总结了绩效评价发展过程中一 直未解决的两个问题。第一个问题是如何将政策结果和资源分配迸程相联系。 他通过多项研究发现，许多地方政府经理认为市民调查是评价政府项目绩效的 唯一方法，而且，奇怪的是，他们也乐意接受这唯一的方法。市民调查中，被 调查者只需要说明是否满意某一项服务，而不用说明为什么满意甚至不用说明 服务的哪一个方面让他们满意。另一个未解决的问题足，在做预算决策时，对 于那些绩效评价结果差的项目，是应该缩减预算还是应该增加预算呢? 他认为 这种决策取决于具体情况。但是，绩效评价不能直接告诉我们如何做决策。这 是一个事实，并且这个事实限制了绩效评价在决策方面的运用，特别是当绩效 评价体系没有足够的分析能力以将绩效评价数据转变成信息并采取行动以缓解 管理或运营的问题时。w i l l i a md c o p l i n ，a s t r i dem e r g e t ，c a r o l y nb o u r d e a u x ( 2 0 0 2 ) 1 4 1 发现，虽然公共部门绩效评价从1 9 9 0 s 起就已深入改革者的心，但在大多数政 府官员和市民心中却没有激起这样的情绪。评价政府绩效还很少见。大多数政 府机构也许收集了绩效评价的数据，但是他们缺乏将那些数据用于决策程序的 系统，他们也没有在制度中规定必须将这些数据用于决策。d a n i e l w w i l l i a m s ( 2 0 0 4 ) t 5 1 研究了1 9 3 0 年以前绩效评价的发展情况，认为市政研究局 ( b u r e a uo f m u n i c i p a lr e s e a r c h ) 最早对绩效评价进行研究。在接下来的2 5 年里， 随着绩效评价经验越来越丰富并引入专家进行绩效评价，绩效评价变得越来越 成熟。但是，当时绩效评价只局限于对政府与政府间的服务进行评价。这种局 限与采用绩效评价的人的社会行为主义减少有关。 在预算绩效评价的评价指标方面，2 0 世纪8 0 年代初，英国的效率小组建议 在财务管理新方案中设立“经济”( e c o n o m y ) 、“效率 ( e f f i c i e n c y ) 、“效益” ( e f f e c t i v e n e s s ) 的“3 e s ”标准体系。“3 e s ”标准后来被英国审计委员会( a u d i t c o m m i s s i o n l 纳入到绩效审计的框架中，并运用于地方政府以及国家健康服务系 统的管理实践中。r o b e r td l e ej r ，r o b e r tc b u m s ( 2 0 0 0 ) 6 l 研究了1 9 9 0 1 9 9 5 年间 绩效评价的一些变化，包括评价指标的变化；建立了绩效评价指数以反映政府 使用绩效评价的频率，分析了政府特点和绩效评价使用频率间的关系。他们发 现，在1 9 9 0 1 9 9 5 年间，生产率指标和效率指标被广泛地运用。其中，生产率指 生产出的产品和服务；效率指项目对政府以外环境的影响。x i a o h uw a n g ( 2 0 0 0 ) 0 7 】 研究发现，虽然产出指标在政府部门更好被运用，但政府部门非常偏爱结果指 标。s c a nn i c h o l s o n c r o t t y ，n i c ka t h e o b a l d ，j i l ln i c h o l s o n c r o t t y ( 2 0 0 6 ) t s l 认为 绩效评价指标的选取非常重要。他们对t e x a s 的教育组织做了一项调查，发现经 4 武汉理l ：人学硕十学何论文 理对组织绩效的评估以及项目的决策取决于绩效指标的选取。 在预算绩效评价的作用和影响方面，j o s e p hc t f i s h e r ，l a u r e e na m a i n e s ，s e a n a p e 虢r ，g e o f f r e yb s p r i n k l e ( 2 0 0 2 ) 9 1 研究发现，在分配资源和绩效评价中考虑预 算计划不仅能减少预算，而且能增加下级部门的努力和业务绩效。此外，他们 还发现即使上级部门分配资源时不采用预算基础，一个提供下级部门预算和绩 效信息的内部报告系统也能减少预算。r o b e r td b e h n ( 2 0 0 3 ) t 1 0 1 认为绩效评价能帮 助公共部门经理完成8 个特别的管理目标，包括评估、控制、预算、激励、改 进、表扬、学习和发展。但是，他认为没有一个万能的绩效评价方法能同时适 用于所有目标，因此经理们应该针对每一个目标的特点寻找不同的绩效评价方 法。w m a r kc r a i n ，j b r i a nor o a r k ( 2 0 0 4 ) t 】讨论了绩效基础预算( 其重要组成部 分为对预算进行绩效评价) 对国家财政财政绩效的影响，通过对1 9 7 0 1 9 9 7 年的 面板数据进行研究，他们发现，绩效基础预算至少能每单位减少2 的国家支出。 同时他们也发现，并不是所有政府项目都受到相同影响，一些项目的支出在实 施绩效预算后反而增加了。k a t h e r i n egw i l l o u g h b y ( 2 0 0 4 ) 1 2 1 调查发现，预算机构 的官员和人员都认为绩效评价能提高交流、增加对结果的重视、提高服务质量、 改变达到特定目标的策略，但是绩效信息的使用对减少成本、项目取舍、改变 支出水平效率不高。 在预算绩效评价工作的阻碍方面，p h i l i pgj o y c e ( 1 9 9 3 ) 】调查发现，评价政 府部门绩效很困难，而将绩效评价信息运用于配置和管理政府部门资源难上加 难。运用政府预算绩效评价数据指导预算过程的实践鲜有成功，几乎没有证据 能够证明政策制定者采用预算绩效评价数据大幅度更改预算。即使在预算绩效 评价被运用到预算过程中的一些州或地方政府，预算绩效评价数据也更多的是 被用于预算执行程序，而不是预算准备阶段。t h o m a sd l y n c h ，s u s a ne d a y ( 1 9 9 6 ) 1 4 】认为建立有效的绩效评价体系是困难的。两个主要的原因足：( 1 ) 每个组 织适用特定的绩效评价体系，因为每个组织有不同的股东、目标、使命和环境 约束以及不同的信息需求。然而，大多数国家和地方政府单位没有专门的绩效 评价分析人员：( 2 ) 绩效评价体系就像所有传统的评估研究一样无法将评估融入 预算理论。s e a nn i c h o l s o n c r o t t y ，n i c ka t h e o b a l d ，j i l ln i c h o l s o n c r o t t y ( 2 0 0 6 ) p j 研究认为，公共部门经理们想要评估公共部门绩效并用评估信息去提高绩效面 临着许多挑战，如，评价特定的产出总是有大量的指标可以选择，而政治原则 和股东很可能对每一个指标各有偏好，而且，经理对指标的选择对机构问题的 评估以及项目的成功与否有非常大的影响。 武汉理r ：入学硕士学何论文 在建立绩效评价体系方面，n a n c yt u c k ，g a r yz a l e s k i ( 1 9 9 6 ) t 1 5 】讨论了政府在 绩效评价体系建设方面所做的努力，他们认为，一个具有高级管理的支持、制 定目标时管理层积极参与、系列可管理的目标、与预算过程紧密联系以及一 个关于评估过程的独立的战略计划方法能最好地促进绩效评价体系的发展。 在预算绩效评价信息或结果的运用和影响方面，x i a o h uw a n g ( 2 0 0 0 ) t7 】通过一 项对联邦政府的全国性调查，发现在这些政府中绩效评价被广泛地运用于预算 领域，但在运用过程中关于如何运用绩效信息和如何获得立法和市民的支持， 这些政府遇到了障碍。因此，他认为绩效信息的分析能力和政治支持将增加绩 效评价在预算中的运用，并继而造就更有效率、更有影响力和更可靠的政府。 t e r e s ac u r r i s t i n e ( 2 0 0 5 ) t 1 6 】总结了o e c d ( 经济合作发展组织) 2 0 0 5 年绩效信息调查 的结果，提供了o e c d 成员国在预算过程中使用绩效测量和评估信息的概况。 她主要关注以下信息：发展绩效信息的不同制度角色和责任；主要的趋势、挑 战、影响预算绩效评价实施成败的因素以及如何在预算决策中运用绩效信息； 影向绩效信息被使用和不被使用的因素，并得出了两个有意义的结论：大部分 成员国在财务层面上参与绩效信息基础的预算( 也就是说绩效信息更多地与其他 信息一起被用于为预算分配提供信息而不是决定预算分配) ；绩效信息不被使用 的主要原因是缺乏结合绩效信息和预算过程的方法。j u l i aem e l k e r s ，k a t h e r i n eg w i l l o u g h b y ( 2 0 0 5 ) 】对将近3 0 0 个政府的城市和农村的行政人员以及预算人员进 行凋查。结果表明，城市和农村官员运用绩效评价方面几乎没有差别；在预算 过程中积极地、始终如一地整合评价方法起着很重要的作用。j o h nb g i l m o u r ， d a v i de l e w i s ( 2 0 0 6 ) 1 8 j 调查了由o m b 的p a r t ( 项目绩效测量评级工具，p r o g r a m a s s e s s m e n tr a t i n gt 0 0 1 ) 法测量出来的绩效信息对总统预算修正的影响。他采用 多变量分析方法，利用2 0 0 5 年预算表中的数据以及适当的政治控制变量进行统 计分析，结果发现：p a r t 评分对o m b 的预算决策有显著的统计影响；相对大 规模项目而言，p a r t 评分对中小规模项目的影响更显著；p a r t 分的结果对预 算决策的影响比项目目标对预算决策结果的影响小，这个发现与绩效预算将修 正项目的资源分配的目标相违背。但他认为这可能足因为采用p a r t 法进行评价 的大部分项目都缺乏好的收入测量方法。 在政府绩效评价的效率方面，g a r yh o w a t ，m u r r a yd u n c a n ，g a r yc r i l l e y ( 2 0 0 5 ) 1 9 j 认为组织必须运用绩效评价监督产出和运营的压力导致了两个问题。首 先，是否有具体的绩效评价指标对关键指标特别重要? 其次，是否有可能减少 绩效指标的数量并使得组织被大量的低效的数据压倒的可能性最小化? 通过多 6 武汉理，1 i 火学硕十学位论文 层次回归分析法对澳大利哑公共水产中心广泛运用的一系列绩效指标进行调查 分析，结果显示，只有- d , 部分指标与两个关键绩效指标( v i s i t a t i o n 和财务成功) 有关。 由以上综述可看出，国外对政府绩效评价的研究较早，且国外学者在政府 部门绩效评价的发展历史、评价指标选取、政府部门绩效评价的作用和影响、 政府部门绩效评价的发展阻碍等方面研究较多，而在政府部门绩效评价的概念、 内容、主体等方面研究较少。 2 0 世纪术2 l 世纪初，西方国家开始绩效评价的比较研究( c o m p a r a t i v e p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，c p m ，译为比较绩效评价) 。e l a i n em o r l e y ，s c o t t e b r y a n t 和h a r r yp h a t r y ( 2 0 0 1 ) 2 0 l 在其著作c o m p a r a t i v e p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t ) ) 中将比较绩效评价定义为：c p m 通过关注结果或产出，帮助向公 众传达一个公共部门相对于相同或类似机构的成就和业绩。比较绩效评价实际 上是一种绩效评价方法，通过设定一些可比较的指标，对相同或类似机构或同 一机构不同时段的业绩进行比较评价，以得出被评价对象的绩效信息。 比较绩效评价的研究首先在市政府问展丌，最近几年丌始渗入到对国家政 府间的比较绩效评价研究。如，h o l d f a s tb a y 市自2 0 0 2 年就丌始了地方政府间 的比较绩效评价项目，每年收集以下四个方面的信息：政府治理、社会满意度、 财政和资产管理以及生活质量，并与上年度相应数据进行比较，以对当年的政 府绩效进行评价。e l a i n em o r l e y ，s c o t tp b r y a n t 和h a r r ye h a t r y 的著作 ( ( c o m p a r a t i v ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ) ) 详细介绍了比较绩效评价的方法和步 骤。2 0 0 7 年，美国国会会同城市研究所( u r b a ni n s t i t u t e ) 仓t 立了有史以来第一个国 家比较绩效评价项目，该项目旨在收集、分析并公布国家绩效的比较数据以促 进国家政府制定可实现的业绩目标以及识别出成功的政府行为。 1 2 2 国内研究综述 相对而言，我国的预算绩效评价发展要晚得多。我国直到进入2 1 世纪j + 开 始对预算绩效评价进行相关的研究。 在绩效评价概念方面，徐双敏( 2 0 0 5 ) t 2 1 】认为绩效评价、绩效评估和绩效管理 不是相同的概念，她认为三者是逐层递近的关系，绩效评价是最初的形式，绩 效评估足绩效评价的完备形态，绩效管理足绩效评估进一步完善的结果。 在预算绩效评价与绩效预算之间的关系方面，马骏( 2 0 0 5 ) t 2 2 】研究了西方国家 2 0 世纪8 0 年代以来的新绩效预算改革，总结认为：新绩效预算希望在预算与绩 7 武汉理：入学硕十学何论文 效之间建立直接的联系，将资金分配给那些在绩效评估方面合理的部门或者项 目，因此，实行新绩效预算改革的国家都要求各个部门在正式获得支出之前对 支出要求进行以结果为中心的绩效评估，即，新绩效预算的实施依赖于发展出 一套绩效测量体系，将抽象的政府部门希望实现的结果具体化为一些可以操作 的绩效指标。张晓岚、吴勋( 2 0 0 7 ) t 2 3 】比较了绩效预算与预算的绩效评价之间的联 系，认为绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是产出与成 果导向，或者说强调的是管理和责任，从而增强了预算资源分配与政府部门绩 效之间的关系，有助于提高财政支出的有效性，因此，可以说，绩效预算是远 期改革方向，预算的绩效评价是近期基础工作。 在借鉴国外先进预算理论及实践研究方面，母天学( 2 0 0 1 ) 1 2 4 】通过对美国政府 绩效考评活动的考察发现，在美国，民间机构率先公丌评价和考评政府工作， 进而促进政府主动丌展起绩效考评活动的。当时，以前卡特总统人事改革顾问 坎贝尔创办的坎贝尔研究所为首的民i 日j 机构开展了对政府行为的绩效考评。其 考评内容有五个方面：财政管理( 包括政府举债能力管理、现金管理、政府采购、 项目管理等) 、人事管理、信息管理、领导目标管理( 考评领导的战略计划制定是 否可行等1 、基础高州管理。坎贝尔研究所经过深入调查，最终确定了一个统一 的考评体系和标准，包括：由专家提出考评指标；考评结果应充分反映年 初目标计划的执行情况；要能够促使管理者增强运用数据指导决策、执行计 划的意识，防止重目标而不重过程的倾向；考评结果应及时传达给公众等。 在民间机构考评政府绩效活动的推动下，美国政府于1 9 9 3 年颁布了政府绩效 评估法，推进政府绩效考评工作。曾志耗1 ( 2 0 0 3 ) t 2 5 1 研究英国地方政府绩效管理 的主要内容和背景，提出我国应从以下两个方面借鉴英国地方政府绩效管理： 一是要创新地方政府管理理念，建立服务理念、责任理念和效能理念；二是要 建立地方政府绩效评估机制和科学的公务员考核评价体系，在地方政府绩效评 估主体方面，要实现由政府自我评估向社会公众评价的转换，并完善政府公共 部门之i 口j 、政府公共部门与社会公众之间的信息交流与沟通机制。陈纪瑜、张 宇蕊( 2 0 0 4 ) 2 6 】综述了国外特别是国内预算绩效评价的理论研究成果；以美国、加 拿大、澳大利哑三国为例，从有关法律和制度、实施方式、评价内容、评价的 应用、评价的特殊点五个方面比较了三国政府财政绩效评价的实施概况：提出 在预算支出管理中引入预算绩效评价体系的基本框架构想，即以预算编制、执 行、决算三个环节为主线，根据各自的特点和评价目标，创建预算绩效评价的 工作程序，设计科学的绩效指标系列，借助先进的评价模型，分别进行预算编 武汉理f ：人学硕+ 学位论文 制的决策评价、预算执行的过程评价、决算中的结果评价；设想了预算绩效评 价与政府支出分类体系改革相结合、预算绩效评价与部门预算改革相结合、预 算绩效评价与国库集中支付制改革相结合、预算绩效评价与预算会计改革相结 合的目标模式。王雁e 3 ：( 2 0 0 5 ) l 2 7 】探讨英国政府绩效评估的发展历程，根据评估的 侧重点不同，将英国公共部门绩效评估分为两个阶段：2 0 世纪7 0 年代术到8 0 年代中后期为效率优位阶段，绩效评估的侧重点是经济和效率，追求的是投入 产出比率的最大化；从2 0 世纪8 0 年代未开始为质量优位阶段，绩效评估的侧 重点转向了效益和顾客满意。她还分析归纳了英国政府绩效评估的发展特点， 包括：评估的侧重点从经济、效率到效益、质量；评估主体从公共组织扩展到 社会公众；评估主题从评判到发展等，并以此作为我国政府绩效评价的借鉴。 王祺扬( 2 0 0 6 ) 【2 8 】对英国、美国、新西兰、澳大利亚等国的公共部门预算绩效评价 进行研究，综合认为，政府的推动、法律的保障、绩效预算运行框架体系的完善 和权责的落实是丌展公共部门绩效评价和建立绩效预算最为重要的四个方面。 在预算绩效评价在我国的发展方面，彭健( 2 0 0 5 ) t 2 9 】认为，我国的预算管理改 革尚处于初始阶段，目前的改革仍只是以对预算资金投入的控制为导向，尚未 涉及到预算分配结果和支出绩效问题。马蔡琛( 2 0 0 6 ) f 3 0 】讲述了我国公共预算绩效 管理的缘起，认为我国当前绩效评价试点中的主要问题是：易使绩效管理流于 形式；对预算资金运用的效果缺乏分析考核；预算绩效改革缺乏参照借鉴体系。 最后他为我国构建高绩效公共支出体系提出了建议。陈健华( 2 0 0 6 ) t 3 1 】将我国向绩 效预算模式演进的历程大体分为三个阶段。第一阶段为切入阶段( 1 9 9 8 2 0