（产业经济学专业论文）中国公务员薪酬制度研究.pdf

摘要 作为国家人力资本保值与增值的一个重要方面，公务员薪酬管理日益成为经 济学者和管理学者关注的重要领域。 本文的第一部分简要概述了与我国公务员薪酬管理相关的基本概念；第二部 分阐述了与公务员薪酬管理相关的基本理论；第三部分联系德国、法国等国家公 务员薪酬制度，探讨了公务员薪酬管理的国际经验：第四部分从公务员薪酬管理 的原则、维护、薪酬水平定位、薪酬攀升通道、薪酬水平与区域经济水平关联度、 薪酬水平适时调节机制、薪酬方案制定与接受者“错位”性等方面分析了现阶段 我国公务员薪酬管理存在的问题；第五部分则有针对性地就第四部分指出的问题 提出了一系列可供选择的化解对策。 关键词：公务员；职业锚：竞争性薪酬：非竞争性薪酬；宽带薪酬 a b s t r a c t t h i st h e s i sm a i n l yd e a l sw i t h c o m p e n s a t i o ns y s t e mo f p u b l i c s e r v a n to fc h i n a c o m p e n s a t i o ns y s t e mo fp u b l i cs e r v a n ti s n o w p l a y i n gm o r ea n dm o r ei m p o r t a n t r o l ei nm a n a g i n gh u m a nr e s o u r c eo f g o v e r n m e n t a n da t t r a c t i n gp e o p l e sc o n c e r n i nt h i sa r t i c l e ，w ef i r s t l yi n t r o d u c ec o m p e n s a t i o ns y s t e mo f p u b l i cs e r v a n to f c h i n a b r i e f l y a n dt h e nd i s c u s ss o m ed e c i d i n gf a c t o r sf o rc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fp u b l i c s e r v a n tf r o mt h ev i e wo fh u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n ta n dd i s c u s ss o m eh o tt o p i c s s u c ha s “k e e p i n gc l e a nw i t hh i g hw a g e s a n d p u s h i n gi n t e r n a ld e m a n d a sw e l l a l s ow e a k n e s so fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fp u b l i cs e r v a n to fc h i n aa n di t so r i g i n a l r e a s o n sa r ed i s c u s s e d b a s e do nf o r m e rd i s c u s s i o na n dg e n e r a lp r i n c i p a lo fc o m p e n s a t i o nm a n a g e m e n t ， t h et h e s i st h e np u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so np a r t l ym o d i f y i n gc o m p e n s a t i o n s y s t e mo fp u b l i c s e r v a n to fc h i n aa c c o r d i n gt oe x p e r i e n c ea c q u i r e db yd e v e l o p e d c o u n t r i e sf r o m v i e wo f h u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n t k e y w o r d s ：p u b l i cs e r v a n t ；c a r e e r a n c h o r ； c o m p e t i t i v ec o m p e n s a t i o n ；n o n - c o m p e t i t i v ec o m p e n s a t i o n ； w i d e - b a n dc o m p e n s a t i o n 声明尸i 刃 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文是本人 在导师指导下进行的研究工作及所取得的研究成 果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的重要研究成 果，也不包含为获得南京理工大学或其他教育机构 的学位或学历证书所使用过的材料。与我一同工作 的同学对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 妒弓 硕士论文 中国公务员薪酬制度研究 绪论 公务员薪酬制度是公务员管理中的重要环节和公务员制度的基本保障。它直接 影响着公务员及其家庭成员的生活水平。科学合理的薪酬制度不仅可以保证公务员 及其家庭生活水准，对调动公务员工作积极性、创造性，提高服务效率具有激励作 用，还对公务员的流动及政府部门的人力资源配置发挥导向作用，有助于保持和优 化公务员队伍。正因为如此，公务员薪酬制度历来为各国政府所重视。 我国现行公务员薪酬制度是伴随着我国公务员制度的建立以及计划经济向市 场经济的过渡逐步形成的。上世纪9 0 年代初以来，我国通过借鉴西方发达国家先进 的公务员薪酬管理的经验，逐步建立了以职级工资制为主的公务员薪酬体系。十多 年来，这一薪酬体系在我国公务员管理中发挥了重要作用。同时，作为发展过程中 的问题，我们看到，我国目前所实行的公务员薪酬制度还存在一定的缺憾。比如： 薪酬管理体制的不合理等原因造成了公务员体制外薪酬的大量存在：没有考虑薪酬 的市场水平，真正建立与企业相当人员的平衡比较调整机制，致使公务员名义薪酬 偏低，不能发挥公务员薪酬的激励作用：薪酬体系不够完善，由于职务晋升条件、 工资标准设置不同和正常晋级增资方法不同，造成公务员工资水平低于事业单位同 类人员水平：对薪酬管理的自身规律及其对经济、社会的促进作用重视不够，没有与 经济增长建立合理的比例关系：原来基本上全由财政负担的公务员住房、医疗、养 老福利大部分改为个人支付，而与之相应的薪酬制度还未同步改革，等等。 公务员薪酬制度不仅关系到公务员个人的经济利益，还会对国家政治、经济和 社会产生广泛的影响。合理的公务员薪酬制度有利于我国政府政行为和国民经济的 优化。不断完善公务员薪酬制度，使之更好地适应社会主义市场经济的发展，使其 能吸引优秀人才、稳定公务员队伍、充分调动和发挥公务员的积极性和主观能动性， 更好地管理好、服务好社会，成为当前人们所面临的一个重要而紧迫的课题。 由于公务员薪酬制度对公务员管理起着关键性作用，公务员薪酬制度作为吸引 优秀人才、稳定公务员队伍、提高行政效率的重要手段，其科学性和合理性一直是 人们密切关注的对象。对我国公务员薪酬管理问题，很多学者提出了颇具水准的见 地。但是，我国长期以来既没有真正将公务员作为人力资本的重要载体看待，更没 有在管理体制上引入有助于政府人力资本增值的理念、方法和技术。 2 l 世纪是知识经济时代，人力资本已经取代工业时代的“资本”成为当今最重 要的战略资源。对于政府部门而言，拥有一支尽责、廉洁、高效的公务员队伍是实 硕士论文中国公务员薪酬制度研究 现政府目标的根本保证。伴随着现代人力资源管理理念的深入人心，我们意识到， 尽管政府和企业是不同的组织，作为政府雇员的公务员同样有通过工作获得相应的 报酬以及自我实现的要求。应该将政府中的公务员作为人力资本的重要载体来看待， 用现代人力资源管理的基本思路和方法对这一群体进行管理、激励、开发。 因此，本文拟运用经济学的方法，从现代人力资源管理的角度出发，根据薪酬 管理的一般原理，结合公务员的职业特点，按照从具体到抽象，再从抽象到具体的 分析思路，通过对我国公务员薪酬制度的分析，并借鉴成熟的公务员薪酬制度的国 际经验和前人的研究成果，力求对公务员薪酬管理这一课题进行一些新的探索。 硕士论文 中国公务员薪酬制度研究 1 现行公务员薪酬制度概述 1 1 相关概念界定 我国“公务员( p u b l i cs e r v a n t ) ”是指各级国家行政部门中除工勤人员外， 由国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家行政机关中依法行使国家行政权、 执行国家公务的人员。包括各级政府的组成人员以及在政府机关中从事党务、社团 组织工作的专职工作人员。我国公务员包括政务类和业务类两大类。政务类公务员 是指依照宪法和组织法进行管理，实行任期制的政府领导人员。业务类公务员是按 照国家公务员法进行管理，实行常任制的行政业务人员。作为本文研究对象的国家 公务员是指业务类公务员。 薪酬( c o m p e n s a t i o n ) ，是员工因对组织提供劳动或劳务而得到的报偿，它包括 工资或薪水、奖金、福利、津贴等具体形式。除货币形式或可以转化为货币形式的 报偿之外，还有一些完全非货币形式的报偿；包括员工从工作本身所得到的报偿， 如较舒适的办公室、较宽裕的午餐时间、较多地参与决策、较有兴趣的工作、较好 的个人成长机会、动听的头衔、较为引人注目的名片、配合良好的私人秘书，等等。 依薪酬产生的机理，我们可以把薪酬分为内在薪酬和外在薪酬。内在薪酬产生于工 作者的工作本身，指工作者把工作当作是一种商品或消费品。外在薪酬与组织的货 币、实物等方面的支出直接有关。外在薪酬可以由以下几个基本部分组成：竞争性 的货币薪酬、福利性的薪酬以及非财务性薪酬。 因此，公务员的薪酬就是指作为政府的“员工”，公务员在任职期间以其知识 和技能为国家提供服务后，以货币或非货币形式从政府领取的劳动报酬。而公务员 薪酬制度就是指为计量公务员劳动消耗和计算、发放公务员劳动报酬而建立的原则、 规范，以及工资关系和形式的统称。 从内涵上看，广义的工资( w a g e ) 包括劳动者货币形式与非货币形式的报酬； 从外延上看则包括劳动者所有的报酬。在我国，人们一般把广义的工资或工资看作 是与薪酬等价的。因此，在不至引起歧义的情况下，本文以下不加区分地使用工资 和薪酬。 。这一定义由作者综合给出。 。孙剑平：薪酬管理，吉林人民出版社，1 9 9 9 年版，第1 页。 。袁宝华：中国公务员制度，中国人事出版社，1 9 9 3 年版。 硕士论文中国公务员薪酬制度研究 公务员薪酬 内在薪酬l | 外在薪酬 雇佣安全l l 较大责任l i 极高社会地位1 | 活动的多元化 竞争性的货币薪酬 种津贴、补贴1 1 职务工资l i 级别工资i i 基础工资i | 工龄工资 竞争性的非货币性薪酬 较有兴趣的工作| | 公务用车| i 动人的官衔l l 优越的工作环境 非竟争性薪酬 公费医疗i | 廉价住房i | 节日礼品l i 其他福利 图1 1 公务员薪酬示意图 1 2 现行公务员薪酬制度 1 2 1 薪酬管理体制。 目前，我国公务员薪酬体制的决策权和管理权高度集中。中央国家机关、各省、 自治区、直辖市国家机关公务员的工资标准由国家统一规定。省辖市、行署、县、 乡国家机关则由省、自治区、直辖市在不超过国家规定的省辖市、行署、县、乡国 家机关行政人员职务工资标准与国家安排的工资增长指针范围内制定。五级政府预 算各自负责本级公务员的工资性支出。 。需要说明的是，该管理办法实际上并未得到严格执行。 4 硕士论文中国公务员薪酬制度研究 1 2 2 竞争性薪酬体系 公务员的薪酬体系是指公务员各种薪酬项目的组成体系，它表示薪酬的构成要 素及其所占的比重。我国公务员竞争性薪酬主要由两部分组成。第一部分是固定工 资，也叫基本工资。第二部分叫津贴，是为了特殊需要对固定工资的一种补充。 我国公务员的工资制度贯彻按劳分配的原则，公务员的工资水平与国有企业相 当人员的工资水平基本持平，实行职级工资制，即职务级别工资制。它是在总结我 国4 0 多年来实行的职务等级工资制与以职务工资为主的结构工资制的经验教训并吸 收了国外公务员工资制的优点的基础上制定的，其构成可分为职务工资、级别工资、 基础工资和工龄工资四个组成部分，其中职务工资和级别工资是职级工资构成的主 体。 职务工资是按公务员的职务高低、责任大小和工作难易程度确定工资标准，是 职级工资制中体现按劳分配的重要内容。在职务工资标准中，每一职务层次设若干 工资档次，公务员按担任的职务确定相应的职务工资，并随职务及任职年限的变化 而变化。级别工资是指对担任同一职务不同级别的公务员按其级别支付的工资。级 别工资也使一部分公务员在不能晋升职务的情况下，得以通过晋升级别提高薪酬水 平。公务员的级别共分为十五级，一个级别设置一个工资标准。基础工资是按大体 维持公务员本人基本生活费用而确定的，各职务人员均执行相同的基础工资，保障 公务员的基本生活不因物价上涨而下降。工龄工资是按公务员的工作年限确定工资 标准，主要体现公务员的积累贡献。除此之外，公务员的工资制度还包括地区津贴 和岗位津贴。 我国公务员实行定期增资制度。凡在年度考核中被确定为优秀、称职的，可以 按照规定晋升工资和发给奖金。我国公务员工资制度遵循以下原则： 一是正常增资原则。所谓“正常增资”，就是国家定期增加公务员的工资，即政 府在每年的财政预算中，按法律规定保证必要的经费用于增加公务员工资。随着国 发经济的发展和劳动生产率的提高，公务员的工资水平也不断提高；同时，随着公 务员年功的增加，公务员的工资水平也有所增加。一方面定期、全面地调整公务员 工资标准：一方面通过对公务员的考核，定期给公务员增加工资。实行正常增资原 则，一方面为了使公务员的工资水平随着国民经济的发展而相应提高，另一方面使 职务相同而任职年限或工作年限不同的公务员之间能在工资报酬上拉开差距，以激 。见国家公务员暂行条例。 硕士论文 中国公务员薪酬制度研究 励他们更好地尽职尽责。二是平衡比较原则。国家确定公务员的工资水平时，将企 业职工的工资水平作为参照系以不断调整公务员的工资水平，使公务员的工资水平 与国有企业职工的工资水平大体持平。这一原则意在使工资分配中的公平合理原则 在各部门、各行业之间得以实现，并吸引优秀人才进入公务员队伍。三是物价补偿 原则。即国家根据物价指数的变动，适时调整公务员的工资，使工资增长率高于或 等于物价上涨率，以保证公务员的实际工资水平不因物价上涨而下降。公务员的工 资是经过法定程序调整的，各行政机关不能根据物价上涨的情况自发地进行调整。 在这种情况下，要保证公务员的实际工资水平不因物价上涨而下降，就需要实行物 价补偿制度。四是法律保障原则。除国家法律、法规和政策规定外，国家行政机关 不得以任何形式增加或者扣减公务员的工资，也不得提高或者降低公务员的保险和 福利待遇。也就是说，增加公务员的工资及保险福利待遇，必须是在公务员遇有晋 级、晋职、定期晋升工资档次、调整工资标准、调整保险福利待遇等情况时，才能 按照规定进行：减少公务员工资及保险福利待遇，必须是在公务员遇有受到降级处 分、降低职务等情况时，才能按有关规定进行。 公务员正常增资的途径有三种：第一，晋升职务工资档次。公务员正常晋升职 务工资档次要在严格考核的基础上进行。考核优秀和称职的，可在本职务工资标准 内晋升一个工资档次：考核不称职的，不得晋升工资档次。第二，晋升职务工资、 级别工资和增加工龄工资。公务员随职务、级别的晋升和工作年限的增长相应增加 工资。公务员职务提升后，按新任职务工资标准执行；晋升级别的公务员，均可相 应增加级别工资，公务员的级别达到本职务最高级别后，不再晋升；公务员随工作 年限的增长，相应增加工龄工资。第三，定期调整工资标准。在正常晋升职务工资 和级别工资的情况下，国家定期调整公务员的工资标准。根据城镇居民生活费用的 增长情况，适当提高基础工资：根据国家经济发展和企业相当人员工资水平的增长， 定期调整职务工资、级别工资和工龄工资标准。 1 2 3 非竞争性薪酬体系 我国公务员的福利是国家行政机关为改善和提高公务员的物质文化生活水平， 在工资报酬和劳动保险以外，通过举办集体福利设施、提供服务以及发放补贴等形 式，给予公务员的一种生活保障和生活享受，用以满足他们带有共同性或普遍性的 消费需要，解决公务员个人或家庭难以解决的某些困难。我国公务员福利制度的主 要内容包括： 第一，为满足公务员共同需要、减轻公务员的家务劳动、方便生活并使公务员 6 硕士论文中国公务员薪酬制度研究 获得优惠服务而建立的集体福利设施。如食堂、托儿所、幼儿园、浴室、理发室、 疗养院等。 第二，为满足公务员文化生活需要提高其身体、文化素质而建立的文体福利设 旌。如文化宫、俱乐部、图书馆、游艺厅、体育场、游泳池等。 第三，为满足公务员的不同需要，减轻其生活负担，而设立的福利补贴。如上 f 班交通补贴、防暑降温费、洗理费、房租补贴、生活用品价格补贴以及生活困难 补助等。公务员的生活困难补助，分为定期补助和临时补助二种。定期补助是对生 活费用低于一般不平，不能维持正常生活的公务员，确定补助金额，按月发给；临 时补助是对公务员发生一些特殊困难而自己又无力解决的，如园疾病、死亡、天灾、 人祸等造成生活困难的，给予临时性的补助，补助对象只限于本人或所供养的直系 亲属。另外，国家公务员还可享受公费医疗待遇、病假待遇、产假待遇和年休假待 遇等。公务员福利经费来源，按工资总额的比例，从行政经费中提取。 公务员福利的确定遵循以下原则：是公务员福利所满足的主要是公务员共同 的物质和文化生活需要：二是公务员福利的待遇水平与本部门的经济状况相适应： 三是正确处理公务员福利和工资的关系，保证按劳分配收入在公务员收入中占主要 部分。 公务员的保险是指国家通过立法程序建立的对暂时或永久丧失劳动能力的公务 员给予物质帮助的制度，是社会主义条件下个人消费品分配的一种辅助形式。其目 的在于满足公务员在丧失劳动能力后的基本生活需要。公务员的保险制度与公务员 的福利制度一样，都是个人消费品分配的一种辅助形式，都是公务员的一种受法律 保护的权利。 我国公务员保险制度包括以下内容：公务员因公负伤、致残、死亡的保险待遇； 公务员非因公负伤、致残、死亡的保险待遇；公务员疾病的公费医疗和保险待遇： 公务员生育的保险待遇；公务员退职退休的保险待遇；公务员待业期间的保险待遇； 公务员供养直系亲属的保险待遇；公务员集体保险待遇。对上述公务员保险项目的 实施范围、待遇标准、资金来源和管理办法，国家都通过法律或法规的形式具体明 确的予以规定。公务员保险的作用体现在以下几方面： 第一，为部分暂时丧失劳动能力的公务员提供必要的物质帮助，使他们能够尽 快恢复劳动能力。 第二，在很大程度上可以确保公务员健康地工作并解除公务员的后顾之忧，有 利于调动公务员的工作积极性，使他们全身心地投入到工作当中。 第三，可以使公务员体会到社会主义制度的优越性，使他们更加自觉地为人民 硕士论文中国公务员薪酬制度研究 月务。 公务员保险制度的主要特征一是公务员保险的对象是丧失劳动能力的公务员 以及应当由他们供养的直系亲属；二是建立公务员保险制度的目的主要是为了满足 丧失劳动能力或待业原公务员的基本生活需要；三是保险的组织与实施都是社会化 的。从公务员保险制度的这些特征看，公务员保险制度所遵循的是物质保障原则。 1 3 公务员的内在薪酬 除上述外在薪酬外，公务员还具有一定的内在薪酬。内在的薪酬产生于公务员 的工作本身，这是指公务员把工作本身当作是一种商品或消费品。 由于职业常常是人们度量一个人经济和社会地位的主要标准，在内在薪酬方 面，毋庸置疑，在我国这样一个千百年来“学而优则仕”的国度内，公务员的内在 薪酬是很高的，“官本位”就是对此的最好反映。据中国社会科学院工业经济研究所 2 0 0 1 年对北京大学、中国人民大学的博士研究生择业取向的调查研究，在高等院校、 政府机关、金融类企业等九种选择中，政府机关就因其较高的内在薪酬排在高等院 校后，成为人文和社会科学精英们的第二选择。 。罗仲伟：人文社会科学精英的择业取向和收入预期，经济学家茶座， 山东人民出版社2 0 0 13 。 硕士论文 中国公务员薪酬制度研究 2 公务员薪酬制度相关理论 国内外有很多著名的专家、学者分别从经济学、管理学等角度对员工与组织的 关系问题进行了理论研究，提出了很多经典理论。尽管其中有些理论并不是针对公 务员薪酬制度提出的，但它们对于研究公务员薪酬制度有很强的方法论意义。 2 1 经济学理论 从经济学的角度来看，人力资本理论、寻租理论以及效率工资理论是研究公务 员薪酬制度的有力工具。 2 1 1 人力资本理论 美国经济学家舒尔茨是人力资本理论的创始人。1 9 5 9 年，他在人力投资一一 个经济学家的观点中首次提出了人力资本的概念。从此，人力资本理论在西方经 济学界迅速发展起来。 人力资本是指体现在劳动者身上的，以劳动者的数量和质量表示的非物质资 本，表现为劳动者在一定时间内所具有一定健康的体魄、操作技能、和劳动熟练程 度。一般被理解为通过人力资本投资形成的依附于劳动者身上并能够为其使用者带 来持久性收入来源的劳动能力。人力资本同其他资本一样都具有稀缺性。 由于人的劳动能力不是与生俱来的，劳动者进入劳动力市场求职，要进行必要 的人力资本投资。人力资本投资是指个体为了获得持续不断的劳动能力而耗费的生 活、健康和教育的成本，主要强调个体为了提高自身素质所进行的教育投资。在市 场经济中，上述投资不应由个人全部承担，应在薪酬中给予相应的补偿。因此，这 一补偿功能不同于薪酬的保障功能，是对人力资本的补偿，同时依据的是按劳分配 的原则。 由于个体的学习机会和受教育的程度不同，因此其人力资本含量也有所不同。 劳动经济学认为，决定劳动力市场工资差别的主要因素在于要对劳动的某一方面的 特殊性给予补偿，其中最重要的是对人力资本投资的补偿。公务员人力资本含量是 指公务员知识水平和与工作相关的技能的高低，是公务员进行人力资本投资的结果。 公务员人力资本投资的目的是为了现在和将来获得效用和满足。公务员的知识和技 。何承金：劳动经济学，东北财经大学出版社，2 0 0 2 年版，第1 4 8 页。 9 坳士论文 中国公务员薪酬制度研究 能形成一种人力资本储备，这种人力资本的价值派生出劳动力市场上技能的报酬， 也就是公务员薪酬。可见，公务员薪酬水平与其人力资本含量密切相关。 由于公务员的工作不是在生产领域直接创造产品和劳务，公务员在劳动过程中 所创造的价值一般是无形的，其劳动形态也就和其它社会劳动成员的劳动形态有所 不同。以劳动时间和强度作为指标来衡量公务员在劳动过程中的人力资源消耗并由 此决定公务员薪酬数量存在着诸多测量等技术性障碍。从劳动能力和劳动过程中的 劳动力耗费则可以较好地衡量公务员的劳动贡献。一般来说，受教育程度越高，知 识水平也就越高，人力资本含量也就越高，工作能力也就越强，劳动生产率也就越 高，边际产品价值也就越大。因此，人力资本含量成为公务员工作报酬差别的重要 依据。公务员薪酬水平应该体现其受教育程度、工作经验等不同的差别。 2 1 2 寻租理论 1 9 6 7 年，经济学家图洛克发表了关于税、垄断和偷窃的福利成本一文，这 成为寻租理论思想的最早渊源。此后，以布坎南为代表的公共选择学者们对此进行 了深入研究。1 9 7 4 年，克鲁格首次提出了寻租的概念。 广义的寻租指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动。或者是那种维护既 得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。狭义的寻租是利用行政 法律的手段，来阻碍要素在不同产业间自由流动、自由竞争的办法，来维护既得利 益的行为。现代社会中最常见的是狭义的寻租。寻租会使政府的决策和运作受利益 集团或个人摆布。寻租活动是完全出自人为的一种活动，虽然各种寻租活动在表面 上看起来各不相同，但作为一种性质的行为，有其共同特点：寻租造成了资源配置 的扭曲，阻止了更有效生产方式的实施；寻租本身白白耗费了社会的经济资源，使 本来可以用于生产性活动的资源浪费在对社会无益的活动上；寻租活动还会导致其 他层次的寻租活动或“避租”活动。 由于政府部门拥有公共权力，公务员就比私人部门员工拥有更多的寻租机会， 并因此获得更多的个人利益。寻租行为的存在，使公务员在很多时候可以通过权力的 交易获取某种利益，拥有比私人部门人员更多的隐形收入，也导致了公务员腐败现 象的大量产生。 腐败就是由于考虑个人的金钱、地位、利益，而偏离作为公共角色所具有的公 。乔林碧，王耀才：政府经济学，中国国际广播出版社，2 0 0 2 年版，第1 3 9 页。 。当然，寻租行为并不是腐败产生的唯一根源，但却是很重要的根源。 硕士论文 中国公务员薪酬制度研究 共职责行为。作为经济人，公务员有其个人利益，如果公务员在行使职权的过程中 牟取私利，就会产生腐败。产生公务员腐败的动机很多，有经济利益的因素，也有 政治因素和道德因素等。腐败有很多类型，有政治上、经济上、生活方式上等多种 表现形式。根据腐败产生的层级不同，可以将腐败分为低层腐败和高层腐败。低层 腐败主要指的是公务员为个人或其亲属谋取经济利益而滥用行政权力的行为：而高 层腐败指的是高层政府官员以政治斗争为目的，为谋取个人及所代表利益集团的利 益而进行的个人或集体腐败行为，高层腐败是权力绝对化所带来的后果。 为了减少寻租行为，遏制腐败的蔓延，专家们提出了“精简政府部门与政府官 员，裁员加薪，使经济人不必为”等对策。然而，本文认为，在中国目前的情况下， 给公务员加薪并不能有效遏制寻租行为的发生。 公务员作为国家的公职人员，始终存在角色的冲突和利益的矛盾”。公务员拥 有两种权力，即职位赋予的公权和法律赋予一般公民的私权。公务员的职业要求其 在行使职权中要坚持公共利益最大化的原则，不能因为个人私利影响公权的行使。 理性经济人假设认为，人有趋利避害的天性，具有成本收益的分析能力并以此决定 自己的行为，寻求自身利益最大化。公务员作为一种普通的职业，公务员同样是一 个在市场经济中寻求个人利益最大化的理性经济人。作为社会生活中的人，公务员 有其自身利益，他的决策完全是根据自己的成本一收益结果来进行的。 公务员在合法行使职权的过程中，其收益基本上是固定的，按照国家规定领取 薪酬。在不合法行为的成本收益分析过程中，公务员所面临的主要成本是法律风险 而非个人利益的丧失，收益是因出售公共权力得到的非法回报。公共权力非法受益 者则根据其个人利益的成本收益分析结果决定对公务员的回报，也就是行贿数额。 相应地，公务员“腐败”的成本一收益分析就是他冒的法律风险与受贿数额的对比。 贝克尔认为，当某人从事违法行为的预期效用超过将时间及另外的资源用于从 事其他活动带来的效用时，此人便可能会从事违法行为。因此，当公务员从事腐败 或犯罪活动的收益比其成本或风险大得多时，他就具有从事腐败的动机；当公务员 廉洁的收益比其成本或风险大得多时，他往往就会选择廉洁。公务员腐败或廉洁的 决策过程可以用腐败一廉洁决策树模型表示( 见图2 1 ) 。 。这定义由作者综合给出。 。本文咀下仅讨论低层腐败。 9 戴文标：公共经济学导论，上海人民出版社，2 0 0 2 年版，第1 2 8 页。 o 吴丕：中国反腐败，黑龙江人民出版社，2 0 0 3 年版。 。贝克尔：人类行为的经济分析，三联书店，上海人民出版社，1 9 9 9 年版，第6 3 页，。 硕士论文 中国公务员薪酬制度研究 图21 公务员腐败廉洁决策树” 当出现腐败机会或诱因时，公务员面临腐败或廉洁的选择。如果选择廉洁，公 务员所能得到的报酬主要包括：即期收入j 、未来的预期收入g 、选择廉洁的精神安 定感受d 。即期收入j 包括公务员的工资、津贴和奖金等收入，预期收x g 包括将来的 工资性收入以及住房、养老金、医疗保险等福利不被剥夺等等。 如果选择腐败，公务员的主要收益为受贿数额h ，而成本主要包括腐败的直接 投入z 、法律处置成本( 法律成本) f 、经济处罚程度( 经济成本) c 、精神或名誉损 失( 精神成本) s 、未来收益损失( 养老金、住房和医疗保险等) g ，m 代表因贪污受 贿所付出的道德代价。他的效用函数u 存在两种可能的结果，这取决于被查处的概率 p 或逃避的概率1 一p ( 见图4 2 ) 。如此一来，公务员腐败的预期效用函数可以表示为： e = u h - z - p ( f + c + s ) + ( 1 一p ) ( j + g ) ，m ( 2 1 ) 由此可见，要想减少公务员腐败行为的发生，可以增加腐败的成本和减少腐败 的收益着手。就薪酬的影响来讲，就是要通过提高公务员的薪酬水平增加廉洁的收 益。 将上式分别对j 和p 求偏导数得 ae aj ：卜p( 2 2 ) ae ad = - f - c s - j - g ( 2 3 ) 据估计，中国公务员腐败的查处率只有约l 2 。公务员腐败一旦被查出后，其 面临的经济损失一般是没收非法所得，最多加上剥夺其预期收益。可见，被查处的 概率p 在公务员选择廉洁还是腐败的过程中，影响远甚于薪酬水平高低的影响。因此， 可咀认为，造成目前公务员腐败呈现蔓延趋势的主要原因在于我国目前对公共权力 缺乏有效的监督和约束以及对腐败行为惩处力度不足，而不在于公务员薪酬水平的 。作者在构建此模型时参考了胡鞍钢：公务员腐败成本一收益的经济学分析一文。 硕士论文 中国公务员薪酬制度研究 高低。从另一个角度讲，我国公务员腐败的主要特征是权力腐败，即有权力才有腐 败，这也佐证了不能把公务员腐败的原因归结为待遇太低。当然，略高的公务员薪 酬对不构成犯罪或一般违法收取一般数量灰色收入的公务员可能会有一定的约束作 用。但对进行大额经济犯罪的人来说，其是否选择廉洁仍取决于被追究法律责任的 概率，薪酬数额的高低的约束作用微乎其微。如果给予我国公务员像香港公务员那 样高的薪酬可能会很大程度上遏制腐败行为的发生，但在目前我国的经济条件下， 给予公务员如此高的薪酬显然是不现实的。 我国目前为防止腐败，仅仅希望通过给予公务员高薪来实现是不现实的。首先， 当前实行“高薪养廉”的国家和地区都有严厉的肃贪机制来予以保障。与其说这些 国家“高薪养廉”，倒不如说是严罚生廉。我国目前尚不具备这样的法制环境。其次， 所有实行“高薪养廉”的国家和地区，都具有经济基础雄厚、就业充分等经济社会 环境。目前，我国还存在相当数量的困难群体。2 0 0 0 年我国的基尼系数已达0 4 1 7 ， 并且还有扩大的趋势，实行“高薪养廉”必然会造成新的社会不公。再次，公务员 是一个特殊的劳动群体，要实行“高薪养廉”其薪酬制度必须单独成为一个体系， 独立运行。但是，目前我国的公务员工资制度还未达到上述要求。 总之，在现阶段我国还不太适宜实行公务员“高薪养廉”。“遏制腐败最重要的 还是要缩小公共空间，实现彻底的市场化，在有限政府的基础上，实施民主政治， 实施新闻舆论监督，加强法制建设，加强司法监督，从而在各个方面实现惩腐均衡”。 可见，对寻租行为的制约不能成为目前影响我国公务员薪酬制度的主要因素。 2 1 3 效率工资理论 1 9 8 4 年，为了在信息经济学的基础上解释非自愿失业，皮罗和斯蒂格利茨创立 了效率工资理论。目前，效率工资理论已经成为现代劳动经济学及宏观经济学的重 要组成部分。 效率工资( e f f i c i e n c y w a g e ) 指的是组织支付给员工比市场平均水平高得多的 工资，促使员工努力工作的一种激励与薪酬制度。它的主要作用是吸引和留住优秀 人才。由于在知识型组织中，员工的努力程度更加难以控制，采用效率工资制度则 有助于解决知识型组织监控困难的问题。效率工资的目的是激励、约束作并降低监 控成本。 效率工资能否降低单位效率上总劳动成本，成为真正意义上的效率工资，受到 。毛寿龙：有限政府的经济分析，三联书店，2 0 0 0 年版。 硕士论文中国公务员薪酬制度研究 一系列因素的制约。为了揭示效率工资作用的机理，效率工资理论进行了如下假定： 第一，效率工资是用来激励员工加倍工作的，而员工的加倍工作也是用来获取高工 资。社会关系中的互惠原则是效率工资起作用的基本条件：第二，一旦发现偷懒行 为立即严惩偷懒者。这是保证效率工资起作用的重要前提。只有这样，员工才会努 力工作：第三，效率工资水平的确定具有主观性。组织是否主动支付员工工资，是 否拥有良好的信誉和名声，尤其是在劳动关系上的名声如何及组织文化的建设水平 都会影响员工对效率工资的判断，进而影响效率工资的有效性。 在现实生活中，效率工资对于组织吸引高素质人才，起到了一定的作用。以下 通过个基于委托一代理模型的效率工资分析可以看出，向公务员支付有竞争力的 薪酬有利于提高行政效率o 。 委托一代理关系假设市场中存在两个以上相互独立的个体，且双方都是在约束 条件下的效用虽大化者。一些行为主体指定、雇佣另一些行为主体为其提供服务， 与此同时，授予后者一定的决策权利，并根据其提供服务的数量和质量支付相应的 报酬。其中授权者被视为委托人，被授权者则是代理人。显然，全体公民与政府之间， 政府与公务员之间可视为委托代理关系。 l政府( 委托人) ”一，一 委托代理关系 l 公务员( 代理人) t 委托代理关系 p 全体公民( 委托人) 图2 2 公务员委托代理关系示意图 。 美 ，大卫桑普斯福特，劳动经济学前沿问题研究，中国税务出版社2 0 0 0 。 。目前，我国还存在信用体系1 i 健全，组织和员工的声誉在劳动力市场中并不重要、个人原有 工资水平也不能完全反映过去的绩敛等问题，因此影响到效率工资理论分析的应用。为便于 分析，本文对此作完美假定。 1 4 硕士论文 中国公务员薪酬制度研究 一般来说，委托人和代理人的效用函数并不相同，“看不见的手”使代理人寻 求的是自身效用最大化，并不定为委托人的利益服务，有时甚至不惜以牺牲委托 人的利益为代价谋取私利。导致委托人和代理人之间利益冲突的主要原因是信息分 布的不对称性。代理人知道自己究竟付出了多大程度的努力，还有多大的潜力以及行 动后果对谁更有利，但这些最为委托人所关心的信息却通常不能被委托人完全占有。 根据委托一代理理论，作为代理人的公务员在工作中有可能不尽心尽责，降低工 作效率，甚至有些公务员会利用手中的权利进行“寻租”。那么，委托人应该怎样制 定规则使代理人的利己行为的最后结果与委托人给出的目标一致呢? 目前，有多种 方法可以解决委托代理关系中代理人的问题，效率工资就是其中之一。 假设公务员不努力工作的话，将被政府部门解雇。被解雇后公务员可能面临长 期失业，也有可能迅速再就业。如果能够在公务员工资水平下迅速找到具有同样的 工资( 此处的工资为广义的工资，包含内外在薪酬) 水平的工作，公务员就不会在 乎因消极工作被解雇。如果政府支付的工资高于社会上其他行业的工资，公务员无法 在被解雇后在劳动力市场上再找到原来工资水平的工资，政府公务员就会倾向于努 力工作。如果公务员工资高于其他行业的工资，那么公务员因消极工作被解雇或腐败 而被查处的话，那么他的机会成本高于他在其他行业所能得到的报酬，就更不用说如 果他因此被解雇而失业的情形了。当然，如果政府给公务员加薪，其他行业薪酬水平 也随之上涨。公务员也不会选择偷懒。由于真实工资的普遍水平提高将增加失业，即 使其他行业也支付与公务员同样的效率工资，公务员也会因此而有了不偷懒的激励， 因为如果他们因偷懒而被发现就会面临被解雇而长期失业的危险。 圈23公务员工作状态博弈数 。n 尹德洪，公务员加薪的经济效应分析，商业研究，2 0 0 2 ( 1 2 ) ，第7 8 页。 硕士论文 中国公务员薪酬制度研究 设公务员的努力程度为f ，公务员的工资为w - ，所有其他行业支付的工资为w 2 ， 整个社会的失业率为u ，则表明公务员努力程度的函数可以表示为： f = f i ( w i ，w i ，u )( 2 4 ) 那么，使政府公务员不偷懒的约束条件( n s o 指的是在每一就业水平下使偷懒不 会出现的最低工资。 w 盯1 w w 图24 公务员效率工资示意图 图2 4 中，市场出清工资是w 。效率工资理论认为员工工作的努力程度是实际工 资的函数，为了使公务员不偷懒，政府必须提供高于w 的工资水平。当然，如果所 有其他行业均支付w 的工资，那么巨大的失业风险也将使公务员不敢偷懒。如果降 低对公务员的监督程度或政府增加失业救济，n s c 曲线将由n s c o 左移到n s cl ，在 这两种情形下在每一就业水平为防止偷懒所必需的工资都将提高，高出其边际贡献 的薪酬实际就是激励在职者努力工作的因子。由此可见，对公务员支付有竞争力的 薪酬有利于提高行政效率，并可以节省监督的费用。对于讲求行政效率而不是经济 效益的政府部门来说，应当赋予公务员薪酬较强的竞争力。 。当然，效率工资要想发挥最大的作用，还要和其他手段相配合，注意效率工资与其他激励机 制的相互补充。比如，完善公务员的退出机制。 硕士论文中国公务员薪酬制度研究 2 2 管理学理论 管理学家提出的薪酬管理理论是很丰富的。一般来说，管理学家研究薪酬理论 的基本目标或出发点是为了解决组织( 主要是微观组织) 具体的、日常的人力资源 管理问题。管理学家视野中的薪酬，最主要的是微观组织中每一位员工具体的、动 态的薪酬，是一种多维度激励员工的杠杆。 2 2 1 公平理论 公平理论是美国教授亚当斯于1 9 6 5 年提出来的，这一理论的实质是探讨投入的 劳动与取得报酬的比值的问题，即个人所作的投入或贡献与他所取得的报酬之间的 平衡。根据公平理论，组织的薪酬体系在实现其竞争优势和战略目标的过程中具有 十分重要的作用。一个好的薪酬系统应该同时考虑外部竞争性、内部一致性和员工 贡献因素，也就是说必须具有公平性。 所谓公平，主要是从经济角度来说的，与经济活动主体有关的某种资源配置状 态。当社会的不同成员最终得到了数量相等或大体相等的经济资源时，即可以判定 此时达到了资源配置的公平状态。在设计公务员薪酬时考虑的公平，具体地表现在 以下几个方面。 第一，外部公平。这里指的是，特定组织内人力资源所有者的薪酬，与其他组 织中相当的人力资源所有者的薪酬具有可比性。第二，内部公平。主要是指组织内 不同等级的人力资源所有者的薪酬具有公平性。不同等级的人力资源所有者拥有的 人力资源，其产出与投入的比值相等。组织内不同等级人力资源所有者在薪酬上的 差异，应与特定人力资源个体对组织的相对重要性为依托。第三，个人公平。这主 要是指组织内同一等级的人力资源的所有者所得的薪酬具有公平性，可以理解为特 定个体人力资源的产出与投入之间的比例关系，与其他个体的相应的比例关系的比 值相等。 外部公平强调的是本组织薪酬水平同其他组织的薪酬水相比较时的竞争力，这 种外部竞力关注的是组织之间薪酬水平的相对高低。外部薪酬的公平就要求资历大 体相等的人力资源所有者，就应该得到大体上相等的薪酬。如果特定组织内人力资 源所有者的薪酬相对较低，则在可能的情况下，该组织的人力资源有可能被其他组 织所吸引；或是该组织的人力资源因得不到较好的激励，其潜力得不到较为充分的 发挥。 7 硕士论文中国公务员薪酬制度研究 需要强调的是，在进行薪酬水平对比时，应当是相同或类似的职位或者人员之 间的工资才能进行对比，而不是将所有人的工资加起来再加以平均后对比。在比较 公务员与社会各行业之间的薪酬水平时必须考虑两者人力资含量的异同。按照公平 的含义，公平一般包括规则公平、起点公平和结果公平。规则公平是指在统一市场规 则的前提下，个人收入与对其所作的贡献相一致。起点公平强调起点一致基础上的结 果公平。结果公平则强调生产成果公平分配，其最优结果就是平均分配。实践证明， 过分的强调结果公平会对经济效率造成极大的损害。目前有一种看法，因为社会尚 有大量贫困、弱势群体，就认为公务员薪酬偏高，这是过分强调结果公平，忽视规则 公平。规则公平要求的是高素质的人力资本获得高收入，这是由市场而不是政府部 门自身所决定的。直接将公务员工资与国企和农民收入相比较，不考虑人力资本的差 异因素是不相适宜的。 公务员薪酬的外部公平性主要是公务员薪酬在全国各个行业中所处地位问题 以及政府部门与事业单位同类人员工资水平差距问题。 从总体上看，根据2 0 0 0 年中国统计年鉴和劳动统计年鉴，国家机关党 政机关和社会团体中大专以上从业人员比例在9 大行业中排名第3 ，其平均工资排名 第9 ，低于人力资本素质排名。从这一角度来说，公务员薪酬处于较低的水准，不符合 规则公平的要求。 从人员构成上看，我国公务员大体有政务类和业务类两种，又可以细分为分成 行政类、专业技术类和行政执法类。目前专业技术类公务员薪酬水平与市场水平差 距最大，对这一部分人员应设立独立的薪酬方案，保证其薪酬的竞争性。 图2 5公务员的一种分类。 从地理位置来看，我国公务员当前的工资水平同时存在相对过高和相对过低两 种情况。所谓过高，是指部分欠发达地区的公务员，尤其是从事简单事务类工作的 。此分类为作者根据多通道职业生涯理念所作的分类。 坝士论文 中国公务员薪酬制度研究 公务员的工资水平相对于当地的一般平均工资水平而言过高。所谓过低，则是指公 务员中绝大部分受教育程度较高、承担的决策责任或者管理责任较大的人所得到的 工资过低，尤其是发达地区的高级公务员( 不指行政级别，指责任大小) 所得到的 工资水平过低。以上两种情形都不具有外部公平性。 目前在从业人口中，政府部门比整个社会拥有更高比例的高素质人力资本。从 公务员职业的重要性及人力资本含量来看，公务员薪酬水平应该处于社会的前列才 能保证外部公平性。 所谓内部公平，即薪酬政策中的内部一致性，主要是指组织内不同等级的人力 资源所有者的薪酬具有公平性。决定报酬的内部公平准则依据的不是从事这一工作 的员工个人特征，而是工作本身。组织内部报酬水平的相对高低，应该以工作的内 容为基础，或者以工作所需要的技能要求的某种组合。内部公平强调的重点，是根 据各种工作对组织整体目标实现的相对贡献大小支付报酬。薪酬体系要实现内部公 平的目标，应该至少具备以下几个特征：完成这一工作所需要的知识和技能越多， 得到的报酬也越多：从事这种工作时所处的环境越不好，这种工作得到的报酬也应 该越高：工作中对实现组织整体目标的贡献越大，这种