（工商管理专业论文）我国国有投资公司的发展模式研究.pdf

上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 i 我国国有投资公司的发展模式研究 我国国有投资公司的发展模式研究 摘摘 要要 我国国有投资公司在国民经济和地方经济建设中发挥着举足轻重 的作用然而国有投资公司的外部环境近年来发生了重要变化尤其 是随着国有资产管理体制和投资体制改革的深入 原有国有投资公司的 作用和地位受到了挑战 现有的理论和实践也不能解决国有投资公司目 前面临的问题鉴于此本文系统提出国有投资公司的发展模式框架 以促进国有投资公司的持续性发展 本文采用文献研究比较研究与案例研究相结合的研究方法结合 了笔者在国有投资公司的亲身工作经历和深切体会 研究我国国有投资 行业的共性问题本文应用了战略管理理论特别是 swot 分析模型 作为制定发展模式的工具 本文概述了我国国有投资公司的发展历史 分析了我国国有投资公 司的发展机遇与威胁优势与劣势特别是分析了国有资产管理体制改 革国资委的成立和近期的投资体制改革对国有投资公司产生的影响 在此基础上系统地提出了国有投资公司的发展模式框架涉及国有投 资公司的定位组织形式经营方式业务选择与组合特别地本文 全面提出并论证了我国国有投资公司的二元化定位并进一步论述 了新模式的实施问题提出国有投资公司应正确看待国资委合理处理 与国资委的关系本文有针对性地提出了我国国有投资公司的发展模 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 ii 式以期对处于十字路口的国有投资公司提供有价值的参考 关键词关键词国有投资公司发展模式二元化定位经营方式 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 i the research on development strategy of state-owned investment companies abstract state-owned investment companies play an important role in national economy and regional economy. however, the future of the state-owned investment companies is not promising. state-owned investment companies have several problems of themselves and the macro social environments keep changing. especially, the reforming of management system of the state-owned assets is challenging the position of the state-owned investment companies. the current literatures and practice fail to be systemic in reflecting the problems. this thesis aims to propose systemic development strategies to solve the problems that state-owned investment companies are facing. the research methods include logics analysis, literatures research and comparison. this thesis is problem-solving-oriented and combined to the experience of the author. this thesis applies theories of strategic management, especially swot model, as the tool of formulating strategies. this thesis researches the history, analyzes the strategic environment change (especially the reforming of management system of the state-owned assets, the establishment of sasac, the recently reforming of investing 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 ii system) of state-owned investment companies, points out the opportunities, threats, advantages and disadvantages of state-owned investment companies. this thesis then proposes the strategies of state-owned investment companies, including positioning, organization, operating ways, and businesses selecting. especially, this paper proposes and discusses the dual-positioning strategy. this thesis also discusses the implementing of the strategies. this thesis provides helpful suggestions for the current chinese state-owned investment companies that are at the crossroad of their future developments. key words: sate-owned investment companies, development strategy, dual-positioning mode of operation 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下独立 进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名牟东明 日期2005 年 2 月 28 日 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许 论文被查阅和借阅 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索可以采用影印缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于 保密 保密 在 年解密后适用本授权书 不保密不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名牟东明 指导教师签名谢富纪 日期2005 年 2 月 28 日 日期2005 年 2 月 28 日 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 1 引 言引 言 我国的国有投资公司是我国投资体制改革的产物是我国社会经济发展的内在要求和社会 分工发展的结果对弥补市场缺陷引导民间投资具有极其重要的作用经过十多年的探索 尤其是在 20 世纪 80 年代后期投资体制改革的推动下国有投资公司的机构数量和资金规模都 得到较大的扩展在国民经济和地方经济建设中发挥着举足轻重的作用目前全国共有地区 级以上各类投资公司 242 家其中省级及省级以上投资公司 146 家地区级投资公司 96 家截 止到 2003 年底全国投资公司拥有总资产超过 10000 亿元净资产超过 5000 亿元实现利润 200 多亿元相当一批投资公司已发展成为较强的经济实体在电力交通等基础产业和高科 技产业领域具备了较强的竞争优势 然而我国国有投资公司的发展前景并不是一片光明一方面由于各种原因国有投资 公司自身存在着诸多问题另一方面国有投资公司面临的宏观环境也正在发生着变化世界 贸易组织的加入 投融资体制改革的深化 国有资产管理体制改革的推进以及政府职能的转变 这都使国有投资公司的生存环境发生了深刻的变化 尤其是随着国有资产管理体制改革的深入 原有国有投资公司的作用和地位受到了挑战国有投资公司应该如何调整以适应利用这种变 化实现可持续发展成为摆在理论界和实务界面前的重大课题 在中国投资协会和各国有投资公司内部关于国有投资公司发展模式的讨论比较集中在 学术界对国有投资公司的研究比较少公开出版的学术文献不多现有的文献研究了国有投 资公司的定位治理结构等问题但还不够系统并且不能反映国有投资公司目前面临的种种 问题 本文采用文献研究比较研究与案例研究相结合的研究方法结合了笔者在国有投资公司 的亲身工作经历和深切体会以解决实际问题为写作导向本文应用了战略管理理论特别是 swot 分析模型作为制定发展模式的工具需要说明的是目前我国存在大量的国有投资公 司它们在投资定位组织结构经营方式业务领域等方面有着各自不同的特点因而他们 的具体发展模式也就存在着差异本文所研究的问题是我国国有投资公司面临的共性问题与主 要问题所提出的发展模式是对我国国有投资公司具有普遍意义的框架性建议 本文的目的是针对我国国有投资公司目前面临的共性问题系统地提出国有投资公司的 发展模式框架以促进我国国有投资公司的持续性发展更好地为我国的经济建设做出贡献 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 1 页 共 34 页 第一章 我国国有投资公司的产生与发展 国有投资公司是投资公司制度发展演进过程中出现的一种特殊类型是世界各国普遍存在 的一种投资公司形态 如意大利工业复兴公司 奥地利国有工业控股公司和新加坡淡马锡公司 在西方发达国家和新兴工业化及新兴市场经济国家国有投资公司的产生在某种意义上与 20 世纪 60 年代的国有化以及后来的非国有化运动有关 是战后各国混合经济形态进一步发展演变 的结果在转轨中国家国有投资公司则主要是国有企业改革和政府投资体制改革的产物是 适应从传统计划经济体制向市场经济体制转轨过渡过程中应运而生的制度创新在我国国有 投资公司是在我国投资体制改革的背景下产生的 1.1 我国国有投资公司产生的背景 1.1.1 我国的投融资体制改革与国有投资公司的产生 建国初期我国实行的是以集中统一为基本特征的投资管理体制其主要特征是四个统 一统一的基本建设投资计划管理制度统一的建设项目管理制度统一的基本建设资金拨付 管理制度以及统一的基本建设投资管理机构1953-1956 年按照计划经济体制的一体化要 求投资管理体制改革进一步向高度集中统一方向发展最终形成了全包全统的一体化投 融资管理体制即基建投资由国家计划部门统一安排中央政府不仅进行投资规模结构布 局等战略决策而且直接负责项目的安排和分配企业和建设单位只是国家计划执行者无权 调整计划经济指标所有建设资金由财政统收统支无偿划拨使用1957-1978 年投资管理 体制在计划经济体制下经历了一个曲折的过程但几次变革都是围绕计划投资审批权限在中央 政府和地方政府之间的偏重而进行并没有脱离计划经济体制之下的以政府为主体按计划控制 投资活动全过程的管理体系在此期间没有专门从事投资活动的建设单位自然也就没有投 资公司 传统的投资体制对于建国初期自然或半自然经济的经济条件来说确实起到了促进经济的 作用但随着社会经济的发展这种投资管理体制逐步演变成为一种僵化的模式不能适应生 产力发展的趋势不能适应固定资产投资建设活动的客观规律和经济发展的要求长期存在投 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 2 页 共 34 页 资膨胀结构失调效率低下等问题1978 年以党的十一届三中全会为标志拉开了中国改 革开放的序幕投融资体制改革也随之进入了改革实践的历程1979-1987 年是投融资体制改 革的起步阶段简政放权缩小指令性计划范围和建设实施市场化是这一阶段的基本特点实 施建设资金有偿使用改革投资计划管理和实施各种形式的投资包干等一系列单项措施构成 这一阶段改革的基本内容 1988 年国务院颁布关于投资管理体制的近期改革方案系统地提出了投资体制改革 的基本任务和一系列推进改革的措施这些措施包括第一对重大的长期的建设投资实行分 层次管理加强地方的重点建设责任第二国家颁布产业政策开始建立以产业政策为核心 的投资宏观调控体系第三成立国家专业投资公司用经济办法对经营性投资进行管理第 四建立中央基本建设基金制度将预算内基本建设投资按经营性和非经营性分别进行管理 其中经营性投资不再由行业管理部门直接管理由国家计委将计划下达给国家专业投资公司 主要用于计划内的基础设施和基础工业的重点项目第五建立证券交易市场为发展直接融 资创造条件以此为标志我国投融资体制改革掀起了第一个高潮国有投资公司在这个时期 出现了 1.1.2 我国国有投资公司产生的原因 我国的国有投资公司是服务于国有企业改革而出台的配套措施 为了改变计划经济中国有企 业的 投资饥渴症将财政对企业基本建设拨款改为贷款即 拨改贷 改革主张应运而生拨 改贷 尤其是新建企业的拨改贷形成了大量的零资本金企业 寻求新的国有企业资本金提供者势 在必行于是新加坡的国有投资公司淡马锡(temasek)公司的经验受到重视发展国有投资 公司的思路得以确定1988年国务院成立了国家能源投资公司国家原材料投资公司国家林 业投资公司 国家机电轻纺投资公司 国家农业投资公司和国家交通投资公司等六个国家专业投 资公司随后各省市也自发地相继成立了一些投资公司并且发展速度非常快我国国有投资 公司的产生主要有以下四个方面的原因 1缓解基础建设基金的不足 经济的发展政策性项目的建设都需要大量资金而资金短缺的矛盾在全国范围内长期存 在我国法律规定地方政府不允许赤字运行不允许有法律意义上的借贷行为同时也 不能征收专项建设税对于政府来说融资手段极为有限而对于公司来说融资渠道具有 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 3 页 共 34 页 多样化的特点由国有投资公司代表政府进行投资可以充分发挥公司运作的优势利用国有 投资公司筹措资金缓解政府资金瓶颈 2代行部分政府职能 政府投资公共产品有两种方式一是政府直接拨款二是政府通过成立国有投资公司由国 有投资公司代表政府进行投资这两者的主要区别在于第一政府拨款若作为财政支出政府 投资形成的资产就成为帐外资产这只能用于纯公共产品的投资支出若作为国有资本支出又 会形成政府对外投资过多的问题 不利于政府对这部分资产的集中统一管理 而由国有投资公司 作为投资主体 则可以有效解决以上两个问题 政府只要对数量不多的国有投资公司实施有效管 理 再由国有投资公司以产权为纽带进行对外投资的实施与管理 就能对整个投资资产实现有效 管理 3参与国有资产授权经营 组建和发展国有投资公司是我国建立新的国有资产管理体制不可或缺的重要层次和环节 政 府通过委托代理将国有产权委托给各类国有投资公司 然后由国有投资公司依据市场化原则 通 过委托代理制将国有资产交由自己控股或参股的企业进行运作国有投资公司作为国有产权代 表以国有资产为营运对象通过对生产经营企业进行投资出让股份等形成国有资本运营体 系这样国家就可以以国有投资公司的身份行使管理国有资产的职能 4政府实施宏观经济调控 市场经济中政府实施产业政策和区域布局政策需要投资公司发挥投资的导向作用政 府的职能之一是使全社会的效益最大化市场经济运行过程中出现的市场失灵现象需要政 府进行调节对于一些非常态的领域也需要国家以直接方式投入国有投资公司作为政府介 入市场的适当角色对调整产业政策和地区布局能够起到导向作用 由此可见 国有投资公司是投融资体制改革的必然产物 是我国社会经济发展的内在要求和 社会分工发展的结果其产生具有客观必然性 1.2 我国国有投资公司的发展历程 我国国有投资公司的发展历程大体可以划分为两个阶段 1988年原国家计委主管投资的几个 专业司局被整建制划分出来,按照专业改组成为6个国家投资公司 到1994年这些公司所属业务被 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 4 页 共 34 页 合并成立政策性的国家开发银行为起步阶段 国家开发投资公司和各省市投资公司的成立拉开了 国有投资公司大规模发展的序幕从上世纪90年代中期至今为国有投资公司的发展阶段 1.2.1 我国国有投资公司的起步阶段 1988年至1993年是我国国有投资公司的起步阶段1988年国务院决定成立6个国家专业 投资公司地方政府也相应成立了一批投资公司目的是集中资金保证国家重点建设加强资金 回收实行滚动发展1988年1993年国有投资公司在坚持政策性取向保证国家重点建设 维护国有资产的权益 促进国民经济的发展方面取得了很大的成绩 初步改变了政府对投资项目 行政管理的方式 对投资体制的改革起到了促进作用 但这一时期国有投资公司尚未能够真正成 为国有资产的投资和经营主体主要原因有以下几点 1出资者身份不明确产权不清晰国有投资公司还没有进行公司制改革出资者身份 仍未明确 首先 国有投资公司的资本金来源各有不同 有些是预算内资金 有些是预算外资金 有些却是政府各部门分别留存和掌管的其它资金来源 出于政府管理体制上的原因 政府出资部 门不能直接作为投资公司的出资者 有些还有意回避其出资身份 国有投资公司的国有产权因而 难以界定其次国有投资公司与建设项目之间多是债权债务关系而不是所有权关系由于这 6家国家专业投资公司是按照世界银行的模式进行经营它们与被投资企业之间只表现为一种借 贷关系结果虽然债权债务关系是清楚的但是谁作投资主体企业还贷以后产权归属谁的问 题并没有明确 2政企不分政府直接干预政府和企业的关系没有理顺国有投资公司受到相关部门 的各种压力投资决策权没有真正落实无法成为组织政府经营性投资活动的主体职能交叉 政出多门政企不分自然就造成责任不清的状况以国家六大专业性投资公司为例根据国发 198845号文规定能源交通原材料机电轻纺四个国有投资公司由纪委归口领导行业主 管部门参与指导农业林业投资公司由国家计委与部门归口领导以国家计委为主另外还 规定投资公司按国家计委安排的投资具体安排建设项目 承包新增生产能力又规定投 资公司在编制计划的同时必须和行业归口部门和银行充分协商在建设项目管理上原则 上由行业归口部门或地方负责这些规定为平衡各方利益和要求而相互矛盾使国有投资公司 无法成为组织中央经营性投资活动主体 3国有资产管理体系不完善没有建立国有资产授权管理经营体系与其他国有企业一 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 5 页 共 34 页 样国有投资公司未有获得国家的正式授权国有资产保值增值的责任不明确由于国有资产产 权不明确 自然就无法确定国有投资公司的国有资产范围和价值基准 也就无法以国有资产保值 增值标准实施对经营者的绩效评价 这导致了国有投资公司应有的主要功能难以发挥 尤其是对 于涉及境外国有资产的国有投资公司由于法律法规的不完善情况更加复杂其国有资产保值 增值问题从公司成立一开始就被疏忽 4投融资体制改革未到位除上述投资公司本身暴露的问题外还反映在以下几个方面 首先是各级政府 国有企业和国有银行的投资风险约束机制和监督机制不健全 投资决策的科学 化水平不高 其次是资本市场不完善 融资渠道少 融资方式不规范 金融机构抗风险能力薄弱 第三是投资中介服务体系不健全大部分中介机构仍未与政府部门脱钩难以开展公平竞争无 法提供客观公正和高效的投资中介服务 1.2.2 我国国有投资公司的发展阶段 从1994年开始我国国有投资公司进入发展阶段1993年党的十四大提出建立社会主义市 场经济体制目标后在投融资体制改革上实行政策性和商业性金融分开政策性投资项目和竞 争性投资项目分开融资贷款和股本投资分开使国有投资公司进入了一个新的发展阶段1994 年为适应投融资体制改革的需要国家将原6家国家专业投资公司并入国家开发银行同时组 建了国家开发投资公司和中国节能高新轻纺机电出口等国家级投资公司标志着我国投资体 制改革与国有资产管理体制改革的有机结合 形成了一类主要服务于国家产业政策实施的国有投 资公司在其后几年里中央和地方政府相继成立了一批专门从事投资经营活动的经济组织即 综合性或专业性投资公司其目的是明确政府投资主体并用经济办法管理政府投资经过十多 年的实践探索投资公司得到迅速发展据不完全统计目前全国共有省自治区直辖市政府 及各部门成立的投资公司近150家 地区一级政府投资公司有近100家 甚至一些经济发展较快的 省份县一级也成立了投资公司可以说国家省地县的不同层次的投资公司体系已基本 形成我国国有投资公司本时期的特征如下 1 逐步向企业运作机制转变 国有投资公司逐步向按市场经济规则和企业机制运作转变 从政府行为型向投资主体型转变 从依靠政府拨款向多渠道筹融资转变 在坚持政策性取向的同 时向追求投资效益转变多数投资公司开始依据公司法进行公司制改造产权结构和公司治 理结构逐步有了改善一方面政府与投资公司之间的资产关系得到进一步理顺投资公司的自 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 6 页 共 34 页 主权有了提高另一方面行政性指令仍然存在政企仍未彻底分开政府干预仍然存在以行 政审批为核心的投资决策体制没有根本变化 政府和投资公司之间形成了新的博弈格局 投资公 司会在项目投向资金来源政策取向方面与政府展开讨价还价 2普遍采取多元化发展战略采取多元化发展战略是国有投资公司该时期的显著特点 一业为主多种经营成为不少投资公司的经营方针在多元化发展战略的指导下不少投资 公司大量投资非相关行业组织结构也向集团化和纵深化发展企业集团迅速扩大出现大量二 级三级甚至是四级下属公司并且采取以负债为主的融资方式通过总公司和各级子公司的共 同负债发挥集团融资的杠杆作用实现资产数量的迅速扩张 3政策性项目受到自营项目的冲击投资公司除按照政府确定的产业政策和投资范围 积极参与对基础产业和政策性项目的投资外 还参与大量的竞争性行业 不少投资公司出于自身 生存和发展的需要利用政策性项目获得的资金资源和政策投入自营项目力求达到政策性 项目和营利性项目双赢的目的 但事实证明两者是难以兼顾的 由于政策性项目的责任在于政府 投资公司往往忽视对政策性项目的管理 将重点放在如何利用政策性项目获取资金和政策的利用 方面这个时期除国家专业投资公司外地方投资公司原承担的政策投资导向作用受到自营投 资行为的猛烈冲击 4投资手段单一投资行为不规范在国有投资公司的投资方式上股权投资和债权投 资并用但仍以债权投资为主由此反映了当时投资公司的项目投资管理水平较低资本经营手 段仍然有限牺牲长期利益追求短期利益的意识非常严重此外各投资项目还大量采取了中外 合资 合作的方式进行建设 而且相当一部分项目并非是真正利用外资 而是以 假洋鬼子即 中资驻外机构作为外方目的是享受国家给与外资企业的优惠政策同时也出现了一些不规范 的投资行为如高息拆借虚假出资等 1.3 我国国有投资公司的性质与特点 我国国有投资公司是政府授权的国有资产投资主体 是在国家产业政策的指导下 以从事增 量投资和国有资产资本经营为主 并对社会资金起投资导向作用的经济组织 我国国有投资公司 具有如下特点 1政府出资设立的国有独资公司 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 7 页 共 34 页 投资公司是国有独资公司 国有独资公司是由政府全额出资设立 并授权经营国有资本的特 殊企业政府是它的唯一出资人政府通过完全占有完全控制的方式保证国家产业政策的执 行保证宏观调控意图的实现 2政策性投资公司 国有投资公司的政策性投资 旨在通过对制约社会经济发展的瓶颈产业的投资 吸引其它社 会资本从而推动国民经济的发展按建设项目分类它主要从事基础性项目建设改善投资环 境调控产业结构同时由于国有投资公司隶属于政府或归口计委作为主管部门这使政府政 策性体现得更加明显 3财政性建设基金为主要融资来源 绝大部分国有投资公司的资金来源于政府预算内的 拨改贷 和财政预算外的部分专项建设 基金对没有上述来源的个别地方国有投资公司政府给与一定的贴息国有投资公司的其它资 金来源包括发行债券上市筹资银行信贷包括政策性银行贷款和境内外商业银行贷款和合 资等 由于国有投资公司的投资经营活动与政府及其产业政策有着密切关系 为保证国有投资公 司政策投资业务的顺利开展政府会凭借其产业政策税收政府信用政府基金等公共融资力 量从资金量或资金成本上对它给予财力上的支持 4宏观调控的政策工具 国有投资公司作为政府的增量投资主体 在全社会固定资产投资中具有导向作用 以维护国 民经济的健康发展 贯彻国家的产业政策和区域布局政策 对于市场经济中存在着的 市场失效 经常出现的有效需求不足国有投资公司作为政府增量投资主体要在增量投资上发挥导向调 控作用这种作用当时是其它主体无法替代的 国有投资公司是政府授权的国有资产投资主体 在国家产业政策的指导下 国有投资公司承 担着国家政策性投资的作用 从调整产业结构和加强宏观调控的角度定位 国有投资公司应是用 增量投资发挥投资导向作用的主体 以从事增量投资和国有资产资本经营为主 并对社会资金起 投资导向作用的经济组织 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 8 页 共 34 页 第二章 我国国有投资公司的战略分析 2.1 国有投资公司存在与发展的宏观基础 我国的国有投资公司主要是国有企业改革和政府投资体制改革的产物 是在适应从传统计划 经济体制向市场经济体制转轨过渡过程中应运而生的 有观点认为 我国的国有投资公司是一个 带有特殊使命和改革过渡性质的投资机构 随着改革的到位和我国市场经济体系的逐步完善 国 有投资公司将失去其继续存在的基础 其实 国有投资公司在我国具有坚实的生存与发展的宏观 基础在长期内都是我国国民经济的重要形式 2.1.1 我国国有经济的重要地位 1我国的社会主义性质 我国是社会主义国家国有经济在国民经济体系中的存在和作用发挥是国家性质的重要体 现党的十六大和十六届三中全会都强调必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济发展壮大 国有经济 国有经济控制国民经济命脉 对于发挥社会主义制度的优越性 增强我国的经济实力 国防实力和民族凝聚力具有关键性作用因此国有经济在长期内都是我国国民经济体系中 的重要组成部分 2政府干预经济的需要 当今世界政府对经济的干预已成为一种普遍现象不论是发达国家还是发展中国家政 府在经济生活中的作用无处不在 在市场经济中 虽然要充分发挥市场在优化配置资源中的基础 作用 但是政府投资随着市场经济制度的建立和完善呈现不断增长的趋势 已是各国的普遍特征 这主要是存在以下三个方面的客观需要 解决市场失灵的客观需要在市场经济条件下存在着市场失灵在公共产品和 服务的领域中由于产品和服务的享用不具有排他性因而使这些产品和服务(如公共设施等) 供给不足这是由市场机制本身无法解决的难题其次由于经济的趣利性使一些社会效益好 而经济效益差的领域企业和个人无人问津再次在一些具有技术垄断和自然垄断性质的产业 部门处于垄断地位的企业有可能形成垄断价格最后由于存在着一些需要投资很多而且有 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 9 页 共 34 页 很大风险的项目企业和个人无力承担总之以上所述市场失灵的投资领域必须由政府 投资这是市场经济体制所决定的这是中西方市场经济体制国家都存在的共性是政府投资存 在的一般理论依据 强化国家宏观调控的客观需要 政府投资规模的宏观调整和政府投资领域的选择 是国家 赖以进行宏观经济调控的基础也是影响经济社会发展格局及增长态势的一个重要变量 保证和促进国民经济持续发展与有效增长的客观需要 政府投资之所以对经济发展 经济 增长具有重要影响一是因为诸如基础设施的建设环境污染的治理等公共支出本身就是营造 经济发展环境制约或促进经济增长的一个要素而用于教育科研公共卫生等方面的支出 则与劳动力素质的提高 科学技术的发展和应用有着直接关联 二是因为政府投资直接就是社会 总需求的一个主要组成部分 其投资规模与领域的调整变化 对社会总供求关系与经济增长格局 有着举足轻重的影响它的调整变化都是引导社会投资与消费促进经济结构产业结构部门 结构乃至企业组织结构合理调整的重要手段 从客观上来说 现代的市场经济已经离不开国家干预 国家干预对促进国民经济平衡发展起 着极其重要的作用而我国正处在向市场经济体制的转轨时期政府干预尤为必要而国有经济 是政府实现经济干预的重要工具 2.1.2 我国国有投资公司的作用 我国目前正处于经济体制转轨过渡时期存在市场发育不足和机制不健全的双重市场缺陷 政府需要加强对宏观经济的调控 作为国有经济的形式 国有投资公司在宏观经济的调控体系中 有着不可替代的作用国有投资公司的作用主要体现在以下四个方面 1弥补市场失灵的手段国有投资公司的建立与发展使政府除了通过计划财政税 收金融等直接干预手段外增加了弥补公共产品和公共服务领域市场失灵的又一手段如大型 经营性半经营性的基础设施及公益设施等就需要由政府投资或政府投资引导从而创造良好 的投资硬环境以降低企业投资的社会成本促进社会投资的快速增长这一功能的发挥很大程 度上就要依靠国有投资公司来实现 2推进政府重大项目建设我国正进入经济的大发展大投入时期政府资金的主导作用 在整个经济的发展中仍是举足轻重如何集中财力抓好一批事关发展大局的重大项目的建设 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 10 页 共 34 页 是各级政府部门首先要关心且必须解决的问题 其中一个有效的手段就是发挥授权经营的政府投 资公司的龙头作用带动量大面广的其他各类投资主体形成强大的投资主流推动重大项目的 建设 3拓展融资渠道国有投资公司作为企业法人在法律允许的范围内可以运用各种市 场化融资方式筹集大量的社会资金使有限的财政资金得到放大进一步增强财政资金的使用 效率 4实施政府的产业政策促进经济结构的战略性调整国有投资公司作为政府投资行为 的实际操作者其行为既体现政府的投资战略又构建了政府投资的有限责任机制较好防范了 政府投资的风险通过国有投资的市场化资本运作使政府的产业政策得到更为有效迅速的贯 彻从而促进整个经济结构的战略性调整 国内外的实践证明 国有投资公司有其存在的必要性和发展的广阔空间 它在社会经济生活 中充当了政府产业政策的执行者是政府投资的有效载体也是政府宏观调控的一种经济手段 从改革和发展趋势看国有投资公司的作用只会得到加强 2.2 国有投资公司亟待解决的主要问题 自产生以来 国有投资公司机构数量和资金规模有了比较大的扩展 投资公司的类型和组织 形式也从开始时单一的国有投资公司向多元化发展 但总体来看 我国的国有投资公司尚处于发 展的初级阶段还存在许多有待规范和解决的问题 1定位不明确 从职能定位上看国有投资公司一般应定位于企业层面其本质规定是作为政府投资主体 通过投资和持股两种方式为国有工商企业提供权益资本 依据是否具有直接盈利性 国有投资公 司可划分为国有投资控股公司和国有政策性投资公司两种类型但我国的实际情况却并非如此 根据其职责任务类型的不同有的执行的是行政性职能有的执行的是事业性职能只有一部分 属于真正意义上的企业性质 但真正按企业化运作的国有投资公司却比较少 在经营业务范围上 有些国有投资公司商业性投资与政策性投资不分 在国有资产管理体制结构中 有些国有投资公 司既充当行业主管部门又行使国有资本授权经营主体的职能 职能定位的不明确 造成许多国有 投资公司在实际运作中往往越位错位或缺位从而限制了国有投资公司的发展 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 11 页 共 34 页 2运作不规范 国有投资公司长期受政府部门直接领导 要成为产权明晰 自主经营的现代企业还需要假以 时日 虽然近两年新成立的国有投资公司实行了规范的公司制 各专业委员会下属投资公司大部 分已进行了股份制改造 但原有的国有投资企业当初在选择投资项目时 常常出现受上级主管部 门左右 为一些没有发展前途的困难国有企业提供资金的情况 这种情况下 投资往往无法收回 导致公司资产运营的整体质量不高 呆滞和损失的资产占相当比重 现有产业和行业投资结构不 合理资产运作效率较低另外还有不少投资公司的主要利润来自于短期联营委放贷款等业 务按照我国商业银行法有关规定非银行机构不能够直接从事对企业的信贷业务和资金拆 借业务这意味着公司从事的短期贷款融资活动从理论和实践上讲均带有违规违法操作的色 彩蕴含极大的政策风险和经营风险 3缺乏经常性融资渠道 国有投资公司的主要资金来源是政府的经营性资金和各种收费性基金 缺乏常规性的融资渠 道和机制随着政府职能的转变和行政性收费制度的改革政府收费性基金越来越少主要依靠 政府基金的经济类和专业类国有投资公司的资金来源问题已经开始显现出来 如果不能加以有效 解决一些国有投资公司必将陷入无资可投的困境 4资本流动性差 随着市场经济的日趋完善和产业融合的日益深化 行业之间的边界越来越不确定 行业之间 的渗透交叉和变换越来越频繁然而由于历史的原因和国有投资公司的政府背景国有投资 公司的跨部门跨地区跨所有制流动十分困难这就使得以原来的行业主管局为基础组建的国 有资产投资经营公司的经营界限成为阻碍资本自由流动的围墙极大地阻碍了优良资产向优 势国有投资公司集中 使国有投资公司行业的资源合理配置无法实现 保护了 劣限制了 优 5国有资本退出机制不健全 对于投资者来说吸引投资者从事投资的最重要原因是为其带来的回报为了取得收益投 资活动需要一个可靠的投资退出机制为之提供安全保障一方面由于投资决策不科学投资项 目效益低下导致国有投资公司投资回报率低和本金回收困难另一方面企业与国有投资公司 的债权存在软约束股权转让渠道不通畅资本的退出机制则是投资成功的基本保障如果没有 可行的资本退出方案投资者不会将资金投入投资活动将因难以筹集到社会资本而无法进行 投入退出再投入的投资资本有效循环也就无从建立 6缺乏自我积累和自我发展机制 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 12 页 共 34 页 公司现有资本金是由政府部门直接投资或由国有资产授权经营的大型企业集团投资的 随着 政企分开及国有资产管理体制的加强 这些带有国有背景的股东强调国有资产的保值和增值 公 司必然会形成不注重积累利润即期分尽的分配机制这种分配机制从短期看满足了股东对资 产保值增值的要求 但从长期看 对公司未来稳定发展将产生不利影响 造成其自我积累能力弱 资产增值速度慢 制约了规模的扩大和业务的快速拓展 还有不少投资公司缺乏长期投资风险准 备金公司抗风险能力较差经营风险也较高 7公司的治理结构和管理体制不完善 大部分国有投资公司内部均未实质建立起由所有者 董事会和高级经理人员组成的现代公司 制法人治理结构的组织结构形式经营者由政府主管部门任命甚至由政府人员兼任在母子公 司关系上集权与分权的问题并无处理得当没有建立起良好的约束机制不少投资公司出于扩 张需要过度放权子公司盲目追求多样化造成母公司实际上没有自己实质控制的子公司和控 股子公司在绩效考核及分配机制上手段较落后仍以利润费用等静态指标作为考核和分配 的主要依据不能从整体上评价企业和经营者的经营状况发挥激励的作用在约束机制上对 子公司的投资行为缺乏有效的监控 还没有建立起有效的投资决策风险责任制 在资金运作机制 上普遍采取的是分散管理的方式母子公司之间交叉担保资金往来复杂造成极大的债务风 险 在投资经营方式上 资产价值观和资产经营手段仍被忽视 不能客观地进行项目评价和经营 2.3 我国国有投资公司面临的机遇与威胁 2.3.1 宏观环境的战略性变化 1国有经济布局和结构的战略调整 我国将继续积极推进国有经济布局和结构调整坚持有进有退有所为有所不为的方针推 动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域 其他行业和领域的 国有企业通过资产重组结构调整在市场公平竞争中优胜劣汰 2国有资产管理体制的深入改革 十六大报告提出继续调整国有经济的布局和结构改革国有资产管理体制是深化经济体 制改革的重大任务在坚持国家所有的前提下充分发挥中央和地方两个积极性国家要制定法 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 13 页 共 34 页 律法规建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责享有所有者权益权利义务 和责任相统一管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制中央政府和省市地两级 地方政府设立国有资产管理机构继续探索有效的国有资产经营体制和方式2003年4月6日 国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)正式挂牌 国资委作为管理非金融营利性 国有资产的实体机构 分三级政府设立国资机构 每一级国资委只对本级政府所管辖的国有资产 和国有股权行使出资人职责 设立国资委意味着长期以来一直实行的上市公司国有股国家统一 所有地方分级管理的模式出现重大变革新体制可以概括为国家所有分级产权2003 年5月27日企业国有资产监督管理暂行条例(以下简称暂行条例)公布施行暂行条 例 明确了国有资产管理体制的基本框架和企业国有资产监督管理的基本制度 将国有资产管理 体制改革工作纳入法制化轨道 3投资体制改革 党的十六大及十六届三中全会确定了关于深化投资体制改革的基本方针 我国投融资体制改 革的目标框架已经得以初步确立根据谁投资谁决策谁受益谁承担风险的原则在国 家宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用 确立企业的投资主体地位 规范政府 投资行为逐步建立投资主体自主决策银行独立审贷融资方式多样中介服务规范政府宏 观调控有力的新型投融资体制目前国家已明确界定了政府投资的职能政府投资主要用于 关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域 4中国加入世贸组织 中国已加入世界贸易组织 中国政府正在履行承诺 中国加入世界贸易组织后 政府的职能 经济管理方式将发生根本性的变化这种变化将影响到我国社会的方方面面 2.3.2 国有投资公司的发展机遇 1国有经济布局和结构的战略调整带来的机遇 就全国来看 我国国有投资公司的投资领域比较广泛 有关系国家安全和国民经济命脉的重 要行业和关键领域 也有一般性行业 国有资本向重要行业和关键领域的集中为国有投资公司提 供了市场空间即使是对于在其他领域的国有投资公司也不是没有生存空间因为国家对于这 些领域的国有经济并不是排斥而是在市场公平竞争中优胜劣汰如果国有投资公司在这些 上海交通大学 emba 学位论文 我国国有投资公司的发展模式研究 第 14 页 共 34 页 领域能够生存并健康发展同样会获得政府的认可与支持 2新型的国有资产管理体制带来的机遇 国资委设立后 中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人职责 出资人缺位的问题将得 到解决国资委的设立解决了三个问题一是国资委的定位是履行出资人职责不是管 理国有企业的职责这就有利于国资委从管企业向运营资本转变二是政府行使所有 权的部门与行使公共权力的部门分开这就从组织上实现了政资分开体制上实现了政企分开 三是国资委实行 管资产和管人 管事相结合 的职能 这就改变了国家所有权分头管理的状况 构造出了集中统一排他性行使所有权的老板从而明确了产权责任主体避免了出资人 缺位而且由于实行所有权与经营权分离的原则国资委要依法以股东的方式行使权力 又避免了越位即既当老板又当婆婆的问题根据过去多年改革形成的共识国有 资本投资的弊端主要表现为投资主体不明确和政府干预过多 国有资产管理体制的深入改革和出 资人的到位将解决国有投资公司因出资人不明确与政企不分而导致的种种问题 从而有利于国有 投资公司的健康发展 从目前情况看国资委成立后国有资产管理的三层次说成为一种模式丁翔陈东林 2003即国资委中间层公司和国有实体企业三级架构而国有控股公司是中间层公司的重要 形式国有投资公司也可以转变为控股公司那么今后国有企业主要有两类一类是国有产业 控股公司另一类是国有投资控股公司国有资产管理的三层次说无疑为国有投资公司提供 了将来在国有经济体系的位置 3投融资体制改革带来的机遇 政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域政府投资 必将越来越集中于基础设施 公共产品 准公共产品等领域 因此 从投融资体制改革方向来看 政府投资领域的转移和变化 必将为作为政府投资主体的国有投资公司提供一定的新机遇 另外 改革项目审批制度落实企业投资自主权扩大大型企业集团的投资决策权进一步 拓宽企业投资项目的融资渠道等举措都有利于国有投资公司的发展 4中国加入世贸组织带来的机遇 中国加入wto以后国外跨国公司及其资金技术管理大量涌入中国市场的新形势既为 国外投资者