（行政管理专业论文）我国养老保险转移接续困境及对策研究.pdf

摘要 社会保障制度是世界上众多国家都在实施的一项社会政策，也是 一个国家经济制度和法律的重要组成部分。其中养老保险是社会保障 制度的重要组成部分，它保证了劳动者在达到国家规定的解除劳动义 务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后能够维持 基本生活水平，为老年人提供稳定可靠的生活来源。我国养老保险体 系大部分地区运行状况良好，参保人员的养老保险权益得到了较好的 保障。但随着我国经济结构调整、企业改革深化，养老保险制度覆盖 范围不断扩大，特别是就业形式的多样化发展变化，参保人员跨越地 区流动越来越频繁，尤其是大量农民工跨省流动就业，逐渐暴露出了 基本养老保险体制中关于养老保险关系转移接续困难的问题。 流动就业者的养老保险关系和资金难以顺利转移的根源在于，我 国养老保险制度是社会统筹与个人账户相结合的模式，大部分地区的 统筹层次还停留在市级甚至县级，统筹水平千差万别，资金各自独立， 互不往来；其次，我国一直未能出台社会保险法，对养老保险制 ： 度的执行没有形成法律依据；再次，我国财政分灶吃饭，发达地区与 欠发达地区之间在转移养老保险关系时存在利益分割，同时社会保障 制度以及户籍制度本身缺陷的制约，使得养老保险关系及资金的转移 成了一个矛盾重重的历史性难题。 对此，论文从几个方面对解决养老保险转移的这个顽疾进行了对 策分析和措施建议。首先分析了我国近期出台的针对养老保险转移问 题的法规和办法，肯定其中解决问题的思路，并提出还不尽人意之处。 然后结合欧盟成员国实行的养老保险转移接续经验分析，汇总相关专 家学者的意见，对我国养老保险异地转移困难提出了若干建议：肯定 养老保险未来的发展方向一定是全国统筹，首先争取一年内实现省级 统筹，在过渡过程中，可以采用“分段计算”、个人账户与部分统筹 账户资金“双转移”、调整缴费比例等方法，作为解决流动人口跨越 统筹区域养老保险关系转移接续的暂行方法。同时，也根据对国家已 出台的相关法规的不足之处提出几种解决方案，并分析这些解决方案 的优点缺点和可行之处。 论文希望通过国家、社会以及个人的不懈努力，我国的养老保险 以及整个社会保障制度能够实现便利的“全国联网”，到那时，劳动 者只要手持社会保障“一卡通 ，就可以不受地区、户籍的限制，在 国内的任何地方顺利的办理参保、转移手续，退休后也能够方便的享 受养老保险制度所提供的服务和回报，这才是社会保障体系所应该起 到的“保护伞 和“最后一道安全网”的作用。 关键词养老保险转移接续，分段计算，一卡通，全国统筹 a bs t r a c t s o c i a ls e c u r i t yi so n ep o p u l a ro n - g o i n gi m p l e m e n t a r ys o c i a lp o l i c y a l la r o u n dw o r l d ；m e a n w h i l e ，i ti sa l s ot h em o s ti m p o r t a n tp a r tc o m p o s i n g n a t i o n se c o n o m ya n dj u d i c a t u r es t r u c t u r e s a m o n gt h ew h o l es o c i a l s e c u r i t i e s ，e n d o w m e n ti n s u r a n c ei st h eo n eo fm o s ts i g n i f i c a n tf o r m s ， w h i c hc a ng u a r a n t e el a b o u r e rm a i n t a i n i n go n e sb a s i cl i v i n gs t a n d a r d a f t e ro n er e a c h i n gt h es t a t e s t a t e dw o r k i n ga g el i m i tr e l e a s i n gf r o mw o r k o b l i g a t i o n s ，a n dp r o v i d er e l i a b l el i v i n gs o u r c ef o rt h es e n i o rc i t i z e n i n o u rc o u n t r y , e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf u n c t i o n sw e l li nm o s tr e g i o n s a n dm o s ti n s u r a n t sc a ng a i nh i se n d o w m e n ti n s u r a n c e s r i g h t sa n d i n t e r e s t s h o w e v e rw i t ht h ea d j u s t m e n to fe c o n o m i cs t r u c t u r e ，d e e p e n i n g i n n o v a t i o ni ne n t e r p r i s e si no u rc o u n t r y , t h ee n d o w m e n ti n s u r a n c ew i l l c o v e rm o r ea n dm o r ef i e l d sw h i c he s p e c i a l l yr e f l e c td i v e r s ee m p l o y m e n t s ， i n s u r a n t sc r o s s r e g i o n st r a n s f e rf r e q u e n t l yw h i c hm a i n l yc o v e r sa b u n d a n t c r o s s - p r o v i n c em i g r a n tw o r k e r s t h e r e f o r e ，t h ee n d o w m e n ti n s u r a n c e s y s t e mg r a d u a l l ym e e t sk i n d so fp r o b l e m s ，s u c ha s ，h o wt h ee n d o w m e n t i n s u r a n c ec a nb es a f e l yt r a n s f e r r e df r o mo n el o c a t i o nt oa n o t h e r , w h e nt h e e n d o w m e n ti n s u r a n c et r a n s f e r r e dh o wt ok e 印i ts e q u e n t i a l t h er o o to fe n d o w m e n ti n s u r a n c ef u n da n dr e l a t i o n sc a nn o tb e s m o o t h l yt r a n s f e r r e df o rt h ef l o w i n ge m p l o y m e n ti sa t t r i b u t a b l et ot h a t o u re n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi sc o m p o s e do fs o c i a lo v e r a l li n s u r a n c e 4 a n di n d i v i d u a la c c o u n t f o rt h es o c i a lo v e r a l li n s u r a n c e ，m o s to fo u r r e g i o n ss t i l lr e s to nc i t ya n dc o u n t yl e v e lw i t hg i g a n t i cd i v e r s ei n s u r a n c e p l a n s f o rt h ei n s u r a n c e 如n d ，a l lf u n d sa r eo p p o s i t ei n d e p e n d e n tw i t h n o n c o n n e c t i o n si nd i f f e r e n tr e g i o n s s e c o n d l yt h eg o v e m m e n td o e sn o t c o n s t i t u t et h e “s o c i a ls e c u r i t yl a w y e t ，t h e r e b y , j u r i d i c a lp o w e rc a nn o t e n s u r er e l e v a n tr i g h t s t h i r d l yt h ep r o v i n c e sf i n a n c ei si n d e p e n d e n tf r o m o n et oa n o t h e r t h e r e w i t hw h e ne n d o w m e n ti n s u r a n c et r a n s f e r r e df o r m t h ea d v a n c e dt e r r i t o r yt on o n a d v a n c e dt e r r i t o r yo rar e v e r s es i t u a t i o n ， t h e r ea l la l o n ge x i s tp r o f i t ss e g m e n t i n gs i t u a t i o n a n do u rs o c i a ls e c u r i t y s y s t e ma n dd o m i c i l i a r yr e g i s t e rs y s t e m sl i m i t a t i o ns i m u l t a n e o u s l y r e s t r i c te n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e me s t a b l i s h m e n t a l la b o v ei s s u e s m a k ee n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e ma n di t sf u n d s - t r a n s f e rt u r ni n t oa l o n g t i m ec o n t r a d i c t e dh i s t o r i c a lp r o b l e m a i m i n ga tt h e s ep r o b l e m s ，t h ea r t i c l ew i l la n a l y z ea n da d v i s eh o w t o t r a n s f e ro u re n d o w m e n ti n s u r a n c e a b o v ea l l ，t h ea r t i c l ea n a l y z ec u r r e n t d i f f e r e n tr e g u l a t i o n sf o rh o w - t ot r a n s f e rt h ee n d o w m e n ti n s u r a n c ea n dt h e a r t i c l ew i l la f f i r mt h o s et h o u g h t st os o l v et h ep r o b l e ma n dm e n t i o ni t s l e s ss a t i s f a c t i o n t h e nc o m b i n e dt h ee x e c u t i v ee n d o w m e n ti n s u r a n c e t r a n s f e r e x p e r i e n c e s i nt h ee u r o p e a nu n i o nc o u n t r i e sw i t hc o l l e c t e d e x p e r t s a d v i c e s ，t h ea r t i c l ew i l le x p r e s ss o m es u g g e s t i o n sf o ro u r e n d o w m e n ti n s u r a n c et r a n s f e rd i f f i c u l t y , w h i c hw i l la f f i r mn a t i o n a l o v e r a l ls o c i a li n s u r a n c ei so u rf u t u r ee n d o w m e n ti n s u r a n c ed e v e l o p m e n t 5 d i r e c t i o n t h e nt h eg o v e r n m e n ts h o u l dr e a l i z ep r o v i n c es o c i a li n s u r a n c e p l a ni no n ey e 瓯d u r i n gt h et r a n s i t i o np e r i o d ，w es h o u l dt a k e “s u b s e c t i o n c a l c u l a t i o n m e t h o d ，i n d i v i d u a l a c c o u n ta n dp a r t i a lo v e r a l li n s u r a n c e a c c o u n t b o t ht r a n s f e r r i n g a n da d j u s t i n gi n s u r a n c ep a yr a t ea st e m p o r a r y m e a s u r e st os o l v ec r o s s r e g i o n se n d o w m e n ti n s u r a n c et r a n s f e rf o rt h e f l o w i n ge m p l o y m e n t s i m u l t a n e o u s l yi n a l l u s i o nt o e x i s t i n g r e l e v a n t l a w s d e f i c i e n c y , t h ea r t i c l e w i l lb r i n gf o r w a r da n o t h e rp a c k a g eo f s o l u t i o n sw i t ha p p r o p r i a t ea n a l y s i s t h ea r t i c l ew i l ls u m m o na l le f f o a sf r o mi n d i v i d u a l ，s o c i e t ya n dt h e w h o l en a t i o nt ob u i l dc o n v e n i e n ts t a t e c o n n e c t e de n d o w m e n ti n s u r a n c e n e t ib e l i e v ea l ll a b o u r e r sw i l li n s u r eo rt r a n s f e rh i se n d o w m e n t i n s u r a n c ei nt h ec o u n t r yw i t h o u tr e g i o n l i m i t a t i o na n dd o m i c i l i a r y r e g i s t e rr e s t r i c t i o nb yu s i n gu n i c a r ds y s t e mi nt h ef u t u r e w h e np e o p l e g e tr e t i r e d ，t h e yc a n a l s oe n j o yt h es e r v i c ea n dp a y b a c kb yt h e e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m t h e s e p r o t e c t i o nu m b r e l l a a n d u l t i m a t e s a f en e t f u n c t i o n so fo u re n d o w m e n ti n s u r a n c ea r ea l s ow h a ts o c i a l s e c u r i t ys h o u l dp r o v i d ef o rt h ep e o p l e k e y w o r d se n d o w m e n ti n s u r a n c et r a n s f e ra n ds e q u e n c e ，s u b s e c t i o n c a l c u l a t i o n ，u n i c a r ds y s t e m ，n a t i o n a lo v e r a l lp l a n 6 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的 研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作 出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致 谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研 究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库送交论 文或电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权中央民族大学可 以将本人学位论文的全部或者部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或者其它复印手段和汇编学位论文( 保 密论文在解密后遵守此规定) 。 作者签名：垒兹鱼臣日期：盟年月日 导论 第一节养老保险基本概念 一、基本养老保险和基金筹集 ( 一) 、基本养老保险是国家根据法律、法规的规定，强制建立和实施的一 种社会保险制度。 在这一制度下，用人单位和劳动者必须依法缴纳养老保险费，在劳动者达到 国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向 其支付养老金等待遇，从而保障其基本生活。 ( 二) 、基本养老保险基金筹集方式 l 、现收现付制：也叫做“统筹分摊方式”，这种方式以“横向平衡”原则 为依据，先做出近年内需要支付的保险费用的测算，然后以支定收，将这笔费用 按一定的提取比例分摊到参加保险的各个单位。这种方式体现了社会保险互助互 济的调剂职能，简便易行，也可避免物价上涨后基金贬值的危险。但由于只以现 实收支为基础，对被保险者的权利义务关系缺乏数量上的长期规划，因此，当保 险费用逐年增加，提取比例不断上升之后，可能出现企业国家负担过重的困境。 2 、储备积累式：也叫做“预提分摊方式 ，这种方式以“纵向平衡”原则 为依据，在对一些有关的人口健康和社会经济发展指标( 如退休率、伤残率、死 亡率、工资率、通货膨胀率等) 进行宏观上的长期测算之后，将被保险者在享受 保险待遇期间的费用总和按照一定的提取比例分摊到整个投保期间，并对已提取 而尚未支付的保险基金进行有计划的管理和运营。这种方式可以用长期积累的基 金对付可预见的和未能预见的风险；缺点是，积累的基金要承担保值增值的风险。 如果通过法律强制积累的基金收益低于居民储蓄，这样的积累必然失去吸引力。 特别是养老保险这样的长期积累的基金，必须有较高的收益率才能稳固。 我国现行的基本养老保险制度是由现收现付的社会统筹与积累式的个人账 户相结合的部分积累制度。 ( 三) 、社会统筹 是指在一定的空间范围内，以一定的组织形式，将一部分上缴资金做统一调 配，按照统一标准发放。 ( 四) 、个人账户 个人账户用于记录参加基本养老保险职工缴纳的基本养老保险费和从企业 缴费中划转记入的基本养老保险费，以及上述两部分的利息金额。个人账户是职 工在符合国家规定的退休条件并办理了退休手续后，领取基本养老金的主要依 据。 单位缴纳的养老保险费在2 0 0 5 年及以前，按比例划入个人账户，2 0 0 6 年起， 单位缴纳的养老保险费不再划入个人账户，全部进入社会统筹基金。个人缴纳金 额全部划入个人账户，每年计息一次，并滚动计息。 个人账户有利于落实个人的责任，与个人利益挂钩，调动个人投保的积极性， 并且便于劳动者在不同体制和单位之间的自由流动。 二、基本养老保险统筹层次 ( 一) 、统筹层次 是指统一筹集、管理和使用社会保险基金并自我平衡的单位所处层次。在我 国通常依行政区划界定统筹范围，依行政层次界定统筹层次，如县级统筹、地( 市) 级统筹、省级统筹、全国统筹。 ( 二) 、省级统筹 是指包括企业和职工个人缴费比例、基本养老金计发办法、发放标准、基金 管理、基金调剂等内容在内的整个基本养老保险制度和体系以省、自治区、直辖 市为单位实行统一管理方式。基本养老保险省级统筹是企业职工基本养老保险制 度改革发展到一定阶段后的一种较高层次的管理方式，是深化基本养老保险制度 改革的必然结果。基本养老保险省级统筹的标志是- 。孙光德、董克用：社会保障概论，第5 0 页，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年 2 l 、统一制度。即在全省( 自治区、直辖市) 范围内，城镇各类企业及其职 工、城镇个体经济组织及其帮工、城镇私营企业主，均应参加国家的基本养老保 险，实行统一的基本养老保险制度。 2 、统一标准。即在全省( 自治区、直辖市) 范围内，统一确定缴纳基本养 老保险费的比例和基本养老保险待遇支付标准。各类企业和个体经济组织、职工 和帮工，都按照全省( 自治区、直辖市) 统一确定的缴费比例缴纳基本养老保险 费；对不同所有制、不同用工形式的劳动者，按照全省( 自治区、直辖市) 统一 确定的项目与计发办法支付基本养老保险待遇。 3 、统一管理。即基本养老保险业务统一由省( 自治区、直辖市) 级社会保 险经办机构负责管理，并达到全省( 自治区、直辖市) 规范、统一；社会保险经 办机构实行省( 自治区、直辖市) 级垂直管理。 4 、统一调剂管理基金。即建立以省( 自治区、直辖市) 为单位的基本养老 保险基金，各地、市、县征缴的基本养老保险费用于支付当期养老保险待遇后， 结余基金除按规定留存外，其余应上缴省级社会保险经办机构财政专户管理。省 级社会保险经办机构统一组织实施对各地、市、县的基金调剂。 ( 三) 、全国统筹 在统- - n 度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上， 实现基础养老金的统收统支。其中，统一养老金计发办法目前在全国范围内已经 基本实现。 第二节我国基本养老保险体制 我国基本养老保险分为城镇职工养老保险和农村养老保险。城镇职工养老保 险又由企业养老保险和机关事业单位退休制度构成。 一、企业职工基本养老保险制度 我国于2 0 世纪8 0 年代实行养老保险社会统筹试点开始进行改革探索，9 0 年代改革全面展开并不断深化，建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集 3 模式，确定了社会统筹与个人账户相结合的基本模式，统一了企业职工基本养老 保险制度。2 0 0 5 年，国务院制定了关于完善企业职工基本养老保险制度的决 定，迸一步完善企业职工养老保险制度，建立多层次养老保险体系，努力实 现养老保险制度的可持续发展。 ( 一) 、基本模式：社会统筹与个人账户相结合。社会统筹部分采取现收现 付模式，均衡单位负担；个人账户部分采取积累模式，体现个人责任，全部由个 人缴费形成。 ( 二) 、覆盖范围：城镇各类企业及其职工，企业化管理的事业单位及其职 工，城镇个体工商户和灵活就业人员，以及企业招用的农民工。 ( 三) 、基金筹集：养老保险基金主要由企业和职工缴费形成，企业缴费比 例一般不超过企业工资总额的2 0 0 5 ，个人缴费比例为8 ，由用人单位代扣代缴。 财政每年对中西部地区和老工业基地给予养老保险资金补助。 城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费标准为当地上年 度在岗职工平均工资的2 0 ，其中8 记入个人账户。 ( 四) 、基本养老金待遇：1 9 9 7 年国发2 6 号文件圆实施后参加工作、缴费年 限累计满1 5 年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金 和个人账户养老金两部分构成。基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均 工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1 年发给1 ；个 人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时 城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。如5 5 岁退休的计发 月数为1 7 0 ，6 0 岁退休的计发月数为1 3 9 。个人缴费年限累计不满1 5 年的，退 休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人。 由于1 9 9 7 年前没有建立个人账户，国发 1 9 9 7 2 6 号文件实施前参加工作， 国发 2 0 0 5 3 8 号文件实施后退休且缴费年限累计满1 5 年的人员，在发给基础养 。 针对企业职工基本养老保险制度还存在个人账户没有做实、计发办法不尽合理、覆盖范 围不够广泛等问题，国务院于2 0 0 5 年1 2 月3 日下发了关于完善企业职工基本养老保险制 度的决定( 国发3 8 号文件) 针对基本养老保险制度不统一、企业负担重、统筹层次低、管理制度不健全等问题，国 务院于1 9 9 7 年下发了第2 6 号文件国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度一的 决定 4 老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金，以补充个人账户养老金。 ( 五) 、领取资格：一是达到退休年龄，男6 0 岁，女干部5 5 岁，女工人5 0 岁。二是缴费年限累计达到1 5 年。达到退休年龄但缴费年限累计不满1 5 年的， 不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。 ( 六) 、待遇调整：根据职工工资和物价变动等情况，适时调整企业退休人 员基本养老金水平，调整幅度为企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。 2 0 0 4 年调整比例是6 0 ，2 0 0 6 年是8 0 ，2 0 0 7 年是1 0 0 。 ( 七) 、统筹层次：从长远看，基本养老保险应当实行全国统筹，但是，在 目前的财税体制下，中央和地方“分灶吃饭，养老保险基金跨省调剂困难，实 行全国统筹难度比较大。因此，统筹层次比较低，大部分地区还是以市或者县为 统筹单位。2 0 0 8 年底，全国共有1 7 个省市实现了省级统筹，能够在全省统一调 度使用养老保险基金，其他地方仍在实行县市级统筹。统筹层次不高，难以发挥 社会保险的互济和调剂功能，不利于提高管理水平，在一定程度上影响了劳动力 的合理流动。回 二、机关事业单位退休养老制度 目前，国家机关和事业单位工作人员实行与企业不同的退休养老制度。养老 保险费用由国家或单位负担，个人不需要缴费；资金实行现收现付，单位之间互 不调剂；养老金标准以本人工资为基数，按工龄长短计发。其中，国家机关公务 员退休后基础工资和工龄工资全额发给，职务工资和级别工资按比例发给；事业 单位工作人员退休后按基础工资和岗位工资两项之和的一定比例发给。由于本论 文主要关注的是城镇职工流动就业人员和农民工的养老保险转移接续问题，因此 对机关事业单位人员养老制度就不再详加阐述。 三、农村养老保险制度 目前，农村养老保险制度还处于探索阶段。一些有条件的地方开始尝试开展 农村养老保险，养老基金的筹集由地方政府、集体经济组织和个人各分担一部分， 有的地方按照城镇职工养老保险的模式分别建立统筹基金和个人账户，有的地方 孙光德、董克用：社会保障概论，第1 6 0 页，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年 5 只建立个人账户。由于我们国家迄今为止没有出台关于农村养老保险的全国性指 导意见和办法，所以各地的规定是针对不同的群体，比如被征地农民的养老保险 制度、计生户养老保险制度、村干部养老保险制度、农民工的养老保险制度，这 已经导致农村养老保险制度的碎片化倾向。 在中共十七大报告中指出，我国将探索建立新型农村养老保险制度，2 0 0 8 年l o 月成稿的关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见( 征求意见 稿) ，勾勒出未来农村社会养老保险推进计划：2 0 0 9 年开始推进试点工作，2 0 1 2 年参保率达到5 0 以上，2 0 1 7 年参保率达到8 0 以上，2 0 2 0 年基本实现全覆盖。 “中央财政支出没有一分钱用于农民养老 的现实状况将得到改变。 。材料源自2 0 0 9 年0 3 月0 4 日新京报 6 第一章我国养老保险转移接续的现状和困境 第一节养老保险转移接续的现状 一、养老保险需要转移的对象 在我国社会主义市场经济体制逐步完善、经济结构和产业结构转型时期，劳 动力流动日益频繁，流动频率逐步提高，需要接续养老保险关系的人员也日益增 多。目前，除了少数人经过组织、人事、劳动部门批准调动工作，养老保险关系 可以顺利转移接续，其他大多数流动人员转换工作单位，流动到其他地区都会碰 上养老保险关系转移接续难的问题，参保人的养老保险关系，往往从原参保地转 出来不难，但到新参保地却接续不上。这部分群体主要包括：进城务工的农民工， 想要跨地区流动就业的城镇职工，退休职工，以及破产企业的职工，企业改制后 与原单位终止或解除劳动关系的人员，再就业服务中心期满或关闭后出“中心 的人员，原工作单位终止或解除劳动关系的制度内人员，事业单位改制为企业后 的职工，从机关事业单位流动到企业的职工等。从我国的现状来看，急需解决养 老保险转移接续难题的人群主要是城镇流动职工，农民工和退休人员。 二、城镇职工养老保险转移接续的现状及困境 我国在上世纪九十年代，经过不断的改革探索，建立了社会统筹与个人账户 相结合的企业职工基本养老保险制度。伴随着制度的确立，也相应制定出台了企 业职工养老保险关系转移接续的相关政策。 1 9 9 7 年，劳动部制订职工基本养老保险个人账户管理暂行办法，明确 规定参保人员跨统筹范围流动转移基本养老保险关系时，除了转移基本养老保险 关系和个人账户档案外，还要转移个人账户储存额。转移接续养老保险关系时， 针对在个人账户管理工作中，存在着诸如个人账户规模、记账方法、转移及支付办法等 不规范、不统一的问题，劳动部制订了职工基本养老保险个人账户管理暂行办法，这一 办法也是为了配合之前国务院发布的国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 的更好实施而制定的。 7 职工前后缴费年限合并计算。 2 0 0 1 年，劳动保障部下发文件再次强调，参加城镇企业职工基本养老保险 的人员，不论何种原因变动工作单位或跨统筹地区流动，都应按有关规定继续参 保缴费。社会保险经办机构应为其妥善管理、接续养老保险关系，做好各项服务 工作。 2 0 0 2 年，劳动保障部就户籍不在参保地的人员办理退休手续问题，明确在 非户籍地参保的职工在异地实现再就业的，原参保地社会保险经办机构应为其及 时办理养老保险关系的转移手续，接受地的社会保险经办机构要及时为其接续基 本养老保险关系。 尽管在这若干年出台的针对养老保险的政策中都有明确规定养老保险关系 转移的方法和程序，但是在实际操作中，却由于统筹层次、地区间利益等各种原 因使得养老保险不能顺畅的转移接续，所造成的转移接续困境主要表现在以下几 方面： 1 、参保人员跨越统筹区域流动就业，因受户籍等因素的限制，养老保险关 系无法随其一起转移。 2 、各地区由于统筹资金不能转移而导致的利益不均衡，人为设立了“转移 门槛”，原参保地与新参保地之间的养老保险关系接续不畅。 3 、信息系统不健全，经办程序不规范，不能及时为参保人员办理转移接续 养老保险关系，出现了大量重复参保和中断养老保险关系的现象。 三、农民工养老保险转移接续的现状及困境 现行的城镇企业职工基本养老保险在制度上规定覆盖所有在城镇企业就业 的劳动者，也包括了农民工，然而实际上农民工的参保比例很低，据不完全统计， 目前我国农村劳动力外出务工者约为1 2 亿人，进城农民工约为1 亿人，跨省流 动就业的农民工约为6 0 0 0 万人。截止0 8 年底，全国参加城镇企业职工基本养老 保险的农民工2 4 1 6 万人，只占城镇就业农民工的1 7 ，并且据有关资料显示， 全国平均退保率约为4 0 ，在农民工集中的广东省退保率高达9 5 以上，且退保 率呈现逐年攀升的趋势。造成这些问题的原因主要是现行的城镇企业职工基本养 老保险制度中有些政策难以完全适应农民工的特点。 8 农民工养老保险转移接续困难主要表现在以下两点： l 、缴费难。农民工工资收入普遍较低，使用农民工集中的企业经济承受能 力也普遍较差；而现行的制度规定缴费标准较高，用人单位缴纳工资总额2 0 0 5 ， 个人缴纳8 ，使得许多农民工及企业感到难以承受。 2 、转移难。农民工就业的流动性很强，而且转移目标地不确定，现行制度 中规定养老保险关系在转移时只能转走个人账户资金，单位缴纳的社会统筹资金 不能转移，在实际操作中很多地区由于利益关系，连养老保险关系也不愿接纳， 造成了农民工在离开一个城市时往往选择退掉养老保险，只把个人账户的钱领出 来，严重损害了农民工养老保险权益和参保的积极性。 第二节造成养老保险转移接续困境的原因 一、基本养老保险统筹层次低 基本养老保险统筹层次太低，是养老保险关系和资金转移接续困难的根源。 我国的基本养老保险制度形成统筹层次过低的现状，是源于最初制度设计时 的路径选择。上世纪九十年代初，围绕统筹层次的发展路径发生过激烈的争论， 中央政府希望全国统筹，实现全国一体化；地方政府希望要有较大的自主权，尤 其是市场化程度高的东部发达地区，越是要获得自主权。在地方利益强化背景下， 中央和地方双方博弈的结果是地方政府占了上风，因为当时中央财力不够强大， 很难承担起全国统筹责任，同时，养老保险制度处在新旧交替的关键时刻，巨额 的历史欠账尚未解决，比如“新人 和“中人 个人账户养老中的基金被挪用补 充“老人需要发放的统筹养老基金就是一个典型的例子。，全国形成的个人账 o 1 9 9 7 年我国建立起社会统筹与个人账户相结合模式的养老保险体系，之前我国一直实行 的是现收现付模式。“新人”是指在1 9 9 7 年之后参加工作，并参加养老保险的人，这一部分 9 户基金“空账 很早就超过数千亿元，现在越来越多。县对地市、地市对省， 也基本如此，由此确定了走自下而上的统筹层次发展路径。 二、现行财政体制导致利益驱动 我国长期以来实行的是财政“分灶吃饭”，在这种财政体制下，养老保险关 系跨地区转移必然会影响到各个地区的局部利益，养老保险关系转出就是转嫁了 养老金的支付责任，养老保险关系转入就意味着将来要承担养老金支付责任。比 如，广东省的社会平均工资高，养老保险缴费的绝对额度大，而欠发达省份工资 低，缴费少，如果欠发达地区的参保人将养老保险关系转移到广东后，广东省当 地社保机构直接承认转入者过去的参保年限，并且按照广东的标准给其发放养老 保险金的话，广东的养老保险基金就会出现缺口。这种现象在全国都是普遍的难 题，因此，各地基本上是只愿意为参保人转出养老保险关系，却不愿接受外地养 老保险关系转入。有些地区为了防止异地人员流动后养老保险关系的大量涌入， 甚至人为地设置了壁垒，比如征收养老保险超龄费等各种名目的费用，还有的地 方对于农民工的养老保险关系干脆就不予接收。 现行养老保险制度有缺陷 现行的基本养老保险制度中，有两点规定对流动人口的养老保险关系接续极 为不利： 人被覆盖在新的养老保险制度下，有个人账户，并且有一定的积累；“中人，是指在1 9 9 7 年之前参加上作的，1 9 9 7 年之后尚未退休的人，这部人处在新旧两个制度交替当中，新制 度之后也建立了个人账户，但是积累的资金不多；“老人”是指在1 9 9 7 年之前就已经退休的 人，这部分人完全属t - 旧制度一现收现付制，没有个人账户，完全没有个人资金积累。 。 个人账户“空账运转”是我国养老保险新旧体制交替带来一个难题，养老保险统筹资金 和个人账户是放在一起管理的，这就为混用提供了方便，新旧制度交替导致过去没有个人账 户积累部分的退休人员的养老金缺口，为了解决这个问题，国家规定当统筹资金不够支付时， 可以向个人账户透支。这样，本来个人账户就不是很充足的积累，很多就被挖空了，成了名 义上的空账。 1 9 9 4 年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新 阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中 央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地 方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税 收返还和转移支付制度等。实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实 行了财政“分灶吃饭”。 l o 第一，劳动者必须累计缴纳养老保险费用达到1 5 年，才能享受基本养老保 险待遇。虽然制度中并没有规定劳动者必须在同一个地区累计缴纳1 5 年，但是 由于各地区设置了养老保险关系转移的障碍，导致大部分流动劳动者在养老保险 关系不能转移的情况下只能选择退保，到了新的工作地再重头开始，重新参保， 对于那些频繁流动的劳动者尤其是农民工来说，1 5 年的缴费门槛几乎是不可能 跨越的，造成了他们不断的参保、退保再参保，陷入了永远无法享受到养老保险 待遇的恶性循环中，严重弱化了养老保险的保障功能，阻碍了劳动力在全国范围 内的正常流动和合理配置。 第二，劳动者如果转移养老保险关系，只能带走个人账户中个人缴纳的资金， 无法享受社会统筹部分的权益。并且这一规定在不同的地区还有差别，有些地区 可以取走个人账户资金，有些地区连个人缴纳的费用都不允许取走，但是企业缴 纳的统筹部分资金一般都不可以转走，这笔资金沉淀下来成为当地的“预算外收 入 ，目前关于这笔沉淀资金的具体数额，全国都没有一个统一的数据，数额肯 定不会太小，这部分资金如何规范使用，目前还是个空白。 四、信息网络不统一以及户籍制度的制约 我国目前的养老保险各统筹区域的管理是自成系统，业务信息网络基本上都 不与其他统筹区域连接，养老保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费时 费力，制约养老保险关系的转移。此外，户籍政策是养老保险关系转移的又一障 碍，养老保险管理与户籍管理联系紧密，一般情况下都是当地户籍人员应在当地 参保。这种社会保险与户籍挂钩的管理办法，导致有些地区，尤其是北京上海等 城市规定有户籍的人员养老保险关系才可以转入，无户籍的则不能转入，这对于 养老保险关系接续是极为不利的。 五、全国统一社会保险立法的缺失 我国长期以来一直没有正式出台全国统一的社会保险法来规范社会保障体 系和制度，造成了制度实施过程中“人治 多于“法治 ，也是形成很多制度漏 。国务院制定关于完善企业职工基本养老保险制度的决定中规定：缴费年限累计满1 5 年的人员，退休后按月发给基本养老金：个人缴费年限累计不满1 5 年的，退休后不享受基 础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人。 洞的原因。由于社会保险体制本身涉及国家、企业、家庭和个人的利益，是创造 社会公平和稳定、促进经济发展的加速器和安全网。社会保险的建立、实施和评 估必须依托于法律制度，因此健全社会保障法制就成了完善社会保障体系的基本 要求。2 0 0 8 年底，我国第一部社会保险法草案形成，2 0 0 9 年将接受全国人大的 审议，这部作为社会领域的标志性立法，相信很快就会结束中国社会保险制度缺 乏统一法律指导的现状。 第三节养老保险转移接续困难的后果和影响 一、损害了流动劳动者的权益 随着我国市场经济的不断发展，全国统一的劳动力市场要求劳动力能够顺畅 的在全国范围内流动就业，然而由于养老保险关系和资金不能跟随劳动者顺利转 移，导致部分劳动者损失了企业缴纳的大部分养老金，又由于以往政策规定和户 籍限制等门槛，造成了农民工退保现象严重，劳动者合法的养老权益得不到有效 维护，影响了劳动力在全国大市场中的自由流动，也影响了他们的参加养老保险 的积极性。 二、扩大了地区间的贫富差距 由于参保人转移养老保险十分困难，就算成功转移，也只能转移走个人账户 中的资金，就是个人缴纳的工资总额8 的部分，而企业缴纳的2 0 部分就归了当 地社保基金共济所有；劳动者如果选择退保，当地社保部门更是大开绿灯，因为 退保的劳动者也同样只能取走个人账户资金，企业缴纳的统筹部分名正言顺的成 了当地的“沉淀资金 。 在外来打工者比较集中的广东省，退保现象尤为突出，经济发达地区由于外 来打工人员多，沉淀下来的统筹资金数额较大，很多地区都产生了结余，但在欠 发达地区，国家财政还需要每年补贴几百亿，这对那些劳动力输出大省十分不公 1 2 平，导致地区间贫富“鸿沟”愈发拉大。 三、造成了社保基金的安全隐患 ( 一) 、个人账户的产权归属不明确 参加养老保险者将个人工资的8 存入账户，形成了“个人账户，个人账户 是积累制的一种，实际上属于国家为了个人将来退休养老实行的强制储蓄，但是 个人账户是属于个人的私有财产，应该受到法律的保护。但是由于我国统筹与个 人账户相结合的制度处在新旧交替过程中，个人账户的个人所有权就暂时未能得 到应有的保护。 我国的养老保险制度最开始实行的是“现收现付”制度，在向现在实行的社 会统筹与个人账户结合的部分基金积累制过渡时，由于在旧制