（中国近现代史专业论文）清代新旧海关人事管理机制对比研究.pdf

内容摘要 内容摘要 本文运用现代人事学的基本理论，力图对清代新旧海关的组织架构、人事选 任、考核、培训晋升、薪酬福利及奖惩机制作比较研究，进而从人事管理制度层 面分析新旧海关成败的原因。 全文主要分为七部分： 导论，讲述了选题缘起，对相关领域的学术研究成果进行回溯和分析，指出 本文的设计思路及文章框架。 第一章分析了新旧海关的组织架构情况，并进行了对比和小结。 第二章讲述了新旧海关的人事选任机制，对其差异进行对比分析和小结。 第三章对新旧海关的考核机制进行阐述，从各个角度指出新关的优越性。 第四章对比分析了新旧关的培训、晋升机制，指出旧关该方面的缺失。 第五章从薪酬、福利、奖惩角度分析对比新旧海关的差异和结果。 总结统领全文得出结论：应该给予制度更多的关注。 关健词：新旧海关；人事制度；比较研究 a c o n t r a s t r e s e a r c ha b o u tp e r s o n n e lm a n a g e m e n t s y s t e mo f t h en e wa n do l dc u s t o m si nq i n gd y n a s t y a b s t r a c t t h i sa r t i c l e 、u s et h ee l e m e n t a r yt h e o r ys y s t e mo fm o d e mp e r s o n n e lm a n a g e m e n t ， t h r o u g hc o m p a r i s o no ft h ep e r s o n n e lo r g a n i z a t i o n , t h ep e r s o n n e la p p o i n t m e n t ，t h e p e r s o n n e li n s p e c t i o n ，t h ep e r s o n n e lt r a i n i n ga n dp r o m o t i o n ，t h es a l a r y ，t h ew e l f a r e ，t h e r e w a r d sa n dt h ep u n i s h m e n tm e c h a n i s mo ft h en e wa n do l d c u s t o m si nq i n gd y n a s t y , a t t e m p t st oa n a l y z et h es u c c e s so rf a i l u r e r e a s o na b o u tt h en e wa n do l dc u s t o m si nq i n g d y n a s t yf r o mt h ep e r s o n n e lm a n a g e m e n ts y s t e m s t h ef u l lt e x tm a i n l yd i v i d e si n t os e v e n p a r t s ： t h ei n t r o d u c t i o nn a r r a t e dt h eo r i g i no ft h es e l e c t e dt o p i c ，r e c o l l e c ta n dt h ea n a l y s i s d o m a i ns c h o l a r l yr e s e a r c ha c h i e v e m e n t ，p o i n t so u tt h ed e s i g na n dt h ef r a m eo ft h i s a r t i c l e f i r s tc h a p t e rh a sa n a l y z e dt h en e wa n do l dc u s t o m s o r g a n i z a t i o n , a n dh a sc a r r i e do n t h ec o n t r a s ta n dt h et h e o r ys u b t o t a l s e c o n dc h a p t e rn a r r a t e ds e l e c t i o na n dt h ep e r s o n n e la p p o i n t m e n tm e c h a n i s mo ft h e n e wa n do l dc u s t o m s ，c a r r i e do nt h ec o n t r a s ta n a l y s i sa n d g i v e st h es u b t o t a l t h i r dc h a p t e rc a r r i e so nt h ec o m p a r i s o no ft h en e wa n do l dc u s t o m s i n s p e c t i o n m e c h a n i s m ，p o i n t so u tt h es u p e r i o r i t yo ft h en e w c u s t o m f r o me a c ha n g l e t h ef o u r t hc h a p t e rh a sc o n t r a s t e da n da n a l y z e dt h et r a i n i n ga n dt h ep r o m o t i o n m e c h a n i s mo ft h en e wa n do l dc o s t o m s ，r e v e a l e dt h ef l a wo ft h e s e sa s p e c t si no l dc o s t o m f i f t hc h a p t e ra n a l y s i sa n dc o n t r a s t st h en e wa n do l dc u s t o m sf r o mt h es a l a r y , t h e w e l f a r e ，t h er e w a r d sa n dp u n i s h m e n ta n g l e s ，t e l l st h ed i f f e r e n c ea n dg i v e st h er e s u l t t h es u m m a r yc o m m a n d st h ef u l lt e x tt od r a wt h ec o n c l u s i o n ：s h o u l dg i v es y s t e m m o r ea t t e n t i o n k e yw o r d s ：n e wa n do l dc u s t o m s ；p e r s o n n e ls y s t e m ；c o m p a r i s o nr e s e a r c h 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) 纠支趴 秒7 年多月萝 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电 子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学 校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适 用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 汐7 年钿勺日 1 年易月7 日 导论 一、选题缘起 导论 海关是一个国家监督管理进出口国境的货物、物品和运输工具并执行关税 法规及其他进出口管制法令、规章的行政管理机关。其主要任务是依照国家法令 对进出国境的货物、货币、金银、证券、行李物品、邮递物品和运载上述货物、 物品及旅客进出境携带货物、物品征收关税；查缉走私；编制进出境统计。 我国海关历史悠久，它的起源可以远溯至三千年前，西周建国，即有“( 周) 文王之治岐也关市讥而不征。”的说法( 孟子。梁惠王下) ；古代秦汉至南 北朝时期陆地边境各关、隋唐时期之互市和马市、宋元时期之榷场、明代的茶马 司和设于内地的钞关等，虽然不是海关，但有些关卡执行的任务具有海关性质， 固可以作为中国海关起源的一些补充；自唐代设立直至宋、元、明时期的市舶制 度被认为是管理海运进出境的专责海关机构；而中国真正出现、具备较全面海关 行政功能并以“海关 名字命名的海关应该是在清代。 清初历行海禁。清康熙十九年，广东尚之信的势力被铲除，清政府撤平南 王藩，恢复市舶提举司，由宜格尔图任市舶使。随着三藩之乱的平定、台湾纳入 中国版图，康熙帝实现了国家的统一，重新开海贸易。康熙二十三年六月初五， 康熙帝决定粤闽两省先行创设海关。八月，任命了粤闽两省海关监督：粤海关首 任满人监督为郎中宜格尔图，闽海关首任满人监督为郎中吴世把。另据钦定大 清会典事例：“二十四年议准，江浙二省，亦许出海贸易，其禁例与闽广同。 罾 江海关于康熙二十四年设立，首任满汉监督舒恕、赵延祖同时到任。同年覆准： “浙海关没满汉海税监督一员，笔帖式一员；”浙海关首任满汉监督能代、塔赛 于康熙二十五年到任 。至此，清政府在闽粤江浙四省设立了闽海关、粤海关、 江海关和浙海关。为与鸦片战争后设立的海关相区别，本文称之为旧式海关，简 称“旧关 。 鸦片战争后，西方列强势力在中国强行介入。1 8 5 3 年上海小刀会起义之后， 。赵林如编：市场学大词典，经济出版社1 9 9 9 年版，第5 7 4 页。 。钦定大清会典事例( 嘉靖朝) ，卷1 9 1 ，户部。 。浙江通志，卷1 2 1 清代新旧海关人事管理机制对比研究 英、美、法三国驻上海领事利用当时海关管理混乱之机向清政府施加压力，强制 上海官员任命他们各自提名的税务监督，1 8 5 4 年以阿礼国、马辉、伊担为首的 英、法、美三国驻沪领事和上海道吴健彰通过“商谈同意成立江海关税务管理 委员会，接管了原江海关的夷税征管权。1 8 5 8 年6 月，天津条约签订，此后 根据附约中英、中美、中法通商章程善后条约：海关税则关于海关行政问题 的规定，何桂清正式任命李泰国为海关总税务司，李泰国根据己存在多年的江海 新关的人事管理制度组建了粤海、潮海等一系列海关，时称“新关”。1 8 6 1 年4 月李泰国离开中国时推荐赫德为署理总税务司，1 8 6 3 年1 1 月总理衙门实授赫德 为总税务司。1 8 6 4 年募用外国人帮办税务章程颁布后，总税务司逐步夺取 了各关税务司的任命权，从此赫德根据他的执政理念一步步建立起一套以外籍税 务司制度为核心的新关行政体系。 学习近代海关史课程时，业师连心豪先生从各个角度讲述了近代海关的相 关知识。学习中，我产生了疑问：为什么鸦片战争前旧式海关会如此腐朽? 为什 么近代新关隶属于清王朝却会逐渐操控于外国人手中? 而新关又何以保证能如 此高效率地运作? 是什么样的一种管理体制在支撑着新关? 连老师指出：赫德时 代的新关，相对比于旧关，至少从行政的统一性方面已取得巨大的进步，可以在 这方面作进一步的探讨。这使我设想，结合行政管理学的理论分析架构，从海关 的行政管理体制方面入手，去对比两种海关的行政管理体制上的不同，也许会有 所发现。可通过学习发现，行政管理的范围太广泛，远不是以我目前的学识功力 所能驾驭的，所以缩小范围是我理智的选择。最后我决定选取其中较为重要的人 事管理体制作为研究对象，去分析对比清代两个不同时期海关管理体制的主要人 事制度，力求从中发现一些较有价值的东西。 导师戴一峰教授在其发表于1 9 9 6 年的学术论文中国近代海关史述评中 指出：“近代海关史的研究在取得引人注目的发展同时，还有许多领域的研究还 有待进一拓展。其中首要的一方面即是海关组织结构、管理体制及其运作方式的 研究，仍是一个极其薄弱的领域，某些方面甚至至今还是一片空白。迄今为止， 仅有陈诗启教授在其中国近现代海关史一书中对海关的主要行政衙门的沿革、 海关人事制度和财务管理体制的特点等作了开拓性的研究，以及海关研究杂 志组织的结近代海关年终考绩报告评价问题的一场讨论。事实上，中国近代海关 是近代中国最早实行近代西方管理体制的政府部门，也是近代中国唯一一个长期 2 导论 为列强势力直接控制的政府部门，其组织结构和管理体制具有许多鲜明的特点， 且在民国以降又因时局变化而几度演变，其中可以窥见近代中国在引进和消化西 方管理体制方面的不少颇具规律性问题。然而学界至今没有给予足够的重视，对 于海关籍以保证其效率、有秩序的运作方式，学界也尚无专文论及。应该说，这 一领域研究的滞后，影响了我们对近代海关的全面认识，也影响了对海关功能的 完整评价。若能吸收管理学、社会学的相关理论和分析框架，对这一领域作深开 掘，相信会有所收获”。这给了我莫大的启发和鼓励。业师的文章虽在十年前 就已发表，在这十年里，中国近代海关行政管理制度史的研究已发生了变化，对 近代海关行政制度方面的研究已今非昔比。但我仍然执著地相信，如果能够变换 角度，从现代人事管理学的理论视野去解构两种海关的人事管理机制，一定能有 所收获。 二、学术史回顾 近年来通过学界前辈们的努力开拓，对清代海关行政制度史的研究取得了 很丰硕的学术成果。 福建师范大学历史系黄国盛先生的著作鸦片战争前的东南四省海关以 大量的档案、官书、方志、文集等材料对清朝前期粤闽江浙四海关的设置，以及 海关监督设置、海关衙门的沿革、海关职权与机构以及对外贸易、政策税则等问 题进行了一个综合全面的研究，在该文的等二章海关监督里，黄先生对康熙、 雍正、以及乾、嘉、道各朝的海关监督制度和沿革情况、海关官员的专差和兼差、 四海关的衙门大概结构和吏设、海关衙门的经费开销等方面作了开拓性研究。 黄国盛教授的研究为本文中清代旧海关的人事制度研究奠定了良好的基础。 中国人民大学清史研究所祁美琴副教授在掌握大量第一手资料的基础上， 对清代榷关制度作了全面系统的研究，出版了清代榷关制度研究一书。全书 主要围绕榷关机构设置的沿革和人员、税务管理等方面的内容，揭示了清代关税 制度的建立、发展的制度化过程，并从清代国家相关的经济政策对榷关发展的影 响和榷关税收的盈缩与社会环境变化的关系诸方面，研究在中国社会从封建向近 代迈进的转折时期，清代的榷关制度所经历的剧烈变革，以及榷关中海关功能的 。戴一峰： 中国近代海关史述评，厦门大学学报( 哲社版) ，1 9 9 6 年第三期。 。黄国盛： 鸦片战争前东南四省海关，福建人民出版社2 0 0 0 年出版。 清代新旧海关人事管理机制对比研究 分离和对榷关的冲击、影响。在该文第二章榷关的外部组织与管理、第三章 榷关内部的组织机构与管理，特别是第四章榷关的人事选拔制度里，对 于榷关的组织架构、榷关关员的选任特别是内务府与关差选拔的关系、关差的民 族身份问题、关差的考核等都作了一定的研究。虽然该文的研究对象是清代整个 税关，但该书作者认为鸦片战争前没有海关、榷关之分，把清代鸦片战争前的 四省旧海关也列入榷关体系一并研究，她的这部著作也为本文的清代旧海关人事 制度研究提供了许多参考。 关于鸦片战争后清代新式海关的研究当然离不开中国近代海关史研究泰斗 陈诗启老先生，他的著作中国近代海关史( 晚清部分) ，以极为丰富的海关原 始档案材料，全面综合性地讲述了近代海关的变迁，对鸦片战争后外国人如何一 步步夺取中国近代海关的管理权、英国人赫德又是如何根据他的理念建立起一系 列新关管理体制、以及赫德在海关职务范围之外的业余活动都作了较为深入的研 究。在人事管理方面，陈先生就新关中税务司任命权的争夺、新关职员的选拔、 新关的初期组织架构、关员的薪酬和福利等问题作了一些开拓性研究，给本文中 清代新关的人事行政制度研究很大的启发。 文松博士所著近代中国海关洋员概论一书比较全面地交待了以赫德等五 任税务司为代表的海关洋员维护、扩大列强在华殖民利益的事实。在该文第一章 近代海关被洋员控制的历史概述里，就洋员进入中国海关的背景及中国海关 雇佣洋员的有关条约规定、征税部门及内外班、海务部门、近代海关华、洋员人 数变迁及分布等方面进行了一些阐述，对本文的研究提供了一些有益的参考 。 另外，湘潭大学杨军先生的硕士论文海关与晚清管理的近代化以赫 德时期( 1 8 6 9 1 9 1 1 ) 海关行政管理为例，从新关行政管理体系的组织机构设 置、人事管理、财务管理、海关事务管理等角度论述了新关行政制度对晚清管理 现代化的推动，在“海关组织机构的设置 部分对税务司置的设署、税务部门、 海务部门的情况进行了论述，在“海关人事管理”部分就职位分类、考试录用、 工资级别等方面也进行了较为全面的论述；河北师范大学李虎先生的硕士论文 清代海关管理制度对比研究，对粤海关、新旧过渡时期海关、新关的管理制 。祁美琴：清代榷关制度研究，内蒙古大学出版社2 0 0 4 年3 月出版，第1 l 页。 o 陈诗启：中国近代海关史( 晚清部分) ，人民出版社1 9 9 3 年版 。文松：近代中国海关洋员概论，海关出版社，2 0 0 6 年出版。 杨军硕士论文：海关与晚清管理的近代化以赫德时期( 1 8 6 9 - - 1 9 1 1 ) 海关行政管理为例，湘潭大 学2 0 0 4 年5 月。 4 导论 度进行了综合性的论述，内容涉及各时期的行政管理制度、人事管理制度、税收 等方面，该文的“粤海关的人事制度 部分，以薪酬为重点对粤海关的各级职员 进行了一般性论述，在“新旧海关过渡时期的人事制度 部分简略介绍了雇佣外 国人的原因，在“新关的人事制度部分，就新关的录用制度、高薪养廉制度进 行了阐述，遗憾的是本文仅把人事制度作为全文内容的一部分，着墨较简，在对 于旧海关人事论述时仅限于粤海关，而对闽、浙、江海关则未有提及，同时对人 事制度的培训、奖惩等内容未见提及；又及李虎：中国近代海关与清政府的薪 酬制度比较研究以赫德时期为例，从清政府和低俸给制度和赫德的高薪养 廉的对比分析，论述了清代新旧海关在薪酬上的差异，对新旧海关的薪酬体系作 了较详细的分析。上海师范大学黄丰学先生硕士论文赫德与中国近代海关的 廉政建设一文，从近代海关的高薪养廉、关员的选拔和考核、权力监督、惩罚 角度论述了近代海关的廉政建设与影响。可能作者为了论证廉政之需，主要着墨 于新关的薪酬体系，对于新关的人事选拔、考核体系的论述略显单薄，对于考试 录用等重要问题未有详述；段晋丽赫德与中国近代海关制度的确立，在第二 部分“赫德任职时期的海关 中的人事制度部分就关员的遴选和考核、薪俸制度、 福利制度进行了一般性论述；二档馆员孙修福、何玲0 1 籍税务司制度下的中 国海关人事管理的特点与弊端，对新关人事制度的职位分类、考选制度、培训、 考核等方面也进行了较为深入的研究 。马英明粤海关史述评，对粤海关在鸦 片战争和洋关以降的历史沿革进行了一般性概括论述，其中人事方面简略提及到 海关监督的钦派、管理及洋关时期的训练和考核情况 ；孙建国、瞿后柱：从中 国近代海关人事制度的基本架构和特点看赫德，从近代海关人事管理的基本架 构、近代海关人事行政管理的基本特点、对近代海关人事管理和赫德的评价三个 方面对新关的人事行政情况进行了总结性概括。 o 李虎硕士论文：清代海关管理制度对比研究，河北师范大学，2 0 0 3 年5 月。 o 李虎：中国近代海关与清政府的薪酬制度比较研究以赫德时期为例，历史教学，2 0 0 3 年第4 期。 黄丰学硕士论文：赫德与中国近代海关的廉政建设，上海师范大学，2 0 0 6 年5 月。 段晋丽：赫德与中国近代海关制度的确立，太原师范学院学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 年3 月，第2 期。 孙修福、何玲：外籍税务司制度下的中国海关人事管理的特点与弊端，民国档案，2 0 0 2 年，第2 期。 马英明：粤海关史述评， 广州航海高等专科学校学报，2 0 0 6 年1 2 月，第2 期， o 孙建国、瞿后柱：从中国近代海关人事制度的基本架构和特点看赫德，赫德与旧中国海关论文选， 中国海关学会编，海关出版社2 0 0 4 年出版，第1 6 5 页。 清代新旧海关人事管理机制对比研究 三、论文思路、框架 通过上述学术史回顾可以看出，新旧海关人事制度研究呈现以下两个明显 的特点：一是研究对象基本上以鸦片战争以后的洋关( 新关) 为主，而对鸦片战 争前的旧海关的研究相对较为薄弱。二是对新旧海关的人事制度研究主要仍以基 本史实的论述为主，研究方法未有创新，对理论应用较少，缺少理论建构。 基于此，本论文在范围界定上以清代鸦片战争以前的旧关和鸦片战争后的 新关为对象，以对比研究为主要方法，以现代人事制度理论为分析框架，对新旧 海关的人事制度进行比较研究，笔者不揣简陋，但求抛砖引玉而已。 现代人事行政管理学认为，人事行政管理的主要环节是国家工作人员的选 任；国家工作人员的培i ) j i ；国家工作人员的考核、奖惩；国家工作有员的工资、 福利等。鉴于此，本文拟就人事管理学中较为重要的人事组织架构、人事选任、 人事考核、人事培训和晋升、薪酬及福利奖惩分别作为五大块对清代新旧海关的 人事管理制度进行一次对比研究。第一章拟就清代新旧海关的人事组织架构问 题，主要是对海关的组织框架、部门和职位进行对比论述；第二章将就清代新旧 海关的高级主管关员和普通关员的选任机制进行对比论述；第三章拟就清代新旧 海关的人事考核机制进行对比论述；第四章拟就新旧海关职员培训、晋升机制进 行对比论述；第五章拟就清代新旧海关关员的薪酬、福利以及奖惩机制方面进行 对比论述。每一章节结尾部分作一小结；文章最后对全文进行一个简单的总结。 。胡原、王瑞、程又中等编：人事行政管理，四川人民出版社1 9 8 8 年版，第2 0 7 - - 3 0 8 页。 6 第一章新旧海关组织架构比较 第一章新旧海关组织架构比较 行政组织架构体制，就是行政机关根据工作需要，通过法定程序，将行政 组织结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。其主要表现形式 又分为层级制与职能制。层级制是指政府组织纵向分作若干层级，每个层级所管 业务性质相同，各对其上级负责，但其管辖范围随层级下降而缩小，层级制又叫 分级制；职能制是政府组织平行划分为若干个部门，每个部门所管的业务内容不 同，所以职能制又叫分职制。采取层级制，各级行政首长负责的业务性质相同， 便于集中事权，统一指挥，统一行动。但是不采取职能制，则各级行政首长管辖 过多，责重事繁，难于处处精通，事事胜任。而职能制的优点，在于合理分工， 相互配合，使行政首长不致独任其劳，工作效率可以提高。所以，行政部门一般 都把两者结合起来。清代旧关在户部贵州清吏司的管辖下，实行监督专差、督 抚兼管或监督督抚共管的几种管理方式，是一种不完善的层级制和职能制的结 合，加之各关的组织架构管理无法形成制度化和统一化，无法保证行政效率；新 关总税务司则在大清国海关管理章程和各期总税务司署通令等法规的划 一规定下，建立起各关统一的组织架构体系，同时这些法规为这种体系提供了有 力的法制化保障，各级主管和各部门之间实行层级制与职能制结合的行政体制， 在总税务司的最高统辖下高效运作。本章将就新旧海关的组织架构中层级问题和 各职能部门之间关系问题展开论述。 第一节旧关的组织架构 一、1 日关的最高行政隶属关系 清代在内地的一些交通要道设关，类似明代的“钞关 ，也称为“榷关”。 因其中关税征课大部分由户部管理外，也有一部分竹木植关税由工部管理，固把 前者称为“户关”而把后者“工关”。作为清代最高的税收管理机构，户部政务 的管理是按照地区划分的，其下设有江南、浙江、江西、福建、湖广、山东、山 西、河南、陕西、四川、广东、广西、云南、贵州十四个清吏司，各掌本省钱粮 。陆德山、王刚义：人事行政管理学，吉林大学出版社1 9 8 8 年版，第3 4 3 6 页。 7 清代新旧海关人事管理机制对比研究 收支并兼管一项或几项全国性的事务，其中贵州清吏司兼管全国户部税关即户关。 康熙二十三年后建立的四个旧式海关也被称为户关，与其它户关一样归户部贵州 清吏司管辖。 二、旧关的主管官员 旧关主管官员分为专差和兼任两大类 1 、专差主管官员 康熙朝海关设立初期，在闽、粤、江、浙四省海关实行过统一的海关监督 制度，康熙二十三年覆准，闽粤两省海关，设满汉海税监督各一人，笔贴式圆各 一人，两年一易。二十四年覆准，江南浙江两省，设满汉海税监督各一人，笔贴 式各一人。一年更代，专用满员。二十八年康熙谕令：嗣后海关著各差一人。据 此，海关设立初期，专差主管官员主要为海关监督与笔贴式。 2 、兼差主管官员 康熙晚年，对榷关的人事行政管理采取了重大改革，把榷关的主要管理权 交由地方巡抚兼管。五十九年议准，江海关交由江宁巡抚、浙海关交由浙江巡抚 管理。江南通志亦记载：江海关最后一任监督为康熙五十九年，其人为内 务府员外刘保柱。次年即停部院论俸差官，而归并江苏巡抚带管，委员兼收。 浙 海关康熙六十一年奉旨以巡抚屠沂兼理。 雍正帝秉承了康熙帝的政策。雍正元年( 1 7 2 3 年) ，清帝谕：“嗣后税务交 与地方官监收，于钱粮地方均有益，著议奏， 随即议定：“粤海、浙江等关均交 与巡抚，由巡抚委地方官兼管，所收税银照例解部 。 浙海关于雍正元年题委宁 波府同知赵永誉兼收。二年先后委绍兴府同知、宁波府通判署理。三年以宁绍道 台王一导署理。五年以候补知府江承阶署理。雍正年间闽海关亦“归巡抚管理”， 由巡抚委府道征收。雍正三年九月以前，福建巡抚黄国材兼管海关，巡抚又委粮 。祁美琴： 清代榷关制度研究，内蒙古大学出版社2 0 0 l 4 年3 月出版，第1 1 l 页。 o 蔡渭洲先生解释笔贴式为满语译音，意为写字人，即书办，有实权，类似副监督，为监督属官。蔡渭洲： 中国海关简史，中国展望出版社1 9 8 9 年出版，第6 0 页， 钦定大清会典事例( 嘉庆朝) ，卷1 8 9 ，户部，。关税”。 o 同上 。乾隆江南通志。卷1 0 5 ，职官志 o 皇朝政典类纂( 1 1 ) ，卷8 9 ，征榷七) 。 o 浙江通志卷8 6 、卷1 2 1 。 8 第一章新旧海关组织架构比较 驿道韩奕“管理海关”。粤海关于雍正二年改归巡抚管理。雍正五年三月十八日 至七月，粤海关由署巡抚常赉管理。但到十三年，又“专归副监督， 可以算是 督抚兼管中的特例。 乾隆元年以后，浙海关仍归并巡抚管理，但关印专归宁绍道就近管理。直 到道光元年，浙江巡抚帅承瀛时，“护理浙海关印务宁绍道台史谱 。 乾隆三年 清帝谕：福建海关税务，著福州将军管理。此后，福建成为惟一基本上由将军 兼管海关的省份。不过，在乾隆四十九年，雅德为“福建巡抚署理闽海关”，五 十年，常清为福州将军兼管闽海关，道光十七年四月闽海关由闽浙总督钟祥接管， 但该年七月闽海关又由福州将军嵩傅接管。 乾隆以降，江海关都是由巡抚委苏淞 太道管理。如道光元年江苏巡抚魏元煜，委管理江海关事务为苏淞太道龚丽正。 考以上史实，旧海关的高层主管官员主要分两大类：专差关员有海关监督 和笔贴式；兼差官员有总督、巡抚、将军、及地方道府官员等。 三、旧关的普通职员 在各关中，除上述主管关员外，由于各关事务繁杂，需要雇佣其他的属员， 如家人、书吏、巡役等，从事征稽税银、巡查走漏、看管与解送税银等项关务。 经过康熙、雍正二朝的整顿，各关的属员名目逐渐统一，人员数额基本稳定下来， 职责也逐渐明确起来。如上面所述的雍正十二年谕令地方督抚协助兼管时指出： 各关“大小口岸甚多，监督一人，势难分身兼顾， 故“选委书吏、巡役，公同 亲信家人稽查收放。 说明书吏、巡役、家人已经成为旧海关低级工作人员的主 要来源和组成部分。 1 、书吏、巡役 有关书吏、巡役方面，主要名目有吏书、各役、伞扇人役、更桥缆夫等。书 吏主要集中在关署的各房，总口与子口岸也有级别与人数不等的书吏参与税务工 作，如粤海关的澳门总口有总书1 名，柜书1 名、家人2 名、巡役5 名。o o 文献从编，第1 7 辑，“雍正朝关税史料”。 o 文献从编，第1 9 辑，“雍正朝关税史料”。 囝史料旬刊第3 4 期，第2 6 9 页。 回钦定大清会典事例( 嘉庆朝) ，卷1 8 9 ， 户部。 o 史料旬刊第1 0 期，第3 5 4 页。 哪史料旬刊第3 3 期，第2 3 1 页。 o 粤海关志，卷7 。 9 清代新旧海关人事管理机制对比研究 有关巡役的设置。据记载，顺治九年规定各关设巡栏，各制号衣腰牌，以杜 冒充。巡栏也称巡役，来源比较复杂，如道光十年御史寅德奏称：“近来巡栏过 多，该役等所有亲戚及熟识闲杂人等，每向该管委员请讨谕贴，因此藉端影射， 辄用巡役多人，需索讹诈，以致来往官民人等视为畏途。嗣后著部都察院堂官， 选满汉御史，拟定正陪带领引见，候旨派往该处专司查察。其更换之期，以一年 为满。 佐杂之设，开始于雍正十年，当时各关有距大关较远者，管关官员鞭长莫 及，专靠家人书役，“报数难保无弊，应酌量于其要口委杂职一员，协同监收， 使书役人等不得需索病商，亦不得侵欺滋弊。 不过，佐杂之设，是根据各关的 需要而奏请设立，并不通行于各关。 2 、家人( 包括亲戚、奴仆、旧属等) 清政府对于外任官员，准许他们携带家人赴任，以便襄理事务。海关差官 也不例外。各关口岸众多，监督多信任家人，委派看管。即使督抚兼管关口，也 于委员之外，又派家人巡查关务。 书吏与家人的关系，可以这样理解，书吏是关署的派出代表，是具体的管 理办事人员，家人是监督的派出代表，是差官的耳目与心腹，主要任务在于代替 监督稽查各口税务。旧关中除关署与大关外，大部分的口岸的负责人是由家人充 当的。 四、旧关各关的人事组织框架 1 、粤海关 海关监督衙署所在地为最高行政机构，亦称“大关”。粤海关机构庞大，以 省城大关为总汇 。其下又以通商贸易及地理位置为主要因素设置总1 ：3 七处，包 括省城大关、澳门行署、惠州、潮州、高州、琼州和雷州总口。以下是粤海关 志对粤海关大关与总口的官职设置情况记载： o 清会典事例，卷2 4 0 ，“户部”，第8 3 8 页。 o 雍正朝汉文朱批奏折汇编( 2 1 ) ，第8 6 4 页。转引自祁美琴著清代榷关制度研究，内蒙古大学出版 社2 0 0 4 年3 月出版，第1 8 1 页。 o 彭泽益先生认为，粤海关监督衙置有二处，一处在澳门，一处在广州外城五仙门内以盐院旧址改建。而 有的学者认为清政府原意澳门设关，因葡萄牙人的阻挠后改为行署。杨仁飞：论清政府对澳门的海关管理， 广东社会科学，1 9 9 3 年第2 期，第5 6 页。 l o 第一章新旧海关组织架构比较 粤海关七处总口，共设管理委员七人，分别为大关旗员，澳门总口旗员，惠州府 同知，潮州府海防同知，雷州府同知，琼州府同知与高州府通判。大关委员为各大关 之最高行政长官 大关编制书吏2 名，其余高州、雷州、琼州、惠州、潮州五总口各1 名，承办通 关收支报解税项，根据乾隆三十三年规定，各关额设之经制书吏，有经营钱粮之责。 大关之下，每个大关署六房，每房案书各一名，共6 名，分别为掌册案书、掌平 案书、掌稿案书、单房案书、算房案书、贡房案书同时各房又设缮写书若干名，平 柜一名其中澳门总口为外国人聚集地重要税口，特设总书一名。 每总口设柜书1 - 2 名，其中澳门、高州总口及1 名，惠州、潮州、雷州、琼州各 2 名 大关设清书1 2 名通关设口韦总3 6 名。 2 、闽海关 闽海关之监督衙署设置地点存在较大争议，据道光厦门志记载，其地 点设置于厦门养元宫。但福建师范大学黄国盛教授指出，闽海关初用满汉二员海 关监督，“分驻南、厦二口， 即两处均设海关衙署，一处设在福州府城外南台中 洲，一处设在厦门塔仔街张厝保。 闽海关的总口为6 个，除上设两处衙署外，还有泉州府属泉州口，兴化府 属涵江口，漳州府属之铜山口，福宁府之白石司( 光绪八年移至东冲口) 四个总 口。 闽海关从康熙二十三年设立初期由满人郎中吴世把首任监督之外，到乾隆 初年，基本上由巡抚兼管，巡抚于道府中遴委一员专管各处税口，并分委各口之 府厅管理。闽海关统一归将军管理后，其借口“无地方官可委，随经奏明于四旗 内派出旗员兵丁闲散分往各口办理税务，“分委旗员六员赴南台、厦门等六大口 管理。” 。因资料所限其用人情况较为不详，但至乾隆三年，福州将军隆升兼管 海关后，其用人情况可从厦门志中了解： 闽海关自归将军管理后，厦门口岸吏役之组成及职责如下：“委派旗员一名， 总管税务，家丁2 名，一与委员商办关务，弹兑钱粮，一专司外柜，征收出水， 又查河司弁6 名，值年经制书吏1 名，专司钱粮文禀档册；副书8 名，轮管船房 o 粤海关志，卷七。 国黄国盛、李森林：清代闽海关沿革，文史知识，1 9 9 5 年第4 期。 囝户部尚书刘于义题，一档藏，内阁户科题本全宗，税课类，关税项，乾隆十年4 9 号。引自黄国盛鸦片 战争前东南四省海关，福建人民出版社2 0 0 0 年出版，第5 l 页。 l l 清代新旧海关人事管理机制对比研究 挂号覆核清单；头役3 名，承催日税及八字号深头总哨船务；挂号巡役8 名，本 口2 名。 厦门志所记载之用人情况可以作为闽海关组织架构的一个参考。 3 、浙海关 在清初开设四海关中，浙海关的人事制度相对是最为全面的，全省有镇海、 乍浦、温州、瑞平、家子口、头围口、定海七大口。浙海关衙门设有稿房、洋房、 闽房、梁头房，四房职位分类及其职能如下： 稿房：承办部、院、司、道府、厅、州、县一应文武衙门文稿档案及奏销，呈 送黄册、向免输税，给照出口，俱由稿房填给，赴经过口岸照验。并兼管梁头房、家 子口税务 洋房：“承办奏销，呈送部、科册档底、并协解盈余税银、收税档册，赴部纳税 因有经办税务，历派清书进京，代办该房经征宁港商船置货报往南洋、暹罗等处贸易、 回棹进出口洋税，及各省商人从南洋、海南等处来宁贸易货税” 闽房：“承办奏销，呈送部科稽考循环季薄等，征经闽、广商船装载闽广各省货 物及宁港商船由闽省载回糖货、橄榄、杂油等项货税” 梁头房：“承办奏销、呈送户部红单，及沿海各口县成造新船，报销坏船，查催 各县商、渔各船只梁头册籍，经征慈、镇、象、宁四厅、县出海贸易商船梁头税银， 换给新照。其宁属渔、采、靖、渡等船向免输纳梁税如有揽载货物出入镇海关口， 验明梁头尺寸，照则征收课税银一限，填给印单。” 浙海关衙门额设经办编制书吏八名，分办稿房、洋房、闽房、梁头房、镇海口、 乍浦口、温州口、瑞平口税务每年于关期年满时，由护理浙海关印务宁绍道台“酌 核各吏人地相宜，秉公派调；将调拨执事口址选造册，禀抚宪批示饬遵”浙海关衙门 额设书识4 1 名、清书2 2 名分拨大小各房口办事。因口址繁多，沿海沿汉均须派人稽 查，额设清书不够派拨，向听各吏自行请帮又额设经制书役巡拦1 0 0 名，按年掣拔 各口巡查办事。浙海关衙门向设代书一名，另颁状式戳记，遇有控告关政、船只税务 事项，责成该代书盖戳呈投，不许道代书混行用戳，以示区别。 4 、江海关 江海关的用人情况资料较少，只能从上海县志中找到一些。 江海关主要是由家人充当吏役，直到康熙六十一年，江海关“撤前差， 道光厦门志，卷7 ，关差。 。海关衙门须知事宜册，见近代史资料，总5 5 页，第2 3 - 3 0 页。 1 2 康熙朝， 命苏州巡 第一章新旧海关组织架构比较 抚带管遴员题委代理时，局面仍未改观，“所有上海关务，系委上海知县协理， 差家人在关收税。 雍正三年，巡抚张楷以“上海一关，界连海面，出口之处甚 多，稽查宜严，钱粮关系重大，不便委家人经收”为由，奏委苏松太道经理关务， 移驻上海，使关税得有专责。此后江海关衙门吏役组成如下：书吏( 经制书吏) 、 稿房、贴写、算手、写单手、家人、门子、皂隶、快手、库丁、更夫、轿伞夫、； 大关及十八口岸巡舍、家人、提舱手、走差、巡船、舵工、更夫、饭夫等。 第二节新关的组织架构 一、新关最高行政隶属关系 鸦片战争的旧海关，其最高行政隶属于户部，由贵州清吏司管辖，鸦片战 争后，海关的税收虽仍上交户部解拨，但其行政隶属关系却发生了很大的变化。 鸦片战争后，道光二十二年( 1 8 4 2 ) ，清政府与英国订立江宁条约，规 定开放广州、厦门、福州、宁波、上海五口为通商口岸，1 9 5 9 年1 月3 1 日( 咸丰 八年十二月二十八日) 内阁奉上谕：“至上海现办通商事宜与广东较远，着即授 两江总督何清桂为钦差大臣，办理各国事务。所有钦差大臣关防，着( 两广钦差 大臣) 黄宗汉赍交何清桂祗领接办。 固何清桂既以两江总督兼任各口通商大臣， 沿海各口对外交涉都归掌理了；海关在当时也被看作是对外交涉事务，因此也在 管辖之内。 此后直到1 8 6 1 年1 月，海关由两江总督兼各口通商大臣管辖。1 8 5 9 年5 月2 3 日，何桂清任命李泰国为总税务司。 咸丰十年十二月十日( 1 8 6 1 年1 月2 0 日) ，总理各国事务衙门( 简称总理衙 门) 成立，上谕以“各口设立新关与外国交涉，仍着( 总理衙门) 奕诉等悉心酌 议具奏，并咨会办理各口通商事务大臣，各就地方情形妥为筹议。”从此以后， 海关便从两江总督兼各口通商大臣改辖中央的总理衙门了。1 8 6 3 年1 1 月总理衙门 实授赫德为总税务司。 1 9 0 1 年总理衙门改为外务部，海关也跟着改由外务部统辖。 1 9 0 6 年，清政府设立税务处，5 月9 日( 光绪三十二年四月十六日) ，外务部 突然发给海关总税务司一道札文，内称： 。上海县志，卷2 ，建置志，“海关”。 。吴煦档案选编，第4 辑，第1 9 5 页。 陈诗启著，中国近代海关史( 晚清部分) ，人民出版社1 9 9 3 年版，第7 6 页。 1 3 清代新旧海关人事管理机制对比研究 为札行事光绪三十二年四月十六日奉上谕：户部尚书铁良着派充督办税务大臣， 外务部右侍郎唐绍仪着派充会办税务大臣所有华洋人员统归节制。钦此相应札行 总税务司查照钦遵，并转饬各关税务司一体遵照可也。须至札者。光绪三十二年四月 十八日。 此后，海关由外务大臣转归税务大臣管辖。 从1 8 6 1 年至1 9 0 6 年4 5 年时间里，新关都是隶属于总理衙门( 后改为外务 部) 的。也就是说，鸦片战争后的新关，在大部分时间里，其最高行政关系隶属 于总理衙门。 二、新关的主管官员 l 、总税务司 1 8 5 8 年1 0 月，根据通商章程善后条约：海关税则关于海关行政的规定： “通商各口收税画一办理，是由总理外国通商大臣邀请英( 美、法) 人帮办 税务并严查漏税。 1 8 5 9 年5 月2 3 日，何桂清将任命札谕颁给李泰国： 查李税务司曾在江海关帮办税务，熟谙中外商情，诸臻妥洽。兹派令帮同总理各 口稽查税务事，准其会同各监督及本大巨所派官员，总司稽察，悉照条约画一办理各 口，新建税务司统归钤束设有未能尽善之处，随时报候查办。 总管夷税征收的新关，其有总税务司之名，实始于此。通商章程善后条约： 海关税则并没有统辖各口海关的总税务司的规定。这个职位是何桂清设的 。 何桂清“以条款内既有任凭总理大臣帮办税务之语，若各口所用之外国人皆由总 理大臣选募，事多窒碍；若别口不用外国人帮办，又恐其不画一，洋商必致借口， 易启争端。是以何桂清札饬李泰国总司其事，名日总税务司，以明画一之意。 1 8 6 4 年募用外国人帮办税务章程关于帮办税务的外国人，规定：“均 由总税务司募请调派，其薪水如何增减，其调往各口以及应行撤退，均由总税务 o 总税务司署通令( 第二辑1 9 0 4 - 1 9 0 6 ) ，第4 6 5 页 o 中夕i - h 约章汇编，第l 册，第1 1 8 页 圆吴煦档案选编，第6 辑，第2 7 0 页。 。陈诗启：中国近代海关史( 晚清部分) ，人民出版社1 9 9 3 年版，第5 9 6 1 页。 筹办夷务始末( 咸丰朝) ，第8 册，卷7 l ，第2 6 8 7 页。 1 4 第一章新旧海关组织架构比较 司作主。”这就肯定了总税务司的新关人事管理全权。同时，章程还规定 总税务司只直辖于总理衙门大臣，总税务司一切“申陈事件及更换各口税务司” 都只向总理衙门申报。换言之，除了总理衙门外，不论中央或地方机关都不能对 总税务司发出命令；总税务司也不接受来自总理衙门以外的命令。其他机关对于 海关如有申述，只能经由总理衙门转饬总税务司札行各关办理。这就使海关行政 不但从地方独立出来，而且从中央独立出来，而总税务司也有充分的条件实施他 在海关内的统一管理。 2 、税务司 新关税务司包括总税务司署各部门税务司和各口税务司，他们的职务等级相 同，都直接听命于总税务司，具体如下： ( 1 ) 总税务司署各部门税务司 总税务司署各部门税务司有总理文案税务司、管理汉文文案税务司、稽核账 目文案税务司、造册文案税务司、总税务司署驻伦敦办事处税务司。 ( 2 ) 各口税务司 各个大的关口均设税务司总司其事( 较小的关口设副税务司或帮办) ，各口 税务司对本口岸的税务行政负责，并直接听命于总税务司。 近代以来中国各口的海关，正规说来，海关监督是最高行政负责人，外籍税 务司制度推行各口之后，各口税务司为了征收轮船贸易的夷税，另行组织了税务 司署，也就是各口新关。根据陈诗启先生的看法，“税务司夺取了海关监督的权力， 海关监督被架空，税办司署便取代海关监督衙门而成为海关的主要官署了。 。高 柳松一郎也认为，中国“各地海关之第一负责人本为海关监督，税务司实居第 二，唯依据多年之习惯与境遇，事实上遂使外人税务司成为第一人。 因此， “税务司为事实上之监督官。海关监督仅为名义上之监督官而已。 。 但也有的 学者持不同意见，认为晚清海关的管理体制是从清代榷关制