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中国科学技术大学硕士学位论文我国公共产品供给的民营化研究 摘要 公共产品是指所有成员都能均等消费的产品，具有非排他性和非竞争性两个 基本特征。这类产品和服务，一般地认为，既不能由私人提供，也不可能由私人 提供，只能由政府提供。但是，随着技术进步、人们消费观念变化等原因，公共 产品在消费上的非排他性和非竞争性特征也在发生变化，如对拥挤的路桥收费现 在已基本实现消费上的排他性，从而可以将公共产品的成本和收益内部化，这样， 公共产品的供给就可能由私人供给，且实践证明，可以产生一定的高效率。 本文从我国公共产品供给的理论分析入手，介绍了我国供给公共产品的方 式、分类、范围等内容，并借鉴了西方经济学中有关公共产品和民营化的内容， 从理论的角度论证了民营化公共产品的可行性与必要性。并从实证的角度，分析 了当前我国公共产品供给的现状，提出当前引入私人企业经营公共产品是十分必 要的，也是具有一定的可行性的。鉴于我国目前市场经济发展的现状，对于私人 进入公共产品供给领域还存在诸多的管制和障碍，本文在结构化地分析了我国公 共产品供给民营化所存在问题的基础上，尝试性地提出了相关的解决对策，对于 进一步完善公共产品民营化进行了一定的分析研究。 关键词：公共产品有效供给民营化 ! 里型兰垫查查兰堡主兰生堕塞塞曼垒苎兰曼垡丝堕垦萱些鲨塞 a b s t r a c t p u b l i cg o o d sm e a n t h a te v e r ys o c i a lm e m b e r ，w h i c hh a st w ob a s i cf e a t u r e so f n o n - e x c l u d a b i l i t ya n dn o n - r i v a lb e s s ，c a ne q u a l l yc o n s u n ei t t h i ss o r to fg o o d sa n d s e r v i c e s ，g e n e r a l l ys p e a k i n g ，i ti s n o tp o s s i b l et ob ep r o v i d e db yi n d i v i d u a lb u tb y g o v e r n m e n t b u t ，a l o n g 晰mt h ep r o g r e s si nt e c h n o l o g ya n dt h ec h a n g eo fc o n s u m i n g i d e a s ，t h ef e a t u r e so fn o n - e x c l u s i v ea n dn o n c o m p e t i t i v ea l s oh a v ec h a n g e di np u b l i c c o n s u m i n g f o re x a m p l e ，t h e t o l lo f c o n g e s t i o nb r i d g eh a sr e a l i z e dt h en o n e x c l u s i v e i n c o n s u m i n g c o n s e q u e n t l y , t h ec o s ta n dp r o f i to fp u b l i cg o o d sc a nb el o c a l i z e d t h u s ，i n d i v i d u a lp r o v i d e st h ep u b l i cg o o d sp o s s i b l y a n di tm a k e st h ec e r t a i no f e f f i c i e n c yi np r a c t i c eb y t h i sm o d e i nt h i st h e s i s ，w ed e s c r i b et h es u p p l yt h e o r yo f p u b l i cg o o d si nc h i n a a n dp r e s e n tt h em o d e ， c l a s sa n ds c o p eo fi t w ea l s ot a k ea d v a n t a g eo f t h e o r yo f w e s t e n lc o u n u i e s ，a n dd e m o n s t r a t et h e f e a s i b i l i t ya n dn e c e s s i t yo fp u b l i cg o o d sf r o mt h e o r yi nc h i n a n e x t ，w ea n a l y z et h es i t u a t i o no f c h i n e s e p u b l i cg o o d sp r e s e n t l y ，a n dp u tf o r w a r d t h ev i e wt h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dw e l c o m et h e p e r s o n a lo w n e de n t e r p r i s et oe n t e rt h em a r k e to fp u b l i cg o o d s t h i sp o l i c yi sf e a s i b l ei nc h i n a a t l a s t ，i nt e r m so f t h ec i r c u m s t a n c eo f m a r k e te c o n o m i e si nc h i n a ，w ep r o v i d et h es o l u t i o nr e l a t e dt o t h i sp h e n o m e n o nt e n t a t i v e l ya b o u tt h ec o n t r o la n do b s t a c l ei ne n t e r i n gp u b l i cg o o d sf i e l d s ，a n d m a k ea d v a n c e dr e s e a r c ht oe n r i c ht h et h e o r yo f p e r s o n a lp u b l i cg o o d s s u p p l y k e y w o r d ：p u b l i cg o o d s e f f e c t i v es u p p l y p r i v a t i z a t i o n 2 中国科学技术大学硕士学位论文我国公共产品供给的民营化研究 第一章公共产品民营化的理论综述 第一节公共产品的基本概念 公共产品( p u b l i cg o o d s ) 是相对那些私人产品( p r i v a t eg o o d s ) 而言的由政 府提供用于满足社会公共需要的共享性物质产品和服务项目。私人产品如牛奶、 面包、服装等，而像灯塔、池塘之类的公用物品就是典型的公共产品。与单个消 费者和企业、社会团体等直接消费的私人产品不同，公共产品的性质和功能都有 其特殊性。 公共产品应具有两个基本特征：( 1 ) 非排他性( n o n e x c l u d a b i l i t y ) 。对于私 人产品来说，购买者支付了价格就取得了该产品的所有权并可以轻易地排斥他人 消费这种产品，这就是排除性 而公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其 效用在不同消费者之间不能分割。这样，将不为公共产品付费的个人排除在外， 或者在技术上不可能，或者成本高昂到不可接受。( 2 ) 非竞争性( n o n r i v a lr l e s s ) 。 对一般私人产品来说，个人消费了这一产品，别人就无法再消费了，而公共产 品一旦提供出来，任何消费者对它的消费都不影响其他消费者的利益，也不会影 响整个社会的利益。非竞争性包含两方面的含义：第一，边际生产成本为零。即 指增加一个消费者对供给者带来的边际成本为零；第二，边际拥挤成本为零。每 个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，这种产品不但是共同消 费的，也不存在消费中的拥挤现象。 美国经济学家萨缪尔森将纯粹的私人产品与纯粹的公共产品的区别用数学 公式更严格地表述如下：1 ) 对于私人产品来说，x = 置，即某一商品的总量 f 2 】 ( x ) 等于每一个消费者所捌有或消费的该商品数量( 爿) 的总和，这意味着 私人产品是能在消费者之间分割的。2 ) 对于公共产品来说= z ，这就是说， 对于任何一个消费者来说，他为了消费而实际可支配的公共产品的数量( x ) 中国科学技术大学硕士学位论文我国公共产品供给的民营化研究 就是该公共产品的总量( x ) ，这意味着公共产品在消费者之间是不能分割的。 o 对于公共产品来说，非排除性和非竞争性这两个特征是都应具备的，两者缺 一不可，而完全具备以上两种特征的公共产品，在现实生活中，是不多的。许多 产品或缺少这一特征，或缺少那一特征。同时，对于各个特征来说，还有程度强 弱之分。因此，完全具备以上两种特性的产品为纯公共产品，完全不具备的为私 人产品。在纯公共产品与私人产品之间，散布着无数的处于中间状态的非纯公共 产品和非纯私产品，称作准公共产品或混合商品。 根据竞争性和排他性的有无和强弱，可以将所有的社会物品分为四类：第一 类既具有排他性又具有竞争性的产品是纯个人产品；第二类同时具有非排他性和 非竞争性的是纯公共产品，如国防、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环 境保护、基础科学等：第三类公共产品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可 以较轻易地做到排他，如公共桥梁、公共游泳池以及公共电影院等。有人将这类 物品形象地称为俱乐部产品( c l u bg o o d s ) ：第四类公共产品与俱乐部产品刚好相 反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场、天然 资源等。有学者将这类物品称为拥挤型产品或者共同资源产品( c o m m o n r e s o u r c e s ) 。俱乐部产品和拥挤型产品通称为“准公共产品( q u a s i p u b i cg o o d s ) ， 即不同时具备非排他性和非竞争性。准公共产品一般具有“拥挤性”( c o n g e s t i o n ) 的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况， 而不是像纯公共产品。增加一个人的消费，边际成本为零。准公共产品到达“拥 挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。上述分类可用图一来表示： 。周游，公共经济学概论【m l ，武汉：武汉出版社，2 0 0 3 年，第5 0 页 4 中国科学技术大学硕士学位论文我国公共产品供给的民营化研究 图l 从以上的概念我们可以看出，公共产品是一项特殊的社会产品，有着不同于 普通社会消费品的特性。在实际生产和消费公共产品的过程中，也发展了很多相 关的理论。 第二节公共产品供给及民营化的相关理论综述 1 2 1 西方经济学界关于公共产品供给的理论发展 如概念中所提到，公共产品具有非排除性，使得每个消费者都相信无论自己 付费与否都可以享受到公共产品的好处，因此理性的消费者就不会有自愿付费的 动机，而倾向于“搭便车”成为“免费搭车者”( f r e er i d e r ) 。如果人们都隐瞒从 公共产品消费中获得的真实收益，就会显示出比实际消费量小得多的数量，使得 公共产品的实际供给水平会远低于最优水平。而另一方面，如果假设每个人被要 求陈述自己的偏好，且假定他们的陈述与实际需求状况无关，只与所期望的公共 产品的数量相关，通常来说，会诱发夸大需求的现象，导致供给过度，公共产品 不能达到有效供给，投资无法收回。私人企业以盈利为经营目的，追求利润最大 化，自然不会提供这类产品。因此，以利润为最终目的的竞争性的市场是无法达 到公共产品供给的帕累托最优的。 公共产品是一个现代社会发展所必须的、稳定社会、增进社会福利所不可或 缺的基础产品，私人部门竞争市场无法提供，就需要公共经济部门的介入，使用 例如税收等手段来集资，集中提供这类产品。几乎没有人对公共部门是否应该提 供公共产品提出嚣疑，从某种意义上甚至可以说，正是由于对公共产品的需求才 导致了政府的产生。 然而，随着经济社会的不断发展，关于公共产品的供给方式出现了不同的声 音，争论颇多。西方经济学界中，从斯密、穆勒到庇古、萨缪尔森都把它作为市 场失灵而必须由政府配置的对象。以萨缪尔森代表的福利经济学家们认为，由于 公共产品非排他性和非竞争性的特征，因此通过市场方式提供公共产品，实现排 他是不可能的或者成本是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率。因此，福利经济 。樊勇明杜莉，公共经济学【m 】上海：复旦大学n 1 版社，2 0 0 1 年第5 2 页 5 中国科学技术大学顾十学位论文我国公共产品供给的民营化研究 学家们认为政府提供公共产品比市场方式即比通过私人提供具有更高的效 率。从2 0 世纪六七十年代以来，随着福利国家危机的出现，一批主张经济自由 的经济学家纷纷丌始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性。戈尔丁、布鲁 贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人或从理论或从经验方面论证了公共产品 私人供给的可能性。 戈尔丁认为，在公共产品的消费上存在着“平等进入”f e q u a la c c e s s ) 和“选 择性进入”( s e l e c t i v ea c c e s s ) 。“平等进入”指公共产品可由任何人来消费，如公 园中的露天音乐会。“选择性进入”指消费者只有在满足一定的约束条件例 如付费后，才可以进行消费，如在音乐厅中举办的音乐会等。我们发现，可以“平 等进入”的公共产品般是纯公共产品，如国防等。而“选择性进入”的公共产 品一般是俱乐部产品如高尔夫球场、音乐厅等。戈尔丁认为福利经济学忽视 了公共产品在供给方式上的“选择性进入”。没有什么产品或服务是由其内在性 质决定它是公共产品或不是，存在的只是供给产品或服务的不同方式，即“平等 进入”或“选择性进入”的不同进入方式决定了产品或服务是否为公共产品。产 品和服务采取何种供给方式取决于排他性技术和个人偏好的多样化。若公共产品 不能通过市场手段被充分地提供消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还 没有产生或者在经济上不可行。 戈尔丁的分析尤其是他提出的“选择性进入”方式是极富有创见的。这为探 讨公莛产品的私人供给问题、尤其为解决准公共产品的“拥挤性”问题指明了方 向。 继戈尔丁之后，德姆塞茨在公共产品的私人生产一文中指出，在能够排 除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为，若一 个产品是公共产品，那么对同一产品支付不同价格是满足竞争性均衡条件的。由 于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的方法来 对不同的消费者收费。可以说，德姆塞茨的论点是对戈尔丁论点的发展，二者都 从技术的角度讨论了私人提供公共产品的可能性，即如果存在排他性技术，则私 人可以很好地供给某些公共产品。例如，高速公路作为一种准公共产品，存在着 “选择性进入”方式，即在入口处可以设置收费站。因此高速公路可以通过私人 投资、私人收费的方式来兴建。 中国科学技术大学顸十学位论文 我国公麸产品供给的民营化研究 其他学者，如布鲁贝克尔认为，公共产品消费上的免费搭车问题缺乏经验方 面的科学论证，它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的重要因 素。例如，社区中某一成员虽然因为免费搭车享受了短期利益，但他会失去社区 成员的信任而有损于自己的长期利益。出于这一考虑，社区成员免费搭车的动机 就会大大减弱。史密兹进一步认为，在公共产品的供给上，消费者之间可订立契 约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”问题。举例来 说，某一社区计划兴建一健身场所，社区成员在一致同意原则下，与社区订立契 约，约定该健身场所可由某个成员投资兴建，但使用者需向投资者付费后使用。 这种办法在实践中已很多见。 如果说上述学者是从理论角度论证了私人提供公共物品的可能性，科斯则是 从经验的角度论证了这种可能性。众所周知，灯塔作为一种公共产品，长期以来 一直被认为只能由政府提供。而科斯在其经典论文经济学上的灯塔中认为， 从1 7 世纪玎始，在英国，灯塔一直是由私人提供的，并且不存在不充分供给的 情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。管理灯塔的机构是领港公 会一个对公众负责的私人组织。具体来说，私人从国王那里获得修建灯塔的 特许权。国王允许私人向船只收费，费用通过港口代理者( 通常是海关关员) 来收 取。在1 8 2 0 年，英格兰和威尔士共4 6 座灯塔，其中3 4 座由私人建造。虽然后 来英国政府规定由领港公会收购所有私人灯塔，但领港公会实际上是一个私人组 织，而不是政府部门。因此，英国历史上的灯塔基本上是由私人供给的。科斯的 实践研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营 的。o 1 2 2 关于民营化的一般理论综述 实际上，运用私营部门的力量满足公众需要的做法历史悠久，所不同的是自 觉把民营化作为改善政府行为进而改善整个社会的工具，作为一种管理工具和治 理理念还是近几十年的现实要求。学术界推进民营化的先驱主要有米尔顿- 弗里 德曼、安东尼唐斯、彼得德鲁克等人。管理大师彼得德鲁克在1 9 6 9 年首 先提出了“重新民营化”的概念，在学术界被认为是民营化的前奏。民营化的理 。吕恒立，试论公共产品的私人供给【阳，天津师范大学学报2 0 0 2 年第3 期，第3 页 7 中国科学技术大学硕士学位论文我国公共产品供给的民营化研究 论基础是由米尔顿弗里德曼奠定的。作为“世界民营化大师”萨瓦斯的研究和 著作，以及普尔于1 9 7 6 年创建并延续至今的民营化月讯，对民营化起了推动 作用。撒切尔夫人和里根分别在1 9 7 9 年和1 9 8 0 年当选后，推行的一系列民营化 措施给已形成的民营化运动以巨大的推动力。新公共管理和治理理念在政府角色 和职能定位上，表现为对“政府失灵”的认识，表现为政府战线的“全方位退却” 和市场价值的回归，表现为政府的职能和作用是“掌舵”而不是“划桨”。 民营化作为一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体随意的政治干预， 从而改进一个国家的国民经济，意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企 的支持而从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业提供产品和服务；从广义上说民 营化是指“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。”它是在产品 和服务的生产和财产的拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构的作用的行 动。通过合同外包、特许经营、补助、凭单等形式，把责任委托给在竞争市场中 运营的私营公司和个人，通过打破政府对公共服务提供者的垄断地位来改善绩 效。打破垄断实现公共服务的市场化，是一种全新的施政方式，这种施政方式丌 始改变政府供给、公共服务市场供给私人服务的二元分离格局。政府开始把市场 机制引入公共服务的供给领域。从根本上来说，民营化所有形式的共同目标是， 让私人部门承担重要的角色，减少依赖政府来满足公众的需求。 民营化实践虽然历史悠久，而作为治理工具而提出的民营化还是很短暂。从 治理理念方面对“政府失灵”的认识，可以得出民营化的出现有其必然性的结论。 为了克服市场本身所固有的缺陷，西方国家普遍推祟凯恩斯主义，政府这只“看 得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵” 也表现得非常明显。一方面政府管理失灵即政府对社会、市场的管理的失灵，不 仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，政府日益介入到广泛的经 济事务领域，承担着越来越多的经济职能；技术与社会结构的变化更加促进了政 府职能的扩张，而且政府对管理的实际效率也很低，政府对社会的全面干预造成 社会资源配置效率的降低，高福利造成了政府的巨额财政赤字，社会不堪熏负： 社会问题不断出现，政府在这些问题面前束手无策，社会整合程度降低。所有这 些，都要求人们对政府的性质和职能进行反思，要求政府对自身的行为方式进行 调整。另一方面，政府对内管理的失灵即对机构自身管理的失灵，表现为官僚机 中国科学技术大学硕士学位论文我国公共产品供给的民营化研究 构臃肿，人员膨胀，效率低下，管理失范。正是在这种背景下，世界上绝大多数 国家都要求政府进行改革。政府取得成就时更提高了人们对它的期望，反过来， 政府又成为人们批判、指责的对象。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、 “商业动力化”等思潮的影响下，要求政府把公共产品和服务民营化；推进社区 主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营 部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府。这些都是强调 用市场力量来解决“政府失灵”，民营化也就成了政府改革的当然选择。 萨瓦斯认为，民营化的主要推动力有：“现实的压力、经济、意识形态、商 业等方面的动力和平民主义的影响。”务实主义者的目标是从成本与收益角度看 待政府。经济的富足减少了人们对政府的依赖，促使政府接受民营化。在信奉“管 得最少的政府就是最好的政府”的政府观指引下，商业机构认为政府应当扮演次 要的角色。民主运动目标的更好的社会，其实现的手段则是赋权于民，满足共同 的需求，同时削弱公共和私营部门的官僚的权力。这些因素形成一股合力，推动 民营化的发展。 民营化的出现有其必然性，是对“政府失灵”的反省之后的一种治理战略的 选择，其理论与实践影响相当深远。在当代行政改革与政府职能市场化的重新定 位中，作为一种治理理念，民营化自觉不自觉地运用于改革的实践当中。首先， 从理论内容上来说，民营化属于当代行政改革的主流。公共选择和管理主义无疑 是当代行政改革的主导理论。公共选择理论的独到之处在于，与传统的行政学致 力于改革完善政府本身不同，公共选择关注的中心是政府与社会的关系。它认为 “没有任何逻辑证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出 路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。因此，民营化是公共选择 理论的逻辑结论，又是公共选择济世药方的一味主药。另一个主导理论即“新公 共管理”理论，在萨瓦斯看来，它是一系列创造性改革的通用标签，其最显著的 特征是将市场机制引入到政治领域。民营化显然属于新公共管理的主流，体现了 新公共管理的所有特征。“从这个意义上讲，民营化就是新公共管理。”其次，从 治理变革理念的选择上来说，民营化是治理工具之一。政府“治道变革”含义广 泛，主要是政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权 力的多中心化。对当前行政改革的主线，不少学者认为有两个：是高举民营化 9 中国科学技术大学硕上学位论文我国公共产品供给的民营化研究 大旗，利用民间部门高效率、低成本地提供必需的公共服务；二是公共部门提出 一系列的创新方案，改善对公众服务，并重新获得公众的信任。再次，从未来发 展角度看，民营化必然成为政府新治理模式的核心要素。从企业化政府的理论与 实践中可以看出，几乎都与民营化有着密切联系。正如提出的“掌舵而不是划桨”， 就是政府把政策制定与服务提供分开的体制，而这个过程恰好是民营化的发展过 程，如社区拥有的政府、竞争性政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、以 市场为导向的政府等原则，都与民营化紧密相关。 1 2 3 民营化与市场化的关系分析 对民营化内涵的分析有着多种看法，仅就“国有企业的民营化”，就有如下 不同的观点：德国学者认为，国有企业的全部或者一部分财产卖给私人，即所有 权转移，才是民营化；而法国学者则认为，企业目标和机制的转移，即国有企业 像私有企业那样，追求盈利，转变为以盈利为目标，就是民营化；而另一些学者 则认为，促进竞争，即把过去一直由国有企业控制的领域向民间开放，利用市场， 形成竞争机制，也是民营化；传统的“自然垄断”领域内国有垄断企业的解体也 可称为民营化。正因为民营化可以通过这些不同的技术、方法和途径来实现。因 此，不同国家和不同情境中讨论民营化会产生一些混淆和争论。人们使用许多概 念来表述民营化，如非国有化、非政府化、非国家化、股份化、政府撤资等等。 这些都是民营化的同义词。其他词如公司化、商业化等既可以用来指民营化，也 可以泛指使政府企业在市场环境下运营的一切努力。 市场化是根据市场经济的要求确立政府的职能，其目标是减少政府干预，充 分发挥市场的力量。市场化有三层含义：决策和执行分开，即政府更多的是“掌 舵”( 决策) ，而不是“划桨”( 执行) ；提供公共产品和服务的，应是多元的，以 便于竞争，防止垄断：消费者有自由选择的权利和用以选择的资源。从内容上， 主要是实行国有企业的民营化、放松政府对经济生活的管制以及在公共范围领域 引入竞争等。 事实上有关市场化的表述目前尚未达成一致，其中有些还颇具争议，关于市 场化的具体涵义，皮埃尔( j o n p i e r r e ) 归纳为，第一，利用市场标准去配置公共资 。刘新峰，民营化理念与政府职能的市场化定位【j 】，四川行政学院学报2 0 0 4 年第1 期，第8 l 页 1 0 中围科学技术大学硕：l 学位论文我国公共产品供给的民营化研究 源，并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率：第二，是新公共管 理的一部分，强调移植私营企业的管理经验，强调以结果为本；第三，个体可以 在不同的服务供给者之间进行选择。 盖伊彼得斯则认为市场化改革体现在四个方面：公共部门结构的变化( 打 破垄断让私营部门介入、分解大型组织使其小规模企业化、权力分散和下放等) ； 管理上的变化( 人事管理中的绩效管理及工资制、财政管理中的将购买者与提供 者分开及成本核算等、引入私人竞争者让市场来检验公共部门的效率) ：政策制 定( 决策权力分散化、协调工作困难且重要性加强等) ：公共利益( 以政府的施政成 本是否低廉为评价标准、政府责任的市场化倾向、公民被看做消费者和纳税人) 。 总结分析以上看法，从市场化改革的目标来看，市场化首先意味着重新界定 政府与市场的功能，以解决公共服务“提供什么”的问题，其主要表现形式是政 府撤资及政府淡出；其次，它意味着政府决策机制的更加民主化，鼓励人们显示 自己的需求偏好，以解决“提供多少”问题，其主要表现是决策权力的下放等； 再次，它意味着在确定政府承担提供公共服务责任的前提下，把私人部门的管理 手段和市场激励结构引入公共服务之中，以追求公共服务提供的有效性，其主要 表现形式是企业管理方法的引入( 绩效评估、全面质量管理、标杆管理、成本核 算制度等) 、政府委托授权如合同外包、特许经营等，以及在内部引入竞争实行 内部市场等。从市场化改革的途径来看，市场化至少包含了下述几层涵义总 的理念的认同：相信市场的优越性；市场价值的肯定：竞争、成本、顾客、收益 等价值取向出现在公共部门的运行之中；市场纪律及激励的约束：市场中风险与 收益并存，参与者必须遵守其运行规则，并独自承受优胜劣汰的竞争结果；市场 机制的引入：竞争、多样化、用脚投票等机制在公共部门中的使用：市场技能的 借鉴：借鉴私人企业的管理方法来改造公共部门；市场主体的介入：让私营企业、 非营利组织、志愿者参与到公共服务中来，如合同外包等；市场资源的利用：以 特许经营等方式借助市场资本提供公共服务。” 因此，民营化和市场化的关系是非常密切的，在涵义和内容上是有很大交叉 的，通常来说，民营化是实现市场化的一种有效手段，政府公共管理职能的市场 化包括公共产品和服务的民营化，公共事业引入民营化和内部竞争机制等方面。 。句华公共服务市场化的内涵和动因，社会科学战线，2 0 0 3 年第3 期，第4 9 页 中国科学技术大学硕士学位论文我国公共产品供给的民营化研究 推进我国公共产品供给的民营化和市场化是现阶段我国公共管理改革一个非常 重要的环节，是有效提高我国公共产品供给数量和质量的途径之一。 第二章我国公共产品供给民营化的必要性和可行性分析 第一节我国公共产品的供给方式及供给分类 我国公共产品的供给方式可以分为两种：即公共产品的政府直接供给和间接 供给。直接供给就是政府直接供给公共产品，间接供给就是民营化供给，是政府 通过规范市场秩序，充分运用预约安排和政策安排形成经济刺激，创造一个有效 率的市场，使私人部门参与公共产品的供给，即它是在政府的总体安排下，对一 定范围内的公共产品由私人部门来进行供给，而不是像瓤人产品那样，完全出私 人部门自行决策，自行生产。间接供给起始于2 0 世纪7 0 年代的“新公共管理” 运动，将市场机制引入公共行政管理。政府治理由“划桨”走向“掌舵”。 按照公共产品的特性，公共产品供给的传统情况般采取三种形式来完成： ( 1 ) 由公共部门进行决策、投资和生产；( 2 ) 由公共部门决策，民营部门投资和生 产；( 3 ) 由公共部门进行决策和投资，民营部门进行某些服务生产。由此可看出， 实际上，民营生产只是政府直接供给渠道的替代，对于成本的承担和受益的对象 并不改变。 一般来说，政府财政所承担的公共产品供给主要集中在行政管理、科教文卫 等各项事业以及城市公共建设等方面。主要包括： 1 基础设施 这主要包括道路、交通、电力、电信、供水、下水道、路灯、垃圾收集与处 理、管道煤气，乃至港口、机场、车站等。从经济学的意义上讲，基础设施是一 个包含着很多内容和活动的术语，它在生产技术上贯穿着规模经济的特点，即基 础设施的单位生产成本随着产出的增加而大幅度地下降。由此，也就很容易导致 自然垄断现象的出现，使得单一或个别生产者有可能成为所谓“最有效的”经营 者。 2 社会服务 主要有基础教育( 如九年义务教育) 、医疗卫生、社会保障与社会福利、气象 中国科学技术大学硕上学位论文 我国公共产品供给的民营化研究 预报、消防、公园等。这一类型的公共产品，具有较为明显的社会公益性和半社 会公益性的特征。而且，在许多社会服务的提供过程中，也可以通过定价的方式 收取一定的费用。当然，与基础设施不同，社会服务中似乎并不包含着明显的规 模经济和自然垄断问题。 3 文化与传播媒介 它主要包括广播、电视、报纸、杂志、出版、图书馆、文化艺术馆、博物馆、 表演团体、文物与文化遗产的发掘等。不难看出，上述行业的主体实际上是提供 精神产品的部门和单位。当社会步入信息时代之后，人们比以往任何时候都更加 关注和依赖于各种最新、最可靠的资讯：当物质需求得到一定程度的满足之后， 人们会更希望拥有高层次的精神享受。在这样的背景下，与文化及传播媒介有关 的部门和单位所提供的各种公共产品，无疑会释放出相当大的社会效应。 4 社会管理 这主要由公共管理部门中的各种行政管理机构( 不含行业的经济主管部门) 、 公共秩序和公共安全机构等组成。无形的社会管理，还应包括政府的政策及规制 ( r e g u l a t i o n ) 等。在各类公共产品当中，与社会管理有关的公共产品更具有供给上 的非排他性和消费上的非竞争性的特点，更能够体现政府的职能和行为，因而也 就属于应由政府提供的较纯的公共产品，需要依靠强制性的征税来弥补其“成本” 和“耗费”。 从以上分类来看，总体上可以说，基础设旖类的产品大多具有很强的社会利 益和经济利益，是收益内在性和外在性的统一。如果我们不考虑收益外在性特征， 这类公共产品的高昂收费将使人们望而却步，导致财力的浪费。因此，按照基础 设施的覆盖面以及影响面，应该确定政府和私人资本的合理组合模式进行介入， 以满足社会的公共需求。社会服务类产品具有较为明显的社会公益性和半社会公 益性的特征，是兼具非竞争性和排他性的公共产品，但其收益却体现出一定的内 在性，所以，可以通过政府定价的方式收取一定的费用，也可以将这类公共产品 中收益较强的部分向私人资本开放。这样做，一方面可以扩大这类公共产品的供 应量，增加社会保障的普及面：另一方面又可以提高这类资金的营运效率，促进 社会保障的公正与公平。对于社会管理类产品，这类物品和服务属于纯公共产品， 。孙开，对地方公共产品有效供给问题的规范分析 j 】财政研究，1 9 9 7 年第7 期，第4 8 4 9 页 1 3 中国科学技术大学硕士学位论文我国公麸产品供给的民营化研究 具有明显的非竞争性、非排他性和收益外在性特征，因此只能由政府去提供，私 人资本不易介入其中。因为私人资本的介入必造成此类公共产品性质的蜕变，成 为盈利的工具，只为满足自身的利益而忽视公共利益。 就世界范围来看，由于各国文化和历史背景的不同，由政府直接供给的公共 产品的范围有大、有小，例如在北欧国家，由政府提供公共产品范围要大一些， 而在崇尚自由市场的国家中，由政府提供公共产品的范围要小一些。在欧洲大多 数国家，政府直接提供一些保健、医疗、自然资源保护、城市设施、消防、煤气、 电力、图书馆、博物馆和中小学教育等。在美国，公共产品的生产大量地选择了 私营的方式，随着技术进步和发展水平的提高，在美国，过去的一些公共产品现 在也开始由私人企业生产，甚至包括一部分军工产品也由私人企业提供。唯有义 务教育和道路建设( 非收费路) 仍然由政府供给，其投入就占了政府预算的一半以 上。美国从上世纪7 0 年代后半期开始对交通运输领域进行制度性的改革，试图 通过最大限度的自由竞争实现资源的最佳分配，即在形成最佳价格和确保供给量 的同时，通过自由竞争实现适者生存，增强全行业的活力，提高竞争能力。作为 发展中国家，我国政府还承担着为经济发展创造良好的基础条件和改善投资环境 等。 用政府、法律的手段允许、促进并保护私人进入公共产品的生产经营领域不 但减轻了国家的财政负担，而且还能提高服务质量和消费效率。这一点，对我国 有很重要的借鉴意义。如果所有公共产品都由政府提供和生产的话，巨大的财政 压力是难以承受的，且提供公共产品的数量质量也会因此受到种种影响，不尽如 人意，有可能反而降低民众对政府的信任度。 第二节我国公共产品供给实行民营化的必要性分析 当前，公共产品供给的民营化，是各级政府研究较多的问题，学者们为此也 提供了很多的对策。这就意味着，一项公共产品供给的全部责任可以从政府转移 到私人部门，而个人消费者将会选择他们所需要的服务数量，并且从私人供给者 那里购买这种公共产品。然而供给民营化的过程和结果，仍然是由政府和私人部 门联系来共同提供公共产品。这是指：消费者首先通过政府，对他们需要的公共 产品数量和类型进行集体选择和支付( 主要是税收) ，然后由政府与私人部门签订 中国科学技术大学硕士学位论文 我国公共产品供给的民营化研究 相关的供给合同，或者以确定价格的方式由私人部门供给产品，如公共设施维护 和污水处理等，都可以采取这种方式。这里从以下几个方面论证公共产品民营化 供给具有其必要性： 2 2 1 公共产品供给中的“政府失误”要求私人供给或多渠道供给公共产品 福利经济学家往往把政府制度作为一种外生变量，即不存在交易成本问题。 而实际上政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，同样是内生变量，其自身 的运行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本问题。由于政府系 统缺乏明确的续效评估制度，其成本和效率较私人部门难以测量。同时，官员也 是理性的“经济人”，公共产品的政府供给中也难免存在特殊利益集团的“寻租” 现象。因此，政府提供公共产品某种程度是一个政治过程，其交易成本甚至比市 场制度昂贵，这表现为现实中政府的种种“政府失误”。在这种情况下，政府作 为公共产品的惟一供给者就失去了合法性的依据。正如世界银行在其1 9 9 7 年的 年度报告中所提出的，“在许多国家中，基础设施、社会服务和其他商品及服务 由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果”。而在公共产品和 服务的提供上a n 强竞争将会提高政府的效率和资源的充分利用。因此，我们应该 探讨公共产品供给的多种可能性形式，如私人供给和消费者自主联合供给等等。 至于通过何种方式来提供公共产品，则要根据不同方式的交易成本的大小来选 择。母 2 2 2 公共产品供给增长的速度不能满足人们对其需求的增长速度 对公共产品需求r 益增加与公共产品的供给相对不足的矛盾日益突出，公共 产品供给增长的速度远远不能满足人们对公共产品需求的增长的速度。当前制约 我国公共产品供给的主要问题是资金的短缺。公共产品尤其是很多纯公共产品的 提供具有投入大、回收期长、配套工程多等特点，政府目前魄财政收入水平还很 难完全支持部分庞大的投资需求。即使考虑发行金融债券，引进外资等因素，所 筹资金仍十分有限。只有积极发展资本市场，引入私人资本才能尽快改善目前我 国公共产品供给不足的状况。此外，由于长期以来，政府和公共部门基本在各个 。吕恒屯，试论公共产品的私人供给天津师范大学学报，2 0 0 2 年第3 期，第2 页 1 5 中国科学技术太学硕士学位论文我国公共产品供给的民营化研究 方面都对公共产品的生产经营享有控制权，处于一种垄断地位，由此造成公共产 品产业营运效率低下，服务质量不高，资源配置不合理等许多问题。经济发展证 明，这种单纯由政府提供具有竞争性或者排他性产品的方式，已不能适应社会发 展的需要，反而成为经济发展中的瓶颈。引入私人资本后，可以在一定程度上打 破政府垄断的局面，引入竞争机制，增加活力。解决这一矛盾的方法就是要科学 地区分公共产品的类型，转变政府职能，改变由政府独家提供所有公共产品的局 面，鼓励私人资本的参与，联合公共资本共同满足公共产品的供给。因此，公共 产品的政府单一供给模式为政府与市场相结合的多元模式所替代是一种必然选 择。 2 2 3 扩大私人资本运作空间，打破垄断和行政屏障 私人资本介入公共产品的供给，既可以扩大私人资本的运作空间，又可以打 破垄断和行政屏障，解决公共基础性项目的资金短缺，消除社会经济发展的瓶颈 障碍，弥补政府财力不足的问题，构造一个符合社会主义市场经济要求的公共产 品供应体系。长期以来，我国投资结构不甚合理，政府的大部分资金投向竞争性 领域。改革开放以来，财政投资方向虽有所调整，政府供给的范围和领域倾向于 不断扩张，但过去投资项目的矛盾影响造成基础性公菇产品项目没有得到相应发 展，政府供给与社会获得的经济效益并不呈正相关性，在相当程度上社会的经济 效益受到了政府干预和抑制，从而制约了社会经济的纵深发展，特别是公共产品 的资金短缺，已成为公共事业发展的羁绊。如果政府根据市场供求力量的比较， 结合考虑市场平均利润率水平，建立起调节公共产品的市场价格机制，那么完全 可以将大量的企业资本吸引到公共产品领域中来，从而解决基础产业项目面临的 资金短缺问题。同时，竞争机制的导入可以全面地降低公共产品的成本，并且将 这块“蛋糕”做大，获得规模效益，提高社会生产效率，改进社会福利。并且， 引入私人资本可以使公共财政从一些领域中撤出来投入到其它社会辐射效应 更大的领域。 。王永齐，民间资本介入地方公共产品供给的理论思考【j 】，卜海交通太学学报( 杜科版) ，2 0 0 2 年第2 期 第8 0 8 l 页 1 6 中国科学技术大学硕十学位论文我国公共产品供给的民营化研究 2 2 4 提高公共产品的供给效率以增强竞争意识 公共产品的私人供给，可以增强提供者的竞争意识，有利于经济和社会效率 的提高。在传统的公共产品供给模式下，政府投资机构缺乏投资竞争压力和投资 破产风险机制以及激励动力不足等原因，因此出现了诸如投资成本高、效益差、 亏损严重、供给质量低且供不应求、消费者处于无选择余地的被动地位等问题。 对一些具有竞争性的公共产品，只有导入私人力量，引入私人资本，才可能提高 效率，使得供给主体真正知道所提供产品的真正成本，供给主体也才会按照市场 规律的要求来约束自身的行为，增强公共产品供给的激励机制。如果违背这规 律，单纯由政府直接提供，必然因缺乏竞争机制而导致效率低下，使得有效增强 公共产品供给的激励机制不断被削弱。政府部门与私人企业行为的区别主要在于 各自追求的目标不同，企业追求的是利润最大化目标，而政府追求的是社会福利 最大化目标。如果所提供的公共产品具备竞争性要求，那么私人企业之间的这种 激励机制，必定可以充分地向政府证明自己能够更有效地提供这种产品或服务， 竞争的结果将会更好地、更有效地完成公共产品的供应，在市场竞争中形成公共 产品的供应机制。这既可使政府从繁杂的具体经营活动中解脱出来，有利于提高 项目效率和效益，并且，投资者自担投资风险，形成提高投资效率的内在动力和 竞争的外在压力，在减轻了政府财政负担的同时，也扩大了消费者的选择范围。 同时，由于提供同一公共产品的各企业之间存在竞争，使得政府部门更容易控制 和衡量它们的业绩，只有那些成本低、效率高的企业才能最后与政府签约。在公 共产品供应过程中的竞争机制形成，显然有利于我国公用事业宏观效率的提高。 2 2 5 私人资本介入公共产品的供给是经济全球化的客观要求 在我国加入w t o 以后，市场在资源配置中的基础性地位将得到加强，它为 资源配置效率的最大化提供了可能。政府不能再随意确定公共产品的范围，以规 模经济、自然垄断等为由进行行政陛垄断也不再是可行的，任何歧视性的行为也 不再允许，将政府利益关系透明化，开放投资领域，实行公平竞争的市场准入政 策( 在医疗、教育、基础设施建设等方面) ，创造公平的竞争环境，发展多种投融 资方式，大力吸收私人资本，将公共产品中具有竞争性或排他性的产品引入私人 资本，是经济发展过程中的必然。由于认识上的差异所导致的经济管理活动中的 中国科学技术太学硕i 学位论文我国公共产品供给的民营化研究 差异在经济全球化过程中必然会引起冲突，这就需要按照国际惯例来管理经济活 动和协调冲突。政府投资要体现政府职能的转变，使得政府不再侧重于经济领域 方面投资，而是侧重于公共领域方面。 第三节我国公共产品供给实行民营化的可行性分析 在当今世界，私人提供公共产品已不是什么新鲜的话题，存在着种种成功的 范例。如美国的航空、能源、银行、电信、教育等公共产品的供给已全部向私人 开放。在中国，随着改革的深入，私人也已经开始涉足公共产品的供给领域。特 别是近几年随着我国民营经济的发展和民营企业的壮大，掀起了股公共产品民 营化的浪潮，为我们展示了公共产品私人供给的广阔发展前景。 2 3 1 公共产品私人供给的可行性论证 对公共产品、规模经济、外部性及自然垄断等概念的重新审视，为私人资本 介入公共产品供给提供了理论上的可能性。以外部性概念为例，这一理论的发展 经历了马歇尔“外部经济”、庇古“庇古税”和科斯的“科斯定理”三个阶段。 科斯定理的出现使外部