（人文地理学专业论文）新农村村级土地利用规划研究.pdf

摘要 新农村村级土地利用规划研究 人文地理学专业硕士研究生郭欢欢 指导老师张安明副教授 摘要 我国是农业大国，土地是农业和农民的生命线，三农问题主要是土地问题。 解决好土地的利用与管理，使土地真正能够为农民带来增收、给农业带来增产、 改变农村落后面貌，三农问题就会得到根本解决。新农村建设是我国在新世纪落 实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大战略部署。然而在新农村建设过程 中出现了诸如建设用地增加等很多问题，影响了新农村建设的质量。为配合新农 村建设的顺利开展，加强农村土地的管理，许多地区开始探索村级土地利用规划。 本文希望通过对村级土地利用规划研究，有助予村级土地利用规划编制工作 的全面展开，并运用于实践去指导农村土地的集约节约利用、农村土地整理规划、 村级产业规划及新农村建设规划等工作。本研究的研究意义在于：有利于新农村 建设规划的编制；有利于“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”国策的贯彻； 有利于“三农”问题的解决；指导土地利用开发整理规划的编制。 本文在借鉴国内外关于农村地区和村级土地利用优化模式研究的相关理论和 方法的基础上，分析了村级土地利用规划的内涵、特点、规划目标和规划阶段等， 并选取多目标规划模型和层次分析法作为村级土地利用结构优化的方法，最后以 梁平县梁山镇清都村为例，对村级土地利用规划进行了实证研究。本文共分为六 个部分： 第一部分，绪论。着重介绍了本研究的选题背景、研究目的和意义、国内外 相关研究和研究内容、方法及技术路线。 第二部分，村级土地利用规划的理论构架。主要包括村级土地利用规划的内 涵、特点、规划目标和规划阶段。 第三部分，新农村土地利用规划的方法研究。首先对村级土地利用的特点进 行了研究，在此基础上选择多目标规划模型和层次分析法作为土地利用结构优化 两南大学硕十学何论文 的方法。并对村级土地利用布局的原则和方法进行了详细阐述。 第四部分，实证研究。以梁平县梁山镇清都村为例，首先对该村的自然经济 现状进行了阐述和一定的分析，然后对预测了各业用地的目标值，再次构建了清 都村土地利用结构优化模型，最后得到该村的土地利用优化结构和布局，并进行 了预期效益分析。 第五部分，规划实施的保障措施及建议。为了保证村级土地利用规划的顺利 实施，本文从组织管理模式、规划的刚性和弹性以及政策管理措施方面进行了论 述。 第六部分，结论和讨论。汇总本文的所有研究成果，并对以后的研究方向和 注意的问题作了总结。 i i 关键词：新农村建设；村级土地利用规划；清都村 a b s t r a c t r e s e a r c ho nv i l l a g el a n du s e p l a n n i n gi nt h e p r o c e s so fn e w c o u n t r yc o n s t r u c t i o n p o s t g r a d u a t e ：g u oh u a n h u a n t u t o r ：a s s p r o f r e s s o rz h a n ga n m i n g a bs t r a c t o u rc o u n t r yi sab i ga g r i c u l t u r a lc o u n t r y , a n dl a n di st h el i v i n gb a s i sf o ra g r i c u l t u r e a n df a r m e r s t h ee s s e n c eo fi s s u e so fa g r i c u l t u r e ，f a r m e ra n dr u r a la r e ai sl a n du s e c o n t r a d i c t i o n r e s o l v i n gt h el a n du s ea n dm a n a g e ，l e a d i n gt h el a n dm a k ec o n t r i b u t i o nt o f a r m e r s i n c o m e ，a g r i c u l t u r a lh a r v e s ta n dc o u n t r y sa s p e c t ，t h e nt h ei s s u e so fa g r i c u l t u r e ， f a r m e ra n dr u r a la r e aw i l lb et o t a l l yr e s o l v e d n e w c o u n t r yc o n s t r u c t i o ni sa l li m p o r t a n t d e p l o y m e n ti nc a r r y i n go u ts c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n ti nn e wc e n t u r ya n d c o n s t r u c t i o ns o c i a l i s mh a r m o n ys o c i e t y b u tt h e r ea r em a n y p r o b l e m si nt h ep r o c e s so f n e wc o u n t r yc o n s t r u c t i o ns u c ha st h ei n c r e a s eo fc o n s t r u c t i o nl a n d ，w h i c ha f f e c tt h e q u a l i t yo fn e wc o u n t r yc o n s t r u c t i o n i no r d e rt oh e l pt h en e w c o u n t r yc o n s t r u c t i o na n d r e i n f o r c et h em a n a g eo fr u r a ll a n d ，m a n ya r e a sb e g a nt oc a r r yo u t v i l l a g el a n du s e p l a n n i n g w ew i s ht h a tr e s e a r c h i n go nv i l l a g el a n du s e p l a n n i n gw i l lb eb e n e f i tt ow e a v i n g v i l l a g el a n du s ep l a n n i n g ，d i r e c t i n gt h ee c o n o m i c a la n di n t e n s i v eu s eo fr u r a ll a n d m r a l l a n dc o n s o l i d a t i o np l a n n i n g ，v i l l a g ei n d u s t r i a lp l a n n i n ga n dn e w c o u n t r yc o n s t r u c t i o n p l a n n i n g t h es i g n i f i c a n c eo ft h i sp a p e ri sa s s i s t i n gw e a v i n g v i l l a g el a n du s ep l a n n i n g ； a s s i s t i n gt h ep o l i c yo f “c h e r i s h i n ga n dr a t i o n a lu s i n gl a n d ，p r o t e c t i n gp l o w l a n d ； b e n e f i tt ot h er e s o v l i n go fi s s u e so fa g r i c u l t u r e ，f a r m e ra n dr u r a la r e a ；b e n e f i tt ot h e w e a v i n gv i l l a g el a n du s ec o n s o l i d a t i o np l a n n i n g b a s e do nt h et h e o r ya n dr e s e a r c hm e t h o dc o n c e r n i n gt h er u r a la n d v i l l a g el a n du s e i nt h ei n t e r n a la n de x t e r n a l c o h n t t y , t h i sp a p e ra n a l y z e dt h em e a n i n g ，c h a r a c t e r , i i i 两南大学硕十学何论文 p l a n n i n ga i ma n dt h ep h a s eo fp l a n n i n g 。t h e ni tc h o s et h em u l t i t a r g e t sm o d e la n d 艘 a st h em a i n l ym e t h o df o ro p t i m i z i n gl a n du s es t r u c t u r e ，q i n g d uv i l l a g ei nl i a n g s h a n t o w nl i a n g p i n gc o u n t ya se x a m p l e t h e r ea r es i xc h a p t e ri nt h i sp a p e r ： t h ef i r s tc h a p t e r , i n t r o d u c t i o n i ti n t r o d u c e dt h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，r e s e a r c h t a r g e ta n ds i g n i f i c a n c e ，t h er e l a t i o n a lr e s e a r c hi nt h ei n t e r n a l a n de x t e r n a lc o u n t r y , r e s e a r c hc o n t e n t ，m e t h o da n dt e c h n i c a lp r o e e s s t h es e c o n dc h a p t e r , t h et h e o r yf r a m eo fv i l l a g el a n du s ep l a n n i n g i n c l u d i n gt h e m e a n i n g ，c h a r a c t e r , p l a n n i n ga i ma n d t h ep h a s eo f p l a n n i n g t h et h i r dc h a p t e r , t h em e t h o dr e s e a r c ho fv i l l a g el a n du s ep l a n n i n g f i r s t ，i t a n a l y z e dt h ec h a r a c t e ro fv i l l a g el a n du s e ，t h e nc h o s et h em u l t i t a r g e ta n da h p a st h e m a i n l ym e t h o df o ro p t i m i z i n gl a n du s es t r u c t u r e a n di t i n t r o d u c e dt h ep r i n c i p l ea n d m e t h o do f v i l l a g el a n du s el o c a t i o n t h ef o r t hc h a p t e r , e x a m p l er e s e a r c h i tc h o s eq i n g d uv i l l a g ei nl i a n g s h a nt o w n l i a n g p i n gc o u n t y f i r s t ，i ti n t r o d u c e da n da n a l y z e dt h en a t u r a la n de c n o m i ec o n d i t i o no f q i n g d u t h e ni tf o r e c a s t e dt h ea i mo fe v e r yk i n do fl a n du s e a n dc o n s t r u c t e dt h em o d e lo f o p t i m i z i n gl a n du s es t r u c t u r e i tg o tt h eo p t i m i z i n gl a n du s es t r u c t u r ea n dd i s t r i b u t i o n a n da n a l y z e dt h ep r o s p e c t i v eb e n e f i ta tl a s t t h ef i f t hc h a p t e r , t h em e a s u r ea n da d v i c ef o rt h ep l a n n i n gc a r r i e di n t oe x e c u t i o n i no r d e rt oa s s u r et h ep r a c t i c eo ft h ev i l l a g el a n du s ep l a n n i n g ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e dt h e m e a s u r eo ft i s s u e ，t h er i g i d i t ya n de l a s t i co fp l a n n i n ga n dp o l i c y t h es i x t hc h a p t e r , r e s u l ta n da r g u m e n t a t i o n i tg a t h e r e dt h er e s e a r hc o n c l u s i o na n d i n t r o d u c e dt h er e s e a r ho r i e n t a t i o ni nf u t u r e k e yw o r d s ：n e wc o u n t r yc o n s t r u c t i o n ；v i l l a g el a n du s ep l a n n i n g ；q i n g d uv i l l a g e i v 独创性声明 本人提交的学位论文是在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果，文中已加 了标注。 学位论文作者： 1 么么 签字日期：矿夕年午月乡日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生部可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：口不保密， 口保密期限至年月止) 。 学位论文作者签名：诟吃纱 i 签字日期：m 夕年( 月z 多日 导师签名：渗虹 签字日期：翻年够月夕日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景 迄今，我国城市化水平已过4 0 ，根据发达国家城市化历程的实践经验，这 个数字标志着我国乡村城镇化建设正处于提速的起步时期【l 】。为此，党的十六届五 中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议 明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。2 0 0 5 年1 2 月3 1 日党中央、国 务院又提出关于推进社会主义新农村建设的若干意见，明确指出建设社会主义新 农村是我国现代化建设中的重大历史任务【2 l 。中共中央关于制定国民经济和社会 发展第十一个五年规划的建议提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整 洁、管理民主”2 0 字方针赋予新农村建设新的内涵。新农村建设是我国在新世纪 落实科学发展观，构建社会主义和谐社会并实现全面小康水平的重大战略部署。 新农村建设为科学工作者提供了一个新的命题。许多学者针对新农村建设中的不 同方面进行了研究，主要有新农村建设的模式研究【3 】 1 4 1 、难点研究【5 】 【6 1 、现状对 策研究【7 1 、调查研刭8 。10 1 、路径和土地整理【l l 】等。但对村级土地利用规划方面研究 却很少，主要因为我国现行土地利用总体规划体系最低为乡镇土地利用总体规划。 我国是农业大国，土地是农业和农民的生命线，三农问题说到底是土地问题。 解决好土地的利用与管理，使土地真正能够为农民带来增收、给农业带来增产、 改变农村落后面貌，三农问题就会得到根本解决。在我国施行的前两轮土地利用 总体规划中，农村宅基地本应该通过合理归并，土地复垦不断减少，而实际情况 却是农村宅基地不减反增，如何切实减少农村宅基地，实现耕地动态平衡已经成 为一个热门话题。为此，我国提出了“城乡建设用地增减挂钩”的政策。新农村建设 为这一政策的落实及农村土地利用向集约节约方向转变提供了契机。为更好地服 务新农村建设的需要、加强农村土地的管理，我国许多地方开始要求在新农村建 设中编制村级土地利用规划。重庆市人民政府关于进一步加强当前土地管理工作 的通知中要求“各区县( 自治县) 在新农村建设过程中，要加强对村级土地利用 规划的编制与管a t 眩】。”中共黄石市委、黄石市政府在关于加强农业基础加快推 进社会主义新农村建设的意见中提到“完成1 0 0 个中心村的村庄规划工作，完成 村级土地利用规划4 0 个【l3 1 。” 由此可见，村级土地利用规划的编制是形势所迫，但是这方面的研究还相当 滞后。如何编制村级土地利用规划，村级土地利用规划包括哪些内容、如何管理 实施，这是土地规划者和土地研究者所面临的新问题。本文针对村级土地利用规 划内涵、编制过程及编制内容进行深入研究，希望能够为村级土地利用规划编制 西南大学硕十学位论文 工作开展提供借鉴。 1 2 研究目的与意义 1 2 1 研究目的 理论研究的最终目的是应用于实践，并在实践中创新。村级土地利用规划与 我国现行土地利用总体规划体系中的国家级、省级、市级、县级和乡镇级土地利 用总体规划最大的不同是其对土地微观利用的指导作用( 表1 1 ) 。村级土地利用 规划是一个新课题，笔者希望对村级土地利用规划研究有助于村级土地利用规划 编制工作的全面展开，并运用于实践去指导农村土地的集约节约利用、农村土地 整理规划、村级产业规划及新农村建设规划等工作。 表1 1不同等级土地利用总体规划内容 t a b 1 1t h ec o n c e p to f d i f f e r e n tl a n du s ep l a n n i n gs y s t e m 1 2 2 研究意义 ( 1 ) 有利于新农村建设规划的编制。笔者发现我国第一轮新农村建设规划实 施后存在很多问题，如新农村示范点耕地减少，而宅基地普遍增加，主要是没有 考虑耕地动态平衡问题。新农村建设规划是一个村级总体规划，而土地利用规划 是基础性规划。村级土地利用规划深入分析研究区土地现状特点及问题，为新农 村建设中的土地利用规划提供依据。 ( 2 ) 有利于“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”国策的贯彻。广大农 2 第1 章绪论 村地区是耕地保护的对象，它由千万个行政村组成。村级土地利用规划对每个行 政村的土地进行合理规划和保护的全集实际上就是全国性的耕地保护。而目前农 村宅基地过大也是我国建设用地浪费的主要特征，村级土地利用规划将根据规划 区需要进行合理归并和复垦，为农村建设用地减少提供依据。 ( 3 ) 有利于“三农”问题的解决。土地是农业和农民的生命线。村级土地利用 规划通过保护耕地资源，合理规划农用地、建设用地和未利用地，选择村级支柱 产业为研究区农业的可持续发展，农民收入提高和农村面貌改变提供可行性建议。 ( 4 ) 有助于土地利用开发整理规划的编制。土地开发整理是提供农村耕地质 量，保证耕地面积平衡的重要措施。村级土地利用规划的编制，对可开发和可整 理土地进行了分析，为土地开发整理潜力提供了基础性分析，有效地避免了土地 整理规划中盲目追求新增耕地潜力问题等。 1 3 国内外研究综述 本文研究对象所涉及的村为行政村。村级土地利用规划是指在一定时期内， 根据规划村自然条件和社会经济条件，并依据上级土地利用规划确定本村居民点 布局、土地利用结构、土地利用分区和耕地保护等，提出保障规划实施的措施。 1 3 1 国外研究综述 国外土地利用规划研究最早可以追溯到杜能( 1 8 2 6 ) 提出的农业区位理论【l 4 1 。 杜能认为在孤立国内存在围绕城市的农村土地利用圈状结构，其土地利用集约程 度随离城市的距离增加而衰减。而微观尺度的杜能圈则是典型村级土地利用规划， 纳瓦佛等人的研究表明，在发展中国存在有以农村聚落为中心的同心圆状土地利 用形态，从而验证了微观尺度的杜能圈模式。2 0 世纪上半叶，土地利用规划的内 容比较单一，一般就是规划设计。土地利用规划只是一种建设性的规划，规划的 成果是一种展望性质，并没有指导实践。2 0 世纪下半叶，特别是七十年代以后， 随着现代系统论、控制论及决策理论的产生和发展，土地利用规划演变称为宏观 决策理论，并相应采取一系列宏观决策。土地利用规划理论主要有以下几个分支： ( 1 ) 以土地评价为基础的土地利用规划，它是由b r i n k m a n 和s m y t h 于1 9 7 2 年在联 合国粮农组织在荷兰召开的农村土地评价会议上提出来的【1 5 】。他们强调土地资源 评价是土地利用规划的基础，主要适用于可预测的土地类型决策。( 2 ) 以土地和水 资源为内容的土地规划，它是联合国粮农组织在出版的土地利用规划指南中 提出来的【l6 1 。它认为土地利用规划是对土地和水资源潜力以及土地利用和社会经 济条件改变的系统评价过程。( 3 ) 以可持续利用为内容的土地利用规划。这种规划 是1 9 9 4 年h n v a n l i e r 等正式出版的可持续土地利用规划中提出来的【l 。可 3 两南大学硕十学位论文 持续土地利用规划就是为正确选择各种土地利用区位，改善农村土地利用条件以 及长久保护自然资源，而制定的土地利用决策和实施政策的一系列可操作的指南。 近年来国外不少学者开始关注农村地区土地利用规划研究。m j v a nd e rv l i s t t l 8 】 通过对n e t h e r l a n d s 的农村现状规划体系( 空间规划、环境规划和水资源管理) 分析 提出农村地区的土地利用规划应该寻求一种农村地区发展与环境保护的平衡。 g i u l i os e n e s 1 9 】将终极环境瓶颈( u l t i m a t ee n v i r o n m e n t a lt h r e s h o l d ) 理论引入农村 地区土地利用规划中并在意大禾l j p a r c od e ls e r i o 地区进行实证。h u b e r tn v a i ll i e r t 2 0 】 认为农村土地利用规划的终极目标是实现可持续农村系统( s u s t a i n a b l er u r a l s y s t e m s ) 。s h e r r m a n n 2 1 】通过对不同级别的土地利用规划框架对比发现，社区级规 划比区域级规划要多社会因素评价，而区域级又比州级规划多经济发展评价，三 者的共同点是都要有研究区生态的评价。k e i t hb m a t t h e w s 2 2 l 等将空间决策系统 ( d s s ) 引入农村土地利用规戈i j 管理层次进行研究，它满足了土地管理者对土地利 用方向和土地利用变化潜在影响的分析预测需求。 总的看来，国外土地利用规划研究主要有以下几个特点：土地利用规划的实 践性不断增强；越来越关注生态环境保护与土地利用的关系；强调土地利用规划 目标是实现农村地区的可持续发展；土地利用规划是一种问题导向型的规划 ( p r o b l e m - o r i e n t e dp l a n n i n g ) 等。 1 3 2 国内研究综述 近几年来针对村级单位进行小尺度土地利用研究逐渐受到重视，其研究主要 针对农村的生态系统、农田系统和生态价值等。如程鸿等【2 3 】以大邑县斜源乡九龙 村调查为例对四川盆周山地土地利用的典型研究，并借此说明了山地资源综合开 发的重大意义和广阔前景。赵岭等【2 4 】运用线性规划对兴胜村农田防护林优化模式 示范区土地利用进行了评价，并提出今后农田防护林的发展方向是建成一个完整 的最优的大农业生态系统。赵杰等【2 5 】利用p r a 方法研究了小尺度区域土地利用变 化，并以科尔沁沙地尧勒甸子村为例进行了实证研究。王立刚等1 2 6 】在遥感及地理 信息技术的支持下，运用景观生态学研究方法对甘南县山湾村近1 0 年来土地利用 格局变化进行了细致分析，研究表明在人类干预下，该村景观格局正在逐渐发生 良性变化。孙喜林等【27 】对梅里斯八旗村进行了土地利用线形规划模型的生态优化 研究。贾宁凤等【2 8 j 在对北京市平谷区白各庄村2 0 0 2 年土地生态系统的类型和特点 分析的基础上进行了土地生态系统分析和服务价值估算。王印传等f 2 9 】以黄安坨村 为例研究了山区村域土地利用管理模式，最后提出了村级土地利用分区管理模式。 张衍广等【3 0 1 以北涝沟村为例分析了远离城镇的小尺度的农田土地利用变化，研究 表明土地利用变化提高了生态系统的服务功能和价值，并继续向良性方向发展。 4 第1 章绪论 从2 0 0 7 年开始，村级土地利用规划研究逐渐兴起。 2 0 0 6 年国土资源管理工 作要点) 详解与实施指南从农业结构调整、农村基础设施建设和小城镇建设等 方面探讨了村级土地利用规划与新农村建设的关系。邓炜等【3 l 】从编制背景、思路、 主要内容的方面详细论述了如何编制村级土地利用规划。2 0 0 7 年重庆市发布的重 庆市村级规划编制导则涉及到土地利用规划时提出“土地利用规划应明确基本农 田保护区、一般农用地、主要经济林地、生态林地和农田林网等各种农业空间的 分布，以及村落建设用地布局。按照农业适度集中的产业化要求，明确各主要农 产品、农副业的发展用地。明确主要发展的农田水利设施位置和主要渠系走向。” 武远定【3 2 l 认为乡村土地利用规划是在城市以外的广大农村地域进行的，其主要目 的是合理安排各类土地，并对各类用地的要求、限制条件等做出具体规定，以便 能够为土地用途管制提供依据。叶公强等【3 3 】将土地利用规划相关理论运用到村级 单位，编制了重庆市江北区双溪村土地利用规划。 总的来看，村级土地利用规划的编制工作迫在眉睫，而目前这方面的研究远 远滞后于社会发展需求。因此，如何编制切实可行的村级土地利用规划是土地规 划学者在新时期的一个研究新方向。 1 4 研究内容、方法及技术路线 1 4 1 研究内容 本文首先从内涵、特点、规划目标和规划阶段等方面对村级土地利用规划进 行了理论构建；其次探讨了村级土地利用优化的方法，主要包括村级土地利用的 特点，土地利用结构优化配置模型和布局优化原则；最后，本文以梁平县梁山镇 清都村为例，运用上述理论结合当地实际进行实证样本研究。另外，本文还提出 了未来村级土地利用规划所要注意的一些问题和方向等。 1 4 2 研究方法 ( 1 ) 调查分析法。村级土地利用规划有很强的利益关系群，即规划区群众。因 此村级土地利用规划的编制需要前期大量的群众意向性调查，如道路设计、新农 村建设选址和产业选择等。 ( 2 ) 定性与定量结合分析法。定性分析是在分析没有量化指标或极难用数字衡 量的问题时所采用的方法，主要包括群众评议和专家打分法；定量分析是对分析 对象进行科学量化的基础上进行分析的一种方法。定量分析较定性分析有更强的 说服力。 ( 3 ) 实例分析法。科学的理论需要实践的检验。本文将村级土地利用规划研究 成果应用于清都村土地利用规划，这样使研究成果更具有说服力。 5 两南大学硕十学位论文 ( 4 ) 地理信息系统空间分析方法。地理信息系统处理和管理的对象是多种地理 空间实体数据及其关系，包括空间定位、图形数据、遥感图象数据、属性数据等， 主要用于分析和处理一定区域内分布的各种现象和过程，解决复杂的规划、决策 和管理问题【3 4 1 。本研究用的居民新村选址、各业用地安排等都用到此方法。 1 4 3 技术路线 本文首先对村级规划的理论基础进行研究，从而对村级土地利用规划形成宏 观认识；然后对村级土地利用规划进行阶段戈i j 分，并对各阶段的任务进行论述； 然后运用多目标规划模型和层次分析法对村级土地利用结构优化进行了选择。最 后以梁平县清都村规划为例，研究了上述方法在村级土地利用规戈l j 中的合理性。 具体路线如图1 1 所示。 6 生态环境 政府意见 上级规划 公众参与 确 定 限 制 性 因 素 村级土地利用相关理论研究 基础资料收集和数据处理 土地利用结构配置模型 各业用地安排 清都村土地利用规划成果 土地利用布局原则 规划预期评价ii规划实施保障措施 图1 - 1 技术路线图 f i g 1 1 t h et e c h n i c a lp r o c e s so f t h er e s e a r c h 第2 章村级十地利用规划的理论构架 第2 章村级土地利用规划的理论构架 2 1 村级土地利用规划的内涵 村级土地利用规划是指在规划期内，根据规划区自然条件和社会经济条件， 并根据上级土地利用规划确定本村居民点位置和面积、土地利用结构、土地利用 分区、基本农田保护及耕地保护等，其最终目的是改善农村面貌，增加农业产量 和提高农民收入。 村级土地利用规划实际上是基于规划土地的农村社会经济生态发展规划，它 是指导编制村级土地整理规划、居民点建设用地规划、产业发展用地规划、景观 生态用地规划和道路系统用地规划等微观用地规划，合理进行各业用地安排和土 地利用分区，进而优化村级土地利用结构和布局等。 2 2 村级土地利用规划的特点 2 2 1 数据准确性 我国的各级土地利用总体规划受比例尺等因素限制，无法实现图、文本和表 的统一。村级土地利用规划一般要求在l ：1 0 0 0 或1 ：2 0 0 0 比例尺实测土地利用 现状图的基础上进行，大比例尺制图为数据一致性提供了可厅- - 匕v , ；基本农田保护和 耕地保有量目标给村级土地利用规划数据准确以政策要求：规划区村民土地使用 权的保障也要求数据的准确。因此村级土地利用规划要求图上数据、文本数据和 表格数据高度一致性。 2 2 2 可操作性 村级土地利用规划强调土地的微观利用，从发展定位、产业选择，到土地利 用分区、各业用地安排，再到土地整理规划、基本农田保护规划、农村居民点用 地规划等为规划村发展目标、发展步骤等指明了方向。它通过土地用途管制在规 划期内指导村民的用地行为。 2 2 3 利益相关性 村级土地利用规划多个方面涉及到群众的切身利益，如农村宅基地整理涉及 到村民住房问题、道路系统规划涉及到村民出行问题、土地整理规划涉及到村民 耕地使用权问题，而且规划的实施也离不开群众的支持和参与。r a n d a l la r a n d t 认 为“只有当地居民才知道他们需要什么，知道他们应该怎样生活【1 1 。因此村级土地 利用规划的强利益相关性要求编制前期调研，初稿征求意见和完成后的公示都需 要广泛的群众参与。 7 两南大学硕十学位论文 2 3 村级土地利用规划的目标 叶公强教授等认为村级土地利用规划的规划思想和理念是生产问题、生活问 题、生态问题和生财( 致富) 问题，即“四个生”的问题1 3 3 j 。1 9 7 1 年具有生态村雏 形的村庄在美国田纳西州诞生，它是在城市及农村环境中可持续的居住地，它重 视及恢复在自然与人类生活中四种组成物质的循环系统，即土地、水、火和空气 的保护i l 】。笔者认为颦持“以人为本”，满足群众物质文化需求是一切行动的根本， 同时实现人类的可持续发展就必须注重环境的保护。因此村级土地利用规划的目 标可以概括为两个方面，即人的需求与环境保护。人的需求包括生产发展、生活 富裕、社会安定；环境保护包括生态环境保护和人文景观保护。 2 3 1 人的需求 生产发展和生活富裕重要针对规划区的群众，为他们选择合适的支柱产业、 合理安排建设用地和劳动力就业安排使其生活得到满足。规划区群众生活水平的 改善与土地利用规划的贯彻是互利的关系。合理的规划可以为当地群众做出正向 的贡献，进而也将取得群众的支持。社会安定是前两者的延伸。社会安定主要通 过规划区粮食安全和耕地安全，稳定群众的生产生活。村级耕地保护是我国耕地 保护的基本单元，每个行政村耕地保护目标的实现是我国耕地保护目标落实的关 键，也是我国社会安定的基础。 2 3 2 环境保护 生态良好主要针对农村的自然环境保护，目前我国农村污染问题已经引起广 泛关注。我国农村生态环境的主要问题有水土流失严重和耕地大量减少；森林和 草原退化；土地荒漠化加剧；农业和乡镇企业污染危害严重等【3 5 】。我国各地农村 的生态问题又各有不同。我国西南山区农村水土流失是农村生态环境恶化的主要 问题；华北平原地区农村的化肥农药污染是主要的生态问题；而西北地区土地退 化是主要的生态问题。村级土地利用规划的制定和实施就是要对土地利用中的不 合理因素进行规避，合理布局土地利用，优化土地利用结构来间接实现其生态环 境的改善。 人文景观完全是人为的产物，即人类聪明才智的结晶，包括有人为的景区、 景点、景物和景色等等【3 6 1 。人文景观具有一定的地域特征，并具有一定的历史繁 衍因素，但这些重要的资源在乡村民居规划设计中经常被忽略【3 饥。村级土地利用 规划对人文景观的保护主要体现在三个方面：( 1 ) 指导居民新村规划选址和占地 面积控制，并对居民新村的实施规划提出人文景观塑造的建议；( 2 ) 保护农村古 建筑；( 3 ) 通过生态环境建设保护农村田园风光。 8 第2 章村级十地利用规划的理论构架 2 3 3 规划目标模型 村级土地利用规划目标、措施及保障模型见图2 1 。 目标层 图2 1村级土地利用规划目标、措施及保障模型 f i g 2 一l t h ea i m ，m e a s u r ea n dw a r r a n tm o d e lo fv i l l a g el a n du s ep l a n n i n g 2 4 村级土地利用规划阶段划分 叶公强等将村级土地利用规划的过程分为四个阶段，分别为认识分析阶段、 控制与筹划阶段，安排与落实阶段和归纳形成阶段，并对每个阶段进行的工作进 行了细化【3 3 】。该过程是针对一具体村进行的，由于各种条件限制无法广泛应用于 农村，如概念性产业规划大多数农村都没有进行。 笔者结合编制清都村、八角村和古迹村村级土地利用规划中的方法和体会， 在叶公强教授四个阶段划分的基础上，提出新的四阶段划分，即“认识分析阶段、 控制筹划阶段、安排落实阶段和分区管理阶段”，并对各阶段的工作进行修正。四 个阶段在一定程度上具有逻辑先后顺序，同时后面的阶段对前一阶段的工作又有 反馈作用。具体流程参见图2 2 。 9 一 - 三z 冁 一 瞬 一 各业用地安排 一 保 囵圉圈一圈一一一一 两南大学硕十学位论文 自然条件产业现状 士地利用现状人口现状 1 一 = ，二 发展s w o t产业选择土地利用问题 人口预测公众参与 lii i ， 发展目标和发展定位 上 级 l 圭仆上i j z 旦尘彳上i一、 居民新村用地规划，1 耕地侏伺萤l 一) 土 柏 用 ：，一t 产业发展用地规划 总 体1 1 建吸刖飑思量l i ， 、 道路系统用地规划iii 规 划 c 爿 生态保护用地规划 r 综合平衡 基本农 上 田保护 r il 一1 、l nh 规划 1 l 上、 ll r 耕地基本农田嗣地林地居民点用地 l 上 便于生产地形综合平衡道路河流 li 上 划分土地利用区 l 一 土地利用区1土地利用区2土地利用区n il + 土地利用片1 士地利用片1土地利用片1 土地利用片1 l 规划成果 1 0 图2 - 2 村级土地利用规划流程 f i g 2 2 t h ef l o wc h a r to fv i l l a g el a n du s ep l a n n i n g 安 排 落 实 阶 段 分 区 管 理 阶 段 认识分析阶段 控制筹划阶段 第2 章村级十地利用规划的理论构架 2 4 1 认识分析阶段 ( 1 ) 规划村发展的s w o t 分析 分析规划村现状比较常用的分析方法为s w o t 。s w o t 分析是西方企业最常 用的一种企业内外部环境条件战略因素综合分析方法。它在通过分析环境而发现 机会和威胁的同时，分析组织资源，识别自身优势和劣势，并制定有针对性的策 吲3 8 】。在发展分析中，它包括分析产业发展的优势( s t r e n g t h ) 、劣势( w e a k n e s s ) 、机 遇( o p p o r t u n i t i e s ) 与威胁( t h r e a t s ) 。农村经济发展的优势和劣势可以从规划村区位条 件、交通状况、自然资源和劳动力等方面分析；发展的机遇和威胁主要从资金、 政策、技术水平、产业规模、新农村建设形势等方面考虑。 ( 2 ) 公众参与分析 土地利用规划中的公众参与是指在区域土地利用规划过程中，充分调动规划 区域内各个利益主体的积极性和主观能动性，深入到土地利用规划中来，以优化 区域土地利用的合理配置，维护各个利益主体的既得利益，实现区域土地利用的 可持续经营，保证区域内社会经济环境协调发展的过程【3 9 1 。我国关于公众参与研 究最早见于黄欧翔对加拿大资源管理规划中的公众参与研究。他认为公众参与是 规划群众性的集中体现，同时也提高了规划的科学性和可操作性【加l 。 公众参与的积极程度，参与效果直接影响土地利用规划的科学性和实施效果。 笔者认为村级土地利用规划公众参与的形式有会议形式、与村民现场踏勘交流、 调查问卷、村民代表大会讨论、规划方案公示等。公众参与可以帮助规划人员解 决或参考以下问题：新增道路走向、宽度及占地等；帮助规划农村居民新村位置、 面积及数量等；调查村民搬迁意愿，准确掌握宅基地复垦的面积；了解村民种植 意愿，为支柱产业选择提供参考；掌握村民对规划编制的积极程度，预测规划实 施效果等。 ( 3 ) 土地利用现状特点及问题 土地利用规划是一种问题导向性规划，因此清楚认识规划区土地利用现状存 在的问题有助于规划人员去解决问题，实现土地的优化配置。目前，我国农村地 区土地利用中常见的问题有：耕地利用效率低下；宅基地闲置，人均建设用地面 积偏大；农业基础设施不完善；农村道路交通用地比重小；“以租代征”违法用地现 象严重等。这些问题正是村级土地利用规划所要解决的方面。 ( 4 ) 规划村发展定位 定位广泛应用于城市规划中，城市定位就是对城市未来发展方向、发展目标 的拟订，是城市规划建设的重要组成部分【4 。一个城市要在世界城市体系中占据一 定的位置，就必须进行城市定位，制定出竞争性的发展战略【4 2 1 。一个农村要取得长足 两南人学硕十学何论文 发展同样需要进行定位。村级定位就是根据规划村的区位条件、自然条件、产业 现状、社会经济条件等确定未来其发展方向和目标，它直接关系到规划区未来的 土地利用结构和布局。若定位为乡村生态农业休闲旅游观光区，则应适当提高园 地、水域和特色种植等可观赏性用地类型的比重；若定位为粮油生产基地，应重 点保护耕地和基本农田的规模和质量；若定位为企业聚集区则相应提高建设用地 规模等。 2 4 2 控制筹划阶段 ( 1 ) 上级土地利用总体规划影响 村级土地利用规划无法从区域发展战略、粮食安全和耕地安全高度确定基本 农田保护面积、耕地保有量及建设用地总量等，这就需要以上级土地利用总体规 划为依据，主要是乡镇土地利用总体规划。 乡镇土地利用总体规划内容都落实到村，主要包括各村土地开发整理新增耕 地量、耕地保有量、基本农田量、建设用地控制、基础设施及工矿建设等。但由 于各种因素限制，这些指标并不能准确落实，因此需要村级土地利用规划细化到 图斑。 ( 2 ) 居民新村用地规划 目前我国农村建设用地主要存在人均建设用地过大，土地利用效率低下；农 村宅基地闲置比较突出；“小产权房”及“以租代征”现象泛滥等问题。为此，党中 央国务院提出新农村建设的战略，旨在改变农村的落后面貌、改善农业生产条件、 提高农民生活水平。笔者在新农村建设的实践中发现有些村庄的建设用地规模不 减反增，因此需要有相关规划对新农村规划进行约束。新村建设规划主要是在规 划区人口预测的基础上确定该村未来人口规模、建设用地需求和选址，并通过调 查规划区村民意见，对该村宅基地进行适当归并，提高其集约节约利用水平。可 见，新村建设规划可以有效约束新农村建设规划建设用地需求。 ( 3 ) 土地整理规划 土地整理规划目的是改善农村生产、生活条件，促进新农村建设；节约和集 约利用土地，提高土地利用率：改善生态环境，坚持生态效益、社会效益和经济 效益相结合；切实保护耕地，提高耕地质量等。土地整理规划主要包括土地平整 工程、农田水利工程、田间道路工程、建设用地复