（行政管理专业论文）我国县级政府执行力提升研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：日期：仰年否月j 7 r 日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 袖钟 t 日期：训。年石月7日 摘要 摘要 目前，我国正处于社会主义计划经济体带, l j j n 速转变为社会主义市场经济体 制的特殊时期。在这个特殊时期，基层政府的执行力高低备受关注。县级政府 作为靠近人民群众的政府层级，是落实政府政策最为关键的一个环节。提升县 级政府执行力，有利于贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会，同时也 是实现群众切身利益的根本保障。 本文共分四个章节。第一章分析选题背景及意义，并在此基础上综合分析 探讨了国内外学者对执行力的研究现状，提出可能的创新点。第二章通过对执 行力、政府执行力、县级政府执行力的概念、内涵和构成进行分析，并对提升 县级政府执行力的必要性进行探讨，进一步明确了提升我国县级政府执行力的 重大意义。第三章对执行缺位、执行越位、执行错位、机械执行、重视自由裁 量等一系列县级政府执行问题加以罗列，深刻挖掘出执行机构、执行体制、执 行主体素质、执行监督、执行主体利益等五个方面的深层原因。第四章在研究 的基础上提出县级政府执行制度建设、文化建设、利益整合机制建设、主体素 质建设、监督机制、问责机制和评价体系建设等对策建议，以期更好提升县级 政府整体执行力。本文有以下几个特点：首先，以中国目前所处社会转型期为 背景，深刻诠释转型背景下中国存在多方利益博弈的特殊国情，并总结对县级 政府执行力的影响。其次，联系政治学、社会学、伦理学、心理学等多门学科 深刻分析，具有学科综合性特点。再次，以县级政府执行力为研究视角，对政 府具体层级来进行深刻分析，并对我国社会转型期政府的执行力现状深刻总结， 从中找出原因并提出相应对策。 关键词：县级政府执行力政策 利益 a b s t r a c t a b s t r a c t i i lt h eb a c k g r o u n do fs o c i a lp r o f o u n dt r a n s i t i o n ，t h el o wg o v e r n m e n te x e c u t i v e a b i l i t yi sa t t r a c t i v e c o u n t yg o v e r n m e n t a sag o v e r n m e n tl a y e rc l o s e dt og r a s sr o o t s i st h em o s tc r i t i c a la s p e c tt oc a r r yo u tt h ep o l i c yo ft h ep o l i c y t h ep r o m o t i o no f c o u n t yg o v e r n m e n te x e c u t i v ea b i l i t yi s ad e c i s i v ef a c t o rt os o l v et h ei m m e d i a t e i n t e r e s t so ft h eg e n e r a lp u b f i ca n dp l a y sa ni m p o r t a n tr o l e i n c o n s t r u c t i n g h a r m o n i o u s l y s o c i a l i s t i cs o c i e t y i nt h i s p a p e r , m a n ye x a m p l e sa n dr e s e a r c h e s c o l l e c t e dt od e e pe x c a v a t i o nd e p t h , a n dp r o p o s ea p p r o p r i a t ec o u n t e r m e a s u r e sb y a n a l y z i n gt h eb e n e f i t ，s y s t e m ，t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h em a i nq u a l i t y ，t h e i m p l e m e n t a t i o ns y s t e m ，t h ei m p l e m e n t a t i o nm i n d ，t h ei m p l e m e n t a t i o nr e s o u r c e sa n d s o o n t h e r ea r ef o u rc h a p t e r si nt h ea r t i c l e 耽ef i r s tc h a p t e ra n a l y s e st h eb a c k g r o u n d a n ds i g n i f i c a n c eo ft h i sr e s e a r c h , i n t e g r a t e sp r e s e n ts i t u a t i o no fr e s e a r c h e so i lt h e e x e c u t i v ea b i l i t yh o m ea n da b r o a da n dp u t sf o r w a r dt h ep o i n to fi n n o v a t i o n t h e s e c o n dc h a p t e ra n a l y s e st h ec o n c e p to fs o c i a lt r a n s f o r m a t i o na n de x e c u t i o n ，p u t s f o r w a r dt h en e c e s s i t yo fr e s e a r c h i n ge x e c u t i v ea b i l i t yo fc o u n t yg o v e r n m e n ti nt h e b a c k g r o u n do fs o c i a lt r a n s f o r m a t i o n t h et h i r dc h a p t e rs e to u ts o m ep h e n o m e n o n s ， v a c a n c y , o f f s i d e ，d i s l o c a t i o n ，m e c h a n i c a lp e r f o r m ，d i s c r e t i o n a r yi m p l e m e n t a t i o na n d d i gd e e pr e a s o n n ef o u r t hc h a p t e ro ft h ec o u n t yl e v e lb a s e do nt h eg o v e r n m e n t t o i m p l e m e n tt h es y s t e mc o n s t r u c t i o n ，c u l t u r a l ，i n t e r e s ti n t e g r a t i o nm e c h a n i s m s ，t h e m a i nq u a l i t yo ft h eb u i l d i n g ，e x e c u t i o na n do t h e rc o u n t e r m e a s u r e se v a l u a t i o ns y s t e m t ob e t t e ri m p r o v et h eo v e r a l le x e c u t i o no fc o u n t yg o v e r n m e n t 1 1 1 i sa r t i c l eh a st h e f o l l o w i n gh i g h l i g h t s ：f i r s t ，p r o f o u n d l yi n t e r p r e t st h es p e c i a ls i t u a t i o no f c h i n ai nt h e b a c k g r o u n do ft h a tc h i n ai si nt h ep e r i o do fs o c i a lt r a n s f o r m a t i o na n dc o n c l u d e si t s e f f e c to nt h ec o u n t yg o v e r n m e n te x e c u t i v ea b i l i t y s e c o n d ，c a r r i e so u tp r o f o u n d a n a l y s i sc o m b i n i n gw i t hp o l i t i c a ls c i e n c e ，s o c i o l o g y , e t h n i c s ，p s y c h o l o g ya n dm o r e s u b j e c t s o n c ea g a i n ，a n a l y s e sp r o f o u n d l yt h es p e c i f i cl e v e l so fg o v e r n m e n ti nt h e s i g h to fc o u n t r yg o v e r n m e n te x e c u t i v ea b i l i t ya n dc o n c l u d e sp r o f o u n d l yt h ea c t u a l i t y o fg o v e r n m e n te x e c u t i v ea b i l i t yi nt h es o c i a lt r a n s i t i o nt of i n do u tt h er e a s o n sa n d i i a b s t r a c t p r o p o s e t h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e tm e a s u r e s k e yw o r d s ：c o u n t yg o v e r n m e n t e x e c u t i v ea b i l i t yp o l i c y b e n e f i t i i i 目录 目录 1 引言1 1 1 选题背景及意义1 1 2 研究现状述评2 1 2 1 国外相关研究j 2 1 2 2 国内相关研究3 1 3 研究思路及基本框架一5 1 4 理论工具与研究方法。6 1 5 仓u 新点6 2 县级政府执行力相关理论概述一7 2 1 县级政府执行力的概念及内涵7 2 1 1 政府执行力7 2 1 2 县级政府执行力。8 2 2 县级政府执行力的构成1 0 2 - 3 提升县级政府执行力的意义ll 2 3 1 提高县级政府公信力的有效途径1 2 2 3 2 促进我国新农村建设的必然要求1 3 2 3 3 促进责任型县级政府建设的前提条件1 3 2 3 4 促进服务型县级政府建设的重要内容1 4 2 4 基层政府执行力提升的有益探索l5 3 县级政府执行力低的现状及原因分析_ 一1 7 3 1 县级政府执行力低的现状1 7 3 1 1 执行缺位1 7 3 1 2 执行越位1 7 3 1 3 执行错位1 8 i v 目录 3 1 4 执行缺乏创新1 9 3 1 5 自由裁量过大19 3 2 县级政府执行力低的原因分析1 9 3 2 1 执行机构设置不合理2 0 3 2 2 执行体制不顺2 0 3 2 3 执行主体素质不高2 l 3 2 4 执行监督乏力2 2 3 2 5 执行存在利益博弈2 3 4 提升县级政府执行力的路径选择。2 4 4 1 重塑政府组织架构和运行机制2 4 4 1 1 重塑县级政府组织架构2 4 4 1 2 创新县级政府权力运行机制2 6 4 2 提高县级政府执行主体素质2 7 4 2 1 提高公务员理论文化素质2 7 4 2 2 提高公务员的依法执行意识2 8 4 2 3 培育公务员的全新行政理念2 8 4 3 建立健全监督机制、问责机制和评价机制2 9 4 3 1 建立健全县级政府执行监督机制2 9 4 3 2 建立健全县级政府官员问责机制2 9 4 3 3 建立健全县级政府执行力评价体系3 0 4 4 加强县级政府执行文化建设：3 2 4 4 1 革新传统组织文化3 2 4 4 2 提升领导先进执行理念3 3 4 4 3 培育积极执行力文化3 3 4 5 建立健全利益整合机制3 3 4 5 1 建立健全利盗导向机制3 4 4 5 2 建立健全利益协调机制3 4 4 5 3 建立健全利益补偿机制3 5 v 目录 5 结论3 7 参考文献3 8 致谢。4 0 个人简历与在学期间发表论文4 1 v i 1 引言 1引言 1 1 选题背景及意义 目前，我国正处于社会转型期，计划经济体制正加速转变为市场经济体制， 资源配置逐渐依靠市场自身来完成。同时社会阶层分化由于利益的角逐和利益 的博弈导致进一步加快，社会不稳定因素和矛盾累积也越来越多。在这个特殊 时期，由于利益主体的多元化与矛盾的日益尖锐化，出现了一系列的不和谐因 素。譬如环境污染的不断恶化使我国经济发展呈现不可持续性；政府乱摊派、 乱收费问题屡禁不止；政府不作为或乱作为现象引起的群体性事件屡屡发生； 矿难事件也屡见报端；食品安全问题引起广泛关注等等。面对这些问题，我们 不能不反思它的根源。这些问题归根结底是因为政府执行力低下而造成的。当 然，中央制定的一系列政策及配套措施的初衷确实是好的，政策若被很好地执 行到位，出现的问题将会被大大缩减。但是，由于种种原因，县级等一些基层 政府部门不能很好地执行中央或上级政策，执行力低下问题始终无法得以解决。 执行力问题在近几年也收到了中央高层的密切关注。温总理在许多重要场合都 不止一次强调执行力的重要性，他认为执行力关系到政府的政令畅通和公信力。 执行力问题从目前来看显然已是一个亟待解决的问题。县级地方政府作为县域 地方权威性公共管理的主体，在市场经济建设过程中，承担着诸如组织、管理、 计划、协调等很多功能。县级政府随着执行政策活动的展开，协调政府、企业、 个人等的利益关系，从而推动经济社会发展。县级政府作为基层政府的典型代 表，它的执行力的强弱直接关系我国政策执行效果的好坏。但县级政府的执行 力在很多方面还存在不足。中央政策经层层传达，到了县级政府一级有时发生 了执行歪曲，执行政策效果难以见效。在社会转型期这个大背景下，笔者认为 提高县级政府执行力有非常重大的意义。县级政府执行力的提高是将国家政策 得到很好贯彻落实的有力保证，关系到整个政府工作体系的健康良好运行。笔 者认为，县级政府执行力是国家政策能否得到坚决有力执行的关键因素，是政 府服务人民的坚强保障。如果县级政府执行力欠缺，国家政策制定的再好也不 会得到具体落实或落实不够，导致执行政策对象的直接不满，由于执行力不高 而引发的群体性事件也会屡屡发生，我国的服务型政府建设也会迟滞。因此， l 引言 在社会转型期我国的县级政府执行力问题亟需做深入研究与探讨，从中发现根 本原因，从而提出有效可行的对策方案，达到提高我国县级政府执行力的根本 目的。 1 2 研究现状述评 1 2 1 国外相关研究 2 0 世纪7 0 、8 0 年代，由于西方国家政策执行中出现了较多的政策失败，学 者们对此现象进行了深刻反思，一致认为以前的研究由于对政策执行研究过多， 而忽视了执行的研究。以前认为只要政策制定出来政策就会被不折不扣的执行 的想法被证明是错误的，忽视政策执行与评估环节会带来政策实施的整体失败。 由此西方政策研究领域兴起了一股研究政策执行的热潮。政策执行研究的学者 们通过研究得出了大量的学术研究成果，从而为政策执行问题提供了很多有效 对策。政策执行研究的兴起是以普雷斯曼( j e f f r e y l p r e s s m a n ) 和韦达夫斯基 ( a a r o n b w i l d a v s k y ) 写成的政策执行一书的出版为标志，该书是密切追踪 “奥克兰计划 而写成的报告。由于“奥克兰计划 的执行失败，报告对执行 失败作了具体阐述，由此引发了学者对执行的广泛关注，“执行运动 也从此兴 起。政策执行研究经历了三代，其中第一代政策执行研究偏重于政策执行实务 及个案研究，同时坚持自上而下的政策执行分析途径，从而拓展了政策科学的 而研究领域，引发了政策执行研究的热潮；第二代政策执行研究在批评自上而 下模式的基础上，提出了自下而上的研究途径，强调政策执行与政策执行功能 的互动性，政策执行者与政策制定者共同协商政策目标的达成，两者形成平行 互动的合作关系。学者普遍认为第一代政策执行研究存在很大弊端，仅从上级 政策制定者的角度来研究是远远不够的，忽略了基层官员的执行与适应策略， 主张充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程；第三代政策执行 研究试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念结构，强调执行 机构间的网络关系与政策执行力的表现，即政策执行机构间的连结与互动关系 体现政策执行力的高低。笔者认为三代执行研究各有其优劣，孰优孰劣难以判 断，由于适用政策的不同发挥的作用也不同。同时由于学者们的研究，执行力 的各种模型也渐渐介入到人们的视野。“史密斯模型”、“互适模型”、 “博弈论 回陈庆云公共政策分析【m 】北京：北京大学f l 版社，2 0 0 6 1 5 4 1 5 7 2 1 引言 模型”、“霍恩米特系统模型 、“综合模型 等，这一系列的模型为广大学 者研究执行力提供了很好的借鉴模型。 国外的执行力实践方面当属新加坡首屈一指，新加坡强调责任政府是行政 执行力的首要条件，政府要负责任的制定政策，确定执行目标，以岗位责任制 保证政策的坚强有力的被执行，并积极实时对政策等进行监控调整以达成更好 的执行效果。新加坡政府非常重视政府权威，认为只有强势的领导者才能挥舞 “大棒子 促使政策积极有效地得到执行，从而塑造出具有高效执行力的政府 组织f 。 1 2 2 国内相关研究 ( 1 ) 在政府执行力概念方面：“执行力是首先在企业界得到广泛关注， 企业界最早给“企业的执行力”确定了概念和内涵。近年来，由于政府对于企 业执行力成功经验的广泛借鉴，我国学者把“执行力引入公共管理领域，形 成“政府执行力的说法。我国许多学者都对政府执行力给出了自己的定义， 其中学者徐珂在政府执行力一书中提到：“政府执行力广义是指政府为达到 既定目标，用过贯彻实施党的路线方针政策、法律法规、决策、战略计划等行 为，对各种资源进行使用、调度和控制，有效处理政府日常事务所表现出来的 政府内在的能力和效力；狭义是指各级政府决策、执行决策、监督决策执行所 表现出来的行动、操作和实现能力及效力。”固夏芳、王胜会、黄钦认为：“政府 执行力指政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力，也 是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过 程。 ( 2 ) 在政府执行力评判标准方面：学者陈朝宗指出政府执行力评判标准分 别是政府职能部门把握政策的尺度、政府职能部门执行政策的速度、政府职能 部门执行政策的力度、政府职能部门执行政策的角度这四个方面。 而学者沈瞿 和则不同意以上看法，他认为“不同学科的评判标准不可能一致。如从公共政 策学角度来看，执行具有及时性、合理性和实效性是个标准；从社会学角度 看，群体的认同度、群众的配合度、人民的满意度是一个标准；从经济学角度 看，效率则是其标准之一。他同时认为，政府的每项行政行为不能也不可能都 许珂政府执行力【m 】北京：新华出版社，2 0 0 7 4 8 圆夏芳，王胜会，黄钦政府执行力的理论视角分析【j 】重庆行政，2 0 0 8 ，( 3 ) ：4 3 - , - 4 5 陈朝宗关于提升政府执行力的思考【j 】东南学术，2 0 0 6 ， ( 6 ) ：3 7 - - 4 0 3 1 引言 依靠强制执行力来实现，因此衡量政府执行力的强弱最终还要取决于政府行为 自身内在品质的优良与否 。学者魏红英从地方政府执行力的生成结构出发， 通过对地方政府共性的研究，分别从执行战略、执行主体、执行资源、执行环 境、执行绩效等五个维度设计了一套测评地方政府执行力的指标体系。圆 ( 3 ) 在政府执行力不足的表现及原因方面：学者艾琴认为政府执行力低下 主要表现在以下几个方面：“第一，政府执行人员意识淡薄责任心不强。第二， 执行方法缺乏灵活性和创造性，过于机械。第三，一些地方政府在执行政策任 务过程中的沟通协调存在很大问题。第四，行政成本居高不下 。 在根源性分 析上，学者也都有自己的见解。黄兴生指出：“一方面是中央和地方的财权与事 权不相统一，另一方面受制于目前的党政二元行政管理体制 。 学者董田甜认 为：“其中的根源在于地方保护主义。她指出地方政府为了获得短期的地方或部 门利益，往往会对上级政策或部门制定的政策进行任意取舍或选择性地执行， 使得中央的政府执行力面临严峻考验。 ( 4 ) 在针对政府执行力不足的对策方面：在对政府执行力弱化的对策路径选 择方面，学术界的学者都提出了他们认为行之有效的办法。学者毛文克认为：“基 本途径有以下五个方面：优化执行机制、建立健全制度、抓好工作落实、努力 提高公务员素质、共建有效的执行力文化、提高政府执行力的关键在于加强对 权力运行过程和结果的监督与问责等等 。 学者王春福以全新的视角政策 网络形态提出了政府执行力的有效路径。他认为：“在政策网络状态下，政府执 行力主要来自于政策网络中权力结构、政府机构、市场机构和社会结构的协同 运动，政策网络中的序参量是影响政府执行力的关键因素，构建序参量的模型， 为提高政府执行力提供模拟性的也是带有可操作性的描述”。学者吴根平认为： “地方政府执行力失范对策有以下几个方面：建立强力的政策执行机制、建立 有效的政策执行控制机制、提升中央对公共政策的控制能力、实现公共政策执 国沈瞿和政府执行力的法律标准【j 】开放潮，2 0 0 6 ，( 3 ) ：2 5 - 2 7 、 圆魏f 1 英我困地方政府执行力测评指标体系研究【j 】国家行政学院学报，2 0 0 8 ，( 1 ) ：2 3 - 2 6 喀艾琴提矗地方政府执行夕j 的途径探析 a 】“构建和谐 l ：会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政 管理学会2 0 0 7 年年会论文集【c 】，2 0 0 7 ：1 8 0 5 - 18 0 8 黄兴生提高我国地方政府政策执行力问题研究基于制度分析的视角【j 】中共福建省委党校学报，2 0 0 6 ， ( 1 2 ) ：3 2 - 3 5 董田甜服务型政府建设的关键：政府执行力【j 】唯实，2 0 0 7 ，( 1 2 ) ：8 9 - 9 2 毛文克论提高政府执行力的途径【j 】鞍山师范学院学报，2 0 0 8 ，( 5 ) ：2 3 - 2 4 o 王春福政策网络视阙的政府执行力解析【j 】山东社会科学，2 0 0 6 ，( 1 2 ) ：1 0 7 - 1 1 0 4 1 引言 行的公开化、推行行政改革、实行依法行政、提高执行人员素质等等”。 笔者经过研究发现，“政府执行力”这一问题正在受到专家学者的广泛重视。 学者们从各个角度阐释了政府执行力的概念、评价标准、不足表现、根源分析 和对策选择。当然，这些观点还有一定的不足之处。学者们都从各自的视角去 审视，但还缺乏一个综合性的观点。在社会转型期，要想提高县级政府执行力 就必须深究根源性原因，从主观和客观的方面去全面研究，才能从而根本上解 决执行力低下问题。在研究方面，对整个政府体系的执行力研究较多，对县级 政府研究还有待进一步加强。笔者认为可以在社会转型的大背景下，全面审视 我国县级政府执行力低下问题，找出提升空间，使之更好的为建设服务型政府 贡献自己的力量。 1 3 研究思路及基本框架 本文以政府执行力的相关基本理论、县级政府的特殊地位及提升执行力的 重要意义和县级政府执行力存在问题由浅入深逐步进行分析。通过逐层递进式 地分析，提出了提升我国县级政府执行力的对策和建议。 第一章引论首先阐明了选题来源，然后在分析选题背景、选题意义和 对国内外相关研究进行综述的基础上提出全文的研究思路与方法，最后在总结 以前研究的基础上提出可能创新点。 第二章县级政府执行力的相关理论概述及提升意义进行分析。首先全面 深刻阐释了县级政府执行力的相关理论概念，总结出县级政府执行力的结构与 功能。综合探讨县级政府在整个政府层级的特殊地位，从而深刻阐述县级政府 执行力提升的必要性及重大意义。 第三章县级政府执行力低下的表现及原因分析。从执行缺位、执行越位、 执行错位、执行注重自由裁量和机械执行的执行力低下问题出发深刻挖掘执行 力低下的问题原因。原因包括：执行主体素质不高、执行机构设置不顺畅、执 行主体素质不高、执行监督缺位、执行存在利益博弈等。 第四章提升县级政府执行力的路径选择。通过对前文对县级政府执行力 存在问题原因进行分析的基础上提出对策和建议，例如：提高执行主体素质、 加强执行制度建设、创新执行文化、加强利益整合和完善执行力评价体系等等。 。吴根平地方政府公共政策执行中的失范现象及其对策【j 】前沿，2 0 0 6 ，( 1 1 ) ：1 8 1 1 8 4 5 1 引言 1 4 理论工具与研究方法 本文的研究采用以下理论工具：委托代理理论、系统理论、街头官僚 理论 本文采用的研究方法： ( 1 ) 系统研究方法：通过系统的研究方法对我国的县级政府执行力进行系 统研究，通过对县级政府各项执行力低下原因进行系统分析，从各个角度去剖 析执行力低下的成因，提出针对性的解决对策。 ( 2 ) 文献分析法：通过与执行力相关著作、论文、期刊及网络信息等资料 的充分查找与翻阅，从中找出一系列共通的问题和启发性的对策，并在调研的 基础上加以整合研究，以期得到全新的见解与观点。 ( 3 ) 跨学科研究法：通过对政治学、行政管理学、社会学、伦理学、心理 学等学科的综合研究，并结合相关实例进行透彻分析，从而对问题有一个全面 和深刻的认识。 1 5 创新点 ( 1 ) 本文研究县级政府执行力如何提升的问题，角度新颖，以小见大，加 强了研究针对性与可操作性。 ( 2 ) 本文通过制度、机制、利益、主体素质、可利用资源、执行心态、市 县关系等众多方面进行全方位考察，并运用系统研究的方法，得出一个整体、 全面的理论研究成果，克服了以前研究片面的缺点，使观点更加具有说服力 ( 3 ) 本文联系当今县级政府热点与焦点，关注县级政府执行力低下问题， 提出建立执行力评价体系、执行利益协调机制等一些创新观点与对策，为提升 县级政府执行力提出了新的见解。 6 2 县级政府执行力相关理论概述 2 县级政府执行力相关理论概述 2 1 县级政府执行力的概念及内涵 2 1 1 政府执行力 “执行力”一词在英文中是“e x e c u t i x ea b i l i t y ，最早被应用于行政法学领域， 被成为“行政行为的执行力”。学者们普遍认为是指对具体行政行为予以强制执 行的强制力或法律效力。罗豪才认为“行政行为的执行力是指行政行为的内容 如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对 人不履行其义乌时，行政机关可依法定程序强制执行，有时还可申请人民法院 通过民事诉讼程序强制执行。 近年来，执行力被普遍用于工商企业执行领域。 美国学者保罗托马斯和大卫伯恩在执行力中就指出：“执行力是一整套行 为和技术体系，它够使公司形成独特的竞争优势。一圆目前在学术界普遍认为执 行力是执行各项决策、决定、命令的能力。由于“执行力 首先在工商企业界 得到广泛有效的运用，后来逐渐被公共管理学者重视并被试图应用于政府管理 领域，由此“政府执行力 逐步走向公共管理学界的视野。学者谢庆奎指出：“政 府执行力是与政府执行密切联系的一个概念，由于政府执行是国家机关及其工 作人员把行政决策所规定的具体任务化为工作实际，以期实现工作目标的全部 活动过程，因此，政府执行力实质上就是政府在执行政策过程中体现出来的实 际能力。 由于政府执行力的内涵十分丰富，既包括政府对日常管理事务的一 般性处理，同时也包含政府在执行上级政策中表现的因地制宜、实事求是、贯 彻上级精神再创新的能力。因此，笔者认为这里的“政府执行力”可以理解为： 在我国制定的一系列法律和法规的规定框架内，政府组织及人员在领会上级政 策精神的前提下，为具体落实上级政策、决议、决定、命令推出详细方案并具 体实施的活动，使各种有效资源在执行中被充分利用的一种能力。政府执行力 的内涵表现在以下几个方面：首先，政府执行力表现在日常办公事务上，是一 套程序化的办公过程，笔者在此就不再赘述。笔者要探讨的“执行力”是在执 行上级政策、贯彻中央或上级命令、决定时所表现的消化吸收再创造的能力。 罗豪才行政法学【m 】北京：中国政法大学 l i 版社，1 9 8 9 ，1 3 7 圆保罗托马斯，人卫伯恩执行力【m 】北京：中国长安出版社，2 0 0 3 ，中文版序言 雪谢庆奎，陶庆政府执行力探索【刃中国行政管理，2 0 0 7 ，( “) ：弘1 3 7 2 县级政府执行力相关理论概述 只有在充分领会上级文件精神，认真贯彻中央的大政方针前提下，并充分调动 现有人财物资源，才能够积极有效地执行好上级政策。它可以保证国家政策能 够被完整地执行好，并能促使政府公信力的增强。其次，政府执行力虽然比较 抽象，但可以用科学和客观的数据来加以衡量。衡量结果也不是各单位和部门 执行力的得分加总，而是要得出整体执行力的效果分数，以此来衡量政府整体 执行力。再次，政府执行力是政府机关及其工作人员实际执行能力和执行经验 的体现，是判断政府政策执行效果的一个有价值的衡量标准。只要拥有执行经 验丰富的领导和心态积极、不敢懈怠并拥有高执行力的政府工作人员，政府执 行力就绝不会低，因此政府执行力无疑是评价一个政府执行效果的最好评价标 准和衡量尺度。 2 1 2 县级政府执行力 ( 1 ) 县级政府的历史沿革及其地位功能 在我国历史上，县级政府的产生可以追溯到春秋时期。春秋时期商鞅变法 的措施之一就是废除分封制，行郡县制。秦始皇完成统一六国大业后，为了进 一步巩固和加强中央集权，在全国范围内进一步完善了郡县制。郡县制是在全 国范围内下设4 8 个郡，郡下设县，由县级政府组织对县域地方进行有效管理。 汉武帝时期，为了进一步加强中央集权，巩固中央权力，解决中央与地方的权 力分割问题，又进一步巩固了郡县制。虽然，古代的郡县制和现在的县制有很 大不同，但郡县制作为中央管理地方的大胆尝试，使县级地方能够更好执行中 央政策，使政策能够被很好落实发挥着极其重要的作用。随着社会的进一步发 展，中央对地方的管理形式又出现了郡县制以外等许多新的形式，但是县的建 制却能够延续至今是一个令人深思的问题。在我国长期的管理体制改革中，县 制“逐渐成为在社会政治、经济、文化等方面都具有团粒结构的稳定社区，能 够在任何国家制度下，都以不可轻易分解的行政实体而发生作用。 因为县的 建制在我国长期的管理体制中都发挥着极其重要的作用，从而使它能够一直稳 定发展到现在。在我国单一制的政治体制中，县级政府主要是作为执行上级政 策的政府层级出现。在“分权让利 改革前，县级政府执行人员的激励机制与 奖惩机制不够健全，发展县域经济的动力严重不足。以“分权让利 为特征的 改革刺激了县域经济发展的欲望，县级政府被委任发展经济任务的同时，也被 国阿尔蒙德比较政治学体系：体系、过程和政策【m 】上海：上海译文出版社，1 9 8 8 5 6 - - 6 7 8 2 县级政府执行力相关理论概述 赋予了比改革前更多的权力。自分税制改革推行以来，县级政府获得了相当多 的经济发展权力，又因当前政绩考核以g d p 数字为主的考核模式，县级政府从 中获得了发展县域经济的新活力。因此，县级政府在当代中国社会转型期是非 常值得研究的一个层级政府。目前的县级政府是中央为了更好地巩固地方政权 和发展县域经济，在地方设置的位于地市与乡镇之间一级相对独立、具有一定 行政管辖范围和职能相对齐全的政府组织。它具有以下几个特征：第一，它是 处于地级市与乡镇之间的一个政府管理层级，在政府权力层级中起着基础性作 用。第二，它是连接城乡的媒介，管辖范围较大，服务对象广泛，是中央政府 与地方政府的连接点。第三，机构较健全，中央设立的机构基本都能在县一级 找到相对应的分支机构。第四，它既是中央政策得到落实的关键执行机关，又 是本区域经济、文化、社会发展的统一领导机关。这个特征决定了县级政府在 整个政府层级中具有承上启下的作用，一方面要有效执行上级政策；另一方面 也要直接面对政策目标群体，因此县级政府在执行政策中的责任巨大。 ( 2 ) 县级政府执行力 在对“执行力”和“政府执行力做了探讨后，在研究县级政府执行力方 面就奠定了一定的研究基础。我国学术界的很多研究执行力的学者大体上对“政 府执行力”的概念有了清晰的认识，但在县级政府执行力的概念界定上还明显 不足。如学者李院力认为，我国县级政府的执行力就是指县级政府以实现社会 公共利益为根本目标，运用其行政资源，为完成一定的行政任务所表现出的能 力。随着近年来中央高层对政府执行力问题的高度关注，政府“执行力问题 建设也被正式纳入国家治理范畴，“执行力”问题逐渐进入基层政府领导人关注 的视野。江苏邳州市政府就以提高执行力为着力点，把邳州建设为名副其实的 执行力型政府，从而带动了邳州的经济腾飞。学者们在定义“政府执行力 概 念上普遍认为：政府执行力要求各级政府和领导真正领会上级政策意图，使上 级指定的政策能为人民带来实惠，把国家的法律法规和上级指定的政策、决定、 命令能够进行加工创造，同时又能不违背政策的主管意图而加以落实。这就为 我们定义县级政府执行力提供了切实参考。笔者认为县级政府执行力是县级政 府为了实现上级政策意图目标，通过对政府内部人力、物力、财力等组织资源 进行有效使用和调度，并结合所辖县域实际情况有效地执行县级政府例行的日 国李院力我国县级政府执行力的博弈分析【j 】吉林工程技术师范学院学报，2 0 0 8 ，( 2 ) ：1 3 1 5 9 2 县级政府执行力相关理论概述 常事务和有效贯彻实施法律法规、政策、决策、命令、决定的内在能力。 2 2 县级政府执行力的构成 ( 1 ) 执行主体 “主体 一词本是一个哲学范畴，是与客体相对应存在的。哲学上指对客 体有认识和实践能力的人，是客体的存在意义的决定者。政府执行主体即指政 府组织内按照法律法规负责执行上级决策、决定、命令等公共事务和进行公共 管理活动的政府公务员及政府组织。县级政府执行主体包括县级政府各个职能 部门及行使政府权力的人员。县级政府执行主体在整个执行活动中是至为关键 的因素，对执行效果起着关键性的作用。由于县级政府执行主体的价值观、利 益考量、认知水平、能力水平等等往往差别很大，执行结果也会有很大的不同。 如果执行主体心态积极、拥有服务的价值理念、素质较高就有可能创造性地完 成政府执行任务；如果执行主体心态不好、假公济私、素质低下就很可能把执 行资源的一部分收入囊中，导致本该执行的政策被搁置。 ( 2 ) 执行资源 资源是一国或一定地区内拥有的人力、物力、财力等各种物质要素的总称， 分为自然资源和社会资源两大类。政府执行资源是指政府在进行各项公共管理 活动时所需要的各种资源，包括物质资源、信息资源、权力资源、权威资源等 等。县级政府执行的资源包括经费资源、人才资源、政府权力权威资源、政府 公信力资源、政府信息资源等等。其中，经费资源是整个执行活动的基础，没 有充足的执行活动经费作为执行活动的保障，执行活动就很难开展；信息资源 是政府执行活动开展的必要条件，没有充足的信息就不可能对整个执行活动做 出具体有效安排，而且无法对政策执行过程进行全程有效控制；权力资源和权 威资源是重要的政治资源，是政府执行合法性的重要依据。公信力资源是政策 执行顺畅的有效保障，没有充足的政府公信力，就无法让政策执行对象充分相 信政策的合法性，政策执行就很难开展下去。 ( 3 ) 执行机制 政府执行机制主要包括政府整体组织架构和运行机制、政府的执行资源配 置机制、执行监督机制、执行问责机制、绩效奖惩机制，等等。政府执行政策 成败不是看各个部门执行结果的简单相加，而是看各个部门有机协调、统一部 1 0 2 县级政府执行力相关理论概述 署；各个要素机制有效配合的整体执行效果。根据系统论的观点，如果政府制 度科学合理、执行机制有效协调、执行要素有机整合、执行信息顺畅无阻，那 么整个政府组织的执行力就可以高于各个部门执行结果的简单相加。相反，如 果执行制度不合理、执行部门职责不清、政出多门和多头执行，那么执行的各 个要素之间就会产生大量摩擦和内耗，使执行力被严重削弱。 ( 4 ) 执行心态 心态是指人的“心理状态 ，心理状态外化表现为人的精神状态。心态主要 体现为心理特性外化的人的激情、态度等外化的精神面貌特征。执行心态在政 府执行力中起着至为重要的作用。好的执行心态可以使执行者积极进取、对工 作认真负责，即使遇到执行困难也会迎难而上，没有条件可以创造条件执行好 上级政策；消极的执行心态能够贻误政策的执行最佳时机，减缓政府的政策执 行速度。譬如，当前一些县级政府执行主体对国家环保政策的执行如果采取消 极心态，对上级政策置若罔闻，虽然短期内可能刺激了当地经济的发展，但却 贻误了治理环境污染的大好时机，影响了我国的科学发展和可持续发展的大计。 ( 5 ) 执行环境 ， 任何政府组织都是一个开放的系统，无时无刻不同外界环境进行作用。政 府的执行活动以能动性的方式改变着外部环境，外部环境也会以各种方式对政 府组织进行渗透，从而影响政府组织的执行进程。执行环境包括自然环境、法 制环境、经济环境、文化环境、社会心理环境等方面。县级政府执行环境包括 县级政府所辖地域的经济发展程度、自然环境友好程度、政治法制的稳定和健 全程度、文化的先进程度、县域群众心理发展程度等等。在政府执行过程中， 如果执行环境对执行有力，将加快政府执行活动进程；相反，如果环境对执行 不利，会使政府执行力受到各种外在力量的干扰和牵制，从而大大消弱执行效 果。 2 3 提升县级政府执行力的意义 温总理在十届人大四次会议上提出了要提高政府执行力的要求，政府执行 力问题的研究也随之升温。但笔者发现大多研究者对政府执行力的研究还停留 在整体层面，对各个层级政