（行政管理专业论文）我国城市水务民营化中的政府监管研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除木文已经 注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得由鏊直太堂及其他 教育机构的学位或证书而使用过的材料与我同t 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日 指导教师签名： 在学期间研究成果使用承诺书 期： 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全部 内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索，也 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取 得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就 读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 日 期：里兰塑! 、2 参日 虢丝 期：丝望：尘j 6585 删3m 7叭1洲y 我国城市水务民营化中的政府监管研究 摘要 城市水务事业是城市公用事业的重要组成部分，是城市赖以生存和发展的 基础。2 0 世纪8 0 年代以来政府改革的实践表明，民主政府不仅强调政治民主， 而且重视经济民主。城市水务民营化是市场弥补“政府缺陷”的主要形式。 2 0 世纪9 0 年代，我国水务民营化改革开始起步。民营化促进了我国城市水 务的发展，但是这种以民营化为取向的改革要想取得成功，政府的监管必须到 位。从某种意义上讲，我国现行的城市水务监管制度在许多方面还依然是计划 经济体制下的政府行政管水方式的沿袭，还存在着政府监管法规不完善、市场 准入机制不完善、政府监管不到位、部门间相互推脱、价格形成机制和监管不 合理、监管手段存在落后等问题，造成这些问题的原因主要是长期计划经济体 制的影响根深蒂固；对公用事业市场化这一新生事物缺乏足够的判断与把握； 水资源管理体制各自为政，缺乏集中的监管主体；监管机构职能转变不到位等。 本文在借鉴国外相关经验的基础上，提出建立健全城市水务民营化政府监管的 相关法律，确定政府监管的指导原则和重点，设立独立的政府监管机构，强化 激励性监管，构建由决策者、提供者和消费者共同参与的合理的互动机制等对 策，以改进和加强政府监管体系，提高城市水务供给效率，实现公共利益最大 化。 关键词：城市水务；民营化；政府监管；市场准入监管；价格监管；监管体制 c h i n a su r b a nw a t e rp i u v a t i z a t i o n i ng o v e r n m e n tr e g u l a t i o no f a b s t r a c t u r b a nw a t e ru t i l i t i e si sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to fu r b a np u b l i cu t i l i t i e s ，t h e c i t y ss u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t s i n c et h e8 0 so ft h e2 0 t hc e n t u r yt h ep r a c t i c eo f g o v e r n m e n tr e f o r m st h a te m p h a s i z ed e m o c r a t i cg o v e r n m e n tn o to n l yp o l i t i c a l d e m o c r a c y ，b u ta l s ot oe c o n o m i cd e m o c r a c y u r b a nw a t e rp r i v a t i z a t i o ni st h em a r k e t t om a k e u p t h eg o v e r n m e n ts h o r t c o m i n g s i nt h em a i nf o r m 9 0y e a r so ft h e2 0 t hc e n t u r y , c h i n at os t a r tr e f o r mo fw a t e rp r i v a t i z a t i o n p r i v a t i z a t i o nt o p r o m o t e t h e d e v e l o p m e n t o fc h i n a su r b a nw a t e r ，b u tt h e p r i v a t i z a t i o n o r i e n t e dr e f o r m st os u c c e e d ，g o v e m m e n tr e g u l a t i o nm u s tb ei np l a c e i n as e n s e ，c h i n a sc u r r e n tu r b a nw a t e rm o n i t o r i n gs y s t e mi nm a n yw a y si ss t i l lu n d e r t h ep l a n n e de c o n o m yt h ew a yt h ee x e c u t i v em a n a g e m e n to fw a t e rf o l l o w e d ，t h e r ea r e s t i l lg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n sa r e i n c o m p l e t e ，i n a d e q u a t em a r k e t a c c e s sm e c h a n i s m s ，t h eg o v e r n m e n t p o o rs u p e r v i s i o n ，d e p a r t m e n te v a d ee a c ho t h e r ， i r r a t i o n a lp r i c ef o r m a t i o nm e c h a n i s ma n dr e g u l a t i o n ，r e g u l a t o r ym e a s u r e s ，l a g g i n g a n do t h e ri s s u e s ，t h em a i nr e a s o nf o rt h e s ep r o b l e m si st h el o n g t e r mi m p a c to ft h e p l a n n e de c o n o m i cs y s t e mr o o t e d ；o nt h eu t i l i t ym a r k e tan e wt h i n ga n dt h el a c ko f a d e q u a t ej u d g m e n t sa n dg r a s p ；w a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e mf r a g m e n t a t i o n ， i i l a c ko fc e n t r a l i z e ds u p e r v i s i o no ft h ep r i n c i p a l ；r e g u l a t o r yf u n c t i o n so ft h ec h a n g e w a si n c o m p l e t e i nt h i sp a p e r ，d r a w i n go nt h eb a s i so fr e l e v a n te x p e r i e n c ea b r o a d ， i m p r o v et h eu r b a nw a t e rp r i v a t i z a t i o n ，t h eg o v e m m e n tp r o p o s e dt h ee s t a b l i s h m e n to f r e g u l a t o r yl a w s ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n e s t a b l i s h e dt h e g u i d i n gp r i n c i p l e s a n d p r i o r i t i e s ，e s t a b l i s h m e n t o fa n i n d e p e n d e n tg o v e m m e n tr e g u l a t o r yb o d i e s ， s t r e n g t h e n i n gi n c e n t i v er e g u l a t i o n ，t h ed e v e l o p m e n to fp o l i c ym a k e r s ，p r o v i d e da n d c o n s u m e r st o p a r t i c i p a t e i nt h ei n t e r a c t i o nm e c h a n i s mr e a s o n a b l em e a s u r e st o i m p r o v ea n de n h a n c et h eg o v e r n m e n t sr e g u l a t o r ys y s t e m , i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo f u r b a nw a t e rs u p p l y ，t oa c h i e v em a x i m u mp u b l i ci n t e r e s t k e y w o r d s ：u r b a nw a t e r ；p r i v a t i z a t i o n ；g o v e m m e n tr e g u l a t i o n ；m a r k e ta c c e s s r e g u l a t i o n ；p r i c er e g u l a t i o n ；r e g u l a t o r ys y s t e m i i i 目录 引言1 ( 一) 选题的提出及意义1 1 选题的提出1 2 选题意义2 ( 二) 国内外研究现状3 1 国内研究现状3 2 国外研究现状4 ( 三) 研究内容与方法5 1 研究内容5 2 研究方法5 ( 四) 创新点与不足6 1 创新点6 2 不足6 一、城市水务民营化及政府监管的基本理论7 ( 一) 城市水务民营化7 1 城市水务7 2 民营化与城市水务民营化8 ( 二) 政府监管理论1 2 1 政府监管的含义1 2 2 政府监管的分类1 4 ( 三) 政府监管在城市水务民营化中的必要性分析1 5 1 我国城市水务民营化进程中存在诸多问题，亟待改进和加强政府监管1 5 2 有效维护城市水务的基础性地位及“公用 特性的需要1 6 3 控制水务投资的高沉淀性和高风险性的需要1 6 4 降低城市水务产业中的信息不对称程度的需要1 7 5 限制水务产业的地区垄断，促进有序竞争的需要1 7 二、我国城市水务民营化过程中政府监管的现状、问题及原因分析1 8 ， ( 一) 城市水务民营化过程中政府监管的现状1 8 1 市场准入监管1 8 2 价格监管1 9 3 监管体制：2 0 ( 二) 存在问题及原因分析2 1 1 存在的问题2 1 2 原因分析2 7 三、国外经验对我国水务民营化中政府监管的启示3 0 ( 一) 政府监管必须依法进行3 0 ( 二) 设立综合性的较为独立的监管机构3 0 ( 三) 有效竞争是提高城市自来水服务经济效率的根本途径3 0 ( 四) 建立激励性价格监管制度3 1 i v 四、改进我国城市水务民营化中政府监管的对策建议3 3 ( 一) 建立健全城市水务民营化政府监管的相关法律3 3 ( 二) 确定政府监管的指导原则和重点3 4 1 必须确保城市水务的正常运行3 4 2 水价的监管3 4 3 质量的监管3 5 4 服务标准的监管3 6 ( 三) 设立独立的政府监管机构3 6 1 按照独立的原则，设置监管机构3 6 2 加强对监管机构的监管3 7 ( 四) 强化激励性监管3 7 1 特许投标监管的应用3 8 2 区域间比较竞争监管的应用3 9 ( 五) 构建由决策者、提供者和消费者共同参与的合理的互动机制3 9 结束语4 1 参考文献4 2 致谢4 7 v 内蒙古大学硕士学位论文 1 选题的提出 己i吉 j -口 ( 一) 选题的提出及意义 城市水务事业是城市公用事业的重要组成部分，是城市赖以生存和发展的基础。中国公 用事业改革的炜幕随着政治经济体制改革不断向纵深方向推进而拉开。自上个世纪末以来， 民营化就己经成为推动城市水务改革的重要工具，并取得了很大成效。在中国，城市水务事 业的大门也正在逐渐向非国有资本开启。各地政府纷纷出台一系列政策，鼓励、引导民间资 本参与城市水务设施建设，中国水务的民营化改革方兴未艾。在中国，伴随着由生产方式变 革而引起的人口等经济要素从农村涌向城市的进程中，水问题的严重性和重要性已日益成为 各级政府部门和社会各界的共识，水务业将成为中国未来发展最快的产业之一。 然而，城市水务历来被视为自然垄断性产业。传统经济理论认为，由于自然垄断产业具 有投资需求大、回收周期长、沉淀( 没) 成本大，以及规模与网络经济十分显著等技术经济 特征，因此，自然垄断产业( 包括城市水务业) 通常被认为是市场失灵的典型领域，不能有 效运用市场竞争机制，必须由国有企业对自然垄断产业进行垄断经营。同时，由于自然垄断 产品具有一定的公共产品特性，因此，人们一直固守着一种观念：城市水务等公共产品供给 应该以财政投资为主导。 对于民营化，特别是我国政府民营化改革，如果因为对经济效益的追求而忽视了公共管 理和私人管理的根本性区别，甚至以牺牲政府公共责任为代价，那么就是对民营化的误解， 实践中也不可避免会出现问题。那么，在民营化的浪潮中，中国政府的主要角色究竟应该是 什么? 它在民营化过程中能发挥哪些独特的作用并承担哪些责任? 如果说民营化是政府推进 改革的一个长期目标，中国政府应如何为民营化保驾护航呢? 当政府在国家与社会相对分离 之后产生并随着国家向社会的扩展而发展起来后，政府角色经历了从守夜人政府到万能政府、 有限政府和有效政府的演变过程。在当今时代，各国政府明确追求的是少花钱、多办事的有 效政府的目标。民营化已成为“一种习以为常的、以改善政府为目标的务实的战略”，许多 学者对民营化中的政府职能和角色问题予以了探讨。比如，奥斯本和盖布勒在改革政府 一书中提出“掌舵而不是划桨 ，即政府的职能是“掌舵”决策，而不是“划桨” 内蒙古大学硕士学位论文 执行；1 萨瓦斯在民营化与公私合作的伙伴关系一书中提出了“在公私部门建立伙伴关系”， 2 即民营化的基点是将政府对公共服务的提供者职能和生产者职能分离，政府主要负责组织安 排和监管，私营和第三部门主要负责生产。 城市化、民营化给供水业既带来了严峻挑战，也带来了发展机遇。中国城市化已进入加 速发展期，据有关部门预测，到2 0 1 0 年，城市化率将达4 5 ，城市人口将从2 0 0 0 年的4 6 亿增加到2 0 1 0 年的6 3 亿，城市年供水总量将从2 0 0 0 年的4 6 9 亿吨增加到2 0 1 0 年的6 4 0 亿吨，这势必产生大量的供水设施投资需求。由于我国城市化将持续快速推进，对地方政府 而言，由于城市规模的扩大、人口的增加，供水业发展正处于一个关键时期。过去完全由国 有企业或政府部门控制的供水业，已开始民营化改革进程，特许经营、股份制改革等形式逐 渐被采纳和应用。但由于缺乏系统的、可操作的管理办法及配套政策，当前还不能从整体上 对供水业民营化改革的监管进行系统的调整和规范，也就不能完全保证其不会偏离社会政策 目标和经济发展目标。 水务是全局性、先导性的基础产业，是城市经济社会发展的重要命脉和物质技术基础， 承担着极其重要的社会服务职能和城市公益性职能。人对水的依赖，国家、政府对水的依赖， 社会稳定对水的依赖，充分说明水务的重要性。供水一旦出问题，老百姓的切身利益将受到 威胁，将引发一系列严重的社会问题。通过水务民营化改革，有利于引进资金和先进的管理 经验、生产技术，但民营化改革涉及所有权问题、政策环境问题、金融问题、监管问题和公 众意识等诸多问题，民营化后并不等于降低政府的责任。在城市化加快推进的背景下，政府 在城市基础设施投资方面压力很大，不同的政府部门站在不同的角度，设定的目标也不一样， 某些地方可能把水务吸引外来投资放在了首要地位甚至不惜牺牲公众的长远利益，但对民营 化如何实施监管即不甚重视，要么全面奉行市场经济原则，什么都不干预，要么套用原有行 政管理的办法，什么都想“插手”。如何对水务民营化改革实施有效监管，将对居民生活质 量、城市竞争力、城市未来发展产生重大影啊。 2 选题意义 ( 1 ) 理论意义 本文对城市水务事业民营化中的政府监管研究现状进行了总结，并通过实例阐释了我国 城市水务民营化中存在的问题，从而提出了一些解决问题的政策建议，对我国城市水务民营 美 特德盖布勒、戴维奥斯本著，周敦仁等译，改革政府企业精神如何改革着公营部门 m ，上海译文出版社， 2 0 0 6 年1 1 月，第4 页 2 美 e s 萨瓦斯著，周志忍等译，民营化与公司部门的伙伴关系 m ，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年6 月，序言第2 页 2 内蒙古大学硕士学位论文 化中的政府监管或有一些理论补充。城市水务民营化是市场弥补政府缺陷的主要形式。各国 政府的实践表明，民主政府不仅强调政治民主，而且重视经济民主。政府公共服务民营化是 市场与政府共生的典型状态，在市场经济体制中，政府与市场既是两种单元，也是两种机制， 政府与市场的共生，既表现为相互依存，这是两种单元的共生；又表现为互相渗透，这是在 各个单元内部两种机制的共生，后种共生是前种共生的基础。政府经济行为中引入市场机制， 就是后种共生的具体表现。 ( 2 ) 实践意义 本文力求通过理论阐述和案例分析对城市水务民营化中的政府监管存在的问题进行深入 分析，从而提出改进城市水务民营化中的政府监管的政策建议，有利于推进我国城市水务民 营化的顺利发展，或对政府在城市水务事业民营化中的监管提出有效建议，为我国政府监管 的发展提供一些理论依据。 1 国内研究现状 ( - - ) 国内外研究现状 在目前的学术研究中，直接以水务产业政府监管为对象的研究是相当薄弱的。不仅论著 少，而且讨论非常不充分，缺乏从政府监管的角度去探讨水务业的改革，对政府监管中己取 得的经验、问题缺少讨论，尤其是没有从政企同盟的监管的视角去分析进入、价格等方面问 题的根源。就笔者所掌握的资料来看，关于水务业的改革研究主要有以下的研究成果。 第一，我国城市水务产业是否应该进行民营化。例如四川大学刘世庆的中国加入与基 础领域的民营化开放和竞争化改革一城市供水产业的讨论。在这篇论文中，他主要讨论水 务产业引入民营化机制的问题，提出我国自来水产业竞争化改革的特殊性和方式选择，主要 包括通过“特许经营权 引入竞争，厂网合一、联合重组大型水务集团，鼓励跨区域经营、 给排水一体化等方式，但没有讨论政府的监管问题，更没有分析监管体制改革与引入竞争的 关系。 第二，对城市水务民营化中政府监管问题的论述和研究。例如王俊豪的政府监管经济 学导论一基本理论及其在政府监管实践中的应用以及他的其他一些文章。他对监管经济学 作了系统总结，也对自来水产业进行了研究，但主要是介绍西方国家、尤其是英国对水务产 业的监管经验他在研究中国水务产业的政府监管时，提出了一些改革的原则性建议，如法律 内蒙古大学硕士学位论文 制度是政府监管的基本准则，政企分离是规范政府监管的前提等，但是没有深入讨论我国经 过多年改革之后，水务产业政府监管发生的变化以及政府监管改革中碰到的特殊难题等。 第三，对城市水务产业民营化中政府监管进行了深入的探讨和论述。如中国社会科学院 的监管问题研究专家张昕竹的中国供水与污水处理业的监管改革与发展。在这篇论文中， 他分析了监管改革的法律框架、监管体制、水价体制等，提出了非常有针对性的政策建议， 但是他没有分析民营化准入方面的改革以及我国监管改革的独特性。 总的说来目前国内关于水务产业政府监管的研究，已有的研究成果多限于法学或经济学， 前者侧重对基础设施的相关立法进行中外比较，后者则倾向于从民营化角度对我国基础设施 的政府监管进行研究。对监管的分类比较粗略，偏向于经济性监管，对社会性监管关注不足， 对民营化这个前提关注不够。从研究的角度看，探讨我国政府监管的现状、问题的较多，而 有关监管决策和执行效能的较少。从时间上看，我国国内关于政府监管的书和文章多写于 2 0 0 2 年之前，已经远远落后于近年来基础设施民营化的迅速发展，很难适应新出现的问题和 应对与解决这一迫切的实践需求。 2 国外研究现状 在国外学者的研究中，全面论述公共产品( 包括水务) 民营化问题的研究成果偏多，而 专门研究城市水务民营化中政府监管问题的很少。 在国外组织中，对水务产业民营化研究较多并且支持水务产业民营化的当属世界银行 ( w o r l db a n k ，w b ) 该组织所持的理由为1 ：由于水资源日益稀少，各国政府应将自来水作 为一种商品，通过市场机制的引进，减少政府对水务产业的补贴，促使国民珍惜水资源。 由于各国政府普遍缺少资金，加速水务产业基础建设和大幅度提高供水普及率的难度较大， 对国民健康存在潜在威胁。因此，应当吸纳私人资本投入水务产业建设，以便分摊政府财政 负担，引进先进的技术与管理方式，提高各国水务产业的经营效率。世界银行进一步建议， 一个国家的水务产业由私人企业拥有及经营，政府负责垄断管制是最佳的选择模式。该组织 同时认为，实行水务产业民营化最根本的原因在于公司能够促进政策的透明性和稳定性。民 营公司通过一系列的合同进入水务产业后，很难擅自更改已经制定的规则，例如水价等。而 政府很容易通过法律手段对其进行管制，使其按照既定的政策运营。 理论界专门研究市政公共产品供给的理论较少，由于城市水务产业是公共产品的重要组 成部分，因此，公共产品的供给理论已经包涵了城市水务产业的供给理论。一些经济学家对 世界银行，1 9 9 7 年市世界发展报告，中国财政经济出版社，1 9 9 7 年，第6 5 - 6 6 页 4 内蒙古大学硕士学位论文 公共产品一定由政府来提供提出了异议。他们认为公共产权的缺陷在于缺乏利己动机的激励， 政府建造的灯塔往往是经营不善的，而且更为重要的是市场经济没有免费的午餐。詹姆斯布 坎南提出了“俱乐部理论”，他考虑到了一个十分直观的现象拥挤。他认为纯粹私人产 品的个人消费不存在拥挤，同样像国防、大坝等纯粹的公共产品一样也不会存在拥挤。科斯 在1 9 7 4 年发表的灯塔上的经济学一文中，通过市场的研究方法证明了许多公共产品可以 通过国家向“领航工会 颁发许可证的方式进行生产。授予经营权构成了市场进入的障碍， 保护了生产者的积极性，使私人供给灯塔成为可能，政府的作用则局限于产权的确定和行使。 2 德姆塞茨在他的公共物品的私人生产指出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能 够有效地提供公共产品。他认为，若一个产品是公共产品，那么对同一个产品支付不同的价 格是满足竞争性均衡的条件。由于不同的消费者对同一个公共产品有不同的偏好，因此可以 通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费。他的观点是对戈尔丁观点的发展，两者都从技 术的角度讨论了私人提供公共产品的可能性，即如果存在排他性技术，私人是可以很好地供 给这些公共产品。3 “世界民营化大师”萨瓦斯，在他的民营化与公私部门的伙伴关系中 采用了系统、翔实的材料，从民营化的理论、背景、实践三个方面论证了“民营化是改善政 府的最佳途径”这一基本理念，认为公共产品的供给应该从“公营 转为“民营 ，它还结 合了3 9 年来，在4 9 个国家民营化实践中的亲身经历，深刻分析了民营化运动中所出现的问 题，并提出了切实有效的解决之道。4 1 研究内容 ( 三) 研究内容与方法 本文主要就城市水务民营化过程中政府监管进行研究，从城市水务民营化以及政府监管 的理论入手，探讨城市水务民营化中政府监管的现状，分析存在的具体问题以及出现这些问 题的原因，进而提出解决办法，促进城市水务民营化过程中政府监管体系的构建。 2 研究方法 ( 1 ) 规范与实证结合的分析方法 。 美 詹姆斯m 布坎南著，吴良健等译，自由、市场和国家 m ，北京经济学院出版社，1 9 8 8 年，第3 5 页 2 美 罗纳德哈里科斯著，盛洪、陈郁译，企业、市场与法律 m ，上海三联书店，2 0 0 9 年，第1 9 2 页 3 美 德姆塞茨著，梁小民译，企业经济学 m 】，中国社会科学出版社，1 9 9 4 年，第1 2 - 1 6 页 4 美 e s 萨瓦斯著，周志忍等译，民营化与公司部门的伙伴关系 m ，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年，第1 1 1 1 2 7 页 内蒙古大学硕士学位论文 实证分析和规范分析是社会学、经济学等学科常用的主要方法。实证分析大都是与事实 相关的分析，主要回答“是什么”的问题，而规范分析则是对社会经济现象存在的合理性做 出价值判断，其要解决的问题在于回答“应该是怎么样”。本文采用实证分析和规范分析相 结合方法对城市水务民营化中政府监管进行分析评价，以期对加强和改进城市水务民营化中 政府监管提供合理政策建议。 ( 2 ) 比较分析方法 通过对国外不同社会制度、不同类型国家或不同地区的城市水务民营化政府监管进行分 析比较，探讨城市水务民营化中政府监管发展运行的一般规律，吸取国外城市水务民营化政 府监管的教训，吸收和借鉴他们的有益经验。 ( 3 ) 综合分析方法 综合系统分析法是从系统论的角度去对事物的全局进行把握判断和分析。运用综合系统 分析法，提出解决城市民营化中政府监管的不足。 1 。创新点 ( 四) 创新点与不足 公共服务的民营化、市场化、私有化已经有诸多学者进行了研究，对城市水务民营化的 研究还依然很少，对城市水务民营化过程中政府监管的研究更是少之又少。本文力求对我国 城市水务民营化过程中政府监管进行深入的探讨，阐释我国城市水务事业民营化中政府监管 存在的问题，分析产生这些问题的原因，并就如何改进我国城市水务民营化中的政府监管提 出合理的对策建议 2 不足 对我国城市水务民营化中政府监管问题的写作过程，也是我越来越认识到自己知识与经 验缺乏的过程。虽然，我尽可能地收集材料，竭尽所能运用自己所学的知识进行论文写作， 但论文还是存在许多不足之处，问题和对策还有很多并不完备，有待改进。 6 内蒙古大学硕士学位论文 一、城市水务民营化及政府监管的基本理论 要研究城市水务民营化中的政府监管，首先要研究城市水务、城市水务民营化及政府监 管的基本理论，对基本理论的研究是进一步深入研究的基础。同时，要认知城市水务民营化 中政府监管的必要性，对城市水务民营化中政府监管的研究才存在了真正的意义。 ( 一) 城市水务民营化 1 城市水务 城市水务产业是国民经济中最重要的基础设施产业之一，是维系经济、社会可持续发展 以及协调生产、生活、生态三者之间合理关系的重要保障，是加快城市化进程整体规划体系 中的重要组成部分。 城市水务产业是指将江河、水库等地表水资源或从地下资源抽取的原水输送到自来水加 工厂，加入制水原材料后，经过多道加工工艺，处理消除各种污染物，制成成品水，然后通 过自来水输送管道网络系统，把自来水分销给企业事业、行政单位和居民消费者的产业。各 类消费者使用后的污水又流入下水道排污系统，再汇集到污水处理厂，剔除和焚化污染物后 流入江河湖海。在水资源比较短缺的地区，经过处理的污水还被用作原水再次制造出自来水， 以提高水资源的利用率。城市水务产业的生产经营环节具有可分性，其生产经营环节可分为 原水生产、制水、管网输送及销售等环节。根据不同环节的生产经营特点，除了管网输送具 备自然垄断特征外，其余环节均可不同程度地引入竞争。 城市水务具有以下特征：( 1 ) 水务产品的必需性和社会安全性。水是生命之源，是居民 日常生活乃至维持生存不可或缺的必需品。因此，城市供水产业必须满足所有居民和经济活 动单位的基本生活生产用水所需。自来水所具有的必需性和公益性使得水价不能定得太高， 而必须限定在城市低收入阶层能够支付得起的水平上。城市供水除了具有直接的经济效益外， 能否及时地提供规定质量和需求数量的自来水，还会给人民的日常生活和工作、生活质量的 改善以及城市集聚效应的提高造成明显的影响。一个城市的供水能力和水的质量可能会影响 人们生活和企业生产的决策和社会安全稳定，未经处理的污水直接进入江河、海洋还会造成 环境污染，产生极强的负外部性。城市公共基础设施服务的公益性，要求企业以合理的价格、 优良的质量、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品，为经济社会发展提供共同条件， 从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。而具有一定自然垄断性质的公用事业 内蒙古大学硕士学位论文 本身是难以自动满足公益性目标的。企业为获得利润最大化，往往凭借其垄断地位，以较高 的价格、相对较低的数量提供劣质的产品与服务。因此，政府必须对其提供的产品和服务的 数量、质量、价格等进行监管，以更好地满足社会公共利益的需要。( 2 ) 明显的区域性和规 模经济性。城市自来水行业具有明显的区域性。受自然地理、水资源和经济发展水平等因素 的影响，城市供水产业主要是以城市为中心所形成的对市郊辐射的格局，备城市自来水的管 道被未使用自来水的农村地区所分割，各自在本地区范围内实行独家垄断经营，很难建立覆 盖多个城市的全国性输水管网系统。不同的城市由于其规模、经济发展水平及水资源状况的 差异，使得供水产品和服务的范围、数量、质量、价格等也都会有所不同。城市供水作为一 个自然垄断性质非常明显的基础设施产业，还具有规模经济性。方面，城市供水是资金密 集型的产业，如覆盖千家万户的管网系统都是初期投入非常巨大而且使用周期长的工程，资 本的专用性很强。资本一旦投入就很难收回，也难以改作其他用途，沉没成本很高，如果在 多个企业之间进行竞争，势必造成资源的极大浪费。同时，城市供水在满足各种约束条件的 前提下，供水企业的平均成本将随着产量的增加而呈现不断下降的趋势，以致一个供水企业 就足以提供和满足该城市大部分甚至全部用水需求。因此从成本和效率的标准来看，城市供 水只有集中生产经营，并达到一定规模时，才能使边际成本低于平均成本，获得大大高于多 个企业分散经营的规模效益。( 3 ) 需求价格弹性小而且需求波动较大。一般居民和企业由于 不会而且也没有能力自己供水，因此对自来水的需求价格弹性比较小。只有一些大中型工矿 企业由于自身特点才需要较低质量的水，在水价太高时会建立自己的供水系统直接满足自身 生产需要。同时，居民对自来水的需求往往在一天、一周、一个月或一年中呈现较大的波动。 比如，在一天中，往往早晨和傍晚处于生活用水高峰，白天和夜晚则用水需求下降。在一年 中，往往是夏季达到用水高峰而冬季刚好相反。这种波动性决定了供水企业必须按照自来水 的最大需求量设计自来水的生产和输送能力。 城市水务的特征决定着城市水务的重要性，每个国家都十分重视城市水务的建设和发展。 但是长期以来，大部分国家都实行国家垄断经营，其弊端日益显现，这促使城市水务民营化 开始逐步推行。 2 民营化与城市水务民营化 。( 1 ) 民营化。 8 内蒙古大学硕士学位论文 不可否认的是，民营化正在成为世界各国政府管理改革的新的趋势。关于民营化的概念 内涵，萨瓦斯把它区分为两个层面：1 首先，作为公共服务提供机制的民营化。在这一层次上， 民营化又可以分为广义和狭义两种。广义上说，民营化的核心是更多依靠民间机构，更少依 赖政府来满足公众需要。在产品与服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其 他机构的作用。从狭义上说，民营化是指一种政策，意味着政府取消对无端耗费国家资源的 不良国企的支持，从国企撤资、放松管制、鼓励民营企业提供公共服务与产品。其形式主要 有合同承包、特许经营、凭单等。其次，萨瓦斯把民营化看做一种新的治理模式和公共部门 哲学。他认为，民营化是“一系列创造性改革的通用标签，其最显著的特征就是将市场机制 引入政治领域。它更多地依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的要求，即在产品或服务 的生产和财产拥有力方面减少政府的作用，增加社会其他机构的作用。 2 在实质上，“民营 化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或 社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。”3 国内对民营化的理解基本与国外相同，但在称谓上有一些不同，有的称之为市场化，有 的称之为私有化。具体地说，公共服务市场化改革通过重新审视政府在经济和社会发展中的 作用与地位，将政府的部分公共服务职能推向市场，由私人企业通过市场化得方式提供。其 内容主要包括三层含义：一是决策与执行分开；二是公共服务提供多元化；三是重视公共服 务消费者的选择权。也有的学者对民营化进行如下解析：“公共服务民营化是以政府为主导， 以市场化和社会化为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、 私营部门( 非政府组织和私营企业) 相互合作的公共服务体系。 4 这些观点基本上比较全面 的概括了民营化的内涵，甚至涉及民营化的实质，但范围略显宽泛。 ( 2 ) 城市水务民营化。 水务民营化，是为了不断改善水服务质量，在政府与供水服务企业之间，通过特许经营 合同、联合投资、控股、独立经营等方式确立合作关系，在此基础上，明确权利义务关系及 其适用原则。5 城市水务行业的运营一般包括供水、管道网络输送及排水三个环节，供水环节 的载体是自来水厂；管道网络输送环节的载体是城市自来水管道和下水管道；排水环节的载 体是污水处理厂。长期以来，我国的城市水务行业一直由国家和地方政府包办，从投资决策、 资金筹集、施工建设到经营管理等诸环节，都是在行政系统内部闭环展开的。在城市化进程 美 e s 萨瓦斯著，周志忍等译，民营化与公司部门的伙伴关系 m ，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年6 月，第4 页 2 美 e s 萨瓦斯著，周志忍等译，民营化与公司部门的伙伴关系 m ，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年6 月，第5 页 3 美 e s 萨瓦斯著，用志忍等译，民营化与公司部门的伙伴关系 m ，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年6 月，第3 3 8 页 娄成武、尹涛，论政府在公共服务民营化中的作用 j ，东北大学学报( 社科版) ，2 0 0 3 年第9 期 5 高家伟，喻文光水务民营化中的政府角色 n 法制l h ，2 0 0 4 1 0 2 7 ( 4 ) 9 内蒙古大学硕士学位论文 日趋加快、环保和水质要求日益提高的情况下，水务部门也遭遇到资源、资金、技术、服务 等多方面的难题，这些也构成了城市水务民营化的制度动因。传统城市水务公有公营体制运 行效率的低下，使政府面临巨大的财政开支压力。各国政府纷纷开始寻找出路。二十世纪八 十年代国外城市水务行业开始大规模的民营化。这一浪潮是从英国开始的。英国公用事业原 来是皇家经营的，自撒切尔夫人上台后，为了提高公用事业的效率和解决政府的财政需求， 在改革过程中拿公用事业民营化开刀，水务市场首当其冲。而法国则实行特许经营制度，法 国的两大水务集团是目前世界上最大的水务集团之一。美国多年来，也是政府经营公用事业， 但由于水质下降，水压不足，导致市民对政府不满。近年来，从亚特兰大市开始，许多卅i 市 实行特许权经营，外国公司相继涌入。目前城市水务民营化运动已成为国际潮流。民营转变。 政府将不能照搬原来监管国有企业的方式去监管民营企业，政府由“划桨 变为“掌舵”， 从而“倒逼 政府对城市水务的监管体制和监管方式进行改革。正如萨瓦斯在他的民营化 与公私部门的伙伴关系一书中所言民营化，广义而言，可界定为更多依靠民间机构，更少 依赖政府来满足公众的需求。1 也正如萨瓦斯所认为的那样在任何情况下，监管程序和政策都 必须事先确立，以便让买主知道他们会得到什么，监管政策将如何影响他们竟标同时也能让 公众意识到，他们不会受到垄断价格的损害，从而消除对公用事业政府撤资的担心。 水务民营化，某种意义上是在构筑基础设施领域的“公私伙伴关系 ( p u b l i cp r i v a t e p a r t n e r s h i p ；简称p p p ) 。2 水务民营化可以有多种不同的形式，并没有某种形式或结构能够 适应所有的情况，能成为应对水务市场资金、技术和管理等问题的万灵丹。选择不同的模式， 其民营化程度与受管制的程度也不同，所缔结合约的权利义务配置也有差异，从而给监管机 构、水务企业和消费者带来不同的影响。因此，本文将城市水务民营化实践中出现的几种模 式，分别予以介绍讨论。 b o t 模式。b o t 模式是建设运营移交( b u i1 d o p e r a t e t r a n s f e r ) 模式的简称， 政府特许权协议是政府或代表政府的授权机构与私人主体签订的，关于由政府授权许可，私 人主体在一定期限内建设经营政府专属的公共基础设施并获得合理收益，特许期满后，将项 目设施无偿移交给政府的契约文件或特许权合同。3 在特许期内，政府对水务企业的资产不具 有所有权，只能在协议约定的范围内对项目进行管理，而水务公司对基础设施的所有权也不 是完整意义上的所有权，不能用以抵押和转让。 美 e s 萨瓦斯著，周志忍等译，民营化与公司部门的伙伴关系 m ，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年6 月，第4 页 2 美 e s 萨瓦斯著，周志忍等译，民营化与公司部门的伙伴关系 m ，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年6 月第4 页 于安，外商投资特许权项目协议( b o t 与行政合同法) m ，法律出版社。1 9 9 8 1 0 内蒙古大学硕士学位论文 在我国，1 9 9 5 年国家计委等发出的关于试办外商投资特许权经营项目审批管理有关问 题的通知1 中明确规定了b o t 方式试点包括了城市供水厂项目，此后民营资本也渐次利用b o t 模式进入水务市场。b o t 模式是一种有效的直接投资模式，政府对项目的支付不再是一次性 的巨额投入，而是通过出让“特许经营权”，用水费和污水处理费以及少量财政预算来支付 给投资者。对企业而言，由于有水费和污水处理费担保，因此具有风险低、投资回报稳定的 优势。b o t 水务项目所可能遭遇到的风险包括由于建设超期、费用超支等引起的项目无法按 期完工的风险；由于技术、原料和经营方面造成的运营风险；由于可能的水价和用水量变化 以及水资源费用变化引起的市场风险；金融风险以及因政策改变所带来的风险。因此，必须 审慎地对企业的运营收益、设施的利用期限以及租税和财务状况加以评判。2 t o t 模式。t o t 是移交运营移交( t r a n s f e r o p e r a t e t r a n s f e r ) 模式的简 称。指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人， 由其进行运营管理。投资人在约定时间内通过经营收回全部投资并得到合理回报，并在合约 期满后，再交回政府部门或原单位的一种融资方式。t o t 项目是将已建成甚至投入使用的水 务设施的转让，是存量资产或现有资产的转让，因此成功地避开了b o x 方式在建设过程中面 临的风险和矛盾。它和b o t 项目一样，都属于水务特许经营模式，都是将管网设施以及收费 权保留给政府，而是将水业设施的某一单元，一般是水厂，在限期内转让给企业