（伦理学专业论文）当代中国行政问责制的伦理审思.pdf

中文摘要 行政问责制是指特定的问责主体对各级政府及行政公务人员承 担的各种职责和义务的履行情况进行监督和审查，对不作为或者不正 确作为的部门或个人依据法定程序追究其责任，使其承担否定性后果 的制度。行政问责制是西方民主政治发展的产物，其目的是为了防止 公共权力的滥用。在我国，有关行政问责研究也早已有之，是一个古 老的话题。到目前为止，我国行政问责制呈现由单一的权力问责向多 重的制度问责的转变；问责范围逐步扩大到开始重视政治问责和道德 问责的层面上来；责任追究从事故多发部门逐步深入到其他领域和部 门，尤其是权力部门；公众参与及社会舆论对行政问责推动与监督的 作用越来越大的等多重趋势。 行政问责范畴由行政问责主体、行政问责客体、行政问责范围、 行政问责程序、行政问责责任体系、行政问责的责任形式等要素构成。 按问责的责的领地范围来划分：行政问责制分为官僚型问责制、法律 型问责制、专业型问责制和政治型问责制；按问责的主体不同来划分， 行政问责制可分为同体问责和异体问责；按发生问责时机情况的不 同，行政问责制分为一般问责和紧急问责；按问责的启动的程序方式 的不同，行政问责制分为行政性问责和法律性问责；按问责事态的程 度不同，行政问责制分为对积极作为的问责和对消极不作为的问责。 建立并健全我国的行政问责制有利于克服人性的缺陷、有助于控制权 力负面特性的蔓延、是建设清廉政府的需要、增强公民实行个人的全 面发展的需要；有利于消除我国“官本位 思想的影响，强化执政为 民的“民本”理念，树立艰苦耐劳的人民公仆形象；有利于加强我国 行政权力的道德监督，有利于完善行政责任体系，建立新型的“责任 政府，实现社会的民主正义、和谐友爱。 从伦理道德层面来讲，我国行政问责制目前主要还存在以下问 题：问责主体过于单一，侧重同体问责，缺乏异体问责；问责的“责” 过于模糊，问责体制不完善；问责程序不公且惩治追究不够；行政人 员责任意识低，公众问责监督不积极；缺乏人道的行政问责救济措施。 为此，我们首先应当确定行政问责制应当遵循的以下几种道德原n - 依法问责原则、权责对等原则、伦理教化与严厉惩罚相结合的原则、 道德监督与理性预防相结合的原则、公开透明原则、程序公正和人道 救济原则。其次，通过树立问责主体的道德形象，赋予问责手段的“善 性，提高问责客体的道德素养，培养良好的道德问责环境来进一步完 善行政问责制运行的机制。又次，坚持以伦理的应当来设计行政问责 体制，完善同体问责，强化异体问责，加快政务公开的步伐，促进民 众参与监督的进程，完善行政诉讼责任与侵权赔偿责任，建立并落实 道德问责制等。最后，大力加强行政问责伦理文化建设，建立责任服 务型政府。具体措施7 1 1 ：i i 积极推进现代行政自责文化的建设，不断加 强以正义、民主为核心的行政问责伦理教化，加强行政问责运行的道 德监督，培养积极的问责良心。 关键词：行政问责制；同体问责；异体问责；责任型政府；执政为民； 行政良心；“官本位” i i a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi st h ea c c o u n t a b i l i t yo fa p a r t i c u l a rs u b j e c tc o n d u c tm o n i t o r i n ga n dr e v i e wo ft h ep u b l i c s e r v a n t s a ta l1l e v e l so f g o v e r n m e n t a n da s s u m ea ll r e s p o n s i b i l i t i e sa n do b l i g a t i o n ss i t u a t i o n ，d on o td oo rd on o t c o r r e c ta sad e p a r t m e n to ri n d i v i d u a lb eh e l dl i a b l ea c c o r d i n g t ol e g a lp r o c e d u r e s ，t ob e a rt h en e g a t i v ec o n s e q u e n c e so ft h e s y s t e m a d m i n is t r a t i v ea c c o u n t a b ili t ys y s t e mist h ep r o d u c to f t h ed e v e l o p m e n to fw e s t e r nd e m o c r a c y ，w h i c ha i m st op r e v e n tt h e a b u s eo f p u b li cp o w e r i nc h i n a ，t h e a d m i n is t r a ti v e a c c o u n t a b i l i t yh a sl o n gb e e no fr e s e a r c h ，i sa no l dt o p i c s o f a r ，c h i n a sa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e ms h o w e dt h e p o w e ro fa c c o u n t a b i l i t yf r o mas i n g l es y s t e mo fa c c o u n t a b i l i t y t om u l t i p l e c h a n g e s ：g r a d u a l l ye x p a n d e d t h e s c o p eo f a c c o u n t a b i l i t yt op a y i n ga t t e n t i o nt op o l i t i c a la c c o u n t a b i l i t y a n dm o r a la c c o u n t a b i1i t yl e v e lu p ： a c c o u n t a b i li t yf r o mt h e a c c i d e n t p r o n es e c t o r s g r a d u a l1 yi nd e p t ht oo t h e ra r e a sa n d s e c t o r s ，p a r t i c u l a r l yt h ep o w e rs e c t o r ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n a n da c c o u n t a b 订i t yo fp u b l i co p i n i o no nt h ea d m i n i s t r a t i v er o l e o fp r o m o t i n ga n dm o n i t o r i n gt h em u l t i p l et r e n do fi n c r e a s i n g c h i e fe x e c u t i v ea c c o u n t a b 订i t yo ft h em a i na r e a s o f a c c o u n t a b i l i t y ， a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yo ft h eo b j e c t ， t h e s c o p eo fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ， a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t yp r o c e d u r e s ，t h er e s p o n s i b i l i t y s y s t e mo f i i i a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ，a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ， 1 i a b i l i t ya n do t h e rc o m p o n e n te l e m e n t s r e s p o n s i b i l i t yo ft h e t e r r i t o r yb y t h e s c o p e o fa c c o u n t a b i l i t yt od i v i d e ：t h e a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m i sd i v i d e di n t o b u r e a u c r a t i c a c c o u n t a b i l i t y ，l e g a l t y p ea c c o u n t a b i l i t y ， p r o f e s s i o n a la c c o u n t a b i l i t y a n d p o l i t i c a l m o d e lb a s e d a c c o u n t a b i1i t y ：a c c o r d i n gt od i f f e r e n t s u b j e c t s o f a c c o u n t a b ili t ya r ec l a s si f i e d a d m i n is t r a ti v ea c c o u n t a b ili t y s y s t e mc a nb ed i v i d e di n t ot h es a m eb o d yo fa c c o u n t a b ili t ya n d a l l o g e n e i ca c c o u n t a b i l i t y ：b yt i m i n go ft h ed i f f e r e n c e s o c c u r r e da c c o u n t a b i l i t y ，a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ya n d t h ea c c o u n t a b 订i t ys y s t e mi sd i v i d e di n t og e n e r a le m e r g e n c y a c c o u n t a b i l i t y ；b yt h es t a r to ft h ep r o c e s so fa c c o u n t a b i l i t y i nd i f f e r e n tw a y s ，t h ec h i e f a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi sd i v i d e d i n t oa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ya n dl e g a la c c o u n t a b i l i t y ： a c c o r d i n g t od i f f e r e n tl e v e l so fa c c o u n t a b i1i t yo ft h e s i t u a t i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi sd i v i d e d i n t ot h ea c c o u n t a b 订i t yo fp o s i t i v ea n dn e g a t i v ea sn o ta s a c c o u n t a b l e e s t a b l i s ha n d i m p r o v e t h ea d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b ilit ys y s t e mc a nh e l pt oo v e r c o m et h es h o r t c o m i n g so f h u m a n n a t u r e ，h e l p c o n t r o lt h e s p r e a d o ft h e n e g a ti v e c h a r a c t e r i s t i c so ft h e p o w e r ，t h e n e e dt ob u i i dac l e a n g o v e r n m e n t ，e n h a n c et h ec o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n to fc i t i z e n s t op r a c t i c et h e i rp e r s o n a ln e e d s ：h e l pe l i m i n a t et h e ”o f f i c i a l s t a n d a r d ”t h i n k i n g ，s t r e n g t h e ng o v e r n a n c ef o r t h ep e o p l eo f t h e p e o p l e c o n c e p t ，a n de s t a b lis ht h ei m a g eo fh a r d w o r k i n g i v p u b li cs e r v a n t s ：h e l ps t r e n g t h e n t h e m o r a l p o w e r o f a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，h e l pi m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e ma n de s t a b l is han e wt y p eo f ”r e s p o n si b l eg o v e r n m e n t ， t oa c h i e v e s o c i e t y ，d e m o c r a c y ， j u s t i c e ，h a r m o n ya n df r i e n d l y f r o mt h ee t h i c a la n dm o r a lt e r m s ，t h ep r i n c i p a lo f a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，t h e r ea r ec u r r e n t l yt h e f o l l o w i n gi s s u e s ：a c c o u n t a b i l i t y o v e ras i n g l es u b j e c t ， f o c u s i n g o na c c o u n t a b i1i t yw i t ht h e b o d y ， a c c o u n t a b i l i t ya l l o g r a f t ：a c c o u n t a b i l i t y l a c ko f o ft h e r e s p o n s i b i l i t y ”i st o og u e t h ea c c o u n t a b i l i t rstemresponsl 11 st 0 0v a g u et h ea c c o u n t a11 t ys y s t e m1 s ， i n c o m p l e t e ：a c c o u n t a b ili t yp r o c e d u r e s w e r eu n 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o v e r s i g h t o ft h e p r o c e s s ，i m p r o v e t h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o nl i a b i l i t ya n dt o r tl i a b i l i t y ，t h ee s t a b l i s h m e n ta n d i m p l e m e n t a t i o n o f m o r a l a c c o u n t a b i l i t y f i n a l l y ，t h es t r o n g e t h i c a lc u l t u r et o s t r e n g t h e n t h ea d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y ，t h e e s t a b l i s h m e n to fs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y s p e c i f i c m e a s u r e ss u c ha s ： s e l f b l a m ec u l t u r ea n da c t i v e l yp r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no f m o d e r na d m i n i s t r a t i o n ，a n dc o n t i n u o u s l ys t r e n g t h e n i n gj u s t i c e ， d e m o c r a c ya st h e c o r ee t h i c a lt e a c h i n g so fa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y ，s t r e n g t h e nt h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y o ft h em o r a ls u p e r v i s i o n ，a c c o u n t a b i l i t ya n dd e v e l o pap o s i t i v e c o n s cie n c e k e yw o r d s ：a d m i n is t r a ti v ea c c o u n t a b i li t ys y s t e m ：w i t ht h eb o d y o fa c c o u n t a b i l i t y ； a l l o g e n e i ca c c o u n t a b i l i t y ； r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ：g o v e r n i n gf o rt h ep e o p l e ； t h ec h i e fo fc o n s c i e n c e ；o f f i c i a ls t a n d a r d 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：f 泳知落坳年多月日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密酎 ：、， ，( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：j 昧每亏芝日期：知夕年多月，日 导师签名：易红h 价习l 日期：年月 日 当代中国行政问责制的伦理审思 绪论 一、本文研究的时代背景 现代行政问责制可以说是西方民主政治发展的必然产物，作为民 主制度的重要组成部分，行政问责制力图通过各种方式让掌握公共权 力的政府机关及行政人员力求真正做到为其行政行为负责，从而从根 本上有效防止公共权力的滥用及不作为。关于行政问责制的研究和实 践，西方发达国家已走了较长的历程，获得了丰硕的成果，如英美等 国都已形成了一套较为完善的行政问责机制和法律体系，对行政主体 的行政行为进行了有效的监督和制约。 在我国，虽然历代都有惩处失职官员的制度，但古代对官员的“问 责”主要是由授予官员权力的上司来实施的，责任的追究主要是以是 否对上司尽忠为标准，本质上不同于现代意义上的“问责”。我们都 知道，在中国内地这两年“引咎辞职”、“问责制”不断震撼了整个政 坛。我国最早出现的有关领导干部辞职的规定是1 9 9 5 年颁布的党 政领导干部选拔任用工作暂行条例，但其中仅有因公辞职、个人申 请辞职和责令辞职三种问责方式。后来在2 0 0 0 年6 月中央下发的深 化干部人事制度改革纲要中才明确指出要建立自愿辞职、责令辞职、 引咎辞职等党政领导干部的辞职制度。由于受到是在2 0 0 3 年的非典 影响，在党中央国务院的指示下，为了提高政府办事效率，为了真正 实现执政为民，为了增强官员责任意识，各地纷纷出台有关行政问责、 过错追究等办法，标志着行政问责制在我国的正式启动。2 0 0 3 年8 月，长沙率先推出长沙市人民政府行政问责制暂行办法；1 1 月， 四川公布了四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法；2 0 0 4 年4 月， 党中央在总结各地暂行办法的基础上颁布了党政领导干部辞职暂行 硕士学位论文 规定；7 月1 日，备受关注的重庆市政府部门行政首长问责暂行 办法正式实施，特别说明的是这是我国内地第一部具有法律性质的 行政官员问责制度。由上面的介绍我们可以看到这一系列的办法制度 的推出标志着我国行政问责开始走向成熟化的轨道。此后成都、南京 等市级人民政府先后出台并全面且有针对性实施行政问责制。值得一 提的是2 0 0 6 年1 月1 日施行的中华人民共和国公务员法又进一 步将行政问责规范法制化，从法律层面确认了当前实施的行政问责制 的合法性，为我国责任政府的建设提供了法制保障，标志着行政问责 制逐渐成型。但是，由于在现阶段公务员问责制尚有诸多不足，如行 政问责主体不明确，( 即分不清由谁行使行政问责的权力) 、行政问责 程序不规范( 即开展了行政问责手段措施，但因程序手段不完善却不 能保障行政问责应该得到或更好到达的问责目的) 、行政问责力度不 够( 即展开了行政问责运行机制，但问责往往浅尝辄止，不能对问责 客体构成威慑，导致行政问责形存实亡) 等问题，意味着我国行政问 责制任重道远。 二、国内外相关研究综述 在西方国家学术界，问责范畴是一个长期引起关注的话题。由于 问责与社会发展的进程有着紧密的联系，其多变的实践模式和丰富的 内涵不仅受到社会变革的影响，同时也非常显著地反作用于社会进 步。这种特性极大的增大了问责话题对学术界的吸引力，加大了研究 的复杂性及有效性。在公共行政领域，关于什么是行政问责概念? 以 美国学者杰谢菲尔茨( j a y m s h a f r i t z ) 在1 9 8 5 年主编的公共行政 实用辞典中提出并论述的“行政问责” ( a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y ) 较有代表性。它将问责的范围界定 为：由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其 社会范围内的行为接受质问、承担责任。另外，美国学者邓恩对于涉 当代中国行政问责制的伦理审思 及问责研究的文献做了大致分类，认为在学术上对问责的研究可以分 为两类：一类是从民主理论的视角研究问责，另一类是从公共行政的 视角研究问责。在此基础上，邓恩还进一步认为，无论是从民主理 论视角还是公共行政的视角，学术界对于行政问责的研究，其核心都 在于寻求如何界定选任官、非选任官和公众三者之间适当的关系。 总体概括来说国外学者对责任、问责制度一系列的理论研究，有 以下几种较为典型的学说和理论。具体是古德诺提出责任政府理念和 构建责任体制的构想；查尔斯吉尔伯特提出了两个层面，四种途径 建立行政责任机制的模型；罗斯和休斯等人则从代议制角度揭示了问 责制度的产生到演进的内在逻辑过程。有关上述学者关于行政责任、 行政问责的理论渗透在各国制定的政府责任法、公务员行为准则 等规范之中。 在我国，行政问责制研究是一个老且新的问题。有关责任研究是 一个历史悠久的话题，从这一角度上说，行政问责制的研究古来有之。 但在当代我国国内直接研究“行政问责”的理论与实践，还是个新课 题。各种数据库的检索表明，国内最早研究问责制始于2 0 0 2 年。同 时，在我国问责实践的促动下，从2 0 0 4 年开始，国内研究问责制的 相关论文才迅速增加，成为理论界研究的一个老而新的热点。 总体来讲，在这么短的时间内，我国不少学者在有关行政问责制 研究方面取得了的较为满意的成绩还是很不错的。如学者毛寿龙，杜 钢建，黄健荣，周仲秋，谭国太，宋涛，陈瑞莲，谭功荣，汪永成等 已发表了不少关于行政问责制度的学术论文，并取得了一定成果。第 一，较为详实地梳理了行政问责制的理论基础，为行政问责制的实施 提供了理论支撑。第二，根据问责主体的领域界限，明确提出了行政 问责的两种基本类型，即同体问责和异体问责，前者是指行政体系内， 美】特里l 库拍行政伦理学：实现行政责任的途径 m 】中国人民大学出版社2 0 0 1 年朊 硕士学位论文 上下级之领导与被领导、负责于被负责、制约于被制约关系间的问责， 后者则是行政体系之外的问责主体对政府官员的问责，如人大，民主 党派，新闻媒体，人民群众等主体。第三，行政问责的有效范围进行 了重新界定，认为行政问责不仅包括对重特大安全事故和典型行政失 职失责行为的进行追究，还将滥用权力于权力不作为行为也纳入行政 问责的范畴。第四，澄清了行政问责制当中的一些重点误区，尤其是 对领导人引咎辞职的理解，认为不应该将引咎辞职简单地等同于行政 问责，提倡应该较为人性化地看待引咎辞职者，且有必要将引咎辞职 纳入制度化的运作体系。不仅如此，众多研究者远远不满足于泛泛地 从技术层面谈论行政问责制的意义，而是从治道变革、责任政府、有 限政府以及民主政治建设的多重角度来探讨行政问责制的实施情况 及其制度化对政府职能变革产生的各种影响。 终上所述，我们可以发现，尽管国外对行政问责制进行了较为多 而深入的探析( 包括道德层面的研究) ，但他们研究的伦理道德的基 础是其国家阶级意志的体现，研究的具体实践根据的也大不同，因此 在我国，很大程度上无法指导行政问责制的健全于运行。而就我国自 身的情况而言，当前的行政问责制研究中仍然存在很多不足之处，尤 其是从伦理制度和道德角度来研究行政问责制的伦理过于简单，待解 决的问题依然很多。如行政问责制的性质及实施过程中存在的困难还 有待进一步明确；行政问责制研究的理论视角还较为单一；问责制度 的设计零散，没有形成体系；对问责制具体实施情况和文本研究的不 足。因此，我们有必要在我们社会主义国家的道德价值基础上，在马 克思主义伦理价值观的指导下，结合行政问责的实践情况与文论相关 论述，深入研究我国问责制所存在的问题，考察测量现有体制的缺失 的原因，从而到达对我国行政问责制的科学设立及健康运行等有关方 面的有力地伦理剖析和阐发，对完善我国政府问责制的伦理策略及推 当代中国行政问责制的伦理审思 进我国政府管理体制创新有着重要的现实意义。 三、本文撰写的思路及方法 笔者从选题到构想，经历了了比较严谨，慎重思考的一个流程， 对本课题最终确定了如下研究思路：首先在基础部分( 第一章) ，通 过从伦理学角度对行政问责制的基本范畴进行一系列的探究考察，从 而得出选题的伦理依据和研究的道德价值，为下文打好了铺垫。其次 在论述主体部分时( 第二章) ，通过对我国行政问责制的实施现状、 存在的问题及伦理效果的进行了全面而深入的分析，得出了行政问责 制的实行具有较高的道德价值及实践约束功能，尤其是对推进了我国 的服务型政府、责任型政府的建设发挥巨大作用。这些论述为下文策 略的提出提供了有效的针对性。最后，核心部分( 第三章) ，笔者从 行政问责制的制度伦理，道德机制等角度对行政问责制运行及实施 过程存在的不足提出了全面而系统的伦理策略。从而使得整个写作 过程首尾相应，并很好的从理论研究过度到指导实践这一层面。总 体而言，该研究基本上遵循了从发现问题，分析问题到解决问题的 一个写作流程。 本文研究的方法有：查阅资料法，文献分析法，历史分析法，道 德分析法，实证分析方法，理论联系实际的方法，矛盾分析法，案例 分析法等。 四、本文研究的目的及意义 对我国行政问责制的发展现状及完善对策的研究具有重要的理 论价值和实践意义。首先有利于探索我国行政问责制的道德规律及构 建中国特色的行政问责制的道德理论体系。中国行政问责制的理论体 系中不仅借鉴了西方发达国家的相关理论的有益成果，同时也借鉴了 马克思主义经典理论家的民主监督思想及观念，但从目前实行情况来 看，我国行政问责制的研究的理论还有待深入，实践的效果不是理想， 砸学位论文 尤其从伦理学视角的提出解决问题对策的研究还有待加强。其次，有 利于改善中国行政伦理生态的现状。由于受我国传统政治文化中的 “官本位 思想的影响，相关行政人员面对重大事是往往推卸责任， 这样行政官员权重责轻的政治生态环境容易造成政府于民众的疏远， 致使政府公务员在公众心目中的形象受损，权威性不足，信任丧失， 难以真正做到执政为民。因此，加强对行政问责制的研究来消除这一 行政生态的不良现象，显得十分迫切。再次，有利于探索如何加强公 务员队伍的整体道德素质建设。长期以来，我们的部分公务员养成了 一种只知享受人民赋予的权力，而不知或不愿承担相应的责任或义务 的陋习。行政问责制的推广，可将公务员的日常行政行为纳入问责范 围，受到有效的行政监督，致使他们在行使权力时感到一种压力，从 而有利用推动建立积极、有效的公务员淘汰机制，纠正我国干部管理 体制长期以来存在的“对上不对下”等旧习。最后，对行政问责制实 践过程中出现的难题提出了新的研究思路。目前以“问责之名的著 称的众多行政案例给后来的相关研究留下了很多值得思索的命题，如 人大是否有权问责、人大如何落实问责、责令辞职的官员因何种责任 而辞职、问责程序如何贯彻公平原则、问责处理方式如何合理化等等。 本论文将针对这些实践难题，从伦理学上寻求新的研究方案。 当代中国行政问责制的伦理审思 第一章行政问责制概说 由于当今世界新公共管理运动及公民参与行政问责运动给传统 行政问责模式带来了严峻挑战与发展机会，尤其是社会问责模式的创 新与发展，服务型政府理念的提出及推行引发了各国政府及有关学 者对现代行政责任制的深刻思考。因此，为从伦理学角度对行政问 责制进行审视，我们首先有必要先对行政问责制的一般情况进行一 个了解。 第一节行政问责制的基本考察 一、西方行政问责制的发展概况 相比国内而言，西方国家对行政问责的研究起步较早，研究所取 得的成果已较为成熟完善。西方国家的行政问责制不仅是基于某项规 章制度，还有其某种自身的政治惯例和深厚的政治文化底蕴做基础。 目前，西方国家在行政问责制研究领域主要集中在如何完善行政问责 制，如何提高行政问责制的有戏运行，如何加强对行政权力的制约和 监督，如何预防和惩罚官员滥用权力的违法乱纪行为等方面取得了很 多成就。具体来讲： 第一，明确了实施行政问责的法律前提，合理的划定行政人员的 法定职责。如英国政府通过部长级官员准则规定了议会是充当问 责者的角色，部长级官员除了不得透露政府内部的决策、恪守集体负 责制的原则外，还必须要承担因决策失误、执行不力以及个人品行不 端所带来的行政或道义上的责任。 第二，着重从制度法律的层面来健全行政问责制。以美国为例， 其宪法明确规定，总统必须经常向国会提供关于联邦政府的必要信 息，政府必须对所有公共资金的收据和开支进行定期的陈述和说明， 硕士学位论文 公共官员若因为行为不当被弹劾或被证明有罪，则必须辞职。在政 府道德法案中，还规定了政府官员、国会议员和政府中某些雇员必 须每年公开自己的财产状况，并且详细规定了对包括总统在内的高级 政府官员所提出的指控进行调查的程序。另外美国政治的分权制衡体 制及联邦分权原则使得政府责任受到来自其他部门的持续审查，为广 大媒体和公民理解、评估和监督公共官员创造了有利条件。 第三，建立专门的监督机构来保障行政问责制的有效实行。比如 瑞典通过监察专员办公室和宪法委员会来监督政府。而美国政府和国 会则设置专门的监督部门，分别负责对政府各部门及其官员和国会议 员的行为进行监督。 第四，积极推行政务公开，重视发挥公众和传媒的监督作用。很 多西方国家重视发挥公众和传媒的监督作用，如欧洲国家的新闻界一 直在寻求将这一理论转化为一种制度安排，上世纪9 0 年代，独立的 行业组织“欧洲新闻中心 开始以“媒体问责制”的概念对各国的探 索进行规范意义的梳理和总结就是很好的诠释。 二、我国行政问责制的发展概况 我国行政问责制的历史文化背景古已有之。如在我国封建帝制中 就有皇帝问责、兵部问责、礼部问责等形式，但这些问责所问出来的 责任绝非基于“以民为本的政治道义和“责任政府 的制度规则， 而是基于封建王朝家天下的政权私利的权衡。在辛亥革命时期中，孙 中山倡导的“五权宪法”，对行政问责给予充分的肯定和批判的继承， 认为行政问责制对于整顿吏治、刷新行政起到了重要作用。建国初期， 由于那时国内国家环境的原因，我国行政部门对于重大问题往往实行 集体或部门决策，这种逻辑结果就是当决策失误出现严重后果时，常 常是无人负责，责任的承担落得不了了之。目前学术界认为我国正处 于“社会转型时期，在这个时期里不仅容易引起行政权力滥用，而 当代中国行政问责制的伦理审思 且容易引发行政道德的失范，导致行政责任的缺失。这样以来会严重 损害政府的声誉和形象，影响政府与老百姓之间的血肉关系，并是造 成行政违法犯罪、行政道德失范、行政失职渎职、行政权力滥用、社 会矛盾激化、特大恶性事故等多种不良事件的发生。通过对历史一系 列的相关情况分析，新一代中央领导集体充分认识到我国在社会转型 时期建设责任政府的迫切性与必要性，并以2 0 0 3 年的那场非典危机 为契机，全面启动行政问责制。几年过来，我国的行政问责制运行已 经取得了一定的成绩，但由于历史和现实的诸多原因，还存在着许多 不利于行政问责制推行的行政文化环境因素，公共行政文化的往往表 现出滞后性。如由于“权力本位”思想严重，没有意识到人民才是权 力主人，颠倒了主与仆的位置关系；公众参与意识淡薄，主人翁的意 识不强，在政治活动中往往处于一种被动的政治接受状态；政府信息 公开的比较有限，保密范围过宽，形式主义严重，新闻报道有难度； 政府绩效评估机制的严重缺失等情况。 不容否认，到目前为止，我国还没有通过有效立法来创制一部全 国统一、系统完善的、且易操作的行政问责制。但我们必须看到目前 宏观法治环境和微观法律规范的有利发展都可以为行政问责制提供 法律支持和借鉴，总体来看表现出以下发展趋势： 第一，问责体制由单一的权力问责向多重的制度问责的转变。过 去，我国的行政责任追究往往以面向权力问责的方式进行，当发生重 大事故或案件时，追责及处分往往根据上级领导的意图和意见进行， 随意性较大，难以体现科学性及公正性。“非典”之后党政领导干部 问责向“制度问责”形式迅速推进，这要求对责任认定、责任主体的 处理更多的是依据事实和有关规定来进行。如党政领导干部辞职暂 行规定、中华人民共和国公务员法、成都市行政首长问责暂行办 法等，对问责主体、问责客体、问责内容、问责程序、问责结果等 硕士学位论文 基本构成要素都做了规定，虽然制度本身也还不完善，比较零散，甚 至还有不科学的地方，但是，我们欣慰地看到行政问责正逐步走向制 度化。第二，问责范围逐步扩大到开始重视政治问责和道德问责的层 面上来。在新的行政问责体制中，除了“出问题”的官员受到追究外， 那些无所作为，没有政绩的平庸官员也被罢官去职。第三，责任追究 从事故多发部门逐步深入到其他领域和部门，尤其是权力部门。当下 我国已经初步形成了从中央到地方层层问责的制度框架，党政机关、 公检司法、企事业单位等皆可“问责”。如长沙率先推出长沙市人 民政府行政问责制暂行办法，随后四川省公布了四川省党政领导 干部引咎辞职暂行办法，重庆市推出了政府部门行政首长问责暂 行办法规定了1 8 种问责情形和7 种追究责任方式等等，