（工商管理专业论文）美国的环境投资机制与我国的现实选择.pdf

摘要 ( 近几年来我国在环境保护方面的投资增长较快，“九五”末期环境投资额已超 过g d p 的l 。但是，一方面投资总额与需求总量相比仍有很大缺口，另一方面， 在融资渠道、投资主体与结构、监管力度等方面存在的问题使得整体的投资质量 偏低。可以说，在我国建立符合市场经济体制的科学合理的环境投资体系，是保 证投资项目的经济、社会与环境效益的统一、促进产业结构调整、实现可持续发 展的必由之路。本文正是作者在这方面的有感之作。 环境产业只是我国众多的新兴产业之一，其他新兴产业的发展，也同样受到 资金瓶颈的制约。目前我国政府继续奉行扩大内需、刺激经济的财政和金融政策， 加大政府投资，积极引进外资，鼓励民间投资，在这种情况下，合理顺畅的投融 资渠道对于实体经济，就好比遍布人体的血管，起到保证供血、养料分配、维持 机能的重要作用。因此，在这方面的深入研究，既有深刻的理论意义，又有广泛 的现实意义。广歹 本文是关于环境保护投资的专题调研报告，从理论意义上说，属于环境经济 、堂的范畴。本文并不意图做纯理论性探讨，而是要通过对比论证，来阐述当前在 我国建立符合市场经济条件的新型环境投资体制的必要性与紧迫性，分析发达国 家推行的几种投融资工具与手段在我国应用的可行性与可操作性，从而达到为环 境经济政策的制定提供背景资料的目的。 本文首先从投资结构、融资渠道、管理模式、监督机制等方面对中国和美国 的环境投资体系作了系统的比较，在此基础上筛选出对我国有借鉴意义的经验。 然后运用投资经济学和环境经济学的一些基本原理，探讨在我国建立科学合理的 环境投资机制的宏观策略。最后，结合国民经济发展和投资体制改革的国情，阐 述了市场经济条件下充分运用经济手段扩大环保投入、提高投资效益的现实选择。 关键词环境投资经济手段改革策略 a b s t r a c t s i nr e c e n t y e a r s t h e r eh a v eb e e ng r e a t i m p r o v e m e n ti n t h ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n e x p e n d i t u r el e v e li nc h i n a , w i t h t h es u r p r i s i n gp e r c e n t a g eo f1 o ft h ee n v i r o n m e n t a l i n v e s t m e n tt og d pi n1 9 9 9 h o w e v e r , m o r ea n dm o r ep e o p l eb e g a nt ob ec o n c e r n e d a b o u ti f t h e s ec a p i t a lh a v eb e e nu s e dc o r r e c t l ya n di f t h ee f f e c ti ss a t i s f y i n g p e o p l ea r e r e c o g n i z i n gt h a tt h es u i t a b l ee n v i r o n m e n t a li n v e s t m e n tm e c h a n i s mi sg r e a t l ye s s e n t i a l f o rc h i n at oc a r r yo u t s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t j u s tl i k e a n yo t h e rr a p i d l yr i s i n g i n d u s t r i e so fc h i n a , t h ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n i n d u s t r y i sn o wi nad i l e m m ao ff u n ds h o r t a g e t h eg o v e r n m e n ti sd o i n gi t se n d e a v o rt o c o l l e c tm o n e nb u ti t sf a rf r o me n o u g l l s o ，t h es p e c i a l i s t sh a v et of i n ds o l u t i o n st o e n l a r g ei n v e s t m e n ts u m ，a n dt oi m p r o v ei n v e s t m e n tq u a l i t y i t h a sg e n e r a ls e n s ei n c h i n a n o w a d a y s t h e p u r p o s eo f t h i sa r t i c l ei st og i v ea h a n dt or e s e a r c ht h ep r o b l e m t h ea r t i c l ed o e s n t t e n dt od i s c u s st h et o p i ct h e o r e t i c a l l y , b u tt oi l l u s t r a t et h eu r g e n c yo fe s t a b l i s hs u i t a b l e i n v e s t m e n tm e c h a n i s ma n da n a l y z et h ef e a s i b i l i t yo ft h ew e s t e r ni n v e s t m e n tt o o l st o u s ei nc h i n a se n v i r o n m e n t p r o t e c t i o na c t i v i t i e s a f t e rc o n t r a s t i n gt h ed i f f e r e n te n v i r o n m e n te x p e n d i t u r el e v e lb e t w e e nu sa n dc h i n a , t h ec h a p t e ro n el i s t e ds o m eg r e a te x p e r i e n c e sw h i c hc o u l db eu s e di nt h ee n v i r o n m e n t a l i n v e s t m e n tr e f o r mo fc h i n a a n dt h e ni n c h a p t e rt w o ，s e v e r a le c o n o m i c sp r i n c i p a l s w e r ei l l u s t r a t e di no r d e rt o p r o v i d et h e o r e t i c a ls u p p o r t f o rt h a t r e f o r m f i n a l l y , 7 a p p r o a c h e st or e a c ht h er e f o r m a t i o ng o a lw e r ed e r i v e d ，a c c o r d i n gt oc h i n a se c o n o m i c d e v e l o p m e n ts t a g e a n de n v i r o n m e n ts t a t u s t h e s ec h o i c e sw e r eb e l i e v e da sb a s i c ， e f f e c t i v e ，a n dp r a c t i c a ls o l u t i o n s k e y w o r d s ： e n v i r o n m e n t e x p e n d i t u r e m a r k e t - b a s e di n s t r u m e n t s 2 美国的环境保护工作主要由联邦政府和州政府两级来完成，其次还有地方政 府的参与，其中联邦政府的工作主要包括三个方面：一是颁布联邦环境保护法； 二是以各种环保和产业政策引导和影响环保：三是通过发起和组织具体的项目促 进环保目标的实现。州政府的工作就是负责联邦法规在各州的具体实施。 美国的环境保护政策是由联邦行政当局制定，以各种政策性报告指导和推进 国家的环保工作。例如，1 9 9 4 年美国国家科学技术委员会发表了为持续未来的 技术报告，它确定了国家发展和新商业化技术的新政策，强调技术发展是解决 当今诸多环境问题的途径，并指出美国应该用自己的产品和服务更多地占领日趋 增长的国际环境市场。1 9 9 5 年克林顿政府出台了可持续发展的能源战略为 竞争经济提供清洁和安全的能源报告，它阐明了国家的进步取决于能否合理利 用国家能源资源的思想，并把能源的持续发展与提高国家的经竞争力，环境保护 和保障国家安全联系在一起。1 9 9 6 年1 月美国总统持续发展委员会发表的可持 续发展的美国争取未来的繁荣、机会和健康环境的新共识报告也是政策性 报告的经典。 归纳起来，美国环境政策具有两个突出的特点：一是它基本上是一种经济发 展政策，即强调以开发新技术和新产品而不是以改变生活方式的方法来实现对环 境的保护和经济的持续发展；二是强调环保措施上的多样性、创新性和灵活性， 力求充分发挥各级地方政府和企业的积极性和自愿参与。 受美国环境政策的影响，美国当代环保有四个明显的趋势：一是日趋重视市 场机制的运用，以之作为环境法规和政策的有力补充；二是日趋强调在生产线始 端的污染控制和污染减少；三是日趋强调把环保经济发展和提高就业紧密结合考 虑；四是将环保产业概念扩大化，使其包括各类技术和各种产品。 从过去二十多年的发展情况来看，美国的环境状况有了很大改善，1 9 9 6 年大 气环境质量年度报告显示，在过去2 5 年中，美国经济有了很大的发展，但全国范 围大气污染程度下降了3 0 。美国政府的环境政策，包括环境投资政策，应该说是 基本成功的。 但过于灵活的环境政策虽然给解决环保问题提供了相当多的渠道、方法和途 径，也给美国的环保工作带来了一定的消极影响，例如各州环境产品标准不统一 的问题影响了其在国际市场的竞争能力，使得处于领先地位的美国环保技术和产 品，出口仅排名世界第l l 位。另外，由于美国政治体制有很强的公开性，使得一 些对国家有益的建议，有时因多方制肘而难以实施，这在一定程度上也影响了美 国环保事业的发展。例如征收环境税，在欧盟国家取得了很大发展，但在美国进 展缓慢，困难之处就在于“在许多欧洲国家，只有一个政党当政，这样比较容易 确立一项立法，但在美国，法律必须经国会两院通过，而这两院也许控制在不同 政党手中，最后还要经总统批准”。在克林顿总统第一任期的早些时候，民主党政 府曾作为一份较大财政提议的一部分提出了征收资源使用税，但是这一提议遭到 否决，最后通过了对液体燃料每一加仑征收o 4 3 美元的税这一较保守的提议。 在政策、投资和技术三要素之间的辩证关系上，美国及一些发达国家的模式 是：高标准的政策和严格的实施，使得企业不采取污染防治措施的成本高于采取 措施的成本，从而迫使企业进行大量的环境投资；另一方面，以市场激励手段扩 大融资渠道，吸引社会资金，建立面向企业的资金援助机制；由此，创造了对环 境技术与设备的市场需求，激发了环境技术的大力开发和环保产业的发展。这样， 在解决环境问题的过程中，强劲的环境投资并未对国民经济造成长期的不利影响， 相反促进了社会经济的可持续发展。 第一部分中美环境投资机制的比较与借鉴 一、环境投资的定义和内容 目前国内外已有的环境投资定义，可以归纳成两类。一类是“费用说”，持这 一观点的通常是较早进行环境治理的美国、日本等发达国家。他们把环境投资解 释为环境保护费用，即社会为维护一定的环境质量付出的控制污染和改善环境的 总费用。一类是“投资说”，以我国学者张坤民为代表，借鉴经济学“投资”的概 念，认为环境投资是指国民经济和社会发展过程中，社会各有关投资主体，从社 会积累基金和各种补偿资金中支付的，用于防治环境污染、维护生态平衡及与其 相关联的经济活动，以促进经济建设与环境保护协调发展的投资。 投资说的观点，从环境投资的主体、投入、投向和目的描述了环境投资的构成 4 要素及其运动特征，刻化了环境投资的动态的投入产出过程，这是其科学之处； 不足之处在于没有从投资的本质属性一一资本来对环境投资进行界定，并且比较 美国的费用说，是一个相对狭义的概念。 各国环境投资包含的内容也不尽一致，在美国，环境投资包括预防费用、损 害费用( 用于受污染后的赔偿) 、治理费用和管理费用，国外环境投资一般不包括 植树造林、兴修水利、防治水涝灾害、水土保持等恢复和改善生态的投资。 在我国，环境投资包含的内容经历了一个演化的过程，传统上是将投资的内容 概括为三块，即环境污染治理投资、生态环境保护投资以及环境科技和为环境管 理服务的自身建设投资。此种分类方法已不甚合理，上海交大汪洋等人经过研究， 划分出新的环境投资内容结构，见附表一。该表反映了我国环境投资的新内容和 发展趋势。 这里想对该表中的虚线部分作一说明，即新建项目的污染防治投资和老企业 的污染治理投资，从理论上讲这部分投资应该是在政府的有关环境政策的触动下 由企业自发执行的市场行为。也就是说，在这个领域中，政府更应该关心的并不 是企业从何种途径来获得这部分融资，而应该是政府如何制定合理的环境政策， 来引导企业在“财富最大化”的驱动下自动地在资本市场或其它途径获得环境融 资。 二、投资总量 从七十年代以来，美国在环境领域的投资总量是逐年提高的，投资占美国当 年g n p 的比例也是逐年提高。1 9 7 2 年总投资3 0 0 亿美元，占当年g n p 的0 9 ，1 9 9 0 年1 1 5 0 亿美元，占g n p 的2 1 ，2 0 0 0 年1 7 1 0 亿美元，占g n p 的比例高达2 6 这和美国公众的环境意识以及美国的经济实力相关。见附表二。 尽管环境投资总量的绝对值每年在提高，但投资增长率是下降的。1 9 7 2 - 1 9 7 3 年投资增长率为1 4 ，8 0 年代中期降至6 - 8 ，9 0 年代后期又降至3 。这个过程 与美国环境质量的改善和环境投资重点的转移有关。附表三列出了1 9 7 2 2 0 0 0 年 间美国环境投资占当年总投资的比例。 “六五”期间我国污染治理投资额为1 6 6 2 3 亿元，占国民生产总值( g d p ) 的 0 5 0 ，“七五”期间污染治理投资额为4 7 6 4 2 亿元，占g d p 的0 6 9 ，“八五”期 间投资1 3 0 6 5 7 亿元，占g d p 的0 7 3 ，“九五”前四年投资总量为2 4 5 5 7 0 亿元， 占同期g d p 比例为0 8 5 ，其中1 9 9 9 年在国家加大对城市环保基础设旖建设投资 的拉动下，污染治理投资增加到8 2 3 2 0 亿元，首次达到占g d p 的比例为1 0 1 。 根据中国环境年鉴2 0 0 0 9 ，全国污染治理投资结构也在发生变化，“九五”前四 年，新建项目污染防治投资为5 7 3 2 3 亿元，占投资总量的比例与“八五”相比下 降了约个5 百分点；老企业污染治理投资为5 1 9 5 0 亿元，占投资总量的比例与“八 五”相比下降了约1 4 个百分点；城市环保基础设施投资为1 3 6 2 9 7 亿元，占投资 总量的比例与“八五”相比增加了约1 9 个百分点。以上污染治理投资均不包含生 态环境建设的投资( 1 9 9 9 年中央债券资金用于生态环境建设方面的投资为1 0 8 亿 元，比1 9 9 8 年的5 6 亿元增加了5 2 亿元) 。可见，随着我国国民经济的发展，近 几年环保投入不断增加，对阻止我国环境质量继续恶化的趋势起到了重要作用。 环境保护的资金投入是解决环境污染和改善生态环境的决定性因素之一，国 务院经济技术研究中心在向国务院提交的 2 0 0 0 年中国的环境研究报告中，运 用系统动态学模型并结合其他方法，经过方案比较优选，确定了我国主要用于防 治污染的环境投资占国民收入的最适宜的比例是1 5 。该报告预测了环保投资占 国民收入的比例分别是0 5 、1 5 、2 5 时的情形，结果表明，到2 0 0 0 年，0 5 方案的综合污染指数最大( 1 8 7 ) ，污染损失最大( 1 8 2 6 亿元，占当年国民收入的 1 2 ) ，环境总费用( 投资加污染损失) 也最大( 1 8 9 8 亿元) ，从环保目标和经济效 益目标来看都是不可取的；2 5 的方案综合污染指数最小( 0 7 8 ) ，污染损失最小 ( 7 8 8 亿元，占当年国民收入的5 2 ) ，但因投资数额大( 3 7 1 亿元) ，所以环境总 费用( 1 1 5 9 亿元) 不是最低的，从环保目标看是可取的，从经济目标看是不可行 的；1 5 方案的综合污染指数最低( 0 9 4 ) ，污染损失较小( 9 2 6 亿元，占当年国 民收入的6 1 ) ，环境总费用最低( 1 1 4 7 亿元) ，从环保和经济两方面指标看都是 适宜的，是与我国的经济发展水平和未来我国人民的小康生活水平相适应的。 由上可见，我国目前的环境投资比例还是偏低，投资总量与几十年来的环保 欠帐和国民经济可持续发展要求相比，还有很大缺口。根据九届全国人大四次会 议通过的中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要，“十五” 期间我国可持续发展的主要预期目标是：人口自然增长率控制在9 0 以内，2 0 0 5 年，全国总人口控制在1 3 3 亿人口以内；生态恶化趋势得到遏止，森林覆盖率提 高到1 8 2 ，城市建成区绿化覆盖率提高到3 5 ：城乡环境质量改善，主要污染 物排放总量比2 0 0 0 年减少1 0 ；资源节约和保护取得明显成效。根据测算，要实 现上述环境目标，“十五”期间需环境总投资约7 0 0 0 亿元r m b ，资金需求是很大的。 从中长期和宏观的角度看，环境投资有利于社会经济的发展，对于这一点，可 持续发展理论已给予了肯定的答案。对于短期的经济影响，般认为，环境投资 会削弱生产资本的投资强度与积累，提高生产成本，从而影响到社会需求；但另 一方面，环境投资创造出新的就业机会，激励技术革新，从而提高社会需求，对 经济生产积极的影响。经济合作与发展组织( o e c d ) 的调查结果表明：“在短期内， 环境投资对社会的影响是中性的”。 在我国东部沿海发达城市，应该说目前己基本具备实力将环境投资提高到 1 5 - 2 的国际水平或更高。但在我国当前的国情下，整体环保投资比例的提高还 受到经济实力的制约。为了贯彻可持续发展战略，需要根据“环保投资比例要与 经济发展水平相协调，不能过高”和“确定环保投资比例必须考虑我国目前环境 质量低下，不能过低”两项原则，来安排适度的环保投资比例。 三、投资主体 美l 虱环境投资的主体分为联邦政府，州和地方政府，以及企业和私人投资。在 不同的环境领域投资主体是不同的，附表四列出了各环境投资主体的宏观投资比 例及演变情况。 ( 1 ) 环境基础设施建设：以市政污水处理设旌为例，8 0 年代以前，投资主体是 联邦和州政府。6 0 一7 0 年代，美国环境保护运动发展迅速，公众环保呼声日益增 强，美国环境保护总署( e p a ) 于1 9 6 9 年批准成立，并于1 9 7 2 年将1 9 4 8 年通过 水污染控制法修订为清洁水保护法，该法规建立了对工业和城市点源污染 的许可证体系，增加了联邦政府在废水处理工程上的财政预算，财政拨款达1 8 亿 美元，联邦政府负担废水处理工程7 5 的费用。8 0 年代以后，政府投资比例逐步 下降，1 9 8 8 年清洁水保护法修正案颁布以后，联邦政府对市政污水处理设施 建设的资助从配套资金( m a t c h i n gg r a n t s ) 的形式转化为贷款( c a p i t a l i z a t i o n g r a n t s ) 的形式一方面与州政府合作，与5 0 个州签订了资金合作协议( s t a t e r e v o l v i n gf u n d sc o n t r a c t s ) ，吸引地方资金加盟，一方面加大公众参与，建立 公私合作体系( p u b l i c p r i v a t ec o r p o r a t i o ns y s t e m ) ，鼓励私人投资公共环境设 施。例如，芝加哥郊区1 9 8 3 年建设生活污水处理场费用3 5 0 0 万美元，3 5 是州政 府投资，其余款项则为企业、实体投资；波士顿1 9 9 9 年建成的特大型污水处理场 耗资2 3 亿美元，资金1 0 来源于州政府，其他9 0 来源于消费者( 污水排放者) ， 即按每个家庭每月排污水量收费；洛杉矶生活污水处理场是利用发债券的办法建 成的，建成后，每个家庭每月交排污费2 0 美元，不到1 0 年就能将投资收回。 ( 2 ) 企业的污染防治费用，基本上全部由企业自我承担，较好地体现了“污 染者负担”的原则。但联邦与州政府会提供少量的补助和优惠贷款，特别是针对 中小企业，建立了污染治理资金的援助机制，例如来自商业银行的贷款。据“第 二次金融机构环境政策调查”( 1 9 9 4 ) 显示，已有将近3 4 的美商业银行配备了专 职的环境贷款风险管理专家，专门从事对企业环保的贷款。 与美国的以企业为主体的复合型环境投资结构相比，我国企业还没有成为真 正的投资主体。国有企业要成为投资主体需要具备三个基本条件：一是具有投资 决策权，二是具有融资权，三是具有承担投资风险的能力，在这三个方面，我国 企业与政府的依附关系都尚未完全摆脱，企业在很大程度上还处于政府主管部门 的附属地位，反映在环境投资上就是企业向政府“等、靠、要”治污资金；在环 保设施特别是环境公用设施的运行管理上，难以划清责任，不能形成有效的风险 约束机制，无法保证投资效益。 四、资金投向与清洁生产 美国在环境领域的投资可以根据投资重点粗略地分成两个阶段，6 0 和7 0 年代 主要解决产业污染与环境公害问题，8 0 年代以后逐步转向城市生活型环境问题和 全球环境问题。根据e p a 2 0 0 1 年度环境预算，联邦政府环境预算的4 9 被用于空气， 水，固废处理公用工程，7 8 用于污染防治，5 3 用于全球环境问题，9 2 用于 环境研发，2 0 用于环境管理，4 3 用于提高环境信息水平。 当前国际上以美国为首的发达国家在可持续发展战略思想的指导下，己经开始 将环保投资大量投向清洁生产、清洁技术，着眼于积极预防污染源的产生，生产 出“绿色标志产品”。早在1 9 8 8 年e p a 就成立了污染预防办公室，组织专家对各 行业进行调查，并对如何进行清洁生产进行具体指导。1 9 9 0 年8 月美国国会通过 了污染预防法，申明：“国会宣布对污染应尽可能地实行预防和源削减是美国 的国策；对不能预防的污染，应尽可能地以对环境安全的方式使之再循环：对不 能预防或再循环的污染，应尽可能地以对环境安全的方式处理。处置或以其他方 式向环境排放污染，只能作为最后一种方式使用，并且应以对环境安全的方式进 行”。同时要求在所有的环保项目预算中必须留取2 作为污染预防基金，用来建立 污染预防示范工程及科学研究等工作。 西方发达工业国家大都也是品尝了“先污染后治理”的苦果以后才决定实行清 洁生产制度的。1 9 8 9 年联合国环境署首次提出了“清洁生产”的概念：“清洁生产 是指将综合预防的环境策略持续地应用于生产过程和产品中，以减少对人类和环 境的风险性。清洁生产通过应用专门技术、改进工艺流程和改善管理来实现”。实 践证明：预防优于治理，清洁生产可以带来巨大的环境与经济效益。根据日本环 境厅1 9 9 1 年的报告，“从经济上计算，在污染前采取防治对策比在污染后采取措 施治理更为节省。例如就整个日本的硫氧化物造成的大气污染而言，排放后不采 取对策所产生的受害金额是现在预防这种危害所需费用的lo 倍。以水俣病而言， 其推算结果则为1 0 0 倍。可见两者之差极其悬殊。” 而我国目前在环保投资有限的情况下，大部分投资主要用于环境污染治理和 生态环境整治，特别是对工业污染的治理基本上还停留在“末段治理”的模式上。 应该看到，我国政府对国际社会倡导的清洁生产战略是积极响应的。几年来， 中国推行清洁生产工作在企业试点示范、宣传培训、机构建设、国际合作、政策 研究制定等方面都取得了一定的成果。1 9 9 3 年和1 9 9 6 年分别开始实施了世界银行 和中国一加拿大清洁生产技术援助项目，截止1 9 9 7 年底，全国已有2 1 9 家企业实 施了清洁生产审计，取得了约5 亿元年的经济效益，环境效益也很明显，按照 国家环保总局的统计，减排c o d 7 8 万吨年，减排废水量1 2 6 万吨年，减排 废气8 亿立方米年。 尽管清洁生产已经开始在我国崭露头角，但还仅限于单个的企业或少数行业、 地区取得的阶段性的成果，对整个国家的可持续发展战略来说是远远不够的。而 且就目前运行状况而言还存在不少问题。主要表现为企业主动实施清洁生产的积 极性不高、清洁生产审计的效果不能持久。 9 五、环保产业与环保设施的市场化运营 1 9 9 6 年美国环保产业拥有1 1 万个实体，雇佣员工1 3 0 万，出口总值为1 6 0 亿美元。1 9 8 5 1 9 9 0 年美国环保产业年增长率为1 0 1 5 ，1 9 9 1 1 9 9 6 年下降 为1 5 。 美国环保产业目前被产业界认为正处于转型期，呈现出成熟工业的特征：增长 速度减缓、同行竞争激烈、客户需求多样、价格竞争激烈、利润减少、企业兼并 频繁。美国环保产业在环境服务业的多数领域具有较强的竞争力，在设备领域领 先于其他国家。在固体废弃物管理、有害废弃物管理、补救措施、分析领域、信 息系统方面遥遥领先，但在污染防治领域，创造的产值很少。在饮用水和废水处 理系统的建设、管理和运营竞争中，由于绝大多数为公共企业，私人企业很少， 技术上美占有优势，在商业和融资领域则不占优势。在国际市场上美国公司面l 晦 更加激烈的竞争对手，如日本、德国、英国、加拿大、法国、韩国、荷兰和北欧 诸国，虽然美国环保产业出口有了巨大增长，由1 9 9 3 年的9 6 亿美元增加到1 9 9 6 年的1 6 0 亿美元，但仅占据了5 的美国以外的市场。 美国环保设施的市场化营运模式给环境投资带来不断增长的投资回报，使环 保产业成为赚钱的产业，从而促进了地方政府、企业和私人的环境投资。 以城市生活废水处理的承包为例来说明。市政污水处理厂在美国属于地方政 府的财产并由地方政府向排放者收取处理费。同时，地方政府又经过招标，将废 水处理厂承包给最有竞争力的私人公司经营。根据承包合同，当地政府用所收到 的一部分处理费支付给承包人作为固定的经营费。承包人在保证废水处理的数量 和质量的条件下，将尽力减少废水处理成本和节约开支，从而获得最大的利润。 只要废水处理的数量和质量经检查合格，当地政府不过问经营情况，而将精力用 于如何将更多的排放者纳入本地的废水处理系统中以及不断扩大其废水处理场的 处理量，从而收取更多的处理费。 一个美国中等城市的生活污水处理收费标准一般为：居民类$ 1 1 5 1 0 0 0 加仑， 商业类$ 1 2 8 1 0 0 0 加仑，工业类$ 1 2 2 1 0 0 0 加仑。经营费标准一般为$ 0 5 1 4 美元 1 0 0 0 加仑。1 9 9 3 年e p a 曾例举某污水处理厂的财务结果：处理量为2 0 0 0 万加仑 日，其中b o d 为1 1 8 万磅日，固悬物为6 9 9 万磅日。处理费总收入为$ 1 3 8 9 1 6 6 3 万，其中4 3 9 来自废水量，4 5 9 来自b o d 量，1 0 2 来自固悬物量。减去4 0 的 1 0 经营费，该厂净收入约为8 4 0 万美元。另外根据e p a 的结论，如果由地方政府直 接负责生活污水处理厂的经营，其经营费用将高出承包人的经营费用的5 0 9 0 不 等。 与发达国家相比我国的环保产业尚属稚嫩产业，虽发展较快但总量很小，企 业规模偏小，以中小型国有企业和集体企业为主，9 7 年的调查显示年产值超过5 0 0 万元的环保企业不到1 0 ，9 0 的企业是中小企业，尤其是乡镇企业居多。环保产 品技术含量低，大多数环保产品尚不能标准化、成套化、系列化。我国环保产品 中3 5 4 0 还处于国际6 0 7 0 年代的水平，在现行生产的3 0 0 0 多种环保机械中，约 有1 5 的产品由于性能、可靠性以及产品结构设计等问题属于限制生产或淘汰之 列( 曹风中绿色的热点) 。由于我国目前的环保产业水平还比较低，一定程度 上降低了环境投资的环境效益和经济效益。如，我国城市污水集中处理技术和设 备均已过关，每吨污水处理投资能够控制在1 0 0 0 元以下，但由于没有统一的设计 规范，设备系列化、标准化程度低，致使在建的污水处理厂投资大多在1 0 0 0 元 吨以上。 六、执法力度与投资力度 美国企业投资环保设施的最根本的动力是环境制度给企业所带来的成本选择 机制，即制度迫使企业采取污染防治措施的成本低于不采取措施的代价。这一代 价主要包括罚金、对受害者的赔偿费和对污染了的环境的治理费用，以及面临的 可能被暂时停产、刑事处罚和因企业形象受损所带来的商业利润上的损失等风险。 美国对环境制度的执行是严格的。例如大气污染物排放标准颁布后，各州要向 e p a 呈报标准的实施计划，批准之后该州就拥有标准实旄的权力，但e p a 仍保留直 接实施标准的权力，这种双重的执行机制，目的就在于保证国家排放标准的有效 实施。清洁空气保护法) ) 1 9 9 0 年修正案确定了一个在e p a 监督下实施大气污染物 控制的许可证管理体制，通过许可证制度的推行，进一步保证了排放标准的实施。 e p a 或州政府在环保执法时有3 种可供选择的行动，即所谓的行政行动、民事 行动、刑事行动。行政行动包括向违法者发通知和警告信，以及对违法者处以罚 款直至取消其废物处置许可证；民事行动是把违法者告上法庭，主要对象是对环 境和公众健康造成比较严重危害的而且有着多次违法记录的违法者；刑事行动的 对象是最严重的违法者，惩罚范围从罚款到判刑。在1 9 9 6 年度，e p a 采取了1 1 8 6 次行政行动，1 2 8 0 次民事行动，和2 6 2 次刑事行动。( 中国环境报2 0 0 1 年1 月6 日) 一个典型的案例是一名仓库工人在一个化学公司总裁的指示下处理有害废 物。他把这些废物卸在当地一个低收入社区的废品箱后，公司总裁付给他4 0 0 美 元。最后当这些有害废物被发现后，当地3 栋住宅的居民不得不因安全原因马上 疏散。e p a 采取的刑事行动结果是公司总裁被判5 年徒刑缓期执行，2 0 0 小时的社 区服务和5 0 0 0 美元的罚款。那名工人被判5 年徒刑缓期执行和5 0 0 0 美元罚款。 该公司被判罚款4 3 9 8 4 万美元。 在1 9 9 8 年和1 9 9 9 年，e p a 针对1 9 9 6 年奥运会主办城市亚特兰大的城市生活 污水处理系统对当地河流造成的严重污染采取了严厉的行政和民事行动，结果亚 特兰大被罚款的总额为3 2 0 万美元。除此之外，该城市还必须按照行政命令的要 求用巨资更新和改善城市的污水处理系统。这也是美国历史上最大的一起由e p a 按美国清洁水法对一个大城市加以处罚。 中国的环境标准及一些环境制度相对污染问题的严重性而言，刚性显得不足， 即制度本身对企业投资的压力不足；同时，制度又未被严格实施，软化了制度本 应有的刚性，进一步削弱了企业投资的压力。因现有的技改环保配套资金政策、 “三同时”中环保配套资金制度以及排污费返还制度等三项主要的环境投资政策 没有被严格执行，造成约一半的资金潜力没有被利用，导致环保投资力度不足( 张 象枢环境经济学) 。 七、环境政策中的经济手段与绩效评估 环境事务方面美国政府的主要职能是设计和实施产业政策，筹集社会资金， 管理公共财政，促进竞争，规范和管理企业行为。美国政府近年来十分重视减少 法律和行政手段，利用市场机制进行干预，以减少政府干预的负面效应。附表五 列出了近年来美国联邦政府和州政府采取的强调市场激励作用的环境政策，这些 政策促使企业更多地施行环保投资，降低成本，实现环境投资的经济效益与环境 效益。以下对最常用的排污权交易和环境税加以阐述。 ( 1 ) 排污权交易政策 1 9 6 8 年加拿大的t d a l e s 首先提出了排污权和排污权市场的基本思想：政府 或有关管理机构作为社会的代表及环境资源的所有者，把排放污染物的权利分配 或以股票拍卖方式出售给排污者。排污者将按政府或有关管理机构的排污权规定， 进行污染物排放，或在持有排污权的排污者之间进行这种权利的有偿交换与转让。 排污权市场的思想逐渐发展为可转让的排放许可证概念( t d p ：t a n s f e r a b l e d i s c h a r g ep e r m i t ) 或称可买卖的许可证( m a r k e t a b l ep e r m i t ) ，其本质就是把环 境资源的使用视为一种“商品”，并将其纳入市场机制的一种经济手段。 美国的排污权交易政策，自1 9 7 5 年最初的气泡概念开始，于1 9 8 6 年1 1 月 1 8 日由里根政府正式签发了排污权交易政策最终报告书，同年1 2 月4 日颁布，并 于1 9 8 8 年1 2 月4 日生效实施。排污权交易政策主要包括补偿政策、气泡政策、 排污银行和净得政策，贯穿这4 项政策的一个重要媒介是“排污削减信用”，任何 污染源经过排污治理后使其排污低于法定责任规定的水平，就可向政府管理机构 申请超量治理证明作为“排污削减信用”。该信用可存入排污银行，也可在气泡、 补偿或净得计划中使用，只有满足额外盈余的、可实施的、永久持续的、可定量 性的削减才有资格作为排污削减信用并在排污权交易中开户或使用。 补偿政策允许新建或扩建污染源在未达标地区投入运营，前提是它们需从现 有的污染源购买足够的排污削减信用，其实质就是新污染源靠购买排污削减信用 为现有污染源的治理提供资金：气泡政策的原理则是在治理众多的排污点时，可 假想它们都包含在一个气泡中，只需控制从气泡中逸出的污染物总量，按照e p a 的政策，允许现有各工厂在一个或几个排放点降低排放量，借以抵偿在其它一些 排放源上额外的增加量；净得政策允许用厂区内任何地方得到的排污削减信用来 抵消改扩建部分预计的排污增量，然后再看其是否超过限度，这种方法可以避免 新污染源繁琐的审查手续：排污银行政策则鼓励排污源把合格的排污削减信用存 放在e p a 批准的排污银行中，供日后在气泡、补偿或净得交易中使用，也可出于 满足某些管理上的要求出售或转让。 下面以“酸雨控制计划”为例说明排污权交易政策在美国的具体运用。 自7 0 年代来，酸雨问题在美国逐渐引起广泛的关注，1 9 9 0 年，布什总统和国 会颁布实施了以s o ：和n o 。为对象的酸雨控制计划，其中s o ：排污交易是该计划中 多种综合措施的最重要的内容，也是美国迄今为止最大最成功的交易行动。该方 案的控制目标是针对燃烧矿物燃料的电厂，以1 9 8 0 年为基础，每年削减i 0 0 万吨 s o z 排放。建立交易政策的目的是在保证环境空气质量的前提下减少总的执行费 用，为主要的新的s o 。排放源提供排放量来源，同时促进控制技术的革新。该交易 系统根据电厂历史上的燃料消耗和排放量，给每个电厂分配一固定数额的s o 。允许 排放量，该允许排放量可以买卖或储存，任何个人也可获得允许额或参与交易。 e p a 每年举行拍卖会，建立市场价格信号，还规定买卖者之间可以进行现金交易、 延迟交付等多种选择。同时，建立了连续排放监测体系，安装了大约1 7 0 0 套连续 监测仪器，这些监测仪器每小时向环保部门传递一个排放数据，以追踪排放量的 所有者，决不允许企业排放超出其允许排放量的污染物。 这里例举一个执行酸雨控制计划的典型案例：1 9 9 5 年美国两家电力公司n m 和a p s 经美国能源部同意，根据签定的协议书，n m 公司向a p s 公司让出1 7 5 万吨 c o z 排出权，a p s 公司交出1 5 万吨s o ：排出权。n m 公司接受的s 0 ：排出权捐赠给了 环境团体，不使用排污权，减少了大气中s 0 2 排除量，净化了大气环境。美国政府 则免除了n m 公司相当于i 0 0 万美元的税额，用于该公司环境保护研究开发和环保 设施的建设，以示奖励。 从执行效果来看，酸雨控制计划是成功的，1 9 9 4 年2 6 3 个单位s 0 ：排放量为 7 4 0 万吨，比1 9 8 0 年水平下降了2 0 0 万吨，电力行业则实现了5 0 的减排目标， 其交易成本又远小于当初预计的成本费用方面，e p a 测算，若不实行交易政策，估 计基本费用为每年4 9 亿美元；全面进行s o , 的排污交易后，每年的费用逐年下降， 1 9 9 2 年降到3 7 亿美元，1 9 9 3 年为2 2 亿美元，估计到2 0 1 0 年，每年的费用将低 于2 0 亿美元。 酸雨控制计划是作为一种典型的经济刺激手段来设计的，同时在法规中也明 确规定了违背政策带来的处罚：每超量排放1 吨s o ：污染物处罚2 0 0 0 美元。市场 手段和行政手段双管齐下，在实现环境目标的情况下，降低了资金成本，等于扩 大了环境投资。 可见，排污权交易政策可以使控制污染物排放更加有效，从而提高环境管理 的效率；可以降低控制费用，提高投资效益；并且，促进污染预防，激励技术革 新。 ( 2 ) 环境税 1 4 环境税是指国家为了保护环境和资源以所有者的身份对一切开发、利用环境 资源的单位和个人，按照其开发、利用自然资源的程度或污染、破坏环境资源的 程度征收的一个税种。征收环境税作为防治污染、改善环境的经济手段，是利用 价值规律，通过征收适当税额，给损害环境的单位或个人以外在的经济压力，促 使其节约和综合利用资源，减少或消除环境损害，达到保护环境和持续发展的目 的。环境税具有税收的一般法律特征，即强制性、无偿性、固定性和规范性。环 境税同时还具有其个性特征。第一，科学技术性，污染税的征收必须通过环境监 测，然后根据确定的标准来计算。第二，交叉性，环境税中对污染产品的征税大 致类似消费税，对污染行为的征税属于特定行为税，对自然资源征税可归为资源 税。可见，其与传统税种具有交叉性。第三，专用性，环境税只能用于环境保护， 不能截留或挪作他用。第四，过渡性，为淘汰污染产品而设立的环境税，往往具 有时间性，如含铅汽油税，一旦含铅汽油在市场上为无铅汽油替代，含铅汽油就 结束了其使命。 e e a ( 欧洲环境局) 于1 9 9 6 年l o 月公布了关于环境税的调查报告，报告中列 举了六个国家1 6 种环境税的实旅效果，见附表六。欧洲国家是“绿色税”方面的 领先者，一些新的发达国家，如韩国和新加坡，正开始紧跟欧洲实行能源及废物 收税。7 0 年代欧洲首先实行的环境税是收入补偿型环境税，旨在使污染者支付治 理污染所需成本，例如荷兰政府1 9 7 0 年实行的水污染收费和居民家庭污染收费； 8 0 年代产生了鼓励性税收，旨在激励工业部门投资于废物处理，例如法国在1 9 8 5 年开征的硫税，和1 9 9 0 年开始的对工业生产释放的h 2 s 、n o x 和h c l 的征税；盈 利型财政税在8 0 年代末期及9 0 年代出现，例如目前在欧盟国家统一征收的碳税， 以及芬兰和英国在1 9 9 6 年开征的垃圾税。 在美国，整个联邦范围内的环境税还不普遍，但在e e a 报告中提到了1 9 9 0 年 美国基于臭氧层消耗的可能性而征收的消耗臭氧层化学品税非常成功，这项征税 使得许多公司开发了替代品。 从各国环境税的推行情况来看，发展很快，但也有阻力，主要来自那些受征 税直接影响的工业组织。 第二部分关于环境投资体制改革的几点理论思考 一、自然资源价值理论和全球环境问题 当今社会，资源紧缺已经成为经济社会持续、稳定、协调发展的重要制约因 素，资源的不合理开发利用是造成生态破坏和环境污染的主要根源。在自然资源 价值的理论问题上，曾有过“长期的争论”( 李金昌环境与经济) ，现在的主流 观点是认为自然资源是有价的，自然资源的价值是由其有用性和稀缺性决定的， 只有在自然资源有价论的基础上，综合各种因素确定的价格，才是科学合理的价 格。 全球范围内，长期以来，由于价值理论的缺乏，资源产权模糊，导致对资源 的无偿占有、掠夺性开发和浪费使用普遍存在，形成“产品高价、原料低价、资 源无价”的价格扭曲，人类为此付出了沉重的代价一自然资源损毁、生态破坏、 环境恶化、经济发展受阻。但时至今日，仍有太多的人在重复着“赚当代钱、断 子孙路”的蠢事。美国背弃京都议定书就是典型一例。 可以说，美国抛弃京都议定书问题的实质就在于：美国不愿放弃以环境 外部性为基础的经济利益，不愿为全球气候保护而放弃既得的大气容量资源权利。 启始于上个世纪8 0 年代末的联合国气候谈判是与w t o 谈判相似的又一重要 的国际谈判，重点是要形成保护全球气候的国际规则，既关系到全人类生存与发 展的共同环境利益，又涉及各国对于经济、能源与环境发展空间的权利和责任的 确定，对国家在未来世界体系内的综合竞争力具有较大影响，事关国际政治经济 新秩序在国际环境权益方面的延伸。联合国气候谈判争论的实质，就在于对日渐 稀缺的温室气体大气容量资源在国际间进行分配，限制无限度地使用这种环境容 量资源。如果说几个世纪以来对国家疆土的分割已经大体结束，那么对作为公共 物品并本来由人类共享的环境容量资源的分割才仅仅是开始。1 9 9 7 年3 月达成的 京都议定书是人类通过对有关国家温室气体排放量的定量限制来确定这种环 境资源产权的首次尝试。 众所周知，美国