（工商管理专业论文）政府非经营性投资项目代建制管理方式研究.pdf

e 壅童亟盔堂主些亟堂僮盈塞主塞煎要 中文摘要 政府非经营性投资项目代建制管理方式是政府项目建设的一种新型管理方 式。本文首先对代建制管理方式的含义、与其他类型项目管理方式的区别、代建 制的起源、具体实施内容和程序及代建制管理在全国各地的实行情况进行了介绍， 从而对代建制管理的基本内涵给予了充分的阐释。随后，从我国政府投资项目传 统管理方式存在问题的分析、代建制管理的内在优势及实行代建制管理的成效等 方面论证了我国政府非经营性投资项目实行代建制管理的必要性，证明代建制管 理方式是解决有关问题的有效方式。由于代建制管理的实行还处于探索完善的阶 段，为使这种新型管理方式的价值得以充分实现，笔者在论文中重点对目前代建 制管理中存在的各种问题进行了分析，找出了在法律、政府管理、代建单位等方 面导致问题产生的原因，并提出了具体的解决对策。 因为代建制管理是一种委托一代理的管理方式，笔者在论文中主要应用了 委托代理理论和信息经济学的研究成果来进行论证、分析和总结。同时，由 于代建制管理方式正处于实行的开始阶段，相关数据资料不多，笔者主要以文字 资料和案例来进行说明，力求能增加说服力。 关键词：代建制：委托代理；问题及对策 分类号：应用研究 j k 夏銮垣叁堂主、业亟堂焦论塞旦! 壁! a b s t r a c t a b s r r a c t ： m a n a g e m e n t o fc o n s t r u c t i o n a g e n ts y s t e m ( m c a s ) f o rg o v e r n m e n t a l n o n - p r o f i t a b l ei n v e s t m e n tp r o j e c t ( g n i p ) i san e wt y p eo fm a n a g e m e n tm e t h o df o r g o v e r n m e n t a lp r o j e c tc o n s t r u c t i o n t h em a i nc o n t e n t so ft h i st h e s i sa r ei l l u s t r a t e d 鹅 f o l l o w s ：a tf i r s t , t oa d e q u a t e l yc l a r i f yt h eb a s i ci m p l i c a t i o no fm c a sb yt h ew a yo f i n t r o d u c t i o na b o u tt h ed e f i n i t i o no fm c a s t h ed i f f e r e n c e sb e 咐e e nm c a sa n do t h e r m a n a g e m e n tm e a n s s p e c i f i ci m p l e m e n t i n gc o n t e n t sa sw e l la st h ep r a c t i c eo fm c a s n a t i o n w i d e a n dt h e n , t oa r g u et h en e c e s s i t yo fa p p l y i n gm c a sf o rg n i pa n dp r o v e t h a tm c a si sa ne f f e c t i v ew a yt op a r to fp r o b l e m sb ya n a l y s e sa b o u tt h eo r i g i n a l i t yo f m c a sa n dc u r r e n ti s s u e s d e r i v i n gf r o mc o n v e n t i o n a l c o n s t r u c t i o nm o d e sf o r g o v e r n m e n t a lp r o j e c t sa n do u t c o m e so fm c a s a tl a s tt oa n a l y z ep r o b l e m se x i s t i n gi n c u r r e n tm c a s ，f i n do u tc a u s a t i v er e a s o n si nt h ef i e l do fp o l i t i e s ，g o v e r n m e n t m a n a g e m e n ta n da g e n t s ，e t c ，a n dp u tu pw i t hd e t a i l e ds o l u t i o n si no r d e rt om a x i m i z et h e p o s i t i v er e s u l t so f m c a so na c c o u n to f i t s f l e d g i n gp h a s e a sm c a si sa l s oam a n a g e m e n tm e t h o do fp r i n c i p l e - a g e n tt y p e ，t h er e s e a r c h o u t c o m e so f t h ep r i n c i p a l - a g e n tt h e o r ya n di n f o r m a t i o nt h e o r ya l em a i n l ye m p l o y e di n t h i st h e s i st om a k ea r g u m e n t s ，a n a l y s e sa n dc o n c l u s i o n s m e a n w h i l e ，n a r r a t i v ew o r d s a n dc a s e sa r ea l s ot a k e nm u c ha c c o u n tt o ，i naa t t e m p tt oi n e a s et h ep e r s u a s i o n ， b e c a u s eo f t h eb e g i n n i n gs t a g eo f m c a s w h i c ha t t r i b u t e st ot h en i a d e q u a c yo f r e l e v a n t d a t a k e y w o r d s ：c o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m p r i n c i p a l a g e n t p r o b l e m sa n d s o l u t i o n s c l a s s n o ：a p p l i c a t i o nr e s e a r c h 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 学位论文作者签名：。彳穆必字 导师签名： 签字日期：沙矿弹h 易日 | 水飞 签字日期：占叼年，阳多日 j e 塞 窑垣太堂童些亟 堂 僮迨塞 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。 学位论文作者签名稿火骘签字日期：力勺年，月哆日 致谢 本论文的工作是在我的导师刘天善副教授的悉心指导下完成的，刘教授严谨 的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来各 位老师对我的关心和指导。 在学习及撰写论文期间，陈劲、于芳等同事对我论文中的项目实践的研究工 作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢妻子周炜杰，她的理解和支持使我能够在忙碌的工作之余专心完 成我的学业。 t 塞童垣叁堂童些亟堂焦迨塞i i畜 1 引言 政府非经营性投资项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，是经济和社 会发展的基础支撑，往往具有投资规模大、建设周期长、公共效益高、社会公众 关注等特点。但是，对于政府非经营性投资项目的建设管理，在我国传统的管理 方式中存在诸多问题，比如无法形成有效监控，投资效益难以最大化，建设过程 中“超规模、超投资、超标准”的“三超”现象普遍，腐败案件时有发生。基 于这种状况，不少地方政府已经意识到对现行政府非经营性投资项目管理方式进 行改革和创新的必要性和紧迫性，进而主动借鉴国外先进经验，积极寻求新型的 项目管理方式，从而力求解决传统管理方式中存在的各种问题，代建制管理方式 正是在这种背景下应运而生。 本文首先对代建制管理方式进行阐述，对我国政府非经营性投资项目实行代 建制管理的试点状况及取得的成效进行介绍，从理论和实践两个方面来论证实施 代建制管理方式的合理性、必要性。接下来，重点对目前代建制管理方式实施过 程中存在的问题进行剖析，并提出相应的解决对策。 由于国家规定政府经营性投资项目在建设阶段必须组建项目法人，对项目实 行全过程负责，因此，在本文中所指的政府投资项目专指政府非经营性投资项目。 近年来，笔者所工作的企业在政府非经营性投资项目中陆续从事了些代建 制管理工作，然而在最近的政府导向方面出现了一种置疑，甚至否定代建制管理 方式的声音，希望这篇文章能够为代建制管理方式在我国建筑业市场的顺利推行 尽到一份作为从业者的绵薄之力。 j e 壅塞道厶堂童些亟堂鱼迨塞垡建趔萱翼左盛援姿 2 代建制管理方式概述 2 1 代建制管理方式的含义 代建制管理方式的基本含义是指：项目业主( 使用单位) 通过招标，选择专 业化的项目管理单位( 代建单位) ，由其负责项目的投资管理和建设组织实施工作， 项目建成后交付使用单位的制度。在国务院于2 0 0 4 年7 月1 9 日印发的关于投 资体制改革的决定中对代建制管理方式的含义又进行了具体表述：“对非经营性 政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位 负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。” 由以上关于代建制管理方式含义的说明中我们可以看出，代建制管理即代理建设 管理，是通过委托代理关系的确立，由代理方代行业主职能而对建设项目进 行全程管理的一种方式。 为易于理解，首先通过一个例子来对代建制管理方式的基本特征进行简要说 明。 s 市交通局拟在市区新修一条快速路，项目经过政府相关部门立项审批同意后 即进入具体实施阶段。按照以往传统的建设管理模式，交通局将抽调相关人员成 立快速路的建设指挥部，由指挥部先组织进行快速路的规划设计，然后通过招标 选择一家施工承包商负责施工，同时选择一家监理单位对施工过程进行现场管理， 并对指挥部负责，这也就是传统的d b b 方式( 即设计一招标一建设模式) 。 采取代建制管理方式则是：项目经审批立项后，首先由政府发改部门通过招 标选择一家代建单位，发改部门、交通局与代建单位三方共同签订项目代建合同。 接下来，代建单位代行项目法人资格，全面行使项目法人权力，对工程建设进行 全过程管理。代建管理的主要工作内容有：一是项目前期的征地拆迁、规划设计、 监理单位与施工承包商的招标选择、材料设备的招标选择等；二是在项目建设过 程中，负责日常工程管理与协调等各环节工作，工程款由代建单位根据工程进度 情况进行支付。当快速路建成后，由代建单位组织竣工验收并交给交通局管理。 2 a e 塞窑垣厶堂童些速圭堂僮迨塞岱建剑萱堡直式摄述 作为对项目管理全过程责任的保证，代建单位要向政府发改部门提交金额为 工程总投资l o 一3 0 的履约保证金。作为代建单位的劳动所得，代建单位从政府 获得代建管理费( 约为工程总造价的1 一3 ) 。工程竣工验收合格后，若有项目投 资出现节余，则代建单位参与分成( 目前通常水平为投资节余的3 0 9 6 ) 。若因代建 单位原因而造成工程投资超额或损失则从代建单位提交的履约保证金中扣回。 在以上例子中，代建制管理方式的主体分别是：项目审批部门即政府代表( 一 般为发改部门) 、项目的使用单位和代建单位，其三方的具体关系详见下图。 图l ：代建制管理方式架构图 c h a r t l ：t h es t r u c t u r em a po f c o n s t r u c t i o na g e n c ym a n a g e m e n tm e t h o d 通过在政府非经营性投资项目中实行代建制管理方式，就把原来我国传统建 设管理方式中的行政管理关系，转变成委托人、代建单位和使用人三方之间的契 约关系。代建单位通过招标选择产生，代行政府的业主权利，全面负责项目的建 设。项目建成及验收合格后交付给使用单位。政府向代建单位支付管理费作为报 酬，并采取剩余索取权( 投资节余) 分成和损失赔偿的方式对代建单位进行激励 e 基塞道盘堂童些亟堂僮监塞岱建剑萱堡直式堑述 与约束。 2 2 代建制管理方式的基本内涵 代 立法人 人权利 要行使 计、施 和监督 代建制 建制管理方式的基本内涵就是：通过委托代理关系的确立，使具有独 资格的代建单位因代行业主权利而具有项目建设阶段的法人地位，拥有法 ，同时承担相应的法人责任。因此，作为建设项目的责任主体，代建单位 业主所具有的项目管理权力、履行项目管理职责，不仅负责项目的组织设 工招标、材料设备采购等前期事务，还直接承担工程全过程的计划、管理 职能。正是在是否具有业主法人地位、行使业主法人权利这个关键点上， 管理方式与其他建设管理方式有着实质性的区别。 2 2 ，1 代建制不同于总承包制 总承包制是指从事总承包业务的企业与业主签订总承包合同，对项目的勘察、 设计、采购、旌工、试运行等实行全部或部分工作的承包，并按照合同约定对工 程质量，工期和造价等指标向业主负责。在项目建设过程中，业主往往聘请监理 单位对其进行必要的监管。总承包制的实质是一种对工程任务的承揽行为，而不 是代理行为，即总承包企业作为承揽人按照业主的要求完成工作，交付工作成果， 业主给付报酬。 2 2 。2 代建制不同于项目管理制 项目管理制是指从事项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主 目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业一般不直 与工程建设，只是协助业主进行工程管理，是业主进行项目管理时的一种外 持，更多发挥的是参谋和智囊的作用，所以项目管理同样也不是一种代理行 4 项参支 。对接部为 e 瘟銮塑盔堂童些亟兰焦丝塞岱建剑萱堡左基撅蓬 2 2 3 代建制不同于b o t 、b t 等项目管理方式 b o t 、b t 项目管理方式主要是一种项目建设融资方式。是指私营机构参与国家 公共基础设施项目，与政府机构形成一种“伙伴”关系，在互利互惠的基础上分 配该项耳的资源、风险和利益。因此，b o t 、b t 模式的实质是一种企业与政府的合 作，也不是一种代理行为。 2 2 4 代建制也不同于p m c 项目管理方式 p m c 即项目管理总承包模式，是指由工程项目管理公司负责工程全过程的项目 组织和管理活动，但是与代建制管理方式也存在不同。首先是所处地位不同，在 代建制管理方式中，代建单位代行业主职责，在项目管理中作为工程发包的主体， 并与相应的承包商签订工程实施合同。而在p m c 管理方式中，项目管理公司不能 成为工程发包主体，只能与设计、施工、供货等承包商相同，需要与业主签订相 应的单项合同。其次是承担的风险不同，代建单位承担整个项目的全部风险，而 在p m c 管理方式中，项目管理公司只是按照合同约定承担相应的义务。 2 3 代建制管理方式的起源和发展 一种项目管理方式的产生和发展与相关国家的经济、政治体制，建筑业市场 化水平和投融资主体的状况密切相关。目前，国际上项目代建制的运用已十分普 遍，建设项目的组织实施采取委托专业公司运作已是一种通行的做法。美国“设 计建造”学会2 0 0 0 年报告中统计，采用代建制的项目比例已经达到3 0 ，预 计2 0 0 5 年将上升到5 0 。 在实行市场经济体制的国家中，资本的自身增值本能一直在寻求投资效益最 大化，社会生产力的发展、分工的细化及专业管理的出现为资本的效益最大化目 标提供了必要条件，正是这些因素推动着建设项目管理方式的不断变革。其基本 的演变脉络就是；通过委托代理关系的萌生、确立和完善，明确责任主体， 引进专业管理，而代建制管理方式正是这种变革的一种必然结果。对代建制管理 e 塞窑堡丕竺童些亟堂僮论塞岱建剑笪堡直式援述 方式在国外的兴起与发展的介绍，可以帮助我们更好地认识其内涵与价值，发现 这一管理方式对改进我国现有管理方式的重要意义。 2 3 1 美国的酬制是代建制管理方式的起源 c m 制是指业主委托一名被称为建设经理的专业人士( 自然人) 来负责整个工 程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不 承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，以业主名义在业主委托的业务范围 内开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负 责。统计资料显示，c m 制比传统的d b b 制加快施工进度达6 ，加快招投标进度达 1 3 ，降低造价达1 5 。 图2 ：c m 制框图 c h a r t 2 ：t h ed i a g r a mo fc mm a n a g e m e n tm e t h o d 建设管理c m 制方式的出现突破了以往的d b b 制管理方式，在项目建设管理中 实现了投资与管理职能的分离。这种职权分离的实质是所有权与执行权的分离， 从而使专业管理成为可能，提高了管理效率和项目效益，这也成为代建制管理的 基本主导思想。 2 3 2 陷制的兴起 6 a e 夏窑垣厶堂童些亟堂焦迨塞岱建剑萱堡直式援连 d b 制是指业主与设计单位和施工单位组成的联合体签订项目建设合同，委托 联合体代表业主进行项目的设计、管理与建设。实行d b 制管理方式的主要目的在 于促成项目设计与施工的早期结合，提高设计的可施工性，从而降低工程造价、 优化施工管理和缩短工程进度。根据统计资料显示，d b 制比d b b 制加快施工进度 达1 2 ，加快招投标进度达3 3 ，降低造价达6 ，同时，d b 制比c m 制促进施工进 度加快达7 ，加快招投标进度达2 3 ，降低造价达4 5 。 图3 ：明制框图 c h a r t 3 ：t h ed i a g r a mo fd bm a n a g e m e n tm e t h o d 工程建设管理方式从嘣制到d b 制的关键变化在于：一是，业主委托进行项 目管理的代理人从建设经理个人( 自然人) 转变为设计和施工的联合体( 法人) ， 专业管理能力进一步增强，对项目建设的责任能力也同时增强；二是，项目管理 的内容从建设经理的专家型管理服务转变为项目的设计与施工一体化管理，业主 对项目事务的具体管理大幅度减少，主要承担投资人和监管者的角色。三是，项 目管理的各项指标( 进度、造价) 得到了极大的优化。 由此可勾勒出一个基本框架：投资者职能与建设管理者职能分离专业化 的建设管理人或组织代替业主行使职责，引进专业化管理实现项目建设参与 各方的充分沟通与有机合作进而取得项目投资收益最大化，这正是代建制管 理方式的基本内涵，d b 模式也因此成为国外工程项目管理实行代建制管理方式的 j e 夏塞垣厶堂童些亟堂鱼论塞岱建剑萱垄直立攫述 基本范式。 2 3 3 我国现行的代建制管理方式是一项创新 在c m 制到d b 制的演变过程中，我们看到的是投资权与执行权的分离，形成 了单一委托代理关系。然而，在我国政府非经营性投资项目代建制管理关系 中出现了三个主体：政府主管部门、使用单位和代建单位，这就实际上构成了一 种联合委托代理关系，这是我国地方政府结合国情实际而对国外代建制管理 方式的一种大胆创新。通过采取确立联合委托代理关系，首先实现了确定项 目控制相关责任主体的基本目标。其次，兼顾了各方在项目建设中的价值与作用。 第三，通过确定政府主管部门为委托人的机制安排，淡化、虚拟了使用单位在以 往传统管理方式中的权力角色，使得代建制管理方式脱身于以往的权力模式制约 成为可能。 2 4 政府非经营性投资项目代建制管理的现状 2 4 1 各地实行代建制管理的状况 代建制管理方式的最早尝试出现厦门，并通过不断完善，逐步发展成现在的 项目代建制管理方式。 从1 9 9 3 年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，通过采用 招标或直接委托等方式，将一些基础设旌和社会公益性的政府投资项目委托给有 专业管理实力的企业，由这些企业代替政府对项目实施建设和管理。为扩大代建 制管理方式的实行范围，2 0 0 1 年7 月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实 施代建制管理方式。2 0 0 2 年3 月，开始在土建投资总额1 5 0 0 万元以上的市级社 会公益性工程项目中实施代建制管理方式。 1 9 9 9 年初，上海市开始了政府非经营性投资项目采取代建制管理方式的试 点。上海市计委委托上海浦东咨询公司全过程代理建设上海市收教收治综合基地 8 j e 夏窑遭厶堂童些亟堂焦论塞垡建剑筐堡左基拯姿 项目。2 0 0 2 年1 0 月，北京市开始对全额使用政府投资的公益性建设项目进行代建 制管理试点，先后完成t ：i l 京回龙观医院1 号楼工程项目、北京市疾病预防控制 中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心等建设工程项目。 2 0 0 4 年2 月1 1 日，深圳市政府授权该市交通局，与深圳高速公路有限公司就 深圳市南坪快速路一期工程项目正式签订工程建设委托管理合同，开始进行代 建制管理试点。 2 0 0 3 年底，国务院常务会议原则性通过关于投资体制改革的决定，规定要 在全国范围内大力推行代建制管理方式。此后，浙江、贵州、山东、云南、四川、 重庆等省市纷纷开始代建制管理的试点或前期筹备工作。 2 4 2 代建制管理方式的项目范围及实施阶段 可实行代建制管理的政府非经营性投资项目的范围详见下表。 政府非经营性投资项目一览表 t h el i s to fg o v e r n m e n t a ln o n p r o f i t a b l ei n v e s t m e n tp r o j e c t 类别 所包括的具体项目 政府办公类党政工团、人大政协、公检司法、各人民团体的办公用房及培训 教育设施等。 文体福利类教育科研、文体、卫生、民政和社会福利机构办公用房及各项专 业设施。 军队政法类军队营房及设施，看守所、监狱、消防工程的设施。 公共工程类 环境保护设施，市政道路，水利设施已经其他公用事业设施。 目前，我国政府非经营性投资项目的代建制管理分两阶段实施： 前期代理。通过招标选定项目的前期工作代理单位，由其根据批准的项目建 议书，负责项目的可行性研究、勘察和初步规划设计等工作： 建设代理。以前期工作代理成果为基础，通过招标选定建设代建单位，由其 负责项目施工图设计、施工、监理直至竣工验收的全部工作。 9 e 立窑道友堂童些亟堂鱼诠塞岱建剑筐理友式援述 根据具体项目的不同情况，有些地方政府会委托一家代建单位进行全过程代 建管理。 2 4 3 代建单位的资格 各地政府在选择代建单位时，都规定代建单位必须是具有相应资质并能独立 承担履约责任的法人。由于国家目前还没有设立专门的代建管理资质，各地政府 只能从与代建管理业务相关的企业中选择代建单位。在具体实践过程中，往往根 据项目的规模和功能来进一步细化并确定代建单位的资格。 如厦门市规定代建单位应具有“一、二级房地产开发，甲、乙级监理，甲级 工程咨询，特级、一级施工总承包等其中之一资质的单位。”深圳市在道路建设代 建单位选择时规定：企业总部在深圳市注册且具有独立法人资格，企业注册 资本人民币2 亿元以上。企业资质满足下列条件之一：具有公路工程藏工总承包 一级以上( 含一级) ；市政公用工程施工总承包一级以上( 含一级) 。 2 4 4 代建制管理方式的组织实旋程序 主要包括以下程序：使用单位提出项目需求并按规定程序报发展改革部门审 批：发展改革部门批复项目建议书，确定该项目实行代建制及具体代建方式；发 展改革部门通过招标确定代建单位，并与代建单位、使用单位三方签订书面项 目代建合同；合同生效前，代建单位应向发改部门提供工程概算总投资1 0 3 0 的银行履约保函；代建单位按照合同约定代行项目法人职责，对项目设计、施工、 监理和重要设备材料采购进行公开招标，按照批准的建设规模、建设内容、建设 标准和概算投资进行施工组织管理，控制项目预算，确保工程质量，按期交付使 用；项目建成后按国家规定和项目代建合同约定进行竣工验收，工程验 收合格后，交付使用单位。 在资金管理方面，项目资金由代建单位管理。代建单位根据实际工作内容和 工程进度，提出资金使用计划。发展改革部门将资金计划下达给代建单位，由财 1 0 i e 立窑适塞堂童些亟堂篷迨塞丞亟岱星制置堡友毯笪些要丝筮蕴 政部门直接拨付给代建单位使用。 2 4 5 对代建单位的激励与约束 为激励代建单位，各地政府主要采取代建单位可参与项目投资节余分成的方 式。如深圳市规定：项目完成竣工验收，并经审计部门审计决算批复后，如审计 决算最终审定工程造价比项目预算投资有节余，则代建单位可参与分成。节余资 金的3 0 作为对代建单位的奖励，其余7 0 的节余资金上缴市财政。 在代建制管理方式中，对代建单位的责任处罚包括两方面。一是经济处罚。 如果代建单位未能完全履行项目代建合同的要求，出现变更建设内容、扩 大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格的情况， 所造成的损失或投资增加一律从代建单位提供的银行履约保函中补偿。履约保函 金额不足的，则从代建单位的项目代建管理费中扣除。若代建管理费仍不足以弥 补的，则责令代建单位用自有资金补足。二是行政处罚，该代建单位在一定年限 内不得参与该地区政府非经营性投资项目的代建管理投标。 3 采取代建制管理方式的必要性分析 由于我国政府投资项目的原有传统管理方式中存在诸多闯题，使代建制管理 方式成为一种“对症选择”。 3 ，1 政府传统管理方式中存在诸多问题 在我国以往的政府大型投资项目建设中，传统方式是成立工程指挥部，履行 建设单位职责。负责对项目的全程管理。众所周知，建设项目管理是包含投资论 证、项目设计、工程管理、工程施工等众多专业化工作，并融合工程技术、经济 分析、法律、管理等多项综合性工作，需要相应的机制与专业能力来有效完成， 但是，工程指挥部这种植根于计划经济体制的项目管理方式却存在很多自身难以 克服的问题。 j e 立窑适盘堂童些亟堂位迨塞墨驱岱建剑萱堡左基曲些噩挂盆蚯 3 1 1 沟通与协调难度大，专业管理力量薄弱 由于指挥部是种临时机构，成员之间需要在工作过程中相互熟悉和了解， 难以很快形成有效沟通和配合，必然造成工作磨合时间长，协调工作量大的状况。 工程指挥部中的专业管理人员往往偏少，行政人员偏多，人员队伍的整体素质不 能满足高水平工程管理的需要，造成项目专业管理能力薄弱，容易陷入被动管理 的状态。还由于指挥部成员来自各部门，其中有的还是兼职，这就造成实际工作 过程中的多头管理状况严重，基本的工作时间和工作精力难以保证，这也降低了 管理效率。 3 1 2 没有明确的责任主体 政府项目采取工程指挥部方式等于是自己投资、建设、管理和验收，在整个 项目实施过程中，没有明确的相应责任追究主体，政府对工程指挥部的管理只能 是纯粹的行政管理。重大项目指挥部的领导往往由政府分管领导担任，因指挥部 的管理层级造成项目信息传递链条过长，信号失真状况时常出现，难以了解一线 状况。而现场管理人员则没有履行责任所必要的决策权，最终形成没有具体人对 项目总体负责的状况。而且，有关部门既是投资者，又是建设者，还是监督者， 无法形成有效监管，甚至出现监管空白。 3 1 3 投资收益差 在计划指令下，对政府投资项目的要求侧重于质量、安全和进度，项目投资 任务只是一种计划指标或者是政府业绩体现，项目的政治任务性质使其在立项论 证过程中容易忽略对项目本身应有的社会经济价值的关注，往往在没有充分进行 必要经济论证的情况下就匆匆上马、盲目建设，进而造成投资的浪费和项目功能 的低效。同时，由于建设单位大多又是使用单位，为增加自身利益往往要求设计 单位提高设计标准，在工程实施阶段随意更改投资规模。而且，因设计单位和监 理单位都按照工程造价的固定比例取费，往往乐意满足甚至助长建设单位的相关 1 2 e 巫窑道厶堂主些亟堂僮迨塞苤躯岱建剑萱垄友嚣的堂噩丝佥短 要求，致使“三超”现象愈演愈烈。 3 1 4 法律主体缺失 由于不是法律意义上的民事主体，工程指挥部不能成为项目建设的法律主体， 只是政府组成的临时机构和行政管理的对象，无法承担相应的责任和义务，无法 对工程建设中不可避免的各参建方与其之间的各种纠纷履行法律主体责任。尤其 是当指挥部因故解散或发生人员变动之后，工程的后续工作和各种遗留问题就难 以继续和得到处理。 因上述问题的存在使工程指挥部管理方式无法形成对项目的有效监管，在法 律定位和行政管理方面实际上没有过程控制和追究责任的途径和对象，致使政府 投资项目建设的监管处于失控状态。 政府投资项目的传统管理方式中存在各种闯题的根本原因就在于因建管一家 而无法形成有效的投资监管机制。因而，实行代建制管理方式的实质是彻底改变 现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，使各环 节彼此分离、互相制约，从而使行政权力从政府投资项目的管理中退出，代之以 市场化的资源整合和契约管理，进而形成有效的政府投资监管机制、约束激励机 制，提高政府投资项目的综合效益。 3 2 代建制管理形成了“三权分离”并实现了“四个结合” 通过以分权为前提和基础的委托代理关系的确立，代建制管理关系中的 三方：政府主管部门、使用单位、代建单位的责任关系清晰，形成了明确的责任 主体，并把基于项目产权而衍生的各项基本权力，如监管权、投资权和执行权进 行了清晰界定，即：政府主管部门( 通常是政府发改部门) 作为委托人行使监管 权，使用单位通过完成项目立项审批、获得项目资金从而行使投资权，代建单位 负责项目的建设实施因而行使执行权。这种“三权分离”促使相互制约、相互合 作、优势互补的新型管理机制得以产生，并为解决传统管理方式中的各种问题提 j e 塞銮垣盔望童些亟堂筐途塞丞塑岱建剑萱垄左基笪堂要丝盆蚯 供了主体定位、权力保障和机制基础。 3 2 1 政府主管部门作为委托人行使监管权 政府主管部门作为委托入是项目建设的监管者，行使项目监管权。这种项目 监管权的作用主要分为两个方面：一是，针对具体的代建项目并依据项目代建合 同，对规定的项目建设任务执行情况进行监管。这一方面的监管对象是代建单位。 第二方面的监管对象是使用单位。尽管在项目代建合同中并没有书面明确这种监 管职能，但因机制的设置而事实存在。实现这种监管的途径在于以担任项目代建 合同的委托人角色，通过参与项目建设筹备，对项目的可行性论证、项目规划方 案及资金筹措等重要工作进行参与并控制，保证项目应有的政策依据、实行能力 和效益目标。同时，由于政府主管部门作为委托人的介入，增强了整个项目建设 所包括的各项重点工作和资源转化环节的公开性、透明度和公正性，彻底改变了 以往使用单位作为建设单位而形成“建管一家、大权独揽”的状况，降低了政府 投资项目发生内部人控制的风险。 因而，政府主管部门作为委托人所进行的监管是一种全面、深度、内控的监 管，配合以政府的财政、审计、监察等外部部门的监管就形成了有力的监管机制。 3 2 2 使用单位作为投资者行使投资权 在代建制管理中，作为使用单位的政府部门在相当程度上转变为“股东”角 色，成为项目建设的投资者。其主要职能是提出项目使用功能指标，办理建设项 目的立项报批，根据项目的使用功能筹措项目资金。这种资金的筹措、拨付等过 程也因为发改部门的参与和财政部门的执行，使用单位在项目建设过程中的参与 度与重要性大为降低，并处于来自政府内部的监管之下。这种设计产生了机制上 的制约性，从而对超概算行为的发生有明显的遏制作用，增强了代建项目的统筹 协调性和政策指导性，使政府投资项目的统筹安排、规范布局和平衡协调得到了 有效落实，避免了政府各部门之间互相攀比、盲目上马等问题的产生。也使使用 1 4 i e 夏窑堙厶翌童些亟堂焦迨塞丞躯岱建剑萱壁友式殴堂要世筮蚯 单位难以与项目建设过程中的施工承包商、材料供应商等单位形成利益联合，降 低了项目建设过程中的内部交易成本。 3 2 3 代建单位作为执行者行使执行权 代建单位作为政府非经营性投资项目建设实施过程中的业主代理人，代行项 目法人资格，获得了整个项目管理所必需的执行权，因而成为项目建设的执行者， 并使项目管理变成了一种职业管理，获得了独立的施展才华的空间，有利于发挥 代建单位在专业管理、市场把握、要素组织等方面的优势，也有利于认定代建单 位在项目管理中的价值、作用与责任，使项目管理应有的责、权、利得到平衡和 界定。 更为关键的是，代建单位因不涉及项目竣工后的使用收益，并承担超额投资 的损失赔偿责任和投资节余的分成权力，在主观上杜绝了超投资豹可能，客观上 也形成了遏制“三超”现象的制约机制。 3 。2 4 “四个结合”成为代建制管理方式的优势所在 以“三权分离”为基础而形成主体明确、权力清晰的新机制，使代建制管理 方式在政府非经营性投资项目的建设过程中形成了四个重要的结合，成为代建制 管理方式的优势和价值的关键支撑。 把政府资金与市场管理资源结合起来。代建制管理方式是一种政府公共资 源投入与市场专业管理的结合，是一种强强联合，为建设项目的效益最大化、功 能最优化和效率最高化创造了条件。 把政府投资建设的单体项目与整个城市的总体发展规划结合起来。这种结 合是对政府公共投资行为的一种整合，也是对政府公共资源的一种协调和统合， 在这种意义上，可以实现政府投资的项e l 的统筹安排，从而实现区域政府公共资 源的优化目标。 把政府的行政监管、政策支持与代建单位的企业运营能力结合起来。这种 a e 基銮垣厶生童些亟主堂僮j 佥塞苤塑监毽制鳘堡友式的堂垂世金伍 结合可以形成对项目建设过程中各种难点、热点问题的更加灵活、有效和人性的 处理方式。比如：拆迁工作是一项政策性强、执行难度大的工作，在政府公共资 源与企业较为灵活的运作机制的结合下，能够及时处理好拆迁工作中各种突发性、 例外性的问题。 把促进政府投资效益最大化与遏制腐败，破除各种利益集团结合起来。监 管权、投资权和执行权的三权分离，使参与项目建设各方的关系清晰并互相制约， 尤其是使项目资金的流转和拨付更加公开、透明和简化，能较好的扭转政府对投 资项目监管失控的状况，也在一定程度上消除了滋生腐败的土壤和机会。 3 3 代建制管理方式的试点成效显著 各地政府投资项目实行代建制管理实践的成果证明，与过去的“自建制”相 比，采取代建制管理方式在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，具有十分 明显的优势，较好地解决了传统管理方式中存在的各种问题。 首先举一个具体工程案例进行说明。 工程实例：上海轨道交通m 3 北延伸工程代建制管理 上海轨道交通m 3 北延伸工程由上海市政府和宝山区政府共同投资兴建，采用 代建制管理方式。工程全长1 3 3km ，全线有8 座车站，总投资2 4 亿元( 不包括拆 迁费用) ，代建单位在工程预可行性研究完成后即介入项目。 在代建制管理的实施过程中，代建单位根据上海市轨道交通规划和工程实际 情况，提出4 项主要优化措施： 车站类型由“1 侧7 岛”改为“2 岛6 侧”，消除大部分车站的“喇叭口”， 减少用地7 3 3 3 m 2 、减少拆迁2 5 7 8 0 m 2 ，共减少投资1 0 1 0 0 万元： 车站形式由“一站一景”改为“一线一景”，提出模块化设计理念，大大加 快了设计进度，并大幅度降低车站造价； 充分利用轨道网络，综合利用m 3 、m 4 的车辆基地，提出“一段两场”的形 式，减少用地1 0 0 0 0 m 2 、减少车库面积9 5 0 0 m 2 ，减少铺轨2 7k1 2 1 ，节省投资2 6 0 0 万元： 1 6 j e 峦窑堡厶堂童些亟堂鱼迨塞苤躯岱毽割重堡左式鳆堂噩丝筮堑 优化车站功能，对车站的站台长度、设备用房和生活用房的面积进行调研， 优化车站平面布置，合理减少各种房屋面积，减少土地占用面积。 代建单位的通过提出专业化的建议及措施使项目设计优化取得可观的经济效 益，总计提出和应用各专业优化内容共2 7 项，节省总投资1 7 4 6 0 万元。 在对施工承包商的招标过程中，借鉴浦东机场和上海磁浮工程招投标的先 进经验，利用有效的招投标办法，适度提高承包商的进入门槛，选择实力强的承包 商参与工程建设，招投标进展顺利。并使中标价比预算价减少8 0 0 0 多万元。 在这个案例中，代建单位的作用主要体现在两点，一是促进了设计优化，在 提升使用项目功能的同时降低工程造价；二是采用先进的招标办法既选择了实力 强的承包商也同样降低了中标价。这些作用在以往的工程指挥部管理方式下是难 以做到的，究其原因就在于代建制管理方式能够有效地弥补和解决传统管理方式 中存在的相关问题。 3 3 1 新型机制带动项目决策、管理水平和工作效率提高 实行代建制管理方式，因项目代建合同确定建设内容、规模、标准及投 资不得随意改动，使得代建单位更加重视规划设计工作的重要性和科学性，经过 其所聚集的专业管理人员的努力，政府投资项目的可行性研究等工作得到深化和 优化。代建单位是在市场中从事经营工作的企业，已形成内部顺畅的管理机制， 要优于工程指挥部，如对市场信息有成型的收集、筛选和反应机制。同时，代建 单位的决策和经营机制往往快于政府的审批机制，其拥有的专业人员通过计划管 理，协调参建单位关系，合理安排工作，能够大大提高项目管理的效率。 实行代建制管理对政府相关部门也能产生管理上的促进作用，如政府需根据 合同约定拨付工程款，必须更加重视项目资金的筹措和使用，项目进展的计划性 得到增强，减少了政府投资项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等现象。 3 ，3 。2 项目控制得到真正落实 j e 峦窑垣厶堂童些亟堂僮途塞墨塑岱建制管堡左萎笪堂望焦公圭匠 实行代建制管理方式引入了严格的契约管理机制，项目控制的依据、对象和 手段得以确定和落实，必然提高项目控制的效果。在满足项目功能的前提下，项 目的投资、质量和进度要求经项目代建合同确定后，便不得随意改动，使项目控 制有了直接依据。代建单位的引入有效地解决了原有工程指挥部方式中责任主体 和法律主体缺失的问题，使项目控制有了具体的责任对象。提供履约保函和参与 投资节余分成等机制的设计，把代建单位的收益与项目管理成果进行捆绑，从而 使项耳控制具备了有力手段。 3 3 3 竞争机制充分发挥作用 代建单位和其他参与单位由招标产生，形成了建设管理过程中的充分竞争机 制。各单位精心准备、尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产 品，有利于降低项目总成本，还能起到优化项目管理的作用。竞争机制的引入同 时也打破了现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式。 从机制设计上限制了使用单位对项目前期规划设计、建设施工及材料设备采购等 环节的干预。 3 3 4 政府对项目的监管更加到位 政府投资项目管理失控的深层原因在于缺乏有效的投资约束机制。尽管政府 审批部门在使用单位提出项目立项申请时，会按照既有政策规定进行限制和约束， 但对项目立项批复后的实施过程缺少有效的制约手段，对少报多建、追加投资、 超标装修等问题无能为力。实行代建制管理方式以后，项目建设主体一分为三、 建管分离，各方之间形成相互制约和监督的关系。如使用单位再想超投资建设， 首先会遇到代建单位的抵制而无法实现。同时，发展改革、财政、审计、监察等 部门运用稽察、审计、监察等手段，进行强力有效的外部监督，从而形成了一个 比较完备的内外兼顾的监督体系。 j e 夏窑迢厶堂主些亟堂垃迨塞当馥垡建剑萱堡生在垄曲阎巫 4 当前代建制管理中存在的问题 代建制管理在我国政府非经营性投资项目的管理过程中取得较好成效的同 时，仍然因国家的管理体制、法律定位、企业素质和运行机制等方面的滞后与空 位而存在一些问题。 4 1 由于信息不对称造成的效率损失和管理失控 代建制是以项目管理为目标而在政府部门和代建单位之间形成的一种委托一 代理关系，在以这种委托一代理关系为基础而开展项目建设的各项工作中，由于 委托人( 政府主管部门) 与代理人( 代建单位) 之间信息的不对称将会带来效率 损失和管理失控。 4 1 1 代建单位选择过程中出现的逆向选择 由于建设项目的实际管理能力属于代建单位的私人信息，部分低水平的代建 单位可能会隐藏自己的私人信息，而提供不真实的信息，如虚假的业绩及资质等 以谋求中标机会的增加甚至会挤出水平较高的代建单位。目前，在这方面比较突 出的问题就是由于代建费取费标准偏低及价格竞争而导致的招标工作失灵和效率 损失。 为了解代建单位的收入状况，首先介绍一个案例。 中国国际工程咨询公司( 以下简称“中咨公司”) 中标代建国家物资储备局 直属处项目( 该项目总投资约1 2 亿元) ，根据合同约定，中咨公司的代建费用 为1 0 0 万元。但在项目支出方面，营业税为5 5 万元；履约保函财务费用是6 3 万元；支付派出人员工资、福利，按5 人2 4 个月，每人每月7 0 0 0 元计算，需要 8 4 万元；此外扣除用与项目的企业管理费、现场办公费等，1 0 0 万元收入中只剩 下4 2 万元，这就是中咨公司的管理所得。 9 j 塞銮垣厶堂童些亟主堂焦丝塞当苴岱建剑簧堡圭在查数闷蒸 进行招标选择代建单位时，委托人通过招标竞价的方式确定的较低代建费价 格将使具有较高管理水平的代建单位从事代建制管理的积极性降低，或者干脆退 出这一市场。于是，整个区域