（伦理学专业论文）公共决策的伦理维度研究.pdf

南京师范大学m a 学位论文公共决策的伦理维度研究 中文摘要 本文以公共决策为研究对象，以公共决策的伦理特性为研究的切入点，在伦 理学、政治学、政策科学等多学科交叉背景下，从伦理的纬度研究公共决策问题， 并且试图建构公共决策的道德约束机制。 本文由以下几部分构成：导论；第一章，公共决策及其伦理特性；第二章， 公共决策的利益最大化诉求；第三章，公共决策的公正诉求：第四章，公共决策 的责任分析；结语：建构公共决策的道德约束机制。 导论部分指出了本文选题的背景和研究的切入点，并且指出了本文选题的价 值。通过对相关研究的系统述评，作者指出了本文的研究思路及创新点，并且对 文中的若干核心概念进行了界定。 第1 章分析了公共决策系统和公共决策体制，指出公共决策系统在公共政策 制定的过程中具有相对独立性，其决策行为具有相对独立性、目标指向性、选择 性和利益倾向性等活动特质。公共决策的伦理特性主要表现在公共决策的功利 性、公正性和责任性等方面。 第2 章主要分析了作为“经济人”的公共决策者及公共决策过程的功利性追 求。并且分析了公共决策过程中追求利益最大化的道德j ：】( i 险。 第3 章通过分析作为公共决策基础的公共权力，指出行使公共权力的目标是 实现公共目标，维护社会正义。维护社会正义的直接表现就是实现社会资源和社 会财富的公正分配。因而，公正是公共决策的核心价值。 第4 章分析了公共决策的另一个重要的伦理维度即公共决策的责任性问题。 探讨了公共决策责任的伦理意义。同时，还分析了公共决策责任分散及其道德风 险。 最后部分是结束语。本文提出，公共决策应该同时是种伦理决策或者伦理 化的决策，在公共行政过程中必须建构公共决策的道德约束机制，包括道德自律 机制、民主监督机制和责任追究机制。 关键词：公共决策；伦理特性； 道德约束机制 南京师范大学m a 学位论文公共决策的伦理维度研究 t h e s i s ：a s t u d y o ft h ee t h i c a ld i m e n s i o n a l i t yo fp u b l i cd e c i s i o n m a m n g a b s t r a c t s p e c i a l i z a t i o n ：e t h i c s p o s t g r a d u a t e ：g a ox i a o x i a m e n t o r ：p r o f e s s o rg a o z h a o m i n g t h i st h e s i ss t u d i e sa b o u t p u b l i cd e c i s i o n m a k i n g ，w i t h e t h i c a lt r a i t so fp u b l i c d e c i s i o n m a k i n g a st h e c u t t i n g i np o i n t o ft h e s t u d y u n d e r t h e b a c k g r o u n do f m u l t i - s u b j e c tc r o s s i n g o fe t h i c s ，p o l i t i c a ls c i e n c e sa n dp o l i c ys c i e n c e ，t h et h e s i s a n a l y s e sp u b l i cd e c i s i o n m a k i n gf r o m t h ev i e w a n g l e so f e t h i c a ld i m e n s i o n a l i t i e s ，a n d t r i e st oc o n s t r u c ta m o r a l r e s t r i c t i n gm e c h a n i s m f o rp u b l i cd e c i s i o n m a k i n g t h et h e s i si sc o n s i s t e do f ：c h a p t e r l ，p u b l i cd e c i s i o n m a k i n gs y s t e ma n di t se t h i c a l t r a i t s ；c h a p t e r2 ，t h em a x i m u mi n t e r e s tp u r s u i to fp u b l i cd e c i s i o n m a k i n g ；c h a p t e r3 ， t h ej u s t i c ep u r s u i to f p u b l i cd e c i s i o n m a k i n g ；c h a p t e r4 ，t h er e s p o n s i b i l i t ya n a l y s i so f p u b l i cd e c i s i o n m a k i n g ；c o n c l u s i o n ，t oc o n s t r u c tam o r a lr e s t r i c t i o n gm e c h a n i s mf o r p u b l i cd e c i s i o n - m a k i n g t h e p a r to f i n t r o d u c t i o np o i n t so u tt h eb a c k g r o u n do f t o p i c s e l e c t i o no f t h i st h e s i sa n d t h ec u t t i n g i np o i n to ft h es t u d y t h r o u g ha s y s t e m a t i cr e v i e wo f c o r e l a t e ds r u d i e s ，t h e a u t h o rp u t sf o r w a r dh e ro w nr e s e a r c hp l a na n di n n o v a t i v ep o i n t s ，a n dg i v e sp e r s o n a l d e f i n i t i o n so fc e r t a i nk e y w o r d st h a tw i l lo c c u ri nt h et h e s i s c h a p t e r 1 a n a l y s e sp u b l i cd e c i s i o n m a k i n gs y s t e m a n d p o i n t s o u tt h a t p u b l i c d e c i s i o n m a k i n gs y s t e m i s r e l a t i v e l yi n d e p e n d e n t i nt h e p r o c e s s o f p u b l i c p o l i c y m a k i n g i t sd e c i s i o n m a k i n gb e h a v i o rh a si t so w np r o p e r t i e s i ti sr e l a t i v e l y i n d e p e n d e n t ，t a r g e t o r i e n t e d ，s e l e c t i v ea n di n t e r e s t o r i e n t e da n ds oo n a n dt h ee t h i c a l t r a i t so f p u b l i cd e c i s i o n m a k i n ga r eu t i l i t y ，j u s t n e s sa n d r e s p o n s i b i l i t y , e t c c h a p t e r2m a i n l ya n a l y s e sp u b l i cd e c i s i o n m a k e ra sa ne c o n o m i cm a d _ a n dt h eu t i l i t y p u r s i u t o fp u b l i c d e c i s i o n m a k i n ga n dt h e e t h i c a lr i s k so ft h em a x i m u mi n t e r e s t p u r s u i ti np u b l i cd e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s c h a p t e r 4 a n a l y z e s a n o t h e r i m p o r t a n t e t h i c a l d i m e n s i o n a l i t y o f p u b l i c d e c i s i o n m a k i n g ，i e ，t h er e s p o n s i b i l i t yt r a i t so fp u b l i cd e c i s i o n m a k i n g ，d i s c u s s e st h e e t h c i a lm e a n i n go f t h e r e s p o n s i b i l i t yo f p u b l i cd e c i s i o n m a k i n g a tt h es a m et i m e ，t h e a u t h o ra l s oa n a l y s e st h ed i s p e r s i n go f r e s o n s i b i l i t yo fp u b l i cd e c i s i o n m a k i n ga n di t s e t h i c a lr i s k s ， n l el a s tp a r ti st h ec o n c l u s i o n t h et h e s i sp u t sf o r w a r dt h a tp u b l i cd e c i s i o n m a k i n g s h o u l db ea tt h es a n l et i m eak i n do f e t h i c a ld e c i s i o n m a k i n g i nt h ep r o c e s so f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，w em u s tc o n s t r u c ta m o r a l r e s t r i c t i n g m e c h a n i s mf o r p u b l i c d e c i s i o n - m a k i n g ，i n c l u d i n gm o r a ls e l f - d i s c i p l i n em e c h a n i s m ，d e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n m e c h a n i s ma n d r e s p o n s i b i l i t yw e n t b e h i n dm e c h a n i s m k e yw o r d s ：p u b l i cd e c i s i o n - m a k i n g ；e t h i c a lt r a i t s ；m o r a l r e s t r i c t i n gm e c h a n i s m 吣 品耐淼砒峙姗咖黜蠢淼c lm 硝瑚鸭1 黑一 妄- m m黜 嚣一 刍此 吾 嚣裟 ，啦m蚰舞怒盛器 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已 经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了 谢意。 作者签名：二超 日期：z ! 竺生翌互目 j 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校 有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版 和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进 入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检 索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密 后适用本规定。 作者签名： 日期： 南京师范大学m a 学位论文 公共决策的伦理维度研究 导论 1本文选题的背景与研究的切入点 决策活动是人类社会生活中由来已久的一种实践活动，甚至可以说，自从有 人类以来，就有了各种形式的决策活动。现代社会的一个重要特点就是社会组织 取代了各种初级社会群体，现实中9 0 的人都生活在各种社会公共组织之中。 因此，对于社会公共事务的组织和管理就成了社会生活的重要内容，也几乎和人 类文明一样古老。正如国内有学者所指出的，公共行政管理“是随着人类社会早 期公共事务和公共权力的出现丽产生的古老的管理活动。”。而公共行政管理 活动，根据美国著名行政学家赫伯特西蒙( h s i m o n ) 的理解，就是用多数 人的力量去完成某种工作的活动，这一活动的过程实际上就是决策过程，也就是 划分组织中每一个人应作那一部分决定的程序。西蒙认为，决策是公共行政管理 的心脏，并且曾经说：“管理就是决策”。本文也认为，公共决策则是公共组织 中各种公共管理活动的起点和基础，是其他各种公共管理活动功能能否正常发挥 和良性运行的关键。 所谓公共决策( p u b l i cd e c i s i o n m a k i n g ) ，是指社会公共权威为解决社会公 共事务问题，分配社会公共资源，实现社会公共目标而制定或选择行动方案的行 为过程。公共决策不同于个人决定或私人决策，它是社会公共事务中涉及多数人 利益的管理活动，是社会公共组织对未来一定时期内有关活动的方向、内容及方 式的选择或调整过程。公共决策的内容广泛，涉及到整个衽会的一切公共事务， 其代表的利益事关社会公共组织甚至整个国家和广大民众的利益。公共决策的依 据是党和国家的政策、法律，其约束力可达到公共行政管辖范围内的一切团体、 个人。公共决策系统选择什么样的公共政策来干预社会生活，直接关系到该社会 中种种矛盾、冲突的解决以及社会结构的调整，从而也直接影响该社会的未来发 展方向。从这个意义上说，公共决策既是社会公共权威运用公共权力对社会资源 进行权威性分配的政治过程，同时也是一种社会价值分配的过程。正如决策理论 所认为的，任何一项决策都必然包含着价值取向和事实依据两个相关因素。而如 果从更大的社会范围来考察，衡量项公共决策不仅要有效率标准，同时更要有 政治标准和道德标准。 然而，长期以来，由于受公共行政学界威尔逊韦伯范式的影响，公共决策 片面强调效率标准，追求所谓“科学化、技术化”的道路。伍德罗威尔逊 ( w o o d r o ww i l s o n ) 提出了政治与行政二分的理论原则。威尔逊认为：行政与 政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱 和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面 也迥然不同。”就行政的范围和属性来看，“行政管理是置身于政治所特有的 范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加 以确定的，但政治却无需自找麻烦去操纵行政管理机构。”“政治是在重大而且 带普遍性的方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别 和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是 “彭和、严编箸：公共行政管理，中凰人民大学必版社1 9 9 5 年版，第1 页。 。【荚】h a 两蒙：管理决策新科学，中国社会科学出版杜1 9 8 2 年版第3 3 页。 南京师范大学m a 学位论文公共决策的伦理维度研究 技术性职员的事情，政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管 理并不因此就是政治”。而从事公共行政管理和公共决策的行政机关则是政府 最明显的部分，是行动中的政府；它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府 的最显露的方面。 威尔逊的政治与行政二分原则是在弗兰克j 古德诺( fr a n kj g o o dr l o w ) 那里得到了系统的阐发。古德诺在他1 8 9 0 年出版的政治与行政 一书中认为，政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。他认为：“在 所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功 能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的 机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政 治与行政。”。而行政的职能无疑就是由专门的行政机关来执行的。政治与政策和 国家意志的表达相关，行政则与政策的执行相关，“行政是执行国家意志的职能”。 在威尔逊一韦伯范式中，公共行政管理的体制功能、组织结构等具有可操作 性的要素得到了强化。公共行政管理的效率目标，科学化、技术化的形式合理性， 被突出到了一个极端的地步，一切个人的主观判断和价值因素，都被作为一种“巫 魅”而加以祛除。根据这种理论所提供的原则去推动公共行政实践的发展，只能 有种结果，就是追求公共行政体系的科学化、技术化，否定伦理的、政治的等 一切价值因素在公共行政运行中的作用。强调行政人员要恪守“价值中立”原 则，不干预政治事务。认为价值分析势必影响决策的科学性，决策应把重点放在 对事物发展的预测上，而不应该放在主观价值的分析上。决策分析应该严格区分 事实与价值，决策分析完全是处理“是”的问题，而不是处理“应该”的问题。 政治活动追求民主，行政活动作为政治意志的执行，追求的则是效率。在传统公 共行政理论指导下，为了提高效率，形成了集权型的行政体制。集权体制导致行 政机构越来越庞杂、僵化，行政人员的主动性和积极性下降。同时，在“价值中 立”的口号下，行政人员日益失去对自身工作的责任感，因为任何个人都毋需对 公共行政活动真正负责。 正是在这样的背景下，本文以公共决策为研究对象，以公共决策的伦理特性 为研究的切入点，在伦理学、政治学、政策科学等多学科交叉背景下，从伦理的 维度研究公共决策问题，并进而构建公共决策的伦理道德约束机制。 2 本文选题的价值 既然公共决策具有特定的价值取向，服务于一定的利益追求，也就存在着 公共决策为谁服务，服务于何种目标的问题。我们说实践中的公共决策常常为一 定的利益集团服务，帮助其实现经济利益的最大化。而这里所谓的利益集团通常 是社会生活中的强势群体，而弱势群体在公共政策制定过程中则很少具有实际的 影响力。因此，为了坚持社会公正原则，公共决策过程中就应该贯彻公平的价值 取向，对弱势群体的利益提供支持和保护，防止出现导致强者越强，弱者越弱的 “马太效应”，避免使社会资源的分配进一步集聚于那些强势群体的手中。因为， 现代意义上的公正首先就表现在生存权、就业权、受教育权和社会保障权等基本 ”彭和平、竹立家等编译：国外公共行政理论精选，中共中央党校出版社1 9 9 7 年版，第1 4 1 5 页。 。【翔古德诺：政治与行政华夏出版社1 9 8 7 年版第1 2 - 1 3 页。 。张康之：“对公共管理伦理学的历史可能性的证明”社会科学研究2 0 0 2 年第2 期。 2 南京帅范大学m a 学位论文公共决策的伦理维度研究 权利。忽视弱势群体的基本权利，政府的公共政策制定就不可能公平、公正。政 府的决策的目的也是遵循公平的原则来解决公共问题，只有这样才能体现它的公 共性，因此公共决策的价值取向至关重要。毛泽东在谈到党的政策与人民利益的 关系时说：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要 适合人民的利益。”。邓小平在谈到“先富”政策与“共富”政策的关系时也说： “我的一贯主张是，让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一 部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加速发展、达到共同富裕的捷径。” 。小平同志的“共同富裕观”，对市场经济条件下出现的弱势群体给予了充分的关 注和重视。 由此可见，公共决策系统能否在注重决策效率的同时，充分体现伦理关怀， 不仅具有重大的理论价值，更有着广泛的现实意义。特别是风险社会里，各种突 发事件时有发生，比如，恐怖事件、恶性犯罪事件、石油危机、生态灾难、公共 卫生突发事件、外交突发事件等。如何做好逆境中的公共决策，实现公共决策的 伦理化，其现实意义则更是不言而喻的。除了要建立突发事件的应急机制外，更 要建构和完善公共决策的道德约束机制，维护广大社会成员的根本利益，实现社 会f 义。 3 相关研究述评 政策科学创始人拉斯韦尔认为，政策科学是某种不同于应用社会科学的东 西，因为它主要关心“社会中人的基本问题”；“关心解释政策制定和政策执行过 程，关心搜集数据并提供对特定时期政策问题的解释”。政策科学采取一种全球 观点，强调政策的历史脉络尤其是面向未来，重视对变化、刨新和革命的研究。 。拉斯韦尔还概括了政策科学的六大特征，即( 1 ) 政策科学是关于民主主义的学 问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提；( 2 ) 政策科学的目标是追求 政策的“合理性”，它必须使用数学公式和实证数据建立可检验的经验理论：( 3 ) 政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型 必须在时间和空间上有明确的记录：( 4 ) 政策科学具有跨学科的特性，它要靠政 治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系；( 5 ) 政 策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科 学的发展具有重要的意义：( 6 ) 政策科学必须具有“发展概念”，它以社会的变 化为研究对象，所以必须建立动态模型。由此可见，拉斯韦尔既追求政策和决 策的合理性，同时也强调政策的价值取向。虽然他没有明确指出决策的伦理维度， 但是在政策制定过程中对于社会中人的基本问题的关注必然涉及到决策的伦理 向度的考量。 以色列著名政策科学家叶海卡德洛尔( y e h e z k e ld r o r ) 则对决策者的公 “1 毛泽东选集第五卷，人民出版社1 9 7 7 年版，第1 1 2 8 页。 “1 邓小平文选第三卷，人民出版社1 9 9 3 年版，第1 6 6 页。 ”d a n i e ll e m e r a n dh a r o l dl a s s w e l l 7 h e p o l i c y s c i e n c e ：r e c e n t d e v e l o p m e n t i n s c o p ea n d m e t h o d s t a n f o r d ，c a ：s t a n f o r du n i v e r s i t yp r e s s 1 9 5 1 转引自陈振明主编：政策科学，中国人民人学j ；版社1 9 9 8 年版，第6 7 页。 d a n i e ll e r n e ra n dh a r o l dl a s s w e l l 功e p o l i c ys c i e n c e ：r e c e n td e v e l o p m e n ti ns c o p ea n dm e t h o d s t a n f o r d ，c a ：s t a n f o r du n i v e r s i t , p r e s s 1 9 5 1 p p3 - 1 5 转引自陈振明：政治学前沿，福建人民出版利 2 0 0 0 年版，第2 9 4 页。 南京师范人学m a 学位论文公共决策的伦理维度研究 共决策提出了非常具体的伦理忠告，如他所强调的对重大决策活动要做详细历史 记录和备忘录，以明确决策责任，也为今后的决策提供经验教训方面的参考。实 际上就是从公共决策的伦理维度上强调了公共决策者的决策责任。 美籍加拿大学者戴维伊斯顿( d a v i de a s t o n ) 认为，公共政策是政府对整 个社会的价值作权威性的分配( a u t h o r i t a t i v ea l l o c a t i o no f v a l u e s ) 。所谓的“价 值”则是社会上一般人都想得到的有形或无形的东西，如权力( p o w e r ) 、财富 ( w e a l t h ) 、技能( s k i l l ) 、知识( k n o w l e d g e ) 、安全( s e c u r i t y ) 、声望( p r e s t i g e ) 等。“权威性分配”是指政治系统( s y s t e m ) 经由决策制定，将各种价值分配于 体系内的成员。伊斯顿不仅指出了他对决策制定的核心内容的理解，而且强调 了决策在其本质上就是一种价值选择，因而也必然具有伦理关怀。 美国著名行政学家、决策理论学派的代表人物赫伯特西蒙( h e r b e r ta s i m o n ) 在批评了完全的理性( p e r f e c tr a t i o n a l i t y ) 或广博理性( c o m p r e h e n s i v e r a t i o n a l 时) 模型的基础上提出了“有限理性”决策模式。西蒙认为，经济学家 们给“经济人”赋予了一种全智全能的荒谬理性，然而生活在现实世界中的人并 不是一个完全理性的人，而只是一个具有有限理性( b o u n d e dr a t i o n a l i t y ) 的人。 所谓有限理性，就是指“缺乏全智全能的理性，就是备受限制的理性”，o 西蒙把 只具有有限理性的人视为“行政人”( a d m i n i s t r a t i v em a n ) 。由于行政人的有限 理性，再加上时间和认识上的限制，所以决策者只能作出“满意的”( s a t i s f y i n g ) 或者是“足够好的”( g o o de n o u g h ) 决策，而不能作出完全理性的决策，行政 人所寻求的是满意而不是最优。实际上，对于一个并非全知全能的行政人来说， 在收集和处理所有相关信息的基础上作出最大化的最佳选择，既不现实，也不必 要。决策者们不知道他们作决策的各种选择，也不清楚期望达到的所有目标。决 策者只是设法减少每个问题的复杂因素，从而作出决策。他只需取一个最低限度 的标准，然后从一组备选方案中选择出一个符合或超过这一标准的方案就足够 了。同时，西蒙还认为，“每一项决策都包含两类要素，分别称事实要素和价值 要素。”不难看出，西蒙从决策者是“行政人”的假设出发，强调了决策必然包 含的价值因素。 威廉n 邓恩认为，从政策分析方法掩盖了分析者的真正价值趋向的意义 上讲，所有的政策分析形式应被视为潜在的“意识形态”。在政策分析中，使价 值明确的最好的方法是把其作为理性道德论证与讨论的一部分。o 在“政策分析 的价值观、伦理观与标准”一文中，邓恩指出：“政策分析的研究者对价值准则 和伦理观等关键概念的涵义仍没有达成一致意见；对关键概念之间的关系( 例如， 社会准则与职业行为的规范) 也未作出令人满意的说明需要的是方法论的创 新，这能提高现有能力来全面观察政策分析这一广泛的多学科领域中存在的问 题：公共政策的原因和结果是什么? 这些政策的价值是什么? 应该做些什么? ” 邓恩还认为，认识到社会科学的价值依赖本质对理解理性和道德规范在政策分 析中的作用至关重要，对政策问题的任何质询都不会不、也不能不受价值的影响， 因为所有的质询形式最终的根据都是关于人类、社会、政府和知识自身本质的观 点。可见，邓恩明确地指出了伦理准则和伦理观对于政策分析包括决策分析的重 要性。 ”【羹1 戴维伊斯顿：政治系统( t h ep o l i t i c a ls y s t e m ) ，1 9 5 3 年英文版第1 2 5 1 4 1 页。 。【冀】h a 西蒙：现代决策理论的基石，北京经济学院出版社1 9 9 1 年版，第8 2 页。 。f 荚】威占蕞n 邓恩：公共政策分析导论，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第1 4 0 负。 。i 翔斯1 1 i l 亚特s 那格尔：政策研究百科全书，科技文献出版社1 9 9 0 年版，第6 3 4 、6 5 6 页。 南京师范大学m a 学位论文公麸决策的伦理维度研究 当今美国著名的行政伦理学家特里l 库珀在行政伦理学：实现行政责 任的途径一书中认为，决策中除了要包括职责与后果的平衡及理性与情感的完 满结合以外，还应该包括公务员角色的义务。要想最大限度地接近公众利益，就 必须对公务员进行这种决策过程的教育、训练，并将它导入公务员的社会化过程 中，使它成为公共服务伦理的主导。伦理决策必须得到公共服务品性的支持，所 谓公共服务品性，即当我们选择应该如何做的时候总是倾向于选择正确的事去做 的秉性。库珀从行政伦理学的视角出发，指出了公共行政管理过程中，行政决 策的伦理特性，以及公务员伦理决策与公共服务品性之间的关系。 张康之从公共权力的道德制约角度出发，指出道德在权力的制约中能够发挥 着积极作用。所以，他认为，在公共行政中，引进道德的因素，建立行政道德的 规范体系，并为行政道德发挥作用提供环境支持，是公共管理制度创新的必要出 发点。同样，运用公共权力进行公共资源配置和利益划分的公共决策也必须要 有伦理道德的约束和制约作用。 陈振明在公共政策分析一书中提出，尽管伦理学是政策科学的一个重要 的基础学科，伦理分析构成政策分析的一个基本方面，但是在政策科学或政策分 析发展的相当长时期，公共政策的伦理学分析或价值分析是被忽略或有意排除在 外的。然而，价值判断实际上是与事实判断内在地有机统一的，每一项决策都包 含价值要素和事实要素；事实与价值的有机结合，是政策分析的基础。政策决策 者及研究者就是要把“是”与“应当”有机地统一起来。这一观点不仅指出了 决策中价值要素和事实要素的有机统一，而且强调了公共决策的伦理维度。 高兆明从公共管理主体角色的多样性出发，指出其职责的多样性往往会使公 共管理主体陷入道德两难境状。公共管理主体面临道德两难境状的职责选择，有 个价值优先性问题。也就是说，作为公共管理主体的公共决策者在进行决策即 公共利益的权威性分配时，由于其角色的多样性而产生的角色冲突和道德两难境 状的职责选择，必然涉及到价值优先性的考量。 以上各种观点虽然没有直接从伦理维度来研究公共决策的问题，但是大多包 含此种因素或成分，也因而成为本文研究的理论来源和研究基础。 4 本文的研究思路、创新及若干核心概念界定 本文的研究将遵循以下思路：导论：第一，公共决策及其伦理特性；第二， 公共决策的利益最大化诉求：第三，公共决策的公正诉求；第四，公共决策的责 任分析；结语：建构公共决策的道德约束机制。 本文旨在探索现代社会公共事务中，从伦理维度来研究公共决策问题及建构 公共决策道德约束机制的现实途径。通过对公共决策的伦理特性的理论解读和现 实分析，探讨了公共决策中存在的种种问题，并且试图建构公菇决策的道德约束 机制。本文在理论上的创新在于以伦理的维度为基本视角，以公共决策的伦理 特性为研究的切入点来研究公共决策，深入分析了公共决策的伦理困境以及建 构公共决策道德约束机制的路径选择。同时本文综合运用行政伦理学理论、公 。 美】特里l 库珀：行政伦理学；实现行政责任的途径，中国人民大学出版社2 0 0 1 年版，第2 6 页 。张康之：“论公共权力的道德制约”，人大复印资料伦理学2 0 0 0 年第1 期。 。陈振明编著：公共政策分析，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第1 8 3 、1 9 0 页。 。高兆明：“公共管理主体职责义务及其冲突的伦理分析”，东南大学学报( 哲社版) 2 0 0 3 年第1 期。 南京师范大学m a 学位论文公共决策的伦理维度研究 共政策理论和决策理论的分析模式，对社会事务的公共决策进行了探索性的研 究和深层次的理论分析。 ( 1l 公共决策( p u b l i cd e c i s i o nm a k i n g ) 本文从现代管理学和决策学的角度出发，将公共决策界定为社会公共权威 为解决社会公共事务问题，分配公共资源，实现公共目标而制定或选择行动方 案的行为过程。公共决策不同于个人决定或私人决策，它是社会公共事务中涉 及多数人利益的管理活动，是国家或政府部门为公共物品生产及供应，为宏观 调控经济及社会运行，为解决公共问题而作出的决策因此，公共决策必然涉及 到价值选择和伦理道德关怀。 ( 2 ) 伦理决策( e t h i c a ld e c i s i o nm a k i n g ) 本文所谓伦理决策( e t h i c a ld e c i s i o nm a k i n g ) ，是指在社会公共事务的决 策中，做出负责任的、符合伦理准则和道德规则的政策制定和政策选择。美国 著名行政伦理学家特里l 库珀教授在行政伦理学：实现行政责任的途径 一书中指出，每一个行政人员都会遇到职业责任界定这样具体的伦理问题，即 便决策时不顾伦理问题也一样要面对它。决定不采取任何行动实际上也是在对 自己的责任做出决策。o 本文认为，伦理决策是公共决策的基本价值取向。 ( 3 ) 道德想象力( m o r a li m a g i n a t i o n ) 本文中的道德想象力( m o r a li m a g i n a t i o n ) 是指公共决策人员，在面临具 体的伦理冲突或处于伦理困境时，要尽可能多地设想出更多的与具体情境相关 的道德问题及其可供选择的决策方案，以便最终找到最合适的决策方法。库珀 通过对西方( 尤其是美国) 社会的公共行政人员所面临的伦理困境与冲突问题的 研究，指出在现代公共行政与公共管理中，伦理冲突的出现是不可避免的，而要 解决伦理冲突，就不仅要求改革外部控制资源( 法律、组织制度和规章) ，还要 求行政人员个体积极运用自己的伦理自主性抵制不道德的组织和组织的上级不 负责任的行为，而这种伦理自主性的获得需要通过行政人员个体有意识地培养自 己的内部控制资源( 个人的价值观、信仰等) 。库珀提醒人们，尤其是政府行政 人员，在面临具体的伦理冲突时，要尽可能多地发挥自己的道德想像力。 。i 期特单l 库珀：行政伦理学：实现行政责任的途径，中国人民大学出版杜2 0 0 1 年版，第7 页。 6 南京师范大学m a 学位论文 公共决策的伦理维度研究 公共决策及其伦理特性 公共决策并不完全只是一个中立、技术性的过程，相反，它包含了公共决策 系统深层的伦理和价值关怀。社会文明，生活改善，有赖于公共决策去推动落实。 公共决策既要合乎理性目标，追求经济效益，也要合乎伦理道德，考虑价值评价 和价值判断。例如是否合乎社会公义、是否尊重个人自由、是否给予弱势社群关 怀与照顾。实际上，公共决策不仅关注社会现实和社会问题，更关心价值和行动， 重视价值取向和价值评价。公共决策既关心工具- 规范的知识，又重视决策价值 观的研究。 1 公共决策系统与公共决策体制 任何公共决策都是公共决策系统产出的公共产品，所以，研究公共决策的伦 理特性，必须首先了解制造和产出公共决策的公共决策系统的构成情况。 ( 1 ) 公共决策系统的构成 从不同的角度可以对公共决策系统进行不同的分析，本文从最一般的意义上 认为，公共决策系统包括公共决策者、决策目标、决策方案等。 首先，公共决策者是作出决策的个人或集体。在民主社会中或民主化决策体 制下，公共决策者通常是指若干决策者组成的决策集体。公共决策者进行公共决 策所依据的是公共权力，其所追求的，从应然的意义上说，则应该是社会的公共 利益和公平、正义的社会价值。而在决策过程中，集体决策又必然包含决策者个 人的价值选择和伦理考量。 其次，公共决策目标是指社会公共权威机构通过公共决策过程所要达到的目 的。政府的公共特性，决定了政府的一般功能是社会公共利益的实现，也决定了 公共决策的利益目标的社会价值指向仍然是公共的。在公共决策过程中，决策目 标的确定是一个非常关键的环节。因为它是全部决策活动努力的方向和解决有关 公共问题所期望达到的未来状态，也是衡量一项公共决策活动最终是否有效以及 y - 0 断该项决策优劣程度的标准。公共决策目标是否真正体现社会公共利益，反映 了公共决策者的价值选择和公共决策目标本身的伦理化向度。 最后，公共决策方案是针对公共决策目标而提出的解决问题、实现目标的各 种具体途径、方式和方法。公共决策实际上就是对各种公共决策方案进行选择的 过程和结果。由于公共决策涉及到社会成员、群体或组织之间各种利益的调节和 分配，因此，对公共决策方案的评估和选择必然关系到公共决策者个人或集体的 价值取向和伦理关怀。在公共决策方案的确立和选择过程中，对于公共决策方案 的价值判断标准既包括是否促进社会生产力的进步，又包含能否促进社会公共利 益的改善，同时还有社会公正与公平的考量。 ( 2 ) 公共决策体制 公共决策体制是公共决策权力分配合法化和公共决策系统运作方式的制度 南京师范大学m a 学位论文 公共决策的伦理维度研究 化。陈振明在政策科学一书中提出，所谓公共决策体制，简单地说就是决策 权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。公共决策体制不是自然而 然地生成的，而是人为设计的。其实质是公共决策权力的合法授予与合理配置。 不同社会的公共决策体制，其组织设计总是以维护一定的阶级统治为核心的，其 决策程序、原则也总是采取最有利于统治的方式。 公共决策体制是公共决策组织的最核心的组成部分。组织理论认为，结构是 使组织实现其目标的基本管理工具，是组织身体的骨架，而所谓结构，就是各种 构成因素的联系方式。由于公共决策过程与公共权力过程在时空上具有一致性， 因此，决策权力是公共决策的基础，是打开决策体制“神秘”大门的一把“钥匙”。 在最一般的意义上，决策权力可以被认为是一个人将自己的意志施加于他人意志 之上，影响他人，获得他人服从的能力。在公共组织中，决策权力的基础主要是 正式授予的职权和非正式( 与职位无关) 的权力或二者的结合。非正式的权力可 能来源于个人魅力、拥有某种特长、掌握某种资源、具有强制力量( 如暴力) 等 方面，即相当于韦伯所说的魅力权威，虽然它不具备法理基础，但是同样具有影 响力。 决策权力的运作是一个动态的过程。决策权力本身需要不断地充实其合法性 基础、补充能量和影响力，权力运作才能长期维持。决策权力的合法性基础在于 权力来源的正当性、权力运作的公正性与程序性，以及对于正义和公共利益的价 值追求。当然，对公共决策起决定性影响的因素还是最高决策权力的归属。最高 决策权意味着权威，意味着服从，而服从与被服从正构成了决策体制的基本框架。 决策权力是决策体制中最重要的因素之一。有人把决策过程看作是人们相互问进 行“权力角逐”的过程。 2 公共决策系统的决策行为特质 公共决策系统是在法定程序的规范下进行决策方案的优化选择。并最终进行 公共决策。在决策过程中，公共决策系统的决策行为主体尽管要受到环境等各个 方面的作用和制约，但它依然保持相对独立性，具有自身的活动特质。因而，它 必然是决策风险的责任主体，承担公共决策的法律责任，并且接受对公共决策的 道德评判。 ( 1 ) 公共决策系统决策行为的相对独立性 首先，公共决策作为社会公共权威系统最重要的日常活动，是一种社会公共 行为。公共决策不同于个人决策，而是一种公共决策：公共政策制定也不同于一 般的组织决策，如企业发展战略、销售策略，而是一种政府决策、政党决策或大 型社会集团的决策；公共政策制定不是社会中的微观决策，而是一种宏观决策。 从这个意义上慌，公共政策制定更多地是政府等社会公共权威的一种政治行为或 者其他社会公共权力机关的公共行为。 其次，公共决策的基础是社会公共权力。决策权力是公共决策体制中最重要 的因素之一。作为西方社会分层研究的开拓者，韦伯认为，权力是指人们为了实 “陈振哦主编t 政最科学* ，中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第1 7 7 页。 8 南京师范大学m a 学位论文 公共决策的伦理维度研究 现自己的意志，无视他人的意愿而支配他人的能力。用韦伯自己的话说，权力就 是“处于社会关系中的行动者即便是在遇到反对的情况下也能够实现自己意志的 可能性”。权力分层反映了人们在政治领域的不平等，而这种不平等在任何有组 织的社会生活中都是存在的。在决策活动中，谁拥有的权力决策权大，他所偏好 的政策就会得到通过和贯彻。所以，有学者把决策过程看作是人们相互间进行“权 力角逐”的过程。e l 本学者大岳秀夫认为，政治过程这个概念，本来一端是政 策过程模型，另一端应该是权力过程模型。但实际上就某个政治过程而言，它既 可看作是( 作为特定政策展开过程的) 政策过程，又可看作是( 特定行为者间的) 权力过程。在这里，权力过程被定义为，某个特定行为者使用各种争论、政策为 手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程。 第三，公共决策是一种具有相对独立性倾向的社会公共行为。国家和政府等 公共权力机关所掌握的权力虽然来源于社会，但是又具有强烈的独立性倾向，j 下 如恩格斯所指出的，“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”。，是“一 种表面上驾于社会之上的力量。”。 美国激进社会学家查尔斯“环特米尔斯( c h a r l e s w r i g h tm i l l s ，1 9 1 6 1 9 6 2 ) 在其于1 9 5 6 年发表的权力精英( t h ep o w e re l i t e ) 一书中指出：“美国的权 力结构是一种金字塔。最上端是政府行政首脑、军队首脑( 或称军阀) 、