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税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 摘要 本文根据新制度经济学中的相关理论，结合税费改革措施，运用制度分析、 案例研究和实证分析等方法，从制度变迁、产权、交易成本、制度执行规范、 人力资本产权和非正式制度等方面对税费改革后农民权益保护问题进行了研 究，得出了农民权益未得到有效保护主要源于一系列不合理的制度安排及需要 推动全方位的制度变迁与创新为农民权益保护创造良好制度环境的结论，提出 了税费改革后进一步保护农民权益的制度层的对策建议。 关键词：税费改革农民权益新制度经济学 n e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i ca n a l y s i so np r o t e c t i o no fp e a s a n t s r i g h t sa n di n t e r e s t sa f t e r r e f o r mo ft a x a t i o na n de x p e n s e a b s t r a c t t h i st h e s i s i na c c o r d a n c ew i t hr e l a t e dt h e o r i e so fn e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ， a l o n gw i t hr e f o r mm e a s u r e so ft a x a t i o na n de x p e n s e s ，u t i l i z i n gt h em e t h o d so f i n s t i t u t i o n a la n a l y s i s ，c a s e sr e s e a r c h ，p o s i t i v i s ta n a l y s i s ，e t c ，f r o mv i e w p o i n t so f i n s t i t u t i o n a lc h a n g e s ，p r o p e r t yr i g h t s ，t r a d ec o s t s ，p r o p e r t yr i g h t so fh u m a nc a p i t a l s ， a n di n f o r m a li n s t i t u t i o n ，m a k e sr e s e a r c ho nm a t t e ro fp r o t e c t i o no fp e a s a n t s r i g h t s a n di n t e r e s t sa f t e rr e f o r ma n dt a x a t i o na n de x p e n s e w h e r e a s ，i tc o m e st o c o n c l u s i o nt h a tt h el a c kp r o t e c t i o no fp e a s a n t s r i g h t sa n di n t e r e s t sm a i n l yr e s u l t s f r o mas e r i e so fu n r e a s o n a b l ei n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t ，a n dw es h o u l dp r o m o t e i n s t i t u t i o n a lc h a n g e si nd i v e r s es p h e r e st oe s t a b l i s hap o s i t i v e i n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n tf o rp r o t e c t i o no fp e a s a n t s r i g h t sa n di n t e r e s t s ，a n de v e n t u a l l yp u t s f o r t hi n s t i t u t i o n a lp r o p o s a l sf o rf u r t h e rp r o t e c t i o no fp e a s a n t s r i g h t sa n di n t e r e s t s a f t e rr e f o r mo ft a x a t i o na n de x p e n s e k e yw o r d s ：r e f o r mo ft a x a t i o na n de x p e n s e s ，r i g h t sa n di n t e r e s t so fp e a s a n t s ，n e w i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s 图表清单 图卜i ：本文的技术路线 图3 1 ：1 9 7 8 年以来我国农民人均纯收入增长状况 图3 2 ：城乡收入差距 表3 1 ：1 9 9 5 2 0 0 4 年农村平均教育经费表一 表3 。2 ：政府对农村卫生机构资会投入评价 图3 3 ：城乡二元结构背景下人力资源流向模型 图4 1 ：制度成本和制度收益的变化， 图4 2 ：国家的租金及其冲突 图4 3 ：国民收入是公共部门就业水平的函数。 图4 - 4 ：制度性原因与农民权益缺乏保护的因果关系 图4 5 ：保障农民权益的制度改进路线 表6 一l ：铷度相容性对制度绩效的影蛹 4 1 1 1 1 1 2 1 4 1 6 1 7 2 0 2 5 3 2 3 3 4 5 独创性声明 本人声明所早交的学位论文是本人在导师指导f 进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得 盒胆王些盍堂 或其他教育机构的学位或证件而使用过的材料。与我一同 【：作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位做储躲谢毅签字眺刎年石月倒日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金g b 兰些厶堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留弗向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权盒胆上业太堂可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：德毅 导师签名 签字日期：乙卯石年l 多月2 0 日 学位论文作者毕业后去向 _ = 作单位： 通讯地址： 红! v 签字目期：挑衫年勿善稠 电话 邮编 致谢 本文从论文的选题、资料的收集、论文的撰写到最终的定稿，都得到我尊 敬的导师檀江林老师的悉心指导和帮助。三年来，檀江林老师在学习上和生活 上都给予我莫大的帮助和支持。檀江林老师丰富的人生阅历、严谨的治学态度、 谦和的做人原则，都使即将踏入社会的我获益匪浅。 真诚感谢三年来教授我各门课程的辛勤园丁们，黄志斌教授、刘志迎教授、 张宪平教授、张艳副教授、张先锋老师、孙纲老师等人，他们多年来的教海为 本文的研究提供了理论基础，并为本人专业素质的培养提供了必不可少的条件。 真诚感谢养育我的父母，在我课程学习和论文撰写期间，给予我的信任和 大力支持。 真诚感谢朱毅、潘海青、周其明、王贤海、赵庚、吴宏林、唐树玉、谢长 波、徐团结、赵晓丹、何婷婷、吴晓妹、郑谦等同学在论文撰写的过程中所提 供的帮助。 最后，在我即将完成学业之际，感谢人文学院对我的精心培养! 祝福母校 蒸蒸目匕! 作者：谢毅 2 0 0 6 年5 月2 5 同 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 1 1 问题的提出及意义 第一章导言 几千年来，中国社会的发展史一直是以农业社会的发展为主线，男耕女织 的小农经济几乎构成了中国社会经济的全部。近代工业革命的潮流虽然也对中 凶产生了前所未有的影响，数千年来延绵不绝、根深蒂固的自给自足的封建小 农经济丌始逐渐破产，并在原先农业资本的积累之上逐步发展起工业和部分 第三产业，但其经济总量和吸纳的就业人口数量始终无法与农业相媲敌。 真至本世纪7 0 年代末，随着经济体制改革的开始和深化，中国的工业化、 现代化以惊人的速度飞速发展，第二、三产业所创造出的总值己远远超过农业， 2 0 0 3 年，中国第二、三产业增加值已经达到1 0 万亿元，占g d p 的比重在8 5 以上，不可否认的是，几十年来中国工业化、城市化的高速发展是以消耗农业 资源，挤占农业发展资金，牺牲农民利益为基础的，然而大多数的农村人口却 被排除在这一进程之外，很大程度上享受不到现代化、工业化的成果。农民一 直承担着向国家缴纳农业税费的义务，然而户籍制度人为地进行了城镇与乡村 两个世界的制度性划分，政府的政治、经济、教育、文化等各方面政策无一不 向城市地区倾斜，作为人口大多数的农民却失去“话语权”。加之农村基层组织 的无限扩张，利益的驱使必使其将地方负担转嫁给农民，导致农民收入增长缓 慢。许多农村地区的居民不但没有享受到现代化的成果，反而出现收入同益减 少、福利逐渐萎缩的情况。改革开放以来，农民家庭人均纯收入从1 9 7 8 年的 13 3 6 元增加到2 0 0 2 年的2 4 7 5 6 元，农民纯收入虽明显增长但增长速度明显缓 慢。且城乡居民间的收入差距逐年加大。1 9 7 8 年，农民与城镇居民人均纯收之 比为1 ：2 5 7 ；而至2 0 0 3 年，差距已扩大至1 ：3 2 4 。f 2 1 农民收入增长缓慢、权 益缺乏保护给我们以警示：实现现代化和全面小康社会的重点、难点在农村、 农民。目前。占人口大多数的农民仅拥有社会财富的小部分，同时又是贫富分 化中最大的贫困群体。农民的收入增长和社会福利保障己成为影响社会长治久 安的全局性战略问题。如果这个问题解决不好，就会成为社会不稳定的主导闲 素，甚至会诱发社会动荡。 为提高农民及农村地区的福利水平，减轻农民负担，促进城乡和谐、协渊 发展，中央政府决定于2 0 0 0 年5 月份在安徽全省境内开展可以概括为“三个取 消、个逐步取消、两个调整、一项改革”的税费改革政策的试点。作为依靠 中央政府强制性命令和措施的又一制度变迁一一税费改革，在试运行过程中发 挥了其预期效应，一定范围内增进了农民福利，保护了农民权益。中央政府进 而在2 0 0 4 决定在全国范围内推广该项措施。中国从而进入了后税费改革时代。 税费改革措旄，尤其是全面减免农业税，的确减轻了农民的实际负担，并且结 束了数千来农民向国家缴纳“皂粮”的历史，宣告了一个时代的终结，其历史 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 与现实意义均不可估量。但是，现实中税收负担过重只不过是造成农民整体福 利水平过低，权益缺乏保护的一个因素。农业生产率仍然较低，农民的收入水 平的提高长远推动力；城乡二元结构下形成的政治、经济、文化、教育、卫生 等一系列制度安排依旧强有力的维持着两个世界相互分割的局面；农村地区保 障体系几乎处于停滞状态，社会统一保障制度的建立则更是无从谈起；大多数 转移入城镇地区的农村居民依旧不能享受到与城市居民一样的待遇，游离于主 流社会阶层之外成为“边缘群体”，其权益处于极度不稳定状态，随时会受到侵 犯”税费改革以后，以上一系列问题的重要性目渐凸显，农民权益依然缺乏 保障。 农民、农村、农业问题近些年来1 + 直都是学术界关注的热点问题，尤其是 农民的减负增收问题。国内的学者和专家发表了不少关于减少税负、增加农民 收入、增进农民福利、保护农民权益的文章；其中一些学者也从产权的角度入 手进行分析，认为2 0 世纪中后期开始实行的“集体所有、分户经营”的家庭联产 承包责任制一定程度上发挥了激励作用，但它仍没有清晰界定产权关系，无法 有效发挥产权的激励作用，很大程度上制约的农民水平的提高。 新制度经济学作为一种有效的理论工具，从上世纪的最后几十年起就开始 受到广泛关注。产权理论作为新制度经济学的核心理论，通过对产权制度的精 辟分析，加之以交易成本等理论，对现实生活具有比较广泛的指导意义。新制 度经济学被介绍到中国来已经有十几年的时间了。作为一种理论，它受到了一 定的重视。本文主要借鉴新制度经济学中制度变迁、产权、交易成本等相关理 论，将新制度经济学理论引入对农民权益保护的分析之中，从制度经济学的视 角出发，认为农民收入增长缓慢、福利水平不高、农民权益未得到有效保护， 主要源于政治、经济方面一系列不合理的制度安排，低效率的整体结构体系成 为制约农民社会地位提高的主要因素。并且结合税费改革措施，对税改后农民 权益保护问题进行制度性的原因探析，借此提出税费改革后推进制度变迁和创 新的政策性建议，具有较大的现实意义。 1 2 农民权益问题研究综述 如何有效解决“三农”问题，提高农民福利、保护农民权益一直以来也都 是学术界研究的重点，包括经济、管理、政治、社会、法律在内的各学科、各 方面学者、专家从各自的专业领域角度出发，对农民权益问题进行了深入而精 辟的研究与论证。尽管各方面学者的研究角度、研究方法与理论及相关结沦不 径相同，但概括起来，主要有以下几方面的研究路径和主题思想。 一、从宏观社会和谐发展的角度出发，认为农民的权益问题为= 农实质所 在，事关社会的和谐发展和长治久安，农民作为构成社会人口主要群体，其权 益得不到有效保护，将动摇整个社会稳定的基础，从而也就无法从根本上保证 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 国家和社会全局的稳定，突出农民权益保护的急迫性。强调政府应高度重视农 民权益的保护问题，不仅要给予其政治、经济、文化等各面的应有权利，更要 打破城乡二元结构、改革户籍制度，促进统一社会体系的建立，为和谐社会的 发展铺平道路。 二、从公民权利平等角度出发，强调国民待遇原则下农民合法权益应当得 到保护，加强对农民本应享有的国民待遇的保护。市场经济条件下，政府应依 法行政，防止任意运用行政手段强迫农民超越市场主体权利义务范围增加负担， 应根据现代经济法观念合理调配市场资源，讵确处理农民集体权益和其他公民 所有制的关系。主张通过加强立法，完善法律体系的建设，制定涉农法律法舰， 依法保护农民权益。 三、高度重视农业产业化对改变农村落后面貌的关键作用，认为农民整体 权益和福利水平的提高依赖于农业整体生产力的提高。由于农业生产缺乏长远 推动力，应尽快实现农业生产的现代化和产业化，改变广大农村地区极其落的 生产方式。主张政府通过对农业及农村地区的经济产业政策倾斜，尽可能地给 予政策上的优惠；应加大对农业企业的扶植，以相关农业企业为龙头带动周边 产业链的发展；构建工业反哺农业，城市支持农村的分配格局；处理好产业化 过程中生产要素必要集中与剩余劳动力转移的协调问题。 四、以当前家庭联产承包责任制度为研究核心，充分分析论证农民与农村 基层组织在博弈过程中的信息不对称性，是导致农民权益受侵害的主要原因。 主张应切实维护农民土地承包经营权，通过保障农民在土地经营、流转中的自 主决策权，完善和规范征地、占地程序，来制约基层组织的权力，防止权力滥 用，实现二者在交易过程中的权利义务平衡。 诚然，各界学者专家对农民权益问题的研究不遗余力，从不同层次、不同 角度对农民权益保护进行卓有成效的剖析，强调了农民权益保护问题的重要性 与紧迫性，其分析论证也各有千秋，对今后的迸一步分析探讨具有重要的学术 价值，同时又为农民权益保护措施的制定与实施提供了重要理论依据。 本文主要以制度经济学中的产权、交易成本、制度变迁等相关理论为理论 依据，结合当前的税费改革措施，对农民权益保护进行制度经济学上理论探析。 以制度为主要切入点，认为农民总体权益、福利水平不高源于一系列不合理的 制度安排；以制度变迁为核心，加之产权与交易成本的理论分析，强调以税费 改革为起点，推进更大范围、更大规模的制度创新，通过相关配套制度，为农 民权益保护创造一个庭好的制度环境。 1 3 研究思路与框架安排 一、本文的研究思路( 技术路线) 税费改革后农民收益保护的新制度经济学分析 新制度经济学 理论 问题的提出 基本理论概述 税费改革后我国农民权益保护状况 ( 正、反两方面) 我国农民权益保护不力 的制度性原因 我国保护农民权益的 制度安排 农村税费改革政策成嫩 税费改革后农k 权益保护 缺乏制度保障 发达国家( 地区) 保护 农民权益的制度借鉴 圈卜t ：本文的技术路线 二、本文的主要内容 文章的第一部分为导言，主要理清论文的选题意义和论述框架、资料概述、 主要创新点和存在的不足。第二部分是关于农民权益保护的研究综述并介绍了 新制度经济学的相关理论。第三部分通过相关数据，概括了税费改革政策的成 果并指出了现阶段农民权益保护方面存在的不足。第四部分就税费改革后保护 农民权益、增进农民福利进行制度经济学分析。第五部是关于发达国家( 地区) 保护农民权益的制度借鉴。第六部分提出税费改革后有关农民权益保护的制度 性改革措施。 1 4 研究方法和数据来源 。、研究方法 1 制度分析法 新制度经济学以制度为研究对象，将制度作为一个经济学变量真正引入经 济学框架进行理论分析。本文根据新制度经济学的相关理论，对税费改革农民 权益保护问题进行了一定程度的制度层面的探析，将农民权益水平低下归结于 一整套不合理的制度安排，便是这一方法的具体运用。 2 案例研究法 案例研究方法近些年来被新制度经济学家所特别重视，新制度经济学依赖 个案分析，通过个案研究，从中引申出一些具有一些一般性意义的原理或结论。 从某种意义上说，本文将农民权益保护问题作为制度研究的一个典案例，通过 制度上的分析得出一定的结论。 3 实证分析法 4 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 本文弓i 用有关农民整体权益和福利水平的数据及图表，说明农民权益保护 问题的重要性；并通过对税费改革后农民权益现状的实证分析，为税改后的进 一步制度创新提供实证依据。 4 规范分析法 农民权益保护问题的制度分析，仅有实证分析是不够的，关键是通过对农 民权益保护的实证分析，找出问题的症结所在，从而提出相应的政策、建议。 所以农民权益问题的实证分析是基点，而对农民权益的规范分析是真正的目的 所在。本文通过第三章的现状分析，为其后的规范性制度经济学论证直至整个 问题展丌和对策的提出提供相关依据。 二、资料来源 1 实证资料：政府统计年鉴，政府网站，学术期刊网，报刊杂志，相关图 书，安徽省统计局、农委等部门，等等。 2 理论资料：国内外与本研究相关的研究理论论述。 1 5论文创新与不足之处 、创新之处 农民的权益保护一直以来都是“三农问题”的重要组成部分同样也是事关社 会秩序稳定的至关重要的社会问题。学术界关于农民福利的文章有不在少数。 新制度经济作为2 0 世纪发展起来的一门新兴的经济学理论，逐渐成为一种有 效实用的理论工具。本文将新制度经济学的一些理论引入中国的农民权益保护 的分析并结合实际提出相关的制度合理化建议。主要创新点如下： 1 研究选题上的创新性。用新制度经济学的相关理论对我国的农民权益保 护问题进行了分析。 2 论证方法上的创新性。对税费改革后农民总体权益和福利水平的实证分 析。 3 提出了税费改革后进一步保护农民权益的建设及对策安排。 二、本文主要不足体现在 1 资料收集虽然花了大量的时间，但仍然难以齐全，尤其是最新资料。 2 所提出的制度性改革对策尚需经实践验证。 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 第二章新制度经济学的相关理论 2 0 世纪6 0 年代以来，经济学最为引人瞩目的发展之一就是新制度经济学 的出现和发展。在西文，有人把新制度经济学与微观经济学和宏观经济学相提 并论，认为它们共同构成了当代经济学的完整体系。新制度经济学从新的视角 解释制度、检察它的结果，以此来诠释社会经济发展现象及本质。口j 传统经济 理论的三大柱石是天赋要素、技术和偏好，而新制度经济学表明：制度是经济 学理论的第四大柱石。【4 1 新制度经济学的理论体系自成一体，丰富而完整。本 文主要借鉴其中的制度变迁、产权、交易成本、制度执行规范等理论对税费 改革后农民权益保护问题进行制度上的探讨。 2 1 制度变迁理论 新制度经济学认为，经济增长的根本动力在于制度变迁。制度的基本功能 是节约，即让一个或更多的人增进福利而不减少其他人的福利。一个提供适当 个人刺激的有效制度是促进经济增长决定性因素。1 5 1 农业税费改革，打破获了 原有的制度平衡( 尽管是低效率的) ，后续相关制度变迁的缺位。由于制度供给 不能满足制度需求，没有配套程序制度、监督制度，可能导致农民支付更多的 成本，长远利益的损失大于现有的制度收益，新的制度与制度体系中其它旧的 制度安排不可避免地发生制度冲突( 即制度结构内部不同制度安排之间的作用 方向不一致，在行为规范上存在互相矛盾和抵触，对于同一行为某些制度给予 鼓励，而另一些制度则加以限制闱) 因为任何项具体的制度安排不可能孤立 地存在于现存的社会制度体系中，制度效率的高低一方面取决于其收益和成本 的比较，另一方面更取决于某一特定制度结构中各项制度安排之间的制度耦合 状况，即不同的制度安排为了实现其核心功能面有机地组合在一起，相互间协 调一致，从不同角度激励和约束人们的行为。如果没有新制度环境的支撑，创 新制度的实际运行绩效会再次否定其存在的合理性。 2 2 产权理论 产权理论作为新制度经济学理论的核心，在整个学科体系中处于非常重要 的地位。所谓产权，即财产权利，是受制度( 法律、规则、习惯) 保护的对财 产的权利。新制度经济学家认为，产权制度安排是一种基础性的制度安排， 主张通过合理、高效的产权结构发挥产权内在的减少不确定性、降低交易费用、 激励产权主体等方面的功能，从而提高生产效率，促进资源的合理配置；同时 其它方面制度安排的创新与确立应围绕产权这个核心逐步展开与深化。税费改 革后，与农民权益相关的后续制度变迁与创新也应突出产权结构不断完善的熏 6 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 要性，也应以产权结构的完善为核心探索农民权益保护的制度创新之路，为未 来农民福利水平的稳步提升创造最基本的制度环境。 2 3 交易成本理论 制度是一种经济资源，它可以为人们提供有价值的服务。一方面制度使人 类的经济交换行为在一系列共享的社会规范制约下成为稳定的和可预期的，从 而减少了因非规范经济行为中的不确定性所带来的风险；另一方面，制度作为 一种交易各方共享的社会规范，促进了人们之间的相互信任与合作，它使经济 行为变成一种超越个体的集体行动，由此形成的规模经济和外部效果将大大降 低交易成本。因此，制度也可以被看成是种经济活动中必不可少的、交易各 方共享的社会模式。吲现实中，农民权益保护不善、福利水平不高，源于一系 列不合理的制度安排，使原本不应由农民负担的制度交易成本大部甚至全部转 嫁到农民身上。交易成本分担不均衡，制度本身所具有的减少交易成本的功能 受到抑制。因此后税费改革时代的制度变革，应注重解决好交易成本的合理分 担问题。 2 4 制度执行规范理论 著名的新制度经济学家诺斯认为：“制度是个社会的游戏规则或在形式上 是人为设计的构造人类行为的互动的约束”、“制度是一一系列被制定出来的规则、 守法程序和行为规范，它旨在约束追求福利或效用最大化的个人行为”。( 9 1 由此 可见，制度只能为人们的行为提供一个基本的行为框架或模式，制度本身所设 计的理想的实施效果仍然只停留在应然状态，能否达到预期目的，取得良好的 制度收益，那便是制度执行规范理论要探讨的问题。新制度经济学家普遍认为， 制度要有效能，必须隐含着对违规行为的惩罚地；制度安排是否有效，离不开 健全、完善的实施、监督和惩罚机制。制度执行规范以相应的主体制度安排为 前提，同时制度的顺利实施及预期目标的实现提供一个制度执行环境，它们可 以被稼为“制度的制度”。如税费改革措施进一步展开与深化，以及后续相关惠 农政策的落实都离不开相应的制度执行规范。 2 5 非正式制度理论 制度由正式制度和非正式制度构成，正式制度包括法律、政策以及人们之 间的契约，而非正式制度是人们在长期生产与生活中逐步形成的不成文的知识 和行为规范，包括风俗习惯、道德观念、价值信念、意识形态等无形的约束规 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 则。与f 式制度相比，非正式制度更具持久性和潜移默化的功能。两者配合得 好，非正式制度可以帮助正式制度实现其制度目标，避免或减少外部性，提高 实现效率，反之，非正式制度会成为正式制度实施的障碍。哪两千多年来，中 国乡村社会是建立在农耕经济基础上的，乡村社会是一个自足的系统，家族观 念、父权观念、保守与求稳心态、人情观念等实际上均是农耕经济在价值信念 和意识形态上的具体表现。国家在推进正式制度变迁的同时，不能忽视非f 视 制度对正式制度变迁的制约作用，应充分认识农民居民固有的风俗习惯和思想 传统对于税费改革及后续制度变迁的影响，使正式及非f 式制度都能有效地服 务f 农民权益保护这一系统工程。 现阶段，农民权益缺乏制度性保障源于制度变迁范围过于狭窄，没有触动 旧有的不合理制度安排，后续相关制度变迁的缺位，从制度经济学的角度，主 要是指涉及产权结构、交易成本、制度执行规范等方面的制度变革滞后，具体 表现为政治、经济、就业、教育、医疗、保障等领域的配套制度安排缺失。税 费改革是一项复杂的系统工程，涉及到各个领域。在同一领域，改革也涉及到 各个方面的利益关系调整和制度建设。因此税费改革不可能一次全部完成，必 须按照总体规划、分步实施的原则进行。仅单纯地取消农业税，而行缺乏相应 的配套措施和后续制度创新，新制度安排与原制度结构中有关农民权益的制度 安排必然不可避免地发生摩擦，制度安排之间相互矛盾，税费改革不能发挥其 预期效应，使人无所适从；甚至导致制度真空，形成制度结构中的“漏洞”，】 对农民的权益可能会造成更大的危害。 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 第三章税费改革后我国农民权益保护状况 3 1 农村税费改革政策成效 税费改革作为国家主导的一项丁f 式制度变迁，从开展试点到全面推广实施， 总体来看进展顺利，取得了突破性进展和重要阶段性成果，一定范围内减轻了 农民负担、增加了农民收入、增进了农民福利、保护了农民权益。其成效具体 表现在以下几个方面： 3 1 1 农民负担明显减轻 农村税费改革的首要目标就是要通过取消和调整部分税费、规范涉农部门 收费行为等措施，减轻农民负担，明确农民的赋税责任。据统计，2 0 0 2 年2 0 个全面试点省份农民负担平均为7 3 7 元，比改革前减少4 7 元，亩均负担为5 3 6 元，比改革前减少3 4 1 元，减负率一般都在3 0 左右。在2 0 0 3 年，全国农村 税费改革共减轻农民负担13 7 亿元，根据来自开展试点的1 1 个省份的报告，减 负最少的在3 0 以上，减负多的达到7 0 到8 0 。2 1 再加上治理农村“三乱” 等因素，实际减负效果将更为明显。农业税赋的减轻，分配关系的变革，极大 地激发了农民的生产积极性，潜在的劳动生产能力得以释放，农民的农业投入 增加。以湖北省为例，在2 0 0 3 年一季度，该省农民人均生产费用支出为8 7 7 4 元，比上年同期增加8 2 4 元，增长1 0 4 ，高出同期现金收入增幅3 8 个百分 点。第一产业经营性费用开支人均为6 4 6 8 元，占家庭经营费用总支出的8 3 ， 比上年同期增加7 7 l 元，增长1 3 5 。【”1 3 1 2 有效需求扩大 农村税费改革使农民可支配收入相应增长，农民收入的增加为启动农村市 场、扩大消费需求提供了先决条件，而消费需求的扩大又为经济增长提供了动 力源泉。据统计，2 0 0 3 年度全国县及县以下消费品零售额1 6 0 6 5 亿元，增长 6 8 。1 农村市场消费增幅虽然仍低于城市，但差距已明显缩小。 农村市场的激活带动消费需求增长。首先为工业生产扩大了市场空间，增 强了拉力，而工业生产的发展，又带动就业机会的增大，就业的扩大和居民收 入提高又带动新一轮的消费和对服务业的需求，因而形成对第三产业的拉动。 创造了条件，对经济的拉动可谓牵一发而动全身。据湖北省测算，以2 0 0 2 年和 2 0 0 3 年该省农村税费改革减轻农民负担总量扣除农民储蓄和县、乡镇、村及涉 农部门因税改而减少收入部分，全省农村税费改革，可使消费需求约增加4 0 亿元，按该省2 0 0 2 年每增加1 0 亿元消费拉动国内生产总值0 2 2 个百分点计算， 税费改革从消费需求角度可拉动国内生产总值( g d p ) 增长约0 9 个百分点，加 上对第一、二产业增长的贡献，总体可拉动g d p 增长约为1 个百分点。【l ” 3 1 3 税收征收行为得到规范 农村税费改革规范了农村税费的征管，理顺了分配关系。改革自u ，农村税 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 费征收中巧立名目，管理混乱。改革后，农民负担由费改为税，使农民负担纳 入到规范化、法制化轨道，纳税程序进一步简化，实行由税务部门依法统一征 收，并且统一把农民负担监督卡和纳税通知单发放到户，使农民按卡 明明白白交税，赋予了农民拒绝卡外的各种乱收费、乱摊派、乱集资的权利。 同时，通过教育和引导，培养群众自觉纳税意识，农民该交多少什么时候交， 心里清清楚楚。 3 2 税费改革后农民权益保护缺乏制度保障 从新制度经济学角度出发，农民权益保护涉及政治、经济、法律等各方面制 度安排。农民权益的保护关系到国家的长治久安乃至于和谐社会的构建。但从 现实情况来看，农民权益现状令人堪忧，主要表现在以下几个方面： 3 2 1 预防税负反弹的制约机制不完善 一方面，乡村基层组织权力和规模扩张是农民福利减少的直接原因。农村 税费改革涉及较多的是乡村政府，触动了基层政府的既得利益，若不缩减其规 模，减少人员编制，便会给负担反弹留下制度隐患。另一方面，税收上划的分 税制财政体制使税收上划比例逐年提高，中央政府在财政收入中的比例越来越 大，由2 0 0 0 年的3 5 上升至2 0 0 3 年的5 7 7 ；而县级收入由2 0 0 0 年的6 4 9 下滑至2 0 0 3 年的4 2 7 。大量财政编制以外人员的薪金无法由地方财政拨付， 自然会转嫁给农民。6 】 安徽统计数表明，安徽一省乡镇机构改革中，已清退不在编人员1 1 3 万人， 乡镇行政编制精简幅度为1 0 ，乡镇事业机构精简5 0 ，事业单位财政供给人 员精简4 1 。 17 1 然而在中国地方政权机关中早已形成的根深蒂固、盘根错节、 剪不断、理还乱的裙带关系网岂是一纸文件可以那么轻而易举就予以解决。中 央行政机构的人事改革已经举步维艰，且导致中央及省、市一级机构只益膨胀， 神种制度安排往往适得其反；更何况原本就缺乏规范性的。客观地说，不少地 方的行政事业机构和人员精简分流力度并不大，乡镇“七站八所”和县乡两级机 构撤并仍然“换汤不换药”，机构合并越合越大，只是机构名称少了；人员分而 未流，财政支出仍无减少。从现实角度讲，最基层单位能向上争取几多机动财 力? 没有钱而如何养那么一大摊子人员? 晟终只能向下伸手找农民。【1 8 1 3 2 2 农村土地产权制度不合理 家庭联产承包责任制度从开始实施、逐步深化到普遍展开，时至今h 已有 近十余年的历史，也曾在当年的历史环境下以其有的制度创新性给整个农村社 会带来了巨大的变化，使中国的农业生产创造举世瞩目的成就。但承包制本身 并不是一次完整的产权变革这一制度对解决农民温饱问题，的确是一荆灵丹妙 药，但随着市场经济的不断深化与完善，现有的土地产权制度便呈现出其固有 的制度缺陷。1 9 8 5 年以后，农业生产出现某种程度的停滞和徘徊，特别是近几 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 年来，农民收入增长缓慢，甚至负增长，农民不愿种地甚至农地荒芜在一些地 区普遍存在，这暴露了现行农地制度中未解决和引发的种种问题。我国是人均 农用土地资源相当稀缺的国家，近年来却在不少地方出现f 1 趋严重的土地糊放 经营和抛荒现象。改革开放以来，农民家庭人均纯收入从1 9 7 8 年的l 3 36 元增 加到2 0 0 2 年的2 4 7 5 6 元，农民纯收入虽明显增长但增长速度明显缓慢。1 9 7 8 1 9 8 5 年，农民人均收入的年增长率为1 7 7 ，1 9 8 5 年以后增长缓慢，尤其是 在1 9 8 9 1 9 9 1 年间，国民经济治理整顿，农民收入增长跌入低谷，1 9 8 9 年出 现负增长。9 2 年以后虽有一定复苏，但由于多种因素制约，农民人均纯收入一 直增长缓慢。见图3 - l ： 释b 臂口，憾o ，盼1 1 0 稚触，1 嘟 蛔伯并 蛔b 1 错日鲫稍酗l 凇襁强瑚4 瞄o 1 甜，黼豫静j d 2 撇年份 圈3 - 1 ：1 9 7 8 年以来我国农民人均纯收入增艮状况 资料来源：中国农村统计年鉴 在农民人均收入增长趋缓的同时，城乡居民间的收入差距逐年加大。1 9 7 8 年，农民人均纯收入为1 3 3 6 元，城镇居民人均可支配收入为3 4 3 4 元，二：者 之比为1 ：2 5 7 ：而至2 0 0 3 年，农民的人均收入不2 6 2 2 元，城镇居民为8 5 0 0 元，差距已扩大至1 ：3 2 4 。见图3 - 2 ： l 一k 叶一一r 。 叶， 7 y 藿霎萋鐾矍耋i 垂萋萎麓粪藿篱耄蠢毳蠢| 年衔 圈3 - 2 ：城乡收入差距 资料来源：中国农业发展报告 税费改革虽一定程度上减轻了农民负担，增加了农民收入，但税改政策带 嘲 蝴 汹 耄| 湖 啪 o 3， 1 1 5 3 0 2 5 l l 3 9 _ l o 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 来的收入增长空间有限，农业生产的总体价值没有明显增长。农村土地产权结 构不合理从根本上制约农民收入的稳定、持续增长，农民收入增长，权益保护 缺乏最基本的制度保障。 另一方面，由于征地和供地的双轨制以及土地管理法的某些缺陷，随 着9 0 年代以后用地主体的多元化，国家调整了供地政策，对一些经营性用地项 目改为国有土地有偿使用。政府通过出让国有土地，收取土地出让金，但征地 办法却未相应改变，无论公益性用地还是经营性用地，仍然沿用计划经济的强 制征地办法。这样，就逐渐形成对地方政府多占土地的激励机制。目前在土地 征用方面，普遍存在过多和严重侵害农民权益的问题。是非法占地数量大。 据统计，违法占地数量占一般占用地总量的2 0 3 0 。二是大量征地造成大批农 民失地。目前全国失地农民估计在4 0 0 0 万人左右。三是征地补偿标准低。四是 安置无着落。1 1 9 3 2 3 税费改革后的教育投入体制依旧失衡 1 农村基础教育投入水平较低 农村地区的教育问题一直以来都是整个国民教育体系的极度薄弱环节，在 教育资源的分配上依旧处于不利地位，义务教育普及工作不容乐观。由于受到 经济发展水平和财政体制等因素的制约，中央政府对农村的教育经费投入长期 不足，在对农村中小学的投入上表现得尤为突出。2 0 0 2 年，国家投入农村教育 资金仅占g d p 的2 5 ，而美国早在1 9 9 0 年公共教育支出额就已经达到2 9 2 9 4 4 亿美元，占g d p 的5 3 。联合国教科文组织提供资料，根据1 0 0 多个国家和 地区的数据显示，公共教育支出占g d p 的比重世界平均水平为5 2 ，发展中 国家和最不发达国家也分别达到3 9 和3 。由于教育资金投入不足，尤其是 在农村地区，导致农村学生辍学率居高不下。虽然自1 9 9 4 年以来，中小学入学 率逐年提高，在校生辍学率逐年下降，但近年来农村初中在校生辍学率又有所 回升，2 0 0 1 年已达5 4 7 。1 2 0 1 我国对教育的投入，尤其是对农村地区基础教育 投入，即使与发展中和最不发达国家相比，我国的教育投入水平也是偏低的。 中国政府尽管宣布自2 0 0 6 年开始，在未来五年将至少投资2 l8 2 亿元，实现农村 地区的免费义务教育。税费改革措施，一方面减少了农民负担，另一方面义必 然导致国家财政收入的减少。在财政收入大幅减少的新情势下，如何能从体制 上保证国家的公共教育投入特别是对农村地区的教育投入，成为又一制度性课 题。见表3 1 ： 平均预算内事业费支出平均预算内公用经费支山 普通小学莆通中学普通小学普通中学 1 9 9 5 缸2 1 9 3 13 9 2 5 91 3 6 73 8 8 5 1 9 9 6 正2 4 8 7 54 3 5 3 61 7 9 84 7 9 8 1 9 9 7 年2 7 5 0 64 6 8 0 62 2 ，0 75 8 ，5 0 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 1 9 9 8 年3 0 5 6 2 4 7 8 2 5 2 3 0 24 7 0 0 1 9 9 9 正3 4 5 7 7 5 0 8 5 8 2 4 0 l 4 4 1 5 2 0 0 0 正4 1 2 9 75 3 3 5 42 4 1 l3 8 6 7 2 0 0 1 矩5 5 0 9 66 5 6 82 8 1 24 4 9 5 2 0 0 2 芷7 0 8 3 97 9 5 8 44 27 36 6 5 8 2 0 0 3 矩 8 1 0 0 78 7 1 7 96 0 9 18 5 0 l 2 0 0 4 正1 0 1 3 8 01 0 7 3 6 89 5l31 2 5 5 2 资料来源：国家教委、国家统计局1 9 9 5 2 0 0 4 年历年全国教育经费执行情况统训。公告 整理 2 基础教育分权过于地方化 农村现行义务教育投资体制以地方政府管理为主，不足部分由中央财政转 移支付。教育的财政分权体制，可以减轻完全由政府提供教育的财政压力，也 可以调动地方政府和社区办学的积极性，但同时也给地方财政带来了沉重的压 力。 2 1 1 改革前，农村义务教育经费来源基本是以乡镇财政拨款为主，辅之以征 收用于教育的税费等。把教育投入的责任一层一层下放到乡镇一级，6 0 一7 0 的教育支出由县、乡两级承担，给基层政府带来沉重的财政负担：加之基层 政权不断扩张，人员编制超过财政供养，挤占原本已经很紧张的教育资金自然 不足为奇，通过向农民征收农村教育事业附加费以转嫁不堪重负财政负担也是 无奈之举，无形中又成为加重农民负担的又一制度性根源。 改革后，取消了农村教育事业附加费，原先直接向农民收取的教育经费， 现由政府财政负担。2 0 0 0 年安徽省农村税费改革试点后，全省全年农村两税及 附加总额为3 7 6 l 亿元，比改革前的4 9 2 5 亿元减少1 1 6 4 亿元，减幅达2 3 ，6 。农民负担的确有明显降低，但也导致基层政府财政收入的大幅降低减少。 现阶段义务教育体制偏失，已经造成教育资金的重大缺口，全省教育欠债达2 0 亿元。【2 2 1 当税费改革引起地方财政收入减少时，在缩减基层政府规模、减少人 员等配套措施不能及时跟进且中央政府转移支付不足以弥补这个资金缺口的情 况下，基础教育投入势必受到影响。基层政府组织在无法保证教育投入的情况 下，必然要寻找教育债务的转嫁对象。税费改革虽然取消了农村教育事业附加 费，但却依然会以教育乱收费的形式出现。政府的教育投入无法按时按量到达 教育机构，学校只会自动代替政府先前扮演的教育税费征收人的角色，直接收 取比原先更多的教育费用。税改没能增加教育经费的投入总量，只是改变了其 来源构成，教育附加费也只是改头换面以另一种形式存在，农民的负担无形中 又回到了以前的水平。 3 2 4 农村社会保障制度严重缺失 中国的社会化保障制度建设起步晚，社会保障制度改革以前，由于实行高 度的计划经济体制，不存在一般意义上的失业问题，城市居民的养老与医疗全 部由所属单位负担。农村居民多吼务农为生，也不存在一般意义上的失业问题， 税费改革后农民权益保护的新制度经济学分析 并一直秉承着“养儿防老”的观念。随着市场经济的发展及农村剩余劳动力的 转移，原先近似无保障实体形态的农村社会保障体系已无力承担农村居民的保 障压力，加之农民工新社会群体的出现，统一社会保障机制亟待建立。针对人 口的日益老龄化以及劳动力的跨区域流动趋势的加强，社会保障制度的全面建 立与完善已愈加紧迫。仅以医疗保障一项为例，1 9 8 5 年以前，城市主要实行公 费医疗制度，农村的医疗设施虽然简陋，但农民生病后往往还能受到“赤脚医生” ( 乡村医生) 的照料。市场化改革将居民的医疗负担全面推向社会，但由于市 场化不彻底，政府对医疗机构的拨款逐年减少而农村原先的乡村医生制度几近 解体，相对健全的社会医疗制度没有建立。收入较低的农民享受不到类似于城 市地区的社会医疗保障制度，根本无法负担如此昂贵的医疗费用。医疗资源分 布不均，也导致农民就医难。从全国范围来看，1 9 9 8 至2 0 0 2 年，政府对农村 卫生事业的投入总量由1 1 0 _ 3 4 亿元增长为1 5 1 1 6 亿元，但同期政府对农村卫生 机构投入占财政支出比重由1 0 2 下降到0 6 9 ，其中，基本补助经费占财政 支出比重由o ，6 5 下降为0 5 2 ，农村卫生事业费占财政支出比重由0 7 6 下 降为0 5 6 ，占全国卫生事业费比重由3 3 9 5 下降为3 2 5 3 。见表3 2 表3 2 ：政府对农村卫生机构资金投入评价 年劳 1 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 指标 政府对农村卫生机 构资金投入i 财政 1 0 20 9 00 7 80 7 30 6 9 支出比重( ) 农村卫生机构基本 补助经费占财政支 o 6 50 5 90 ，5 40 5 3os 2 出( ) 农村卫生事业费占 0 7 60 6 9 o 6 10 5 90 5 6 财政支出( ) 农村卫生事业费占 全国卫生事业费3 3 9 53 3 6 4 3 2 7 3 3 2 5 9 3 2 5 3 ( ) 农村人均卫生事业