（伦理学专业论文）行政行为选择的伦理困境及出路.pdf

中文摘要 中文摘要 在行政人员行政行为选择的过程中，行政人员同时肩负着主观责任和客观责 任。其双重责任的复杂性，使得作为肩负行政责任的伦理主体在进行行政行为选 择的过程中出现心理矛盾和观念碰撞的现象。当观念意识在利益和评价标准不能 达到统一时，不可避免地会带来一些选择的冲突困境，具体表现为权力、角色和 利益的冲突等。因此如何在有效的范围内降低选择的道德风险，减少冲突所带来 的消极影响，不仅直接关系到行政的有效运作和公共利益的最大化实现，而且还 决定着行政组织及其行政人员在公众中的形象。 关键词：行政行为选择；行政伦理困境；行政伦理责任 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nt h ep r o c e s so ft h ea d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o r c h o i c eo ft h ea d m i n i s u m i v e p e r s o n n e l ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e lc a r r yt h es u b j e c t i v er e s p o n s i b i l i t ya n do b j e c t i v e r e s p o n s i b i l i t yi nt h em e a n t i m e t h ec o m p l e x i t yo fi t sd u a lr e s p o n s i b i l i t y ，m a k et h e p h e n o m e n o nt h a tc o n d u c ta n da c t i o n sc a r r i e st h ee t h i c sc o r p u so ft h ea d m i n i s t r a t i o n r e s p o n s i b i l i t yt oa p p e a rm e n t a la n t i n o m ya n dt h ei d e ac o l l i s i o ni nt h ep r o c e s so f c a r r y i n go nt h ea d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o rc h o i c e w h e nt h ei d e ac o n s c i o u s n e s sc a n ta t t a i n t o u n i f yi n t h eb e n e f i t sa n dt h ee v a l u a t i o ns t a n d a r d ，w i l l b r i n gs o m ec o n f l i c t p r e d i c a m e n t so fc h o i c e si n e v i t a b l y ，t h ec o n c r e t ep e r f o r m a n c ei sp o w e r , r o l ea n dc o n f l i c t o fb e n e f i t s h o wt h e r e f o r el o w e rt h em o r a l sr i s ko ft h ec h o i c ei nt h ev a l i ds c o p e ，r e d u c e t h en e g a t i v ei n f l u e n c eb r i n go fc o n f l i c t ，n o to n l yt h ev a l i do p e r a t i o na n dp u b l i cb e n e f i t s r e l a t e dt ot h ea d m i n i s t r a t i o n d i r e c t l y m a x i m i z ear e a l i z a t i o n ，a n ds t i l ld e c i d e a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o na n di t sa d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e li nt h ei m a g ei nt h ep u b l i c k e y w o r d ：a d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o rc h o o s e ；a d m i n i s t r a t i o ne t h i c sp r e d i c a m e n t ：a d m i n i s t r a t i o ne t h i c s r e s p o n s i b i l i t y i i 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果：。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑盔堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 可吻 导师签名： 狮g ；c t 签字日期： 2 年6 月7 日签字日期：扣p 年6 月 7 e l 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：电话： 通讯地址： 第一章行政行为选择的相关概念及其研究的现实意义 第一章行政行为选择的相关概念及其研究的现实意义 第一节行政行为选择的相关概念 一、行政行为 行政管理活动中的各项职能是由人和人所组成的组织实施的。行政管理活动 的最终目的是实现组织目标和完成行政职能，行政组织、行政人员的行政行为是 实现组织目标和行政职能的具体方式和途径，也就是说行政职能的实现是行政行 为产生的后果。对行政行为概念内涵的界定是对行政行为选择进行伦理研究的前 提，因此，对行政行为概念的内涵应该深入的理解和把握。“自新中国第一部行政 法学教材行政法概要首先使用行政行为一词以来，几乎所有的行政法学 论著都相继沿用了这一概念。但在行政行为概念的具体界定上，学者们则存在很 大分歧，先后形成了最广义说、广义说、狭义说和最狭义说。”无论行政法学是 从何种角度来界定行政行为的概念，从行政学的角度来看，行政行为具体是指行 政主体为体现国家权力，行使的行政职权和履行的行政管理职责的一切具有法律 意义，产生法律效果的行为。从行政行为的概念中可以看出，虽然行政活动的最 终实施者为具体的行政主体，但行政主体的行政行为不再单纯的是一种个人行为， 而是行政主体代表国家行政机关所做出的行为，是行政权力行使的外在表现，体 现了国家的意志。 二、行政行为选择 行政行为选择是指行政主体在行政决策过程中面对多种可能的行政行为取向 做出自己的选择，选择其中某一行政行为的活动。行政主体可以是行政组织、行 政人员，但是由于具体的行政决策、行政执行等行政管理活动最终要由具体的行 政人员来贯彻、执行，行政个体才是真正的伦理主体，无论何种行政活动，最终 都可归结为行政人员的行政行为选择，所以本文探讨的行政行为的主体限定为行 政人员。行政人员泛指国家行政机关中行使国家行政权力、执行国家公务、从事 王珉灿行政法概要【m 】法律出出版社，1 9 8 3 年第9 7 页 1 一 黑龙江大学硕士学位论文 行政管理活动的所有工作人员。马克思主义认为，人有选择自己行为的意志自由， 能够按照自己的意志去选择自己的行为。但这种选择行为的自由不是任意、随意 的自由，是在一定客观条件允许范围内的自由，行政行为选择也是一样的，由于 行政行为体现了国家的意志，是一种特殊的行使国家行政权力的行为，要受到社 会政治、经济、法律、道德状况的影响和制约。行政行为选择会受客观条件的制 约，同样也会受主观条件的影响，例如行政人员的工作能力、道德水平、责任心、 工作作风等，都会在实际的行政活动中影响他们的决断。例如两位行政人员道德 修养层次不同，在实际的行政工作中可能会做出不同甚至完全相反的选择，一位 选择以人民的利益为重，牺牲小我，服务百姓；另一位可能选择营私舞弊，为自 己的小集团谋福利。从伦理学角度研究行政行为选择，就是运用伦理学和行政学 的基本观点和理论，揭示行政行为选择背后的伦理动机和价值关系，从而引导行 政主体规范自己的行政行为，使其可以在多种可能的行政行为并存的前提下选择 某一种符合行政伦理的行为，从而提高政府的工作效率和信誉。 第二节行政行为选择伦理研究的现实意义 行政行为体现了国家的意志，是一种特殊的行使国家行政权力的行为，所以 行政行为选择在公共行政领域和行政管理过程中有着特殊的地位，对社会政治状 况有着直接的作用和影响，甚至对整个社会的精神文明建设都起着至关重要的作 用。从我国目前的状况来看，从伦理学角度研究行政行为选择具有重大的现实意 义，主要表现在以下几个方面： 一、有利于提高行政人员素质，促进廉政建设 人的素质永远是至关重要的第一位因素，党和政府的工作和现代化建设事业， 在很大程度上决定于党政干部与国家行政人员的整体素质。从事国家公务的行政 人员代表国家行使职权，其素质的高低优劣会直接关系到能否贯彻落实好党和政 府的路线方针政策；能否依法行政，建设法制社会和政治文明，促进市场经济发 展；能否切实履行职能，为国民提供良好的服务，满足社会公共需要。就我国目 前状况而言，行政人员队伍建设中偏重使用政治、法律等手段约束行政行为，而 2 第一章行政行为选择的相关概念及其研究的现实意义 对行政行为选择的伦理研究较为缺乏。因此，在新时期注重行政人员行政行为选 择的伦理研究具有重要的意义。例如，在我国目前行政队伍中存在的腐败现象， 其产生和存在有着复杂的历史因素和社会因素，但是制度不完善，尤其是伦理制 度不完善是一个重要的不可轻视的原因。在社会转型期问，我国经济实现了突飞 猛进的发展，但于此同时相应的伦理规范的制度建设却相对滞后。在多元价值观 的冲撞中，在社会多种物质条件的诱惑下，某些行政人员的行政行为选择偏离了 正确的轨道，出现了贪污、受贿等失范现象。行政行为选择伦理制度的建设，对 于提高行政人员廉洁奉公意识和自律水平，强化行政伦理约束和道德规范具有重 要的意义。 二、有利于提高政府行政效率，提升政府形象 行政效率代表着政府的生产力，是行政管理的生命线同时关系着国家的命运。 行政效率历来是行政管理关注的中心问题，一切行政管理活动都是围绕效率这个 中心的。效率意识是机关工作人员必须具备的职业素质，应自觉强化和倡导。我 们探讨行政选择伦理不仅仅指廉洁、公正、诚实的“善政”，还包括负责与效率的 “理性行政”。行政人员做出行为选择的时候必须要有义务感和责任感，对人民群 众负责并敢于承担公共责任，于此同时，还应坚持务实高效的原则。提倡言必行 行必果、雷厉风行、注重时效的精神，实现工作的高效运转。在现实中，一些行 政机关有些人往往习惯于公文旅行、划圈推诿、开会空谈的模式，造成办事效率 低，使工作有议不决、一拖再拖、一误再误，其结果是一些本来很简单、很容易 办而群众又急需办的事情迟迟不办得不到解决。引起广大群众的埋怨和不满，使 这些地方的党群、政群、干群关系很不融洽，甚至长期处于紧张状态，从而影响 了政府的形象，失去人民群众对政府的信任和支持。与此相反，有些行政机关的 领导干部、工作人员，想群众所想、急群众所急，办事效率高，为群众办了许多 实事，做了很多群众想傲的好事，那里的党群关系、干群关系犹如鱼水关系，政 府形象极为良好，领导干部威信也很高。总之，“效率就是生命”，“没有效率的政 府，是形象最差的政府”，加强行政行为选择的伦理建设，增强其为人民服务的公 黑龙江大学硕士学位论文 仆意识和公利至上的责任感，可以密切政府与群众的联系，可以树立政府的良好 形象，更好地发挥政府在推动经济发展和社会进步中的作用。 三、有利于促进社会主义市场经济发展，加快政府职能转变 加快转变政府职能是完善社会主义市场经济体制的必然要求，我国是在行政 管理权力高度集中、管理方式非常直接的计划经济体制基础上，逐步建立、完善 社会主义市场经济体制。因此，政府管理体制的改革成为整个经济体制改革的重 要组成部分，市场经济发展的每一步都与政府职能的转变密切相关，建立完善社 会主义市场经济体制，必须进一步推进政府管理体制改革，转变政府职能。政府 职能的转变相应地要求对行政人员的行为选择进行伦理规范和调整。随着社会主 义市场经济的发展，我国政府职能由微观管理转向宏观调控，由“全能政府”转 向“服务型政府”，在政府转型的过程中对行政人员行为模式提出了新的、更高的 要求，要求行政人员坚守公利为重、秉公办事、爱岗敬业、尽职尽责、奉献社会 的伦理道德，反对贪污受贿、玩忽职守、以权谋私等违背社会主义市场经济运行 原则的不良行为。因此，加快行政伦理学科的研究和体系建设尤其是行政行为选 择的伦理研究，对促进政府职能转变、促进社会主义市场经济建设具有重要的理 论和实践意义。“把行政选择伦理规范渗透到行政过程和各项行政活动中，对行政 人员的行政行为进行严格管理、奖惩和评价，增强行政选择伦理的权威性，为社 会主义市场经济运行的制度化、规范化、秩序化提供伦理保证。”回 四、有利于推进以德治国进程，推进精神文明建设 行政伦理在公共行政领域和行政管理过程中的特殊地位决定，行政人员的伦 理选择状况如何对整个社会伦理乃至整个精神文明建设都起了至关重要的作用。 “负责任的行政不仅仅是公共行政工作者的任务，它更是所有的试图在行政事务 中追求民主社会的人的事业。”圆行政人员作为现代公共行政的行为主体，他们不 仅承担着行政管理工作，于此同时也肩负着社会伦理文化和公共道德践行的责任， 波芬行政行为选择的伦理研究i j 2 0 0 5 年第1 3 页 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径【m 】中国人民大学出版社，2 0 0 1 年第5 2 页 4 - 第一章行政行为选择的相关概念及其研究的现实意义 行政人员的言行会对社会产生巨大的影响和示范效应。一个社会伦理文化的良性 运行，需要政府及其行政人员的维护、支持和实践。随着我国体制改革的不断深 入，社会治理中方方面面的问题不断涌现，立法部f - j ；9 h 快立法进程，然而实际问 题的复杂性不是仅仅靠法律就可以一一解决的，因此德治和法制相统一的社会治 理模式成为必然要求，公共行政的伦理性更加凸显。“只有当政府是道德的，它才 会有公共的行政，属于全社会的，才能真正代表公共利益和提供能够满足公众要 求的公共产品，才能作为私人领域的孪生兄弟而与私人领域共存。”o 由此可以看 出，行政人员如果可以认真、负责的践行行政伦理责任，将会对社会产生良好的 示范作用，促进社会风气的好转，推进以德治国的进程，使社会主义精神文明建 设取得长足的进步。 张康之寻找公共行政的伦理视角嗍中国人民大学出版社，2 0 0 2 年第2 0 5 页 5 一 黑龙江大学硕士学位论文 第二章行政行为选择的伦理困境 行政人员在进行行政行为选择时面临伦理困境是一种必然的现象。“当处于两 种期盼或倾向之间，而且这两者又都具有重大的价值时，我们会觉得烦恼不堪。做 了你要下地狱；不做你也要下地狱都同样表达了被夹在两种互不相容的选择之 间的那种感觉。”o 选择某一伦理准则可能会破坏另一伦理准则，但实际情况又需 要你必须做出自己的选择，因此，概括地说行政行为选择的伦理困境常常描述的 情况是：行政人员往往处在两难境地而不得不择其一。 第一节行政行为选择伦理困境产生的根源 行政管理活动的环境非常复杂，行政行为也要受主、客观条件的限制。从表 面上看，行政行为选择出现的条件是：客观情况提出行政选择的几种可能性，行 政人员为达成行政目标必须在多种可能性中选择一种可能性而放弃其它可能的选 择。然而，从本质上分析，公务员行政行为选择能力的大小及其行政行为选择的 客观可能性，才是进行行政行为选择的根本条件。在行政行为选择活动中存在 种绝对地否定行政行为选择的自由的“宿命论”，如认为一切行政人员所作的一切 行政行为都是由上级决定的，下级不过是执行行政长官的命令，在行政管理活动 中不用发挥自己主观能动性，这种观点是错误的。此外，在行政行为选择活动中 还存在一种主张行政行为选择仅受行政人员主观意志制约的“唯意志论”，如认为 自己作为使用行政权力的国家行政人员可以根据自己的情况随心所欲的处理行政 事务，这种“唯意志论”的观点也是错误的。此两种观点都会使行政行为选择超 越行政责任限度的范围，最终导致行政行为选择的可能性和必然性的丧失。 “概括地说，当行政行为选择的可能性与行政行为选择的能力相互作用时， 公务员才能获得行政行为选择自由的必要条件和充分条件。”圆从这个意义上讲， 行政主体根据对行政工作必然性与道德选择必然性的认识，而进行行政行为选择 的能力决定了行政行为选择的自由度。也就是说，行政人员要具有为了实现行政 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径f m 】中国人民大学出版社，2 0 0 1 年第8 5 页 王晓莉，陈勇行政伦理困境与行政行为选择【j 】伦理学研觅2 0 0 3 年 6 第二章行政行为选择的伦理困境 价值目标而卓有成效的从事行政工作的能力。基于此，我们便可以合乎逻辑的引 出行政人员行政行为选择中的责任与责任限度问题。 一、行政行为选择活动中行政责任重要性剖析 首先，行政人员的行政行为选择是以行政责任为前提的。行政行为选择中的 责任是有客观规定性的，行政人员应该根据客观规定的责任，适当的选择自己的 行政行为。例如，1 9 9 3 年8 月国务院颁布的国家公务员暂行条例规定：( 三) 密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务。( 五) 忠于职守， 勤奋工作，尽职尽责，服从命令。( 七) 公正廉洁，克己奉公。不难看出，行政责 任的履行是不以行政人员主观意志为转移的具有客观规定性的外在责任。其次， 行政人员在客观规定的行政责任面前是可以发挥主观能动性的。如努力为人民服 务是行政人员的责任，某些行政人员以微笑的面容主动为有困难的群众服务，相 反某些行政人员在工作中用冷漠、高高在上的姿态尽量推诿自己的责任。最后， 强调国家行政人员对行政行为选择的责任，不论是对行政人员本身，还是对行政 组织以及国家和人民，都是十分必要的。对于行政人员来说，只有以高度的行政 责任感，凭借对公共行政必然性的自觉认识进行行政行为选择，才能真正获得意 志自由，真正享有同公共行政相适应的行政行为自由。对于人民和社会来说，增 强国家行政人员行政行为选择的责任心，对我国社会主义现代化建设有着不可估 量的社会价值。 二、行政行为选择中责任的内涵界定 塞曼斯米勒认为，责任( r e s p o n s i b i l i t y ) 与行为者的主观选择密切相关，如 果说某人应该对其行为负责任，那就是说他是由于处于某种目的、意图，经过自 己的思考与推论后选择这一行为的。也就是说，当我们说某人应该对某一行为负 责任，首先是指行为者“根据自己的意图，在理性的基础上履行这一行为的。”回 另一种情况，我们说某人应该对“某事负责”，是指“某人在某种制度结构中承 ( ! ) s e u m a sm i l e r p u b l i cs e c t o re t h i c s ：f i n d i n ga n di m p l e m e n t i n gv a l u e s l m l e d i t e db yc h a r l e ss a r n p f p r da n dn o d p r e s t o nw i t hc - ab o i sl e i c h h a r d t ：f e r e r a t i o np r e s s ，1 9 9 8 ：p 4 0 7 黑龙江大学硕士学位论文 担了一定的角色，制度赋予他某种特定的权利和义务，以决定应该做什么。”库 珀认为“责任是构建行政伦理学的关键。”这一概念显然包括塞曼斯米勒认为 的责任的两个方面，即主观责任和客观责任。行政人员在行政行为选择中承担的 责任也必然包括这两个方面。 ( 一) 客观责任 “客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待”，“与外部强 加的事物有关，是行政人员在行政选择中应尽的职责和义务”。 行政人员作为一 种政府权力代理人的角色，承担了来自直接上级、行政组织和公民等多方面的责 任。 首先，行政人员要承担公共组织结构中上下级关系决定的责任，执行上级的 命令或互相之间业已达成一致的行政目标，于此同时，行政人员也要对其下属的 行政行为负责。这种责任来自于官僚组织结构中的职责分配，正如保罗阿普尔 比所说的，科层制是“正式的责任结构和责任工具”， 官僚结构中的每一个行政 人员都同时肩负双重的职责关系，一是要对自己的上级做到忠诚与服从，二是对 下级的执行行为负责。然而，官僚组织的病症之一就是办事扯皮、懒散作风症， 下级行政人员不履行自己的责任而将其责任推托给其他相关平行部门，这和没有 权力做出决定却做了或允许下属采取不当行为一样，都属于不负责任的行为。 其次，“对民选官员负责，把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻。” 也就是说行政人员被授予行政职权的同时也接受了行政系统对其的期望和约束， 行政人员要对整个行政组织负责，这是行政人员的根本职责。政府行政活动从根 本上说是为了执行公共的立法意志，身处其中的公共行政人员必须按照公共的意 志，依法行政，在各自的职位上尽职尽责。因此，行政人员在做抉择时并不能从 考虑自己的利益角度出发，而必须保证对整个行政组织的忠诚和尽责。 同上 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径i m 中国人民大学出版社，2 0 0 1 年第6 3 页 p a u la p p l e b y m o r a l i t ya n da d m i n i s t r a t i o ni nd e m o c r a t i cg o v e r n m e n t m b a t o nr o u g e ：l o u i s i a n as t a t e u n i v e r s i t yp r e s s ，19 5 2 ：p 3 4 0 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径【m 】冲国人民大学出版社，2 0 0 1 年第6 5 页 8 第二章行政行为选择的伦理困境 最后，“对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益。”公 共行政管理活动有一个重要的特征，即公共性。公共性这一特性要求行政活动要 始终坚持公正的立场，维护普遍的公共利益。偏向某一集团或团体利益的决策都 是违背行政人员职责的行为，也是政府行政过程中所不允许的。但在具体的实践 中，执行维护公共利益的伦理要求却是很困难的，因为“明确界定公共利益 的定义是不可能的，这一点无论在学者还是行政人员已达到广泛的共识。” 上述 两种责任，即对上级和行政组织所负的责任，都有相应的完备的伦理规定作为行 政行为选择的依据。而对维护公共利益所负的责任是不清晰和具体的，行政人员 在面临一些可供选择的“公共利益”的概念时只好自己艰难应对，甚至在与阶级 伦理冲突时，狡猾地逃避公共责任伦理。 ( 二) 主观责任 客观责任是责任的一个方面，与客观责任并列的是我们自己情感、良知和信 仰的责任。客观责任源于法律、组织结构、社会对行政人员的角色期待，但主观 责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。也就是说，行政人员在进行 行政行为选择、完成行政目标的动机不再只是遵从上级和法律的要求，同时也受 信仰、价值观和被理解成禀性特征的这样一些内部力量的驱使而采取特定行政行 为活动。其中价值观是主观责任的核心，它比其他的信仰类型更为基础，是信仰 系统的核心。价值观是关于我们该如何去做的信念，也是关于人们想要的某种最 终生存状态的信念。如果我们想象出三个同心圆，价值观就是最里层的一个圆， 这表明了价值观与一个人所拥有的更为具体的信念之间的基本关系。价值观控制 了人类的行为，它是“指导人类行为的准则或标准尺度。” 在人们与环境的相互 作用中，价值观的指导作用贯穿了人们的认知过程和行为过程，引发人们对认识 事物产生的积极或消极的情感反应，并最终使人们以特定的行为方式表现出来。 由此可见，主观责任是人类活动中一个不可避免的方面，它的思想和体系的发展 对于以连续的、理性的和独立的方式履行客观责任都是必不可少的。但是，主观 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径i m 】中国人民大学出版社，2 0 0 1 年第6 5 页 同上 r o k e a c hm b e l i e f sa t t i t u d e sa n dv a l u e s m s a nf r a n c i s c oj o s s e yb a s s , 1 9 7 0 9 黑龙江大学硕士学位论文 责任带有明显的丰富性和不确定性，在实践过程中准确地把握主观责任并非易事。 总之，在行政管理复杂的环境中，履行多重行政责任是一项复杂而艰巨的任 务，尤其在瞬息万变的实践中多重责任经常会起冲突，使行政人员陷入左右为难 的伦理困境。 第二节行政行为选择伦理困境的表现形式 尽职尽责的完成行政目标是现代公共行政及行政人员的责任，但从上述分析 来看，由于行政人员同时肩负着主观责任和客观责任，多重责任的复杂性使得行 政责任伦理主体在进行行政行为选择的过程中出现心理矛盾和观念碰撞的现象， 当观念意识在利益和评价标准不能达到统一时，可能引发寻租腐败、规避责任、 代理转换等失范行为，通过考察行政人员的行为以及其责任来源对行政行为某种 程度的影响，行政行为选择伦理困境主要表现为以下三种类型。 一、权力冲突困境 所谓权利冲突，是指行政组织中的行政人员在完成行政目标时可能发生上级 要求和法律相冲突；上级要求和作为代理人角色的冲突；上级和上上级命令的冲 突等多种冲突表现形式。行政人员的权利往往是来自多方授权，如法律授权、上 级授权或公众授权，在行政过程中，这些权利来源对政府及行政人员的行为要求 往往是不同的、甚至是相冲突的，选择效忠法律会违背服从上级决定的职责；选 择服从上级的决定往往会使选择超越善与恶的范围；选择服从上上级的越权行政 会造成上级的不满和同事的责难，不利于组织内部的团结，使组织产生离心力， 所以行政人员就会困惑的发现每一种选择都会确定无疑的带来激烈的冲突，并给 自己的职业生涯带来潜在的、不确定的影响。例如，在工作中，你的上级出于组 织利益的需要，要求你把某项政策执行后的不良后果的数据不对外开放，但是工 作章程和公众都要求你及时、准确的公布、反馈政策的执行情况，这样，行政人 员就处于对“上”负责和对“下”服务的两难境地。根据权责相等的原则，行政 人员被赋予多大的权利，相应的就应该承担多少责任，但是由于权利的冲突性导 致行政人员无法兼顾多重责任的完成。 一l o 第二章行政行为选择的伦理困境 有的学者认为，“这种权力冲突就有可能造成代理转换。”u 代理转换 ( a g e n t i c s h i f t ) 概念是由美国学者斯坦利米尔格莱姆提出来的。他认为，在有组 织秩序的社会中，有两种功能性模式：自治、自主的模式和系统的或有组织的模 式，从自治功能向有组织功能的转化就是“代理转换”。米尔格莱姆认为“代理转 换可能导致的后果是：作为角色的个人感到应对权威的指示负责，但不为自己履 行指示的行为承担责任。” 也就是说在多层责任关系下的这种转换代理行为，可 能造成的情况是：最直接的委托代理关系取代最终的委托代理关系，使政府的行 为呈现一种非道德性。例如，行政人员在为公民提供服务的过程中，产生了多种 委托代理关系，如政府与公民、政府与行政人员、政府问上下级的关系。在这些 委托代理关系中，虽然对公民负责是政府终极的委托代理关系，但对上级负责则 是组织中的行政人员最直接的责任关系。如果行政人员陷入反映这些客观责任的 冲突中，会首先用个人的价值观、信仰和原则做出自己的判断，用它们来权衡利 弊，确定哪一种客观责任是最基本的、正当的。某些行政人员会先衡量履行某种 客观责任对其自身利益所带来的影响，若“为民直言，为民立政”会对自己的仕 途产生负面影响的话，则会选择只对上级负责，而漠视承担公众利益的责任。 二、角色冲突困境 “角色概念是角色责任冲突的关键原因。” “角色”本是戏剧中的名词，2 0 世纪2 0 至3 0 年代一些学者将它引入社会学，进而发展为社会学的基本概念之一。 概括地说“角色”主要包括以下四方面含义：( 1 ) 角色是社会地位的外在表现；( 2 ) 角色是人们的一整套权利、义务的规范和行为模式；( 3 ) 角色是人们对于处在特 定地位上的人们行为的期待；( 4 ) 角色是社会群体或社会组织的基础。在现代社 会中，每个具体个体的角色并不是孤立存在的，而是与其他角色联系在一起。任 何一个人都不可能仅仅承担某一种社会角色，而总是承担着多种社会角色，他所 承担的多种角色又总是与更多的社会角色相联系，这也正反映了现代社会中角色 卢颂华试论公共行政过程中的责任冲突与对策思考i j 】冲共福建省委党校学报，2 0 0 2 年第5 7 页 s t a n l e ym i l g r a m o b e d i e n c e t o a u t h o r i t y ：a ne x p e r i m e n t a lv i e w m n e w y o r k ：h a r p e r r o w ，1 9 7 4 ：1 3 2 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径i m i 中国人民大学出版社，2 0 0 1 年第9 1 页 1 1 黑龙江大学硕士学位论文 关系的网络系统性与复杂性。也就是说，现代社会中的社会关系和个人身份认同 越来越复杂化，人们不再仅仅将自己的身份局限为某一特定的角色或某些特定的 角色，而是复杂的网络系统中的互相关联的角色群。 “从行政组织系统来看，可分为内部角色和外部角色，内部角色对内部角色。” 这里内部角色指的是行政人员在该行政组织中供职的角色；外部角色是指该行政 组织外，行政人员扮演的其他角色；内部角色对内部角色主要分为领导角色和非 领导角色。在现实生活中，行政人员同时扮演着多重角色。例如，某行政人员扮 演的角色是某行政部门的主管、某人的下级、某些人的上级、父母、儿女、配偶、 邻人、朋友、公民、合伙人等等。在特定的情形中，由于行政人员所体验到的特 定角色的价值观是不相容的或者是相互排斥的，就会形成角色冲突。在工作中， 行政人员除了是秉公办理公事的公务人员外，可能还会面临这样的角色期待，照 顾好家庭和孩子的父亲或母亲，互相帮助的朋友等等。显然，在这种情况下，行 政人员角色与组织之外的其他一种或多种角色就会发生冲突。 行政人员要处理这些冲突性角色要求的价值观、达到行政目标及实现行政责 任，是一个伦理学问题，必须平衡各种角色和价值，并做出正确的决策，而实践 证明这是非常困难的。行政伦理学方面著名学者巴纳德曾指出，“公共行政人员在 多种角色冲突或责任冲突的情况下，就有可能表现出一种不作为或不积极的态度， 逃避决策责任。” 在公共行政实践过程中，其规避责任的情形可能有：( 1 ) 道德 堕落，表现为垂头丧气和缺乏果断的决策力，以致将问题逐级向上级推诿；( 2 ) 责任感缺失，表现为把外部的压力或者偶然的外部因素作为行政决策的依据；( 3 ) 消极决策活动，表现为辞职、缺席或退休等：( 4 ) 通过绕开那些可能要求有不同 解决方法的冲突，培养一种规避责任的能力；( 5 ) 培养一种出台模棱两可的措施 的能力，用来满足一种“中庸”的需要或尽量做到不违反任何法则。可见，处理 好角色困境中的伦理学问题对实现行政组织的有效性是非常必要的。 卢少求行政人员行政选择中的伦理性冲突与评价【j 1 皖西学院学报，2 0 0 4 年第4 页 ( 罾b a n a r d ，c 1 t h ef u n c t i o n so f t h ee x e c u t i v e m c a m b r i d g e ，m a s s ：h a r v a r du n i v e r s i t yp r e s s , 1 9 6 4 ：2 7 2 一1 2 一 第二章行政行为选择的伦理困境 三、利益冲突困境 利益冲突是实现行政责任要面对和解决的另一个常见的伦理困境。利益冲突 是指行政人员本身的个人利益与他们作为公共权力行使者所担负的义务之间产生 冲突。这里的利益冲突比法律意义上的利益冲突更为宽泛。迈克尔戴维斯指出， 在这种意义上的“利益”包括那些所有的能使对抗性的裁决比它们的反面更少一 些可靠性的影响因素，忠诚、关注、情感或诸如此类的东西。利益冲突包括各种 影响因素与行政人员所服务的公共利益之问的矛盾。通过这些冲突表现出来的道 德层面的问题是：行政人员作为公共利益的代理人被授予大量的公共权力和职责， 要求以公共原则行事，坚持公共利益最大化。图斯曼将这这种冲突的原因归结为 西方的“个人主义精神”传统，随着个人作为一大堆政治和社会权利与义务的承 担者的面貌出现，人们越来越将自己视为“主要是一系列价值观、欲望、动机和 利益的综合体”，有权利实现自己的目标和利益，并以理性经济人的方式行事， 满足个人的欲望并让自己生活的好一点就被视为合理的行为方式。与此同时，行 政人员还享有进入政府、行使具有对有价值的稀缺资源进行权威分配功能的特殊 权利，行政人员对公共权利的非公共运用能给行政人员带来额外的收益。那么， 行政人员在行使公共权力时，可能会为实现自身利益的最大化，而放弃为公众集 体利益服务的职责，有意识地、非客观地行使自己的权利，从而使政府所要承担 的责任失衡瓦解。 行政人员陷入利益冲突从而使公共行政表现出一种非公共性倾向，其表现形 式除了经济利益之外还有其他重大的利益。特里l 库珀归纳出以下几种主要情 形：( 1 ) 贿赂。行政人员非法接受钱财或者其他被认为有价值的东西，作为交换， 在处理公共事物时给行贿者提供特殊的优惠。贿赂的关键属性是：行贿者有扰乱 客观的、公正的行政行为的明显意图以及受贿者情愿遵从行贿者的意图。( 2 ) 权 利兜售。行政人员为了与自己利益相关的第三者试图影响政府客观的决策。权利 兜售除了经济动机外，还可以归结为宗教信仰或种族观念等因素的作用。( 3 ) 信 息兜售。行政人员私下把不该公开的信息通知与自己利益相关的第三者或一般公 ( 明u s s m a n ，】o b l i g a t i o na n dt h eb o d yp o l i t i c m n e wy o r k ：o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s , 1 9 6 0 1 3 - 黑龙江大学硕士学位论文 众，并利用这些信息为自己取得钱财或者其他好处。这里的关键因素是信息的重 要性和获得信息的特权，即信息高度机密且知情的行政人员有对此保密的责任。 ( 4 ) 财政交易。行政人员利用自己的职权给自己创造直接或者间接的财政利益。 ( 5 ) 馈赠与消遣。这里将“馈赠与消遣”作为一个类别，只是为了扩展对贿赂的 认识，它包括：提供购物折扣、度假旅游、交通工具、美食、休闲设备等。典型 的情况是：提供这些礼物的人没有像贿赂那样提出具体的优惠要求，但有意地想 给受贿人留下总的好印象。( 6 ) 组织外就业。行政人员利用职业地位提高自己的 地位，将本该用在行政事务中的精力全都用在组织外的工作上，并将政府的服务 和设备用于组织外的工作。( 7 ) 裙带关系。这类情形有时候也称之为“任人唯亲”， 是指公共行政人员利用自己的职位为亲属获取理想的雇佣待遇、提升、合同优惠 或其他可获益的商机。行政人员在从事这类活动的时候没有直接地获得收益，但 却获得间接利益，目的为加强家庭纽带关系和亲戚互相之间的支持。上述七种情 况都体现出一种潜在的利益冲突，它们是否能转化为现实的冲突取决于行政人员 对于诱惑的屈服程度。而且这些利益冲突中的伦理问题已经影响了行政人员的行 为，但大多又不为法律所严格控制，因此利益冲突问题既需要法律的严格规制， 也需要伦理评估和制约。 第三节伦理困境中影响行政行为选择的因素 一、行政人员个体因素 ( 一) 行政人员个人利益满足的问题 人在社会中生存和发展，有多种多样的利益需求。一般来说，人总是从自我 的利益出发，去认识客体和改造客体，去处理与他人的关系，去选择对待社会、 对待组织以及对待政府的态度。所以，在人的一般意义上，通常把人的利益需要 看作是人类社会发展的动力源或原动力。从最初威尔逊的“政治行政二分论”到 “西蒙范式”，再到后来的新公共行政运动、新公共管理运动，其理论取向的背后 都是关于行政人的“经济人”假设。“经济人”假设是公共选择学派的理论基点， 正是借助于这一假设，公共选择理论构建了政治的和行政管理等公共领域的理论 第二章行政行为选择的伦理困境 模型，勾画出了经济人行为是怎样决定和支配集体行为的图式，特别是经济人行 为对政府整体行为的集体选择所起到的制约作用。所谓“经济人”的假设含义是： 无论处于什么地位的人，其本性都是样的，使个人的满足程度极大化为最基本 的动机，从而做出让自己利益最大化的选择。也就是说，切人都有着一个共同 的特性，那就是经济人的特性。根据这一观点来理解公共领域，就会看到国家作 为一个人类的组织形式，在这个组织中活动的人也和其他人没有什么差别，既不 更好也不更坏，这些人一样也会犯错误。所以，布坎南宣布，建立在道德神化基 础之上的国家政治理论一遇上“经济人”这一现实的问题便陷入难以解决的困境。 因此，公共选择学派要求理论必须从一方面是利己主义和狭隘个人主义所驱使的 经济人，另一方面是超凡入圣的国家这样的逻辑虚构中解脱出来，将调查市场经 济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门。这个出发点就是经济 人，因为正是经济人的概念才使人看到，当个人必须在若干取舍面前进行选择的 时候，他们将更愿意选择那种能为自己带来更多好处的方法。事实上在公共行政 领域中，存在着大量的行政人员追求个人利益的问题。在行政人员执行公务的时 候，往往发生公私错位的情况，一些行政人员运用手中的公共权力为小团体或个 人谋取私利这种现象不仅仅是一个经常性的行为，已经发展成了普遍现象。自从 我国改革开放以来，中国的建设和发展取得了前所未有、巨大的成就，人民的生 活水平已达n d , 康水平，但是总的来说，中国行政人员的工资收入还处于较低水 平，尤其是同国外发达国家相比，中国行政人员收入水平与国内其他行业相比还 是很低的。整个社会物质生活水平在不断的提高，这就很容易导致行政人员中的 一部分人心理失衡，铤而走险，以手中的权力换取工资以外的收益，从而导致行 政伦理失范。 ( 二) 行政人员个人道德修养问题 对于行政人员来说，其价值选择的内在自主性，既是对其理智和良知的肯定， 也是对其能力与道德修养的挑战与考验。行政人员虽然有私人生活和个人利益追 求的自由，但因为其掌握着公共权力，就应当有维护公共生活健康的责任和义务。 当公与私之间发生冲突，需要他做出选择的时候，如果其道德修养不高，自身素 黑龙江大学硕士学位论文 质较差，行政人员的行为就会失控，导致行政伦理失范的现象发生。“行政人员如 果不是更多的话，至少也与一般人一样常常面对着多重价值困境，使其道德生活 呈现出一定的悲剧性与悖论性”，这种价值选择往往不是在明显的善与恶、上帝 与魔鬼之间的选择，恐怕也不是在多种可以序列化的价值之间的“取最大多数人 的最大利益”的简单数学活动像功利主义建议的那样，而首先是指在互相冲 突的一个( 些) 善与另一个( 些) 善、一种( 些) 价值与另一种( 些) 价值之间 的选择。行政人员有着多重义务，如忠于宪法的义务；遵守法律的义务：对民族 和国家的义务；民主的义务；遵守组织官僚制规则的义务；忠于职守与信守专业 精神的义务；对自我( 人格与尊严) 的义务等等，而且它们在现实的具体行政行 为中又往往并非完全相容。因此，这就需要行政人员恰当地运用其内在的德行， 伦理原则、规则、义务的贯彻，需要的不是盲从，更不是自然本性的放纵，而是 要发挥作为伦理主体的人的创造力、潜力、价值判断力、意志力、做出合乎道德 伦理的决定，并克服种种与此相悖的狭隘的偏好或自我利益，履行所抉择的道德 伦理所规定的职责和义务。 二、社会制度影响因素 ( 一) 行政体制自身的问题 中国作为一个发展中国家，正在经历着由传统社会向现代社会的历史性转变。 由于长期受计划经济体制的影响，中国行政体制存在着诸多弊端。表现为“市民 社会”极不发达，完全依赖政府部门处理一切公共事务；社会中介组织官僚化， 在某种程度上成为政府的延伸而不是政府与社会之间的中介；社会自我约束力下 降，指靠政府来约束不良社会行为，忽视了个人行为的自我约束和社会约束；社 会对政府的约束力不足等。 全能政府的特点是追求大一统，它要求全社会统一意志、统一行动来实现崇 高的目标，而社会的统一又以不同层级政府、政府不同部门之间的高度统一为前 提。统一靠协调来实现，而传统行政体制使得政府内部的协调困难重重。首先， 别尔嘉耶夫著论人使命【m 】张百春译学林出版社，2 0 0 0 年 1 6 第二章行政行为选择的伦理困境 政府管理的目标是具有多元性的，即政府追求的目标涉及到政治、经济、教育、 文化、社会等各个领域，但政府实现多元目标的手段过于单一，此单一性表现为 对行政手段过分的依赖。手段单一性在实践中表现为对经济手段、经济杠杆的忽 略和排斥，表现为“人治”取代了法制。其结果是目标与手段之问缺乏内在适应 性，行政体制必然缺乏活力。在社会主义经济体制中，公有制实际上是政府所有 制，政府所有制又以部门所有制为其主要形式。在这种制度安排下，本应由企业 追求的东西实际上亦为政府部门所追求，从而导致冲突：一方面，作为企业的所 有者，各政府部门要追求经济收益和利润；另一方面，作为公共权力的拥有者， 它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。当所有者的角色压倒了公 共权力拥有者的角色，对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者的权益为代价 时，造成了政府角色的错位。最后，政府职能和权力