（工商管理专业论文）三峡工程万州区移民后期扶持问题及对策研究.pdf

重庆人学硕十学位论文中文摘要 摘要 三峡工程移民从1 9 9 3 年起证式实施，截至目前为止，四期移民工作已经全部结 束，三峡工作的移民工作已经进入后期扶持阶段。三峡移民后期扶持是贯彻开发性 移民方针以及“前期补偿补助，后期生产扶持相结合”的移民安置政策的重要举措， 是提高移民安置质量，实现研究移民后期扶持政策及其执行过程当中存在的问题， 提出有针对性的建议，这对于实现迁后移民“搬得出、稳得住、逐步能致富的政 策目标具有十分重要的作用。 公共政策是一个动态的行为过程，包括制定和执行等若干逻辑阶段，所以，政 策研究不应当仅仅是理论科学，还应当是行为科学。如果说过去相当长的一段时| 、日j 人们更多关注的是政策的制定而非政策的执行，那么随着人类政策实践经验的积累 和政策科学的逐渐成熟，我们越来越明确：政策执行时决定政策社会效果的关键。 在我国，随着改革开放事业和公共政策科学的进一步发展，政策执行过程中出现的 问题也越来越多，政策执行问题j 下在为越来越多的人所关注，不少学者已经从不同 的角度对政策执行的某些问题做了有益的探讨。 本文采用理论分析、实证调查和比较分析的研究方法。首先针对本文探讨的主 要问题，概括性地分析政策执行的相关理论模型，并简要分析影响政策有效执行的 因素。 紧接着就万州区三峡移民现状分析。介绍了力州区移民的基本情况；移民后期 扶持政策和万州区移民的后期扶持的现状等。并对万州区移民后期扶持及其存在的 问题及成因分析，认为主要存在两个方面的问题，一是政策本身具有问题；另一个是 政策在执行过程当中存在影响政策执行的其他因素。 最后，结合前面的论述，联系万州区移民的实际，对于存在的问题给予对策及 建议。即：首先应该完善后期扶持；其次要减少影响政策执行的因素；如：支持库 区产业发展；加强对库区的教育投入；大力培育库区移民精神；移民工作者要高度 重视，认真履职完善监督考评体系。 关键词：三峡移民，后期扶持，万州 里壅厶兰堡堂堡堡文 英文摘要 一 ：二：二： a b s t r a c t t h et h r e eg o r g e sp r o j e c ti m m i g r a n ti sp u ti n t oe f f e c tf o r m a l l ys t a r t i n gf r o m19 9 3 ， u pt on o w , f o u rp h a s e so fi m m i g r a n t sw o r ka l r e a d ya l lt h et h r e eg o r g e si m m i g r a n ti o b a l r e a d ye n t e r sl a t e s t a g ei nc o n c l u s i o n ，s u p p o r t i n gas t a g e ”m o v i n gt os u g g e s t i n gt h a t p r e v i o u s l yr e a c h ，g r a n dg o a lb e i n ga b l et os t a b i l i z e ，b e i n ga b l et os e to u to nar o a dt o p r o s p e r i t ys t e pb ys t e p ”，n o wt h ef i r s th a sb e e nc o m p l e t e da l r e a d yb a s i c a l l y t w oh a sb e e n t h a td u p l i c a t e se a c ho t h e ri ni m m i g r a n t j o bw e i g h tl a t e re x a c t l y t h ep u b l i cp o l i c yi sad y n a m i cc o u r s eo fa c t i o n ，w h i c hi n c l u d e sm a k i n ga n d i m p l e m e n t a t i o n t h e r e f o r et h es t u d yo ft h ep o l i c ys h o u l db en o tn o l ya c a d e m i cs c i e n c eb u t a l s op r o c e e d i n gs c i e n c e i fp o l i c ym a k i n gw a sp a i da t t e n t i o nm o r ei nt h ep a s tt i m e t h e n 、拥t h t 1 1 ea c c u m u l a t i o no fp r a c t i c a le x p e r i e n c eo fp o l i c ya n dt h em a t u r a t i o no fp o l i c v s c i e n c e ，w en a i ld o w nm o r ea n dm o r et h a t i m p l e m e n t a t i o no fp o l i c yi st h ek e yw h i c h d e c i d et h ee x t e r n a le f f e c to fp o l i c y i no u rc o u n t r y ，m o r ea n dm o r ep r o b l e m sa p p e a r e d g r a d u a l l yi nt h ec o u r s eo fi m p l e m e n t a t i o no fp o l i c y ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h er e f o r m a n do p e n i o na n dp u b l i cp o l i c ys c i e n c e ，a n dw h i c hw e r ep a i da t t e n t i o nb ym o r ea n dm o r e c o u n t r y m e n m a n ys c h o l a r sh a v ed i s c u s s e ds o m ep r o b l e m so fi m p l e m e n t a t i o no ft h e l a t e 。s t a g es u p p o r t i n gp o l i c yt ot h et h r e eg o r g e sm i g r a n t sc a nb er e g a r d e da so n eo ft h o s e t h er e s e a r c hm e t h o d so ft h i sa r t i c l ea r et h et h e o r e t i c a la n a l y s i s m er e a l d i a g n o s i s i n v e s t i g a t i o na n dt h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i s t h i sd i s s e r t a t i o nf o c u s e so nt h ei m m i g r a t i o n o ft h et h r e eg o r g e sp r o j e c ti nw a n z h o ud i s t r i c t h e r ea r es o m er e s e a r c hm e t h o d s ：t h e t h e o r e t i c a la n a l y s i s ，t h ee m p i r i c a lr e s e a r c ha n dt h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i s f i r s t ，a c c o r d i n gt ot h em a i ni s s u ei nt h i sa r t i c l e ，ig e n e r a l l ya n a l y z et h et h e o r e t i c a l m o d e l sa b o u tt h ei m p l e m e n t a t i o no fp o l i c i e sa n dt h er e a s o n st h a ti n f l u e n c et h ee f f e c t i v e i m p l e m e n t a t i o no fp o l i c i e s t h e n ，ia n a l y z et h es t a t u sq u oo ft h ei m m i g r a t i o no ft h et h r e eg o r g e sp r o j e c ti n w a n z h o ud i s t r i c t i tc o n t a i n st h eb a s i cs i t u a t i o no fm i g r a n t si nw a n z h o ud i s t r i c t ，t h e s u p p o r t i n gp o l i c i e sa n dt h es t a t u sq u oi nt h el a t es t a g eo ft h ei m m i g r a t i o n ，a n ds oo n a n d a f t e ra n a l y z i n gt h es u p p o r t i n gp o l i c i e si nt h el a t es t a g eo ft h ei m m i g r a t i o n ，if i n do u t p r o b l e m s ：o n ei st h a tt h e r ei ss o m e t h i n gw r o n ga b o u tt h ep o l i c i e s ；t h eo t h e ri st h a tt h e r e a r ea n o t h e rf a c t o r sw h i c hi n f l u e n c et h ei m p l e m e n t a t i o no f p o l i c i e sd u r i n gt h ep r o c e s s f i n a l l y , ic o m b i n et h ep r e v i o u sd i s c u s s i o na n dc o n t a c tt h ea c t u a li m m i g r a t i o ni n w a n z h o ud i s t r i c t s oig i v es o m er e s p o n s e sa n dr e c o m m e n d a t i o n s w es h o u l di m p r o v e 重庆人学硕十学位论文英文摘要 t h ep o s t s u p p o r t i n ga n dr e d u c ef a c t o r sw h i c hi n f l u e n c et h ei m p l e m e n t a t i o no fp o l i c i e s f o re x a m p l e ，s u p p o r tt h ei n d u s t r i a ld e v e l o p m e n to ft h er e s e r v o i ra r e a ；s t r e n g t h e nt h e i n v e s t m e n ti ne d u c a t i o ni nt h er e s e r v o i ra r e aa n dc u l t i v a t et h e s p i r i t o fr e s e r v o i r r e s e t t l e m e n t t h ew o r k e r ss h o u l dw o r kh a r d e ra n dp a ym o r ea t t e n t i o nt ot h ei m m i g r a t i o n s ot h a ti m p r o v et h em o n i t o r i n ge v a l u a t i o ns y s t e m k e y w o r d s ：t h et h r e eg o r g e sm i g r a n t s ，t h el a s t - s t a g es u p p o r t i o n gp o l i c y , w a n z h o u 学位论文独创性声明 本人声明所 呈交的 姿 士 学位论文 蜓啦堡茸星徨碰匆娟l i i 垒厶雄蚴是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他入己经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：叩b 签字日期：叼，) 夕 导师签名：绣融 学位论文使用授权书 本入完全了解重庆大学有关保留、使用学位论文的规定。本人完全同意中 国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库出版章程( 以 下简称“章程”) ，愿意将本人的醛学位论文纽础隽翻彦窿砬塑蚴蝗渊硝钞 提交中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社( c n k i ) 在中国博士学位论文全文数 据库、中国优秀硕士学位论文全文数扼库以及重庆大学博硕学位论文全文 数据库中全文发表。中国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士学位论 文全文数据库可以以电子、网络及其他数字媒体形式公丌出版，并同意编入c n k i 中国知识资源总库，在中国博硕士学位论文评价数扼库中使用和在互联 网上传播，同意按“章程”规定享受相关权益和承担相应义务。本人授权重庆大 学可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公开论文的全部或部分内 容。 作者签名：型汪鲥症一 导师签名： 走台 约| p 州 d f 夕年 f1 月；同 备注：审核通过的涉密论文不得签署“授权书”，须填写以下内容： 该论文属于涉密论文，其密级是，涉密期限至年一月一日。 说明：本声明及授权书生逐装订在提交的学位论文最后一页。 匝庆人学硕+ 学位论文1 绪论 1绪论 三峡工程移民从1 9 9 3 年起正式实施，截至目前为止，四期移民工作已经全部结 束，三峡工作的移民工作已经进入后期扶持阶段。以前提出的“搬得出、稳得住、逐 步能致富”的宏伟目标，现在第一项已经基本完成了，而后两项恰恰是移民工作的重 中之重。三峡移民后期扶持的工作是将“前期补偿补助，后期生产扶持相结合”移民 安置政策与贯彻开发性移民方针的重要举措，是提高移民安置质量，使移民逐步致 富的有效途径，也是关系到三峡工程成败与否的关键因素。 三峡移民后期扶持是贯彻开发性移民方针以及“前期补偿补助，后期生产扶持相 结合”的移民安置政策的重要举措，是提高移民安置质量，实现研究移民后期扶持政 策及其执行过程当中存在的问题，提出有针对性的建议，这对于实现迁后移民“搬得 出、稳得住、逐步能致富”的政策目标具有十分重要的作用。 共政策是一个动态的行为过程，包括制定和执行等若干逻辑阶段，所以，政策 研究不应当仅仅是理论科学，还应当是行为科学。如果说过去相当长的一段时间人 们更多关注的是政策的制定而非政策的执行，那么随着人类政策实践经验的积累和 政策科学的逐渐成熟，我们越来越明确：政策执行时决定政策社会效果的关键。在 我国，随着改革开放事业和公共政策科学的进一步发展，政策执行过程中出现的问 题也越来越多，政策执行问题正在为越来越多的人所关注，不少学者已经从不同的 角度对政策执行的某些问题做了有益的探讨。 1 1 选题意义 1 1 1 政策执行过程需要创新 美国政策科学家艾利森曾宣称：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只 占1 0 ，而其余的9 0 取决于有效的执行。”这一说法体现了政策科学的发展趋势， 即：为解决政策研究中r 益严重的执行问题，如政治发展学者派伊所说的“贯彻危机” 的困境，公共政策研究的主题和重心从政策的制定转向政策的执行及其效果评估。 政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣 传、实验、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而 实现既定的公共政策目标的动态过程。政策执行时政策过程的中心环节，是将政策 转化为政策实现的唯一途径，也是政府行政管理工作最主要的内容。政策执行效率 的高低不仅决定着既定政策目标的实现程度，而且关系到政策作为政府对社会经济 发展实施宏观调控的杠杆作用能否得以有效的发挥。具体说来，政策执行的重要地 位和作用体现在以下几点：第一，政策执行是政策制定的目的和归宿，政策执行决 重庆人学硕十学位论文1 绪论 定着政策方案能否实现，以及实现的程度和范围如何。第二，政策执行是检验政策 正确与否的唯一标准。第三，政策执行时修正、补充、完善原政策的根本途径，也 是新政策制定的重要依据。任何政策都有时效性，新政策的制定要以事实为依据， 尤其要以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据。 1 1 2 重视政策的有效执行 世界银行在1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府中，正式提出有效政 府的概念，并指出“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能 的。 2 1 有效政府而不是小政府是经济和社会发展的关键”事实也证明，无论 是发达国家还是发展中国家，关于提高政府有效性的呼声都愈加强烈。我国f 处在 体制转轨、社会转型的关键时期，价值观念、文化传统、经济体制、政治参与以及 社会生活方式等诸多方面都处在剧烈的发展和变革之中，政府的效率和政府形象都 面临着前所未有的巨大压力和严峻的挑战。众所周知，有效政府必然具备制定优秀 的政治愿景和政治战略的能力，但是在相同的政治愿景与战略背景下，各政府组织 对政策的落实，达成的实际效果却有所不同，其中最重要的因素是各政府组织的政 策执行力不同，如果没有政策的有效执行，优秀的远景和战略只能成为毫无实际意 义的宣传口号与规划。鉴于此，实现公共政策的有效执行，应该是构建有效政府的 核心议题之一，同时也成为政府理念进一步转变的紧迫要求。 1 1 3 移民政策需要有效的政策执行研究 举世瞩目的三峡工程移民将近1 2 0 万，2 0 0 4 年三峡库区移民的安置工作就己宣 告完成。这一被称为是世界性难题的移民工程取得了阶段性成果，同时也意味着移 民工程的重心必须由前期的搬迁和安置延伸到后期对移民的再发展的扶持。在进行 的有关三峡移民后期扶持政策执行情况的调查中我们发现，大部分移民家庭生活水 平偏低，恢复和发展经济缓慢，保持着较低的收入水平和增长速度，收入水平不仅 与当地居民有一定差距，而且仍然低于迁前标准。显然，后期扶持政策的执行情况 不容乐观。因此，结合政策执行理论针对后期扶持政策执行中存在的问题进行深入 分析并提出相关合理的建议，对于实现三峡移民后期扶持政策的可持续发展，具有 十分重要的现实意义。 1 2 国内外研究综述 美国政府从6 0 年代末开始，推出了一系列的社会公共政策，如向贫困开战、扩 大就业等等。这些庞大的政府计划，听起来非常鼓舞人心，但执行的结果却没有预 期的那样令人满意，或是成就有限，或是遭遇挫折，甚至以失败告终。这种政策与 现实层面的巨大反差，引起人们尤其是政策研究者的关注。正是在这种背景下，美 重庆人学硕十学位论文1 绪论 国政治学家普瑞斯曼和威尔达夫斯基在1 9 7 3 年出版了政策执行一书，对此种现 象进行了追本溯源式的解剖，他们把“政策执行”问题引入了学术研究的范畴，促进 了政策科学的发展，引发了西方尤其是美国公共政策研究领域的一场研究政策执行 的热潮，掀起了声势浩大的“执行运动”。研究学者们写下了大量的论著，做了大量 的实证案例分析，提出了种种关于政策研究的途径、模型或理论模型，拓展了政策 科学的研究范围，政策执行成了公共政策研究的一个重要领域。 在我国，虽然公共政策在中国的政策和公共事务中所具有的特殊功能，远远大 于西方国家，但是中国的公共政策的理论研究水平却远远落后于西方，而且，我国 到9 0 年代中期j 逐渐出现一些政策执行的研究论著。但在最近几年中国政策科学研 究得到了空前的发展，一批系统的、规范化的政策分析成果相继问世，政策执行的 研究成果主要集中在以下几个方面：一是关于我国政策执行总体现状的研究；二是 关于政策执行理论发展和方法研究；三是关于政策执行过程、资源和手段的研究； 四是关于政策执行主体与公共政策执行的研究；五是关于政策执行机制的构建研究； 六是关于公共政策执行偏差及其矫正研究。 总的看来，目前我国关于政策执行的研究主要集中在各专业领域中，这说明政 策执行的研究更多来源于对现实政策执行问题的关注。出于对现实问题的回应，学 者更关心影响政策执行的因素、偏差产生的原因以及如何矫f 的问题，对于政策执 行的研究方法和执行进程、执行手段的研究稍显不足。对执行的研究理论与方法方 面，研究手段较为单一，定量研究较少，实地研究和实验研究就更是微乎其微。 有关三峡移民政策的研究也有不少的成果，据统计，以中国学术期刊网1 9 9 3 年至2 0 0 8 年所有收录的三峡移民研究论文为基准，国内发表的三峡移民方面的论文 约2 0 0 篇。通过对这些论文的分析发现，我国的三峡移民研究大致经历了三个阶段： 第一阶段( 1 9 9 6 年以前) ，研究的对象主要是以工程性人口迁移的、实行安置补偿 性方针的移民为主，研究的主体是政府有关部门和水利工程密切相关的学科，研究 的内容基本上是移民的安置容量、工程的监督管理、资金的发放控制等，研究的性 质大多为工作性的规划、讨论和总结。第二阶段( 1 9 9 6 年1 9 9 9 年) ，社会学、人口 学、经济学、管理学、法律学等一些社会学科参与到三峡移民的研究中，研究的重 点从对三峡工程的关注转移到了对工程主体即移民现实状况的关注上，注意到迁移 规模式的差异对于移民后果的影响，以及迁移过程中的一些不稳定因素和事件的存 在，另外在移民迁移后的主观适应心态方面也有所涉及，研究的方法则侧重于观察 法和文献法。第三阶段( 1 9 9 9 年以后) ，社会科学学科更多地介入，移民研究更加 深入与具体。这一阶段最显著的特征是学者们跳出了研究中囿于移民个人微观层次 的局限，逐步上升到关于社会发展等宏观层面的讨论，包括移民社会适应性、社会 整合、可持续发展等一系列具有重大意义的课题。同时，研究方法也同臻完善，开 重庆人学硕十学位论文1 绪论 始采用问卷调查、个案访谈、实证研究等方法收集资料，并对这些统计数据进行处 理和分析等。这些相关著作、论文对三峡移民问题进行了深入的探讨，为政府形成 了开发性移民、从后靠移民调整为外迁以及库区产业结构调整等政策提供了决策依 据。 但是，通过对以上成果的分析我们可以发现：在以往的三峡移民研究当中，关 注移民后续发展的内容仍为多见，这些研究的重点多是移民的安置问题，移民后期 在安置地的生存和发展则处在一个次要的位置，尤其是当前研究中对移民三年过渡 期之后的发展问题有一定的忽略。然而移民的后期发展是具有延时性的，是关系到 移民是否安居乐业、社会长足进步的重要因素，因此需要对移民的后续发展研究予 以长期关注。 进一步来看，在移民发展问题的研究中，从政策的角度着眼，以移民后期扶持 政策的执行为切入点的研究成果仍为多见。有关三峡移民政策的研究，多注重的是 后期扶持移民政策的制定，现有的研究成果只是以往三峡移民安置政策的综述性、 前瞻性研究，从移民的实际生产生活入手，追踪政策来龙去脉和落实情况，解决移 民发展实际问题的研究十分缺乏。 1 3 研究方法和研究内容 1 3 1 样本说明 本文选取重庆市万州区主要移民安置点为样本选取点。研究重点是三峡移民后 期扶持政策的落实情况及其存在的问题。之所以选择万4 , 1 l 为主要调查点，是因为力 州地处三峡库区腹心地带，根据长江水利委员会1 9 9 2 年三峡水库淹没调查，三峡工 程建设淹没涉及一座城市、2 5 个乡镇街道。全区淹没形成库岸3 3 4 公罩，淹没各类 土地3 1 3 平方公旱、港口码头1 0 1 处、等级公路4 1 2 公里、房屋面积7 3 7 6 万平方 米、工矿企业3 7 0 家，需要动迁人口2 5 万人( 加上规划调整后新增人数，预计达到 2 6 3 万) ，其中城市移民和集镇移民占到总任务的8 0 以上。各类淹没损失综合指 标是重庆库区四分之一，占三峡库区五分之一，居三峡库区首位。此次选取了双河 口、小周镇两个移民点为调查对象，进行了入户访谈、问卷调查等为主要调查方法。 于此同时，对当地原住居民以及移民工作者进行了访谈，搜集了相关文献材料，以 获取更为翔实的资料。 1 3 2 研究方法 本文主要采用的研究方法是理论研究、实证研究和比较分析方法： 理论分析：针对本文主题，概括性地介绍政策执行的相关理论及其理论模型和 影响因素，以此作为实证分析的基础。 4 重庆人学硕i ：学位论文1 绪论 实证调查：三峡库区移民后期扶持政策的实地调查时本文实证研究的基础。作 者以访谈者的身份直接进入移民生活场景，采用问卷调查，以求全面、真实地掌握 三峡库区移民的生存状态，把实地所获得的材料作为对实际政策分析的依据。 比较分析：对实证材料的分析采用了比较分析方法，比较分析方法对于揭示数 字背后的公共政策执行效果以及潜藏的政策执行问题起了十分重要的作用。 1 3 3 研究内容 本文的研究内容，除了绪论部分外分为三个部分： 第一部分，理论阐述。针对本文探讨的主要问题，概括性地分析政策执行的相 关理论及其模型，并简要分析影响政策有效执行的因素。 第二部分，三峡库区移民后期扶持政策及其存在的问题、出现这类问题的成因 分析。首先，介绍三峡库区移民后期扶持政策的相关内容；然后找出三峡库区移民 后期扶持存在的问题及分析出现这类问题的原因。 第三部分，对策及建议。结合前两个部分的论述，联系实际，“对症下药”，针 对前一部分找出的问题提出有效的具体措施。 1 3 4 尝试创新 本文在总结前人理论的基础之上，针对三峡工程四期移民的结束，三峡移民后 期扶持的问题逐渐深入，本文从政策的角度，运用实证分析，探讨了解决三峡移民 发展的实际问题，体现了对现实政策执行问题的关注，丰富了政策执行的理论以及 研究方法。另一方面，针对三峡移民后期扶持存在的问题，提出了具有可操作性的 对策建议，对三峡移民的实际工作具有一定的指导意义。 重庆人学硕十学何论文2 理论阐述 2 理论阐述 2 0 世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域掀起了一场研究政策执 行的热潮，形成了声势浩大的“执行运动”，政策科学研究的学者们也力图从各个方 向、各个角度、各个影响因素对政策执行进行探讨和架构，包括构造相关的政策执 行模型，这对于我国公共政策的研究与实践具有重要的指导意义。 2 1 政策执行理论 公共政策执行时一个动态的过程，对于不同国家的公共政策执行需要具体研究， 从不同角度、不同政策、不同国家、不同时期采用不同的途径，根据具体问题选用 j 下确的理论指导，可以取得最好的执行效果。 行动理论 该理论认为，政策执行时将一项政策付诸实施的一种活动，“在诸多活动中，尤 其以解释、组织和实施三者最为重要”。【l 】所谓解释就是将政策的内容转化为民众能 理解和接受的指令；所谓组织就是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实 现政策目标；所谓实施就是由执行机构提供一定的资源与服务，完成一定的政策目 标。从行动学派对政策的执行的阐述来看，指令的形成、政策目标的实现，都是靠 行动的作用来完成的，要使政策得以执行就要采取坚强有力的政策行动，合理的政 策执行甚至可以弥补政策决定的不足。政策的执行是一种外在的感性的实际行动和 实践行动，行为理论从根本上把政策制定和政策执行区分开来。 组织理论 该理论强调组织在政策执行中的地位，任何政策执行都需要组织，没有组织就 没有执行。政策的执行时政策组织作用的结果。负责执行的组织，其正式与非正式 的属性，往往影响到该组织执行政策的能力。公共政策的执行的一切都与组织直接 相关，特别是组织的原则、结构和运作方式，直接影响公共政策执行的效率，所以 只有了解组织是怎么样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行过程中是如 何被调整和塑造的。 因果理论 该理论包括三类内容：1 ) 把政策决定看成是一种假设，一张“指导人们从当前 情况导出涉及目标的地图”。政策执行是按地图所指引的方向到达目的地；2 ) 把政 策中的潜在因果假设分为两个因素：贯彻影响力，主要涉及到政策过程按既定目标 实现政策输出的能力：技术能力，是政策输出导致所希望的结果产生的能力；3 ) 重 点关心两类因果问题：政策制定者在多大程度上理解了影响目标实现的主要因素和 6 重庆人学硕十学位论文2 理论阐述 因果关系。决策者在多大程度上授予执行机构控制这些关系的权力，使执行机构至 少有潜在实现目标( 权利要素) 。 管理理论 该理论认为，主要负责政策执行的行政机构，不仅受其合法委任权的影响，而 且还要受到与之相关的利益集团的影响，政治系统中立法机关干预的影响，以及特 定的政治环境中其他各种因素的影响。该理论还对“稳定环境中的私人官僚政治的等 级控制”提出了质疑，提出了“控制服从行为是困难的”等观点【l 】。“管理”与“执行”在 很大程度上成了同义词。 交易理论 该理论认为，政策执行在很大程度上是一个政治上讨价还价的过程。在政策执 行过程中，政策执行者与政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过 程中，达成某种妥协，退让或默契。由于政策执行处在各种力量的互动过程中，因 此政策执行过程必然是不连贯的和混乱的，在此情况下，政策目标和政策方案的重 要性都要下降，因为政策目标和方案是按理想状态制定的，但在实际的政策执行过 程中这种理想状态是不存在的。 系统理论 系统理论的主要观点是将整个政策执行过程视为一个开放的系统，而这个系统 是通过和外界作不断的物质、能量的交换，从而达到整个系统的目标，实现系统的 优化。该理论认为，政策执行过程的分析，可以理解为外界环境对政策系统进行物 质、能量、信息的输入，系统产生了政策输出，由政策结果和反馈提供了政策的评 价与再输入得过程。人们自然把力量放在执行分析上，比如行政机构的政策输出与 实际政策结果是否与原政策目标一致。 演进理论 该理论认为，政策的制定与执行是一个演化的过程。在提出政策问题、制定政 策目标、拟定政策方案中，都存在着许多不确定性和模糊性。政策目标是多重的， 不甚明确的，有时甚至是冲突的。政策方案也是粗线条的，大致的规划。内部因素、 环境变量的不断变化，会带来更大的不可知性。因此，在政策的执行过程中，政策 中模糊的目标和粗线条的方案会被重新确定和再设计，政策执行就是使政策进一步 演化的过程。 2 2 政策执行的影响因素分析 大量的事实表明，几乎每个国家都有一些政策不是没有被执行，就是在执行过 程中出现了问题，政策执行的过程中，总是会遇到一些障碍性因素的影响，以至于 政策执行的效果不尽如人意，无法达到政策的目标。因此，正确认识和分析这些影 7 重庆人学硕十学位论文 2 理论阐述 响因素，掌握其特点和规律性，尽量消除不良的影响因素，是有效执行政策的关键。 政策因素 1 ) 政策问题的特性。执行政策的目的是为了解决政策问题，政策问题的性质、 政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的 有效执行。首先，越复杂的问题，执行难度也就越大。政策执行中所触动的权利关 系越多，涉及的机构和人员越多，政策目标越宏大，要调整的利益关系幅度越大， 规范的技术操作等级越高，政策执行的难度越大。其次，政策所要涉及的团体人数 的多少，也影响着政策执行的效果。最后，政策问题需要目标团体行为调适量的大 小，也影响到政策的执行的效果。人们因历史传统的熏陶，养成一套行为定向及模 式，习惯于某种成规，倾向于保守持续状况。因此，为了实现政策目标，目标团体 行为所须调适量越小越好，这样不至于造成人员的抵制，有利于政策的有效执行【lj 。 2 ) 政策本身的因素。公共政策的执行，必然是以所执行的公共政策本身为逻辑 起点。公共政策本身对政策执行有很大影响，主要包括以下三个方面：第一，政策 的科学性，政策必须基于现实，符合事物发展的客观规律，具有科学性。一项政策 方案如果不能反映客观存在的情况，不符合大多数人民的利益要求，那就是不合理 的，也是不科学的。第二，政策明确具体性，一项政策要能够i l i o n 推行，从操作层 面上讲，它必须明确具体，即政策方案和目标具体明确，政策措施和行动步骤明确 具体。第三，政策的稳定性，政策稳定性与政策连续性紧密相连，政策一经制定， 就应该保持稳定。政策的连续性是指不同政策之间，现在政策与过去政策之间，应 有一定的内在联系。 政策执行主体因素 任何公共政策都是由一定的组织、机构及其成员执行的，政策执行主体对公共 政策的执行有着不可低估的影响。 1 ) 政策执行机构。合理的组织结构是实现政策目标的组织保证。包括组织纵横 机构的布局合理，即组织的层级与幅度关系要适当，各组织部门之间分工合作、协 调一致；组织关系中权责关系明确。各部门在执行过程中要密切配合，协调一致， 明确各执行部门的职权、职责、地位和所应承担的义务，对每一个执行者也应该做 到权责利相结合，保证执行人员各司其职、各尽其责，顺利实施政策。 2 ) 政策执行人员。公共政策的制定主体与执行主体往往不是同一主体，因此， 在政策执行前及过程中，存在着执行人员认识和理解公共政策的问题。执行者认知 能力高低决定其政策水平的高低，较高的政策水平表现为政策精神理解透彻，贯彻 措施有力，并能结合本地实际情况，因地制宜地实施政策。而较低的政策水平最直 接的表现就是错误理解或是扭曲理解公共政策，以致错误执行公共政策。同时，执 行人员具有多重身份，他们一方面代表国家，从社会整体利益的角度出发理解和执 重庆人学硕十学何论文2 理论阐述 行公共政策；另一方面，他们还有本地区、本部门的利益的考虑，有时甚至从自身 利益的角度出发理解和执行公共政策，当以上利益彼此冲突，难以协调，且地区利 益、部门利益和个人利益又得不到有效控制的时候，政策的执行就会出现问题，甚 至可能发生扭曲或变形。政策执行时一个系统工程，需要政策执行者具备合理的知 识结构和较强的组织能力，以争取政策执行所需的各种资源，协调一切社会力量， 保证政策的顺利进行。政策的执行并非按部就班、依葫芦画瓢，它也是一项具有创 造性的活动。政策执行过程中会遇到各种问题，甚至遭受挫折，这就要求执行人员 具有坚定的意志。当政策执行出现困难的时候，坚定的意志能推动和激励人们发挥 主观能动性，积极创造条件，改进方法，排除障碍，以实现既定目标。意志力薄弱， 则容易使人遇到困难就会放弃。 政策目标群体因素 政策目标群体是政策直接作用和影响的对象，政策能否成功，并不是政策制定 者和执行者一厢情愿的事情，它与目标群体有着直接的关系。目标群体是否能认可 和接受政策，是决定政策成果与否的关键因素。一般而言，目标群体在政策的实施 过程中有两种选择：接受政策或不接受政策，接受政策又有完全接受和部分接受政 策两种情况。北京大学陈庆云教授认为，政策目标群体对政策的反应有三个不同层 次，即服从、认可和内化。服从是接受政策的最低层次，是政策对象迫于政策的法 律规范性而产生的强制力，为避免惩罚，不得已而为之，这一过程不能长久维持； 认可是接受政策的反应的中间层级，政策对象对社会公共权威的遵从习惯，使他们 能够执行政策，这有可能引起政策目标的偏离；内化是接受政策的最高反应层次， 政策对象对政策准确而深刻理解，并积极地行动。 1 1 政策执行机制因素 一项政策效力的发挥离不开强大的运作体系作保障，完整而高效的执行机制能 够保证政策执行过程的各个环节得到真f 落实。 1 ) 信息沟通机制。在公共政策体系中，信息传递的质量直接关系到政策执行的 结果，如果没有政策执行主体与目标群体之间的有效的信息沟通和交流，政策执行 的预期效果就难以实现。政策的执行过程实质上就是一个信息传递过程，这一过程 包括信息发散和汇集两个方面。一方面，政策执行主体向社会释放、传递有效的信 息，使社会团体、各经济主体、民众了解政策的趋向、内容和特征，此即信息的发 散；另一方面，政府从社会获得有利于政策执行的大量信息，此即信息的汇集。在 这个信息双向传递的过程，信息的有效性极为重要，如果政策信息的传递是有效的， 政策的沟通能力就大为增加，进而可以减少政策执行的盲目性，减少政策执行的难 度和阻力，并及时得到大量反馈信息调整政策执行的方法和策略，从而增强政策执 行的效果。 9 重庆人学硕十学位论文2 理论阐述 2 ) 民主参与机制。民主参与是实现公民依法介入国家政治生活、真正享有管理 国家和社会公共事务权利的重要渠道，是体现民意、反映民情、提高政策执行民主 化水平的根本举措；是实现公民自我管理、自我教育和自我服务的基本途径。在现 代治理中，只有让人民充分参与到政策执行的各个环节中，疏通反馈渠道，倾听民 意，代表人民群众的根本利益，才能获得人民对政策发自内心的服从、遵守、认同 和支持，政策才能得到有效的执行。现阶段应该从三方面完善民主参与机制：一是 公民参与执行计划：二是公民参与执行监督；三是公民参与执行评估。 3 ) 政策评估机制。“政策评估就是对政策的效果进行研究”。“政策执行评估就 是对在执行过程中的政策实施情况的评估”。【l j 政策评估作为一种对政策效益、效率、 效果及价值进行判断的一种政治行为，是政策执行过程中的重要一环，对于改进政 策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策活力和效益，提高政策水平 具有重要作用。长期执行的政策应隔一段时间进行评估一次，以检查政策是否具有 良好的效果，是否适应变化了的经济形势、政策目标和社会环境，通过评估弄清执 行中出现问题的原因，从而有的放矢，及时因人、因事、因地、因时制宜或修改政 策，或加强某个环节，或弥补资源不足。 4 ) 政策监控机制。政策监控是政策监督与政策控制的合称，是一个由政策监督、 政策控制、政策调整等功能活动组成的动态过程。政策监控是政策过程的一个特殊 环节，贯穿于其他各个基本环节之中。对政策执行过程进行监控，可以保证政策系 统的顺利进行，提高政策执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策执行效 率。通过政策监控机制，可以确定政策方案是否合理、合法，找出政策目标与执行 手段之间、预期政策目标与现实政策绩效之间的差距，发现问题的所在，并从中找 出解决问题的新办法。 5 ) 责任追究机制。政策执行主体依法定权力执行政策，是权、责、利得统一体， 政策执行者应当承担相应的政治责任、道德责任和人格责任。为此，公共政策执行 必须强化责任追究机制为关键，促进政策执行者提高政策素质和政策水平，控制政 策执行方向，规范政策执行行为，像重视建立决策者责任制一样，重视建立和强化 公共政策执行者的责任追究机制，使政策管理出偏、贯彻不力、执行失误、甚至违 背政策、对抗政策的责任落实到具体的执行者身上，以保证政策执行的责任明确和 实施严肃，从而增强政策执行者的责任感、使命感和危机意识。 环境因素 政策总是处于一定的环境之中，任何一项政策的执行都受一定的环境影响与制 约。环境的变化或是客观条件的不具备都会大大妨碍政策目标的顺利实现。影响公 共政策执行的环境包括自然环境和社会环境两大类。自然环境包括地理环境、生物 环境和宇宙环境。任何政策执行都是在一定自然环境中进行的，必然受到自然资源 l o 重庆人学硕十学位论文 2 理论阐述 的制约，政策执行主体必须正确认识和分析当地的自然环境条件，因地制宜、趋利 避害，以促进政策目标的顺利实现。社会环境即政策执行系统以外由人们以及人们 的活动形成的，对政策执行活动产生交互影响的各种社会因素。这种社会因素通过 社会的经济、政治、文化、教育、科学、技术、道德和风俗习惯等表现为政治环境、 经济环境和文化环境。 1 ) 政治环境。政策执行是一个国家或政府的政治行为，政策执行过程及效果与 一个国家所拥有的政治环境包括国际和国内环境有着内在联系。国际政治环境，国 内安定团结的政治局面，国家的国体、政体，统治阶级的意志，执政党的最高宗旨， 政府的某一时期的任务和目标等等都直接影响着公共政策的执行。 2 ) 经济环境。经济环境是公共政策执行最深层次的环境，是公共政策执行的物 质基础。不同的经济体制对政策执行产生不同影响，一个国家的社会经济状况，特 定时期的经济政策都是政策制定和执行的前提，影响着政策的价值倾向和实施效率。 3 ) 文化环境。文化环境主要指政策执行系统以外的社会价值观念、传统习俗、 社会心理和行为模式等。政治文化虽然是无形的，但对公共政策过程有着深刻的影 响。人的社会心理对人的政治行为有着直接的影响，目标群体对所实施的政策的心 理承受力是对政策有效执行具有决定作用的社会心理因素。 资源因素 资源即政策执行的条件，是要素的总和。“政策执行要投入一定的资源，方能达 到既定的资源目标。资源的投入对政策的执行有如赋予活力。”【l 】公共政策执行的资 源，包括有形资源和无形资源。 1 ) 有形资源。有形资源即影响公共政策执行的人力、物力、财力等资源，人、 财、物是政策执行中最基本的资源，也是政策有效执行的物质基础。 2 ) 无形资源。无形资源包括信息资源、权威资源和管理资源。政策的执行有赖 于全面、充分、可靠、及时的信息，否则执行主体不仅难以制定正确的行动计划， 也无从在执行过程中实施指挥、控制、协调和激励。权威资源是政策有效执行的又 一特殊重要资源，对权威的敬畏与服从是人类社会发展过程中积淀下来的传统心理。 政策执行主体由于自身的特殊优势和禀赋而形成的权威，对于政策目标群体具有威 慑和感召