（行政管理专业论文）行政伦理视角下我国公务员的角色冲突及其对策研究.pdf

摘要 摘要 2 0 0 8 年我国新一轮行政体制改革拉开大幕。温家宝总理指出，加快转变政 府职能是深化行政管理体制改革的核心。此次改革的基本要求是，n 2 0 2 0 年实 现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根 本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变， 实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转 变，建设人民满意的政府。其核心内涵是要求公务员在行使公共管理职能、运 行公共权力的过程中，以公共行政的标准，完成它的公共性、公正性以及服务 性。这对我国公务员的能力素质有了更高的要求，然而，我国公务员的伦理现 状却存在与改革要求相悖的问题，伦理失范现象屡见不鲜，如腐败现象，权力 寻租，服务意识淡薄等。此时，公务员在遇到伦理困境时应该扮演的怎样的角 色就成为专家学者们探讨的问题。 论文首先对我国公务员的行政伦理建设现状进行分析，得出j 下确的角色定 位有助于防止公务员的行政伦理失范，再指出行政伦理视角下我国公务员的角 色及其角色冲突，并从多方面对角色冲突及其产生的原因进行分析，最后，在 借鉴其他国家理论和实践经验，并对我国公务员行政伦理建设现状具体分析的 基础上，提出化解公务员角色冲突的对策，希望通过以上的探讨，为中国行政 体制的改革提供一个新视角和解决思路，拟解决目前公务员面对多种角色冲突 的矛盾与困境。 关键词：行政伦理公务员角色角色冲突对策分析 a b s t r a c t a b s t r a c t an e wr o u n do fa d m i n i s t r a t i v er e f o r n li nc h i n ao p e n e dt h ec u r t a i ni n2 0 0 8 w e n p o i n t e do u tt h a ts p e e du pt h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n si st od e e p e nt h e c o r eo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m t h er e f o r mo ft h eb a s i cr e q u i r e m e n ti st h a tb y2 0 2 0 t h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o n st oc r e a t eaf a v o r a b l ee n v i r o n m e n tf o rd e v e l o p m e n tt o p r o v i d eq u a l i t yp u b l i cs e r v i c e s ，s a f e g u a r ds o c i a lf a i r n e s sa n dj u s t i c eaf u n d a m e n t a l c h a n g ei nt h eo r g a n i z a t i o no fg o v e r n m e n ta g e n c i e sa n ds t a f f i n gt ot h es c i e n t i f i c ， s t a n d a r d i z e d ，f u n d a m e n t a lc h a n g ei nt h el e g a ls y s t e m ，t oa c h i e v et h ea d m i n i s 扛a t i v e o p e r a t i o nm e c h a n i s ma n dt h eg o v e r n m e n tm a n a g e dt os t a n d a r d i z e d ，o r d e r l y , o p e na n d t r a n s p a r e n t ，c o n v e n i e n ta n de f f i c i e n tf u n d a m e n t a lc h a n g e ，c o n s t r u c t i o no fp e o p l e s s a t i s f a c t i o nw i t hg o v e r n m e n t t h en e wr o u n do fr e f o i 1 1 1o ft h ec o r es u b s t a n c eo ft h e d e m a n d so fc i v i ls e r v a n t si nt h ee x e r c i s eo ft h ef u n c t i o n so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n o p e r a t i o no fp u b l i cp o w e ri nt h ep r o c e s st op u b l i ca d m i n i s t r a t i o ns t a n d a r d s ，t h e c o m p l e t i o no fi t sp u b l i cn a t u r e ，f a i r n e s s ，a n ds e r v i c e t h i sa b i l i t ya n dq u a l i t yo f c h i n a sc i v i ls e r v a n t sh a v eh i g h e rr e q u i r e m e n t s ；h o w e v e lt h ee t h i c a ls t a t u so fc h i n a s c i v i ls e r v i c ei sc o n t r a r yt ot h ee x i s t e n c ea n dd e m a n d sf o rr e f o r r n ，t h ei s s u e ，e t h i c a l a n o m i ec o m m o no c c u r r e n c e s ，s u c ha sc o r r u p t i o n ，r e n t s e e k i n g ，w e a ks e n s eo fs e r v i c e a n ds oo n a tt h i sp o i n t ，t h ec i v i ls e r v i c ei nt h ef a c eo fe t h i c a ld i l e m m a ss h o u l dp l a y w h a tr o l ei nt h i sr e s p e c tt ob e c o m ee x p e l sa n ds c h o l a r st oe x p l o r ei s s u e s p a p e rf i r s to fc h i n a sc i v i ls e r v i c es t a t u so fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sa n a l y z e dt h e r o l eo ft h ec o r r e c tp o s i t i o m n gt oh e l pp r e v e n tt h ec i v i ls e r v i c ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c s a n o m i e ，a n dt h e np o i n t e do u tt h a tt h ep e r s p e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c si nc h i n a u n d e rt h ec i v i ls e r v i c er o l ea n dr o l ec o n f l i c t ，a n df r o mm a n yo ft h er o l eo fc o n f l i c t a n di t sc a u s e sa n a l y z e d ，f i n a l l y , d r a w i n go nt h et h e o r ya n dp r a c t i c a le x p e r i e n c eo f o t h e rc o u n t r i e s ，a n dt h eb u i l d i n go fc h i n a sc i v i ls e r v i c es t a t u so fac o n c r e t ea n a l y s i s o fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，b a s e do nt h er o l ea sc i v i ls e r v a n t sp u tf o r w a r dt or e s o l v et h e c o n f l i c t ，a n ds e e kt h r o u g ht h ea b o v ed i s c u s s i o n ，a d m i n i s t r a t i v ea n dm a n a g e m e n t r e f o i t n si nc h i n at op r o v i d ean e wv i s i o na n dr e s o l u t i o no fi d e a s i n t e n d e dt or e s o l v e t h ec u r r e n tc o n f l i c ti nt h er o l eo ft h ec i v i ls e r v i c e k e y w o r d ：a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ；r o l ea sc i v i ls e r v a n t s ；r o l ec o n f l i c t ；m e a s u r e s i i 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名c 手写，：弛、渤 签字日期：矽7 年d f 7 月蹦日 学位论文版权使用授权书 一玛惟秦新瑚：飞物雅 答字嗍：叫堋列日 签字日期：刁引硼嘲 第1 章引言 第1 章引言 1 1 研究背景及意义 自“水门事件”发生后，行政伦理开始在美国各界受到极大的关注。它作 为一个明显的标志，引发了人们对行政伦理的探讨。其后，各国政府都陆续采纳 了有关专家的建议，开始借助行政伦理建设来规范和制约政府机构及其工作人 员的行政行为。近年来，从“以德治国 、“服务型政府”、“八荣八耻 等 理论观点在我国的提出的来看，行政伦理建设已经被大家热切关注并得到了快 速的发展。 从邓小平同志在党的十一届三中全会明确提出的干部人事制度改革，到 1 9 9 3 年国家公务员暂行条例的正式颁布，再n 2 0 0 5 年公务员法的颁布， 我国在公务员的制度规范上有了很大的发展。与此同时，我们国家对我国公务 员的个人伦理思想建设也越来越重视。“反腐倡廉 、“保持先进性 、“八荣八耻 等都是现今公务员行政伦理建设已取得的成就。在肯定成就的同时，一些比较 严重的伦理失范现象依然时有发生，严重损害了党和政府的形象，阻碍了社会 主义事业的发展。例如我们的一些公务员，尤其是个别行政领导，滥用权力、 以权谋私、缺乏廉政意识，官本位意识、特权意识非常浓厚，对人民群众权利 和利益视而不见，这些伦理失范现象和事件屡见不鲜，严重影响了公务员整体 或者国家在广大人民群众心目中的形象。 公务员的伦理失范现象源于公务员的角色定位，在这个多元的社会，公务 员面临着多种角色选择，必然会造成角色冲突，本论文从行政伦理视角来研究 我国公务员的角色冲突，对其原因进行分析并提出化解对策，意在给我国公务 员进行科学合理的角色定位提供参考，以帮助有效的防止公务员伦理失范行为 的发生。 1 2 核心概念的界定 1 2 1 行政伦理 很多专家和学者就行政伦理的涵义进行了解释，可谓说法不一，各有见地。 第1 章引言 学者和专家们都做出了相应的解释。王伟认为，“行政伦理的概念很宽泛，广义 上指行政领域中的伦理，具体地说，是公共行政领域中的伦理，它始终存在于 公共部门运作的过程中”张国庆指出，“牵涉到行政主体行动正当性的行政伦 理，主要是对事物是否存在合理性做出判断，涵盖了公职人员在履行职责时和 作为群体组织成员时所遵循的道德规范与道德观念等。高力和张国庆的观点 大致相同，也认为它是行政主体在行使权力过程中所表现出来的一种特殊的职 业伦理。 在这里我们所强调的行政伦理与其他一般的伦理有所不同，一般来说行政 伦理主要有以下特征： 第一，公共性。公共利益观念是行政伦理特定的本质表现，这种观念是公 共权力产生与发展的结果，所以说公共性是行政伦理的主要特征。 第二，整合性。生活中的伦理道德包括行政伦理在内，都整合成了独立的 价值规范体系，表现出整合性的特点。 第三，规范性。行政伦理每时每刻都在对行政主体的行政活动、行政行为 做出规范和调节，具有极强的规范性。 第四，价值性。行政伦理观本身就是一种特定行政价值观，所以价值性是 其基本特征。 1 2 2 角色及其角色冲突 本文所指的角色是指个人在整个社会关系位置上的行为模式，可以说是“社 会角色”的简称。它是社会对处于特定地位的人的行为期待，它规定了一个人 活动的特定范围以及与人的地位相适应的权利义务与行为规范。 本文所指的角色冲突主要是指角色内部或角色之间的冲突。在我们日常的 社会角色扮演中，当角色内部或角色之间发生了矛盾和对立，同时阻碍了角色 扮演的顺利进行时，角色冲突便产生了。一般来说，角色冲突主要包括以下两 。王伟行政伦理概述【m 】北京：人民i f 版社，20 0 1 ，6 3 圆张国庆行政管理学概论【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 0 ，5 1 8 高力公共伦理学【m 】上海：高等教育j f j 版社，2 0 0 2 ，11 3 国孙沽菲中西方行政伦理建设的比较与启示研究【d 】电子科技大学，2 0 0 9 ，9 2 第1 章引言 种类型：( 一) 角色内部的冲突：指由于多种社会角色和多种社会地位重合于一 人身上，使他自身内部产生了角色的碰撞，这时存在两种情形：一种是在一个 人所承担的这几种角色中，其角色的行为规范是互不相容，这时就会产生角色 内部的冲突。比如说，对一些i 习f j n 考入公务员队伍的学生来说，在学生角色到 公务员角色的转换不适应就是一个例证。另一种是一个人所承担的多种社会角 色同时对其提出了角色要求，角色责任分辨的复杂性使他难以胜任，也就发生 了角色内冲突。( 二) 角色间的冲突：是指不同角色承担者之间所发生的冲突。 引起这类角色冲突的主要原因是角色期望的差别、角色利益上的对立以及人们 没有按各自的角色规范行事等。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国外研究现状 对行政伦理的研究，相对国内来说，国外有着更长久的历史。国外的行政 伦理研究开始于1 9 世纪8 0 年代术，从西方国家的行政伦理发展历史来看，我们 大致可以将其分为三个阶段，分别是萌芽发展阶段、初步发展阶段和成熟发展 阶段。 首先是萌芽发展阶段。 英国学者伊顿是最早意识到行政伦理重要性的。1 8 8 0 年，他在英国公务 员考试一文中明确地提出把公务员伦理行为作为最基本的道德行为，并提出 要对原有公务员制度进行改革。威尔逊则是在美国最早关注行政伦理的行政学 家，1 8 8 7 年，他在行政学之研究中提到美国文官制度对公共行政伦理研究 的影响。我们可以看到，在这一阶段行政伦理研究主要看重于对公务员道德素 养的培养，大部分开拓者都已经开始着重于公务员制度的改革，而且在论述公 务员制度的改革过程中都提及到到行政伦理的重要性，并认为行政伦理对提高 政府效率能够起到重要的作用。不过，萌芽阶段只是看到了行政伦理研究的重 要性，却并没有把其作为理论研究的重点。该时期既没有专门对行政伦理进行 阐述的专著和文章，也没有专门对其开展的讨论会。所以此阶段定为为西方行 政伦理的萌芽发展阶段。 其次是初步发展阶段。 n 2 0 世纪3 0 年代，人们对行政与政治二分法的进行了再次争论，这给行政 3 第1 章引言 伦理学的研究发展起到了促进作用。1 9 3 6 年，由高斯、怀特、狄莫克合著的公 共行政新领域一书问世，文中主张行政官员应该拥有相当大的自由决定权， 并提出和解释了行政官员向谁负有自由决定权的责任及其含义等问题。考尔德 韦认为只要人们能够积极承担社会责任并热爱个人自由，同时行政官员能够遵 循社会标榜的服务观念并自我限制，那么，美国就不会在当代国家中恐惧行政 角色的错位和扩张。弗里特兹莫尔坦马克斯在谈到对行政责任时指出，我 们所认可的行政责任就是责任与义务的统一，它是一些行政官员决心牺牲自己 私人利益以便公正的执行立法政策，它能够唤起行政官员对广大民众及其根本 利益尊重的良知，另外，在初步发展阶段，由弗雷德里茨倡导的“内部控制 在贝利道德和公共服务一文中得到了发展。该时期，与行政伦理相关的专 著和文章都有产生，不过只是停步于探讨层面，理论研究还不够成熟，所以我 们把其定为初步发展阶段。 最后是成熟发展阶段。 从2 0 世纪7 0 年代初至今，这一时期被称之为是行政伦理研究成熟的发展阶 段。社会平等己经变成2 0 世纪6 0 年代后期出现的新公共行政运动的核心道德概 念。而2 0 世纪7 0 年代术至8 0 年代，一些重要的行政论理学著作已经开始从政治 和行政的角度，对政府的伦理问题展开多视角的探讨。1 9 8 2 年，弗雷德里克森 在公共行政的平民主义复苏一文中指出公共行政官员和平民之间的距离越 拉越大，使其深感忧虑，他呼吁应该重新把平民道德作为公共行政的核心价值。 而且弗雷德里克森在公共行政的精神一书中也强调了“公共性 ，并对涉 及公共行政领域的公平、公正、公民精神、自由裁量权等问题进行了深刻的分 析，指出需要构建公共行政官员所应遵循的伦理准则与价值规范，以保证建立 现代民主政府的有效性。登哈特通过主张把行政伦理归类于更大的政治道德， 以阐述官僚理想和民主理想之间的关系，他认为行政宫员行政行为的公正性只 能通过“追求民主理想来证明。而库拍、哈特、昌德勒等都认为在当今的美 国社会，广大公民的角色作用已经遭到弱化，他们主张行政官员的责任在于把 公民权利义务放置在更重要的位置上，而公共官员的道德义务就是把他们自己 看成是普通公民中的一员。 国外大部分学者认为，为了加强公务员行政伦理建设，必须提高公务员的 道德自主性。平克弗斯( p i n c f s ) 指出道德品质是引导公共官员行为道德的最可行 的方法。库伯则认为行政官员的道德良心是防止公共行政内部品德腐败的重要 4 第1 章引言 手段。与此同时，许多专家学者还对品德的不确定性等问题进行了讨论。罗尔 斯分析说，如果“义务作为一般伦理学的一个关键词的话，那么它的另一个 近义词“责任”则是建构行政伦理学的关键概念。他指出在实际行政生活中， 公务员会面临多种责任，这些责任之间难免会发生多种冲突，公务员体现伦理 困境表现的最典型方式就是面临冲突性的责任。西方学者霍尔巴赫曾说： “再 没有什么东西能像政府那样对人民的风俗习惯产生如此直接的影响。 又说： “在不道德的国王统治下，恶德本身也变得高尚起来。 所以，国外学者都倡 导制定相应的道德法。法哲学家波登海默指出“那些被视为是社会交往的基本 而必要的道德正义原则，在一切社会中都被赋予了具有强大力量的强制性质。 这些道德原则的约束力的增强，是通过将它们转化为法律规则实现的。应当遵 守的道德原则，必须法制化才能得以切实贯彻。 制定相关法律法规是西方许 多国家所认同的做法。例如，意大利的公务员道德法典，明确地规定了公 务员必须遵守的行为准则，这也是我国行政伦理建设所欠缺的。 1 3 2 国内研究现状 国内行政伦理学的研究相对来说起步较晚，直n 2 0 世纪9 0 年代我国学者才 开始对行政伦理进行系统的研究。国内最早将行政伦理的研究限于对公务员行 政行为的研究，即所谓公务员在行政活动中应该具备的职业规范和职业道德。 所以，党秀云在论当代政府职业道德建设一文中提出“公务员的职业道德 就是他们在行使行政职权的过程中，通过内在的价值观念和社会给予的善恶标 准来理性地调节多种利益之间关系的职业行为规范”。从这种观点来看，这里 所说的行政伦理就是政府官员的职业道德，国内持这种观点的学者较为普遍。 因此，研究公务员在行政活动中所表现的职业道德的论著较多。 李春成在公务员的德行与实践一书中的看法是行政伦理是对公务员的 道德品质及其伦理责任与价值选择等问题进行研究的理论。其研究对象还包括 行政组织伦理、公共政策伦理、行政制度伦理三个方面。该定义特别强调了 公务员在行政伦理当中的道德主体地位。吴风鸣在中国行政道德论纲中表 述到“行政道德可以说是一种权力道德，主要表现为政府公职人员在行使权力 。党秀云论当代政府职业追德建设【j 】中国行政管理，1 9 9 9 年，第2 期 5 第1 章引言 过程中的道德意识、道德行为以及道德规范。 江秀平在对行政伦理建设的思考一文从“社会化角色”的角度进一步 指出对行政主体进行伦理约束的必要性和重要性，文章认为无论是行政系统还 是行政管理人员，均具有作为伦理主体的客观依据或者说具有行政伦理行为能 力。圆刘祖云在当代中国公共行政的伦理审视一书中剖析我国的行政体制 面临着一些行政弊端，必须提倡“服务型政府”的理念，重塑“全心全意为人 民服务 这一主导行政价值观，以此来诠释“人民政府为人民 的宪法原则与 精神。 都爱红的治国就是治吏中指出行政伦理就是伦理在行政活动和行政关 系中的体现，即指能够使行政活动得以更公平地、更合理地、更有效地运行的 行为规范。具体地说是指行政主体在行使公共权力从事公务活动中所应确立和 遵守的伦理道德要求的总称，侧重于公共行政活动中的伦理规范。周奋进在转 型期的行政伦理一书中指出，行政伦理主要是是研究政府及公务员的道德理 念、道德操守、道德准则的学说。其中包括两大部分，一是政府行政机关整体 的伦理约束机制，二是公务员的伦理道德观念。张康之在寻找公共行政的伦 理视角一书中从伦理视角出发，对如何超越中国现有的官僚制问题进行了探 索，提出必须通过人文精神来解决官僚制产生的矛盾，也就是要引入价值理性， 超越工具理性，将科学精神与人文精神进行有机结合，实现公共行政的道德化。 国 1 4 研究方法及可能取得的创新之处 1 4 1 研究方法 论文主要通过以下研究方法来进行论述。 第一，文献研究法：近年来，国内外的行政伦理建设都取得了一些可喜的 昊风鸣中国行政道德论纲【m 】武汉：华中科技人学出版社，2 0 0 1 年版第3 页 。江秀平对行政伦理建设的思考【_ i 】北京：中国行政管管理，2 0 0 0 年第9 期 周奋进转型期的行政伦理学【m 1 北京：中国审计出版社，2 0 0 1 年版3 2 3 5 张康之寻找公共行政的伦理视角【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年第2 8 7 页 6 第1 章引言 成绩，为此许多学者和专家开始对行政伦理问题进行了更加深入而具体的研究， 并取得了丰硕的理论成果。美国的特罩l 库拍撰写的行政伦理学：实现行政 责任的途径以及由张康之撰写的寻找公共行政的伦理视角等都是其中的 代表。本人通过阅读大量该学术领域最前沿的理论研究成果，能够对当前普遍 关注的问题有更加清晰地了解，并加以引用和借鉴。这是论文拟采用的主要研 究方法，同时还可以借鉴相关研究成果的研究方法为本人的论文写作提供经验。 第二，比较分析法：论文拟对国内外行政伦理研究的现状进行比较分析， 来探究公务员角色冲突产生的原因以及行政伦理视角下的解决方案。 第三，案例分析法：本论文在研究过程中拟通过相关案例来分析公务员角 色冲突产生的原因以及冲突带来的影响，并在此基础上提出可行性对策。 1 4 2 可能取得的创新之处 第一、本文根据“契约理论 ，提出公务员伦理定位的两个角色，“代理人 角色以及“服务者 角色，分别指出了公务员的职业性以及政府定位的工具性。 本文认为，公务员提供服务，廉洁奉公等都是公务员作为一种职业所必须具有 的职业道德，这是公众在向政府纳税后所必须享受到的服务，是公众与公务员 之间的等价交换。 第二、公务员角色冲突的原因多种多样，本论文从行政伦理这一视角来进行 分析，在指出角色冲突源于公务员自身的角色属性时，指出除了传统说法的“公 共人”和“经济人 两种属性之外，还有一种“社会人 角色属性，“社会人 作为公务员角色属性之一，同样在造成角色冲突方面起重要作用。 第三、在行政伦理的视角下找出适合我国国情的解决冲突的对策和方法， 本文在分析延伸传统方法的同时，指出加强公务员的职业培训是解决我国公务 员角色冲突的重要手段之一，主要是加强公务员的职业道德和契约精神方面的 培训。 7 第2 章我国公务员角色的伦理定位及其冲突 第2 章我国公务员角色的伦理定位及其冲突 2 1 我国公务员角色的伦理定位 在公共行政的日常行为中经常充斥着一些虚假的角色意识，比如说拉帮结 派、排除异己、欺下媚上等现象，这些行政失范的公共官员可以把手中的行政 权力玩弄到极致。他们的行政行为完全背离了公共服务的原则，也就背叛了他 们应选择的行政角色意识。所以公务员在进行角色定位时，关键在于伦理定位， 要学会在在行政伦理关系中找到属于自己的正确位置。 2 1 1 “代理人刀角色 从契约理论来看，政府与社会是委托代理关系，也是契约关系，公共行政 人员即公务员扮演着代理人角色。库珀在其著作行政伦理学中指出“公 众期待与社会义务通过角色得以完美组合。而没有明确定义的角色， 人们在扮演时出现了诸多问题，究其因主要是：人们对于该角色所应承担的责 任缺乏统一的认知。我们在各种角色的名义下让自己承担着义务，不管是主动 实施还是被动接受，人们在社会生活中都要扮演一系列几乎被规定好的角色， 如雇员、父母、公民、团体成员。那些没有被明确规定好的角色，扮演起来就 很容易产生问题。 在公共权力代表社会的公共利益的前提下，那些承担代理 人角色的公务员责任和义务更加凸显：表达公共意志，拒绝私人意志的侵蚀、 将公共利益置于自身利益之上与实施公共行为，让渡部分私人利益，只有这些 行使公共权力的公务员才被视作“人民的公仆 。所以说，对于我国行政官员 公仆意识薄弱的现状，更需要强调公务员的责任与义务与角色地位具有重要意 义。 首先，公务员作为“代理人 ，必须表达公共意志，拒绝私人意志的侵蚀。 公务员的权力主要来源于社会的委托，表达公共意志是其权利的本质。但是， 公务员也有其私人意志，我们称之为“私人意志 主要是区别于公务员所表达 的公共意志。在公务员的行政实践中，我们可以看到，公务员的公共意志与私 。张康之寻找公共行政的伦理视角【m 】北京：中固人民大学；i ；版社，2 0 0 2 年第2 9 5 页 。库珀行政伦理学：实现行政责任的途径( 第四版) f m 】北京：中国人民人学出版社，2 0 0 1 年，1 1 - 1 2 8 第2 章我国公务员角色的伦理定位及其冲突 人意志之间常常发生冲突，以至于他们常常陷入伦理困境。由此，我们强调公 务员应该拒绝私人意志的存在，尤其应该杜绝与公共意志相对立的私人意志， 政府作为契约方，应明确自身只能从属于社会的公共意志。在我国，最切合实 际的做法就是杜绝普遍存在的长官意志，从理论上否定长官意志存在的合法性。 其次，公务员作为“代理人 ，必须将公共利益置于首位。当今社会，存 在着明显地与政府脱离的状态，这主要归因于社会利益和政府利益的不一致性。 对于政府及其部门而言，服从政府利益可能比服从社会的公共利益更重要。因 为政府及其公务员都有自身的利益需求，他们为了这种需求，会自发的维护政 府及其自身利益。这就与政府代表公共利益的形象相违背，也无法更好地履行 公务员扮演的代理人角色。所以公务员作为“代理人 ，必须在绝对维护公共 利益、并充分认识公共利益至关重要性的前提下，权衡好公共利益与政府自身 利益以及公务员个人利益之间的关系。 最后，公务员作为“代理人”和公共行为的实施者，必须让渡部分私人利 益。公务员作为公共权力的行使主体，始终把“公民第一”作为公共行政的核 心原则，公平、公正、公开地实施公共行为，让公民在公共决策上享有知情权 和顾问权。同时公务员作为公共“代理人”，让渡和拒绝部分权利是合情合理 的。根据契约理论，公务员的公共权力来源于社会公众让渡“私人权利”，而 私人权利又是公众为了获得公共权力服务的义务而让渡，即公众要赢得某种对 等义务，当然，公务员也需要让渡部分私人利益。因此，只有通过表达公共意 志、维护公共利益和实施公共行为等责任的方式来防止公务员滥用职权。 2 1 2 “服务者一角色 公务员“服务者”的角色追求源于政府定位的“工具性”。前文我们提到， 在政府与公众是一种特定契约关系，公众为了获得政府提供的良好服务，便让 渡了部分私人权利，比如说通过遵从使政府规章获得合法行使权力的基础，通 过纳税给予政府以经济支持。而作为让渡的补偿，政府就应为公众提供良好的 服务作为回报。 公务员定位于“服务者”，主要在于服务意识方面的要求，它可以自然的 生成公务员的行政能力，并强调行政道德与行政能力的统一。服务者这个角色 国刘祖云当代中国公共行政的伦理审视【m 】j 匕京：人民 “版社，2 0 0 6 q e ，9 6 - - 9 9 9 第2 章我国公务员角色的伦理定位及其冲突 定位主要是承认公务员的个人利益要求，同时鼓励公务员合理的利益要求的生 成，并促使其实现。只要公务员在其岗位上尽职尽责，公务员的个人利益就应 当相应得到保证。 首先，“服务者”角色要求公务员权责一致。 权责明确是对“服务者 的基本要求，可以在一定程度上避免公务员之间 相互扯皮的行为，从而大大提高行政效率。服务者这一角色定位在要求权责一 致的同时，还包含着管理行政对效率的要求，同时要求在权责一致中包含道德 的规定，行政职务应该对与其相应的服务对象负责，公务员则要对自己的行政 行为负责。这样，公务员的行政行为才是合乎公正、正义、平等的原则。 其次“服务者”角色要求公务员在道德上自律。 “服务者 这一角色定位要求行政道德成为公务员一种源于内心的行为标 准。对于那些公共权力的行政道德的缺位，行政伦理失范现象，“服务者”的 角色定位要求公务员从自身内在就进行抵制，形成公务员内在的行为准则和价 值观念的主观力量，有助于公务员拥有道德意识，实现道德自觉，从而达到自 律与他律的统一。 2 2 进行角色伦理定位的意义 在正确的指导思想下，我国公务员的行政伦理建设已经取得了不少成绩， 然而公务员行政伦理失范现象依然屡见不鲜，官员雀失诚信，道德缺失，权力 滥用等，都突出了一个公务员自身的角色定位问题。多元的社会造就了多元的 社会角色，多元的社会角色便要承担多重的社会责任，也就造就了多重的角色 冲突。在来自各方面的冲突和压力下，给公务员进行角色伦理定位有助于防止 其行政伦理失范的行为发生。 2 2 1 角色伦理定位有助于实现公务员的岗位责任 我们将职务进行科学的分类首先是追求岗位设置的合理性，而有了这种合 理性，从表面上看，似乎公务员只要具备了岗位所需要的基本素质，就可以保 证行政效能的高水平发挥，而公务员的价值取向、政治态度等已经不再具有什 么意义。这样看来，无论公务员有无自身的角色意识，只要他被安置在某个岗 位上，他就能够根据岗位要求充分承担起该岗位的责任。因为体系的结构是如 此的严谨，以致不存在推卸岗位责任的选择机会。可是，从实际来看，往往是 l o 第2 章我国公务员角色的伦理定位及其冲突 相反的。虽然说每一个公务员都会被安置在特定的岗位上，但却并不能说每一 个公务员都能充分地承担岗位责任，而只有那些能够积极主动地把岗位责任自 动转化为自己的角色意识，并进行科学合理定位的公务员，才能真正明确自己 的岗位责任，并自觉地把这些责任转化为义务。 2 2 2 角色伦理定位中有助于维护行政权力的公共性 公共权力的产生是一个政治过程，而公共权力的公共性是否得到了维护， 不仅是政治问题，也是伦理问题。因为权力作为社会现象必然是就会与人联系 在一起的，并通过人发挥作用的。而那些掌权的公共人员能否积极主动地去服 务于公共利益主要是取决于其个人行政道德意识。那些作为个体的公共权力载 体尽管不同于作为利益集团的公共权力载体，却是公共权力运行机制的最终落 脚点，所以作为个体的公务员的角色定位就显得非常重要。如果一个公务员能 进行正确的角色定位，他就知道如何运用手中的权力来为我们公共利益服务。 否则的话，则会使公共权力成为满足个人私欲的工具。 2 2 3 角色伦理定位有助于造就公务员的行政人格 行政人格是在公务员的行政行为背后持续地发挥作用的道德力量。它不是 公务员先天具有的，也不是每一个人都能拥有的一种社会人格。我们在这里所 说的行政人格是一种全心全意为公共利益服务的精神境界。而只有那些已经成 为行政组织成员，同时又能够主动地在自己的行政岗位上发现专属的角色位置 的人，才能够拥有行政人格。所以说行政人格可以强化公务员的角色定位意识， 公务员的角色定位意识也会内化生成行政人格，两者是相辅相成的。总的来说， 行政人格是焦色伦理定位意识的生成结果。 2 3 简析我国公务员角色冲突 说到公务员的角色冲突，这主要是指公务员在行政组织中因扮演的角色不 同导致所涉及的责任之间相互冲突。公务员在实际工作中因承担了多种社会角 色，而被赋予不同的要求和义务，多种角色之间的矛盾冲突在所难免，这样就 会使得角色扮演难以顺利进行，角色冲突便产生了。公务员角色的冲突形式是 多种多样的，比如上下级角色的冲突。这会置公务员在对上级负责与对公众服 务之问处于两难境地，或者公务员的公共人角色与经济人和社会人角色之间的 第2 章我国公务员角色的伦理定位及其冲突 冲突。公务员首先是公共人，在公共行政组织中承担公共职责和义务，但他同 时也还是经济人和社会人，要充当经济人利己的角色以及作为一般社会成员应 当承担的责任和义务的角色。当公务员角色扮演出现了利益和责任分歧时，便 形成了角色冲突。 在公务员面临角色冲突需要其做出选择的时候，公务员公职上所代表的公 共利益与其自身所具有的私人利益使其总是面临着两难困境，此时的判断和选 择同时也是道德和伦理的判断和选择。在判断和选择时，诸如此类的各种矛盾， 往往会使公务员陷入了种种角色困境，产生角色冲突，同时也促使了各种伦理 失范行为的产生。 2 4 我国公务员角色冲突的具体表现 从行政伦理的角度看，公务员的角色冲突具体有以下表现形式： 2 4 1 公权与私权的冲突 公务员作为政府雇员，他们是公共利益的代表，同时拥有普通公民所没有 的利用公共资源的权力，这也是作为完成其职责的保证。而拥有这种公共权力 也就意味着公务员必须以维护公共利益为己任，以实现社会公共利益的整体增 加为目标，个人利益应服从于社会公共利益。而作为普通公民，公务员作为社 会成员之一，担当着父母、子女、朋友、同学、消费者、邻居等等角色，享有 作为社会人的基本权利保障，并且可以在不损害他人及社会整体利益的前提下 追求个人利益。此时追求个人利益也会有助于社会整体利益的增加。但是当个 人利益与社会利益不一致甚至出现矛盾时，就会使公务员面临角色冲突并陷入 行政伦理困境。 2 4 2 责任与道德的冲突 善意的道德抉择，在某种程度上可能会产生与我们期望相反且不能预料的 后果。对于公务员来说，他们所有的选择都可能会损害到到一部分人的利益， 对于“所有人都有利的抉择 是根本不存在的，这只是一个道德的悖论。只是 一系列的问题困扰着大家，比如：“应该放置哪类公民的利益于次重要地位 、 “谁能够对决定的正确性和合理性做出合理判断”，我们没有标准答案。正是 因为伦理道德有着很大的不确定性，著名学者r j 斯蒂尔曼给我们指明道路： 第2 章我国公务员角色的伦理定位及其冲突 “( 1 ) 各种程序的相互矛盾性；( 2 ) 特定环境中各种量对公共服务道德的影响；( 3 ) 所有的公共政策使所有人在道德上都缺乏明晰界定。更重要的是，我们对公务 员的行为还没有具体的衡量标准”，所以，在公务员的角色冲突中，道德与责 任的冲突成为必然。 2 4 3 政策制定与实施的冲突 有着不同头衔的官员组成了政府。公务员一方面常会暗自考虑，那些重大 决策是否会影响到他们自身的利益，而另一方面，服务于公众的责任感又使他 们保有高尚和无私的奉献精神。这足以看出两种截然不同的道德差异。公务员 选择的差异性基于两种想法，“我选择这样做是因为它对我有利”，“因为正 确所以我可以这样做”。也就是说，由于所涉及的道德问题存在模糊性、环境 的不断变化以及给予信息的不充分性等，即使公务员存一心为公，但自己的选 择会带来何种后果他们仍不知道。所以政策选择也只有在政策执行以后才知道 政策的优和次优。当然我们也可以看到现实社会中一些人喊出“上有政策，下 有对策 的口号，这也是一些公务员在面临政策制定与实施的冲突时，处理其 所带给的角色冲突的一种表现，也直接使一些公务员陷入伦理困境，伦理失范 成为可能。 2 4 4 自身能力与职责的冲突 一直以来，很多公共官员把“认真负责 “服从上级的绝对领导作为最 大的美德，认为高效完成了上级领导分派的工作，就履行好了自己的工作职责。 但是，他们没有去思考上级和组织的命令是否都完全正确，“水门事件”就是 一个很典型的例子，它诠释了服从上级指导和服务公众群体的伦理冲突到底有 多大。尽管公务员奉行以为广大群体服务为宗旨，但在某些特定时刻他们也认 为自己可能会违背职责意愿行事，有时甚至要以牺牲部分人的利益为代价去实 现。而我们称道的伦理道德可能是要求公务员不服从上级，甚至越级、向立法 者或公众揭发上级的不端行为。两种常见的伦理冲突由此清晰可见：受官僚思 想禁锢的政府要求官僚必须绝对服从宪法、法律和上级；民主制政府则要求下 级应该服从人民及其民选代表。如何抉择，只能依赖于公务员自身的道德选择 。r j 斯蒂尔曼公共行政学：观点和案例i m 北京：中国社会科学院，1 9 8 5 。3 2 1 1 3 第2 章我国公务员角色的伦理定位及其冲突 和判断，而此时公务员的自身分析和处理问题的能力水平就成为角色伦理失范 的分水岭。 2 4 5 公共利益与私人利益的冲突 角色冲突与各种公共权力资源之间的冲突关系构成了公共利益与私人利益 的冲突，这也为公务员创造了利用职务之便谋取私利的机会，造成公共角色与 私人角色之间利益的冲突，客观所承担责任与个人利益之间的冲突。利益冲突 主要来源于一些实际行政行为中的诱惑，比如权力兜售、贿赂、馈赠与消费、 处理亲属事务等，都隐含着潜在的利益冲突，这些诱惑利益是否能成为现实主 要取决于公务员对于诱惑利益的屈服程度。所以从本质上来看，在利益冲突问 题中，我们总会面帷利益与职责之间、私人生活享受与公共角色义务之间的不 可避免的冲突关系。 以上几种公务员因角色困境而面临的冲突是紧密联系着的。有时候公务员 面临着比常人更加难以克服的伦理选择：于公还是于私；遵从法律还是服从上 级命令；道德的不确定性以及政策的不可预测性等等。不管他做何选择，在伦 理上都有其合理性。但是这不是伦理缺失的借口，“行政是道德的，只有道德 的行政，才是真正的行政，这是古希腊以来执行公共事务的传统，也是人类政 治文明的发展和走向。我们不能目光短浅的只看到片面的正确性，而应该以全 体公众为出发点，以公众的利益为出发点，成就更加高尚的道德。 2 5 公务员角色冲突带来的负面影响 从积极的方面看，适当的角色冲突能够帮助公务员更好地适应角色，并在 行使公职时不断审视自己的角色形象、衡量自己的角色扮演能力并不断反思自 己的角色行为，进而向科学合理的角色要求靠拢。但角色冲突带给人们更多的 是负面的影响。特别是如果公务员经常性的面对角色冲突和伦理困境，又不能 找到合理有效的解决办法，那么就势必会影响其行政角色的扮演能力。 首先，如果公务员不能有效地处理角色冲突，或者不能在正确的道德规范 下找到摆脱角色伦理困境的路径，那么他很有可能选择对自己利益有利的路径， 并且在追求个人私利的驱动下利用公权以权谋私，产生搭便车和权力寻租行为， 。李志文行政伦理视角下行政人员的角色冲突及其对策研究【d 】南昌大学，2 0 0 7 ，2 7 2 8 1 4 第2 章我国公务员角色的伦理定位及其冲突 伦理失范行为便由此产生了。 其次，陷入角色伦理困境的公务员，常常需要耗费大量的时间和精力来寻 找解决这种困境的方法，在多种道德规范要求和角色要求中摇摆不定，常常处 于混沌状态，从而影响他们工作的积极性和工作效率，这也是角色冲突的带来 的常见负面影响。 再次，当公务员面对难以解决甚至具有威胁性的角色冲突时，个体会经常 处于角色紧张状态，产生烦恼焦虑的情绪，严重的还会对其心理健康和人格构 建产生不利的影响，更甚者还会使有些承受能力相对较差的公务员走向极端。 郭冬梅，张慧珍，行政人员的角色冲突及其伦理调适川河北大学学报，2 0 0 9 ，( 0 1 ) 第3 页 1 5 第3 章公务员角色冲突的归冈分析 第3 章公务员角色冲突的归因分析 公务员作为社会公民中的一员，作为公共利益的维护者，同时又作为一个 特殊的职业群体，时刻都面临着各式各样的角色冲突，我们该如何更加透彻的 看待公务员角色冲突，如何从根本上来减少这些角色冲突的产生，成为摆在我 们面前的首要问题。所以，对公务员角色冲突的本质研究，对其进行归因分析 成为必然。 3 1 我国公务员角色的多重属性 角色冲突源于个人在社会中扮演的不同社会角色，不同角色之间的转换同 样也会给个人带来困惑。公务员