（工商管理专业论文）我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究.pdf

我国事业单位财务管理中 存在的问题与对策研究 摘要 随着经济改革的不断深化，作为社会重要组成部分的事业单位，内、 外部环境发生很大变化，财务管理方面出现不少问题。在面临越来越激烈 的市场经济竞争，日益高涨的事业单位改革的呼声，需要扭转传统的粗放 型管理观念，增强自身的财务管理水平。 本论文对事业单位财务管理相关内容进行了介绍，提出我国事业单位 财务管理存在的问题，主要对预算管理及资产管理两方面进行阐述分析， 并结合实际探讨改善这些问题的方法。 关键词：事业单位财务管理预算资产 s t u d y0 nt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n d _treatmentc o u n t e r m e a s u r e s0 ff i n a c i a l 。 一 m a n a g e m e n to fc h i n e s ep u b l i ci n s t i t u t l 0 n s a b s t r a c t w i t ht h ed e e p e n i n go fe c o n o m i cr e f o r ma n dp r o m o t i o no fd e v e l o p m e n t ，t h e p u b l i ci n s t i t u t i o n s ，a so n ei m p o r t a n tp a r to ft h ec h i n e s ep u b l i cs e c t o rw h i c hi s a t t a c h e dt ot h eg e n e r a lg o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，a r ef a c i n gs h a r pc h a n g i n g c i r c u m s t a n c e ，a n dt h u se m e r g e ds u c hp r o b l e m so ff i n a n c i a lm a n a g e m e n ta st h ec o s t s o fb e i n ga w a yf r o mt a r g e ta n df u n d sa r ee m p l o y e do nt h ei n e f f i c i e n tl e v e l t oc o p e w i t hg r o w i n gc o m p e t i t i o no fm a r k e te c o n o m ya n dr i s i n gv o i c eo nt h e p u b l i c i n s t i t u t i o n sr e f o r ma n ds y s t e mi n n o v a t i o n ，p u b l i ci n s t i t u t i o n sm u s tt a k ea f f e c t i v e m e a s u r e st ot u r nt h eo u t d a t e de x t e n s i v em a n a g e m e n ta n dc o n s c i e n t i o u s l ys t r e n g t h e n t h e i rf i n a n c i a lm a n a g e m e n t b a s e do nat o t a li n t r o d u c t i o no fp u b l i ci n s t i t u t i o n sf i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，t h e s t u d yi sc o n d u c t e dt op r o v i d ea na n a l y s i so ne a c hs m a l lb u tc o m p l e t es i d eo ff i n a n c i a l m a n a g e m e n tp r o b l e m s ，m a i n l yf o c u so nb u d g e tm a n a g e m e n tm e t h o d sa n da s s e t s m a n a g e m e n tr e g u l a t i o n sf o rp u b l i ci n s t i t u t i o n s ；b r i n gf o r w a r ds u g g e s t i o n si n t ot h e p r i n c i p l e sa n dw a y so ff u r t h e rr e f o r m i n gt h ef o r m e rs y s t e mw i t hp r a c t i c a lc a s e s r e f e r e n c e d e v i d e n c ei m p l i e st h a tt h er e f o r ma n ds y s t e mi n n o v a t i o no fp u b l i c i n s t i t u t i o n sa r en o to n l yr e l a t e dt ot h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r mo fc h i n a ，b u ta l s oa r et h e o b je c t i v en e e df o rt h e m s e l v e st of a c es o c i e t ya n dg oi n t ot h es o c i a lm a r k e te c o n o m y k e yw o r d s ： p u b l i c i n s t i t u t i o n s n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ；f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ；b u d g e t m a n a g e m e n t ；a s s e t sm a n a g e m e n t 1 v 独创性( 或创新性) 声明 本人声明所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京邮电大学或其他 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 震箬产邋二兰本人签名：至盎生 处，本人承担一切相关责任。 日期：少喝。6 ，7 关于论文使用授权的说明 学位论文作者完全了解北京邮电大学有关保留和使用学位论文的规定，即：研究 生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京邮电大学。学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以 公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇 编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密在一年解密后适用本授权书。非保密论 姓蒙篇予。遨竺竺：适鬣鬟羔生： 导师签名：名葛0 兰址 日期：业 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 l l 刚茜 事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举 办的，以精神产品和各种劳务形式，担负着国家某一方面事业任务，向社会提供生产 性或生活服务，不以营利为目的的非物质生产单位，主要从事教育、科技、文化、卫 生等活动的社会服务组织。所以事业单位也称为非营利组织。从行业来看，事业单位 可以分为2 4 类；科学研究事业单位；教育事业单位；文化事业单位：勘察设计事业 单位；新闻出版事业单位；广播影视事业单位；卫生事业单位；体育事业单位；农林 牧水事业单位；交通事业单位；气象事业单位；地震事业单位；海洋事业单位；环保 事业单位；测绘事业单位；信息咨询事业单位；质量监督事业单位；知识产权事业单 位；物资仓储事业单位；房地产、城市公用事业单位；社会福利事业单位；经济监督 事业单位；机关后勤事业单位；公证服务等其他事业单位。 事业单位在现代社会中占有重要的地位，对整个社会再生产起着不可或缺的作 用。事业单位虽然不直接从事物质产品的生产，但社会主义市场经济体制的建立和发 展，需要依靠科学技术的进步和劳动力素质的提高。振兴经济，发展科技，提高综合 国力，都需要大批高质量的各类专业人才。可见，事业单位同样是整个国民经济不可 缺少的组成部分。没有这些单位，没有这些单位提供的社会服务，整个社会的再生产 和社会生活将无法正常进行。 在原来计划经济体制下，事业单位是不以营利为目的。只要完成国家赋予的某方 面事业任务，所发生的相关费用由国家或主管部门全部或部分拨付，国家对事业单位 的考核，主要看赋予的事业计划是否完成，拨入的各种款项是否按预算及规定的项目 使用等等。国家拨付资金的目的是通过事业单位创造社会效益，不要求创造多少经济 效益，不需要投资回报。所以各事业单位都把工作重点放在年度任务的完成，忽略日 常的财务管理，在预算管理、资金使用、资产管理等环节缺乏有效管理，造成大量的 资金浪费，资产管理混乱。有的事业单位甚至成为了腐败现象滋生的良好土壤和国有 资产流失的有效渠道。 目前国家对事业单位财务管理的指导只是政策性的，虽然在企业会计改革的推动 下，1 9 9 8 年我国预算会计进行了改革。预算会计一分为三，分为财政总预算会计、行 政单位会计和事业单位会计财务规则。财政部颁布了事业单位会计准则、事业单位会 计制度和事业单位财务规则。由于事业单位本身的公益性的性质，国家对事业单位的 监管力度不如对企业严格，事业单位的财务管理存在一些漏洞。预算执行与预算制定 相脱离现象严重，导致财政支出跑、冒、渗、漏极为严重。由于预算支出监管不严， 缺乏有效的法律约束力，各地方、各部门、各单位都全力争取调增预算资金，导致“一 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 边支出一边预算”，年度预算成了“底数”，预算执行常年超支。预算编制时，各单位 为自身利益积极争项目、争资金、“跑预算”。预算确定后，在各单位资金的具体使用 过程中，财政基本上无法行使监督职能。结果是采购资金大量被挪用，随意采购、盲 目采购、重复采购现象普遍，致使财政资源使用无效率，额外增加财政资源耗费，加 重财政负担。 本人在事业单位从事财务管理工作，结合实际工作的体验，论文试图对目前我国 事业单位财务管理中的预算管理和资产管理存在的问题进行深入、系统地分析与探 讨，寻找改善这些问题的有效方法、手段，以期使我国事业单位的财务管理更为完善， 使事业单位能够更好地履行职能提供良好的财务支撑，在国家政治经济发展中发挥更 大的作用。 第一章事业单位财务管理概述 1 1 事业单位财务管理的基本内容 事业单位财务管理，是指事业单位按照国家有关部门的方针、政策、法规和财务 制度的规定，有计划地筹集、分配和运用资金，对单位经济活动进行核算、财务监督 与控制，以保证事业计划及任务的全面完成。它既是事业单位管理的重要内容，也是 事业单位经济管理的核心。 事业单位财务管理的主要内容包括： 单位预算管理 收支管理 资产管理 负债管理 财务报告和财务分析等。 1 2 事业单位财务管理的特点 2 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 事业单位财务管理的特点与事业单位本身的特点密切相关。与营利单位相比，事 业单位主要有以下特征： 事业单位的资金基本上都来自财政拨款和其他提供者，提供者并不期望按其 所提供的资金比例收回或获得经济利益。 事业单位一般不存在可以出售、转让、赎卖或清算的问题，资金提供者不会 有分享剩余价值的问题，所以也不具有企业会计意义上的所有者权益。因此国家管理 部门、捐赠人等资金提供者，要明确规定资金的使用范围，事业单位必须严格遵守这 些规定或限制，这是其必须履行的特殊责任。 事业单位一般不直接创造物质财富、不以营利为目的。有的事业单位虽然可 以按一定收费标准或价格提供劳务或产品，但往往是按等于或低于成本的价格提供。 预算对事业单位来说，不仅是单位内部资金分配、使用的重要依据，也是单位从 社会获得资金的重要标准。所以，事业单位财务管理的特点是：针对预算资金及预算 外资金进行管理，不是为了赚取利润，而是为了满足社会及其成员各种社会性的需要。 没有企业财务管理中的融资管理、投资管理、营运资金管理、收益分配管理等系列市 场化经济行为。 预算资金是事业单位财务管理的核心，事业单位的预算资金，是事业单位进行各 项财务活动的前提和依据，是事业单位向社会提供优质服务的物质保证，也是国家为 社会公益事业提供的无偿供给。国家保证事业单位必要的预算开支，使事业单位的主 要工作任务得到落实。而不是使事业单位放弃主要业务去搞创收，如果是这样，设立 事业单位就没有任何社会意义了。预算外资金是事业单位财务管理的主要组成部分， 预算外资金是一种财政性资金，不能归单位所有，自收、白支、自行管理，它主要是 依靠政权手段或强制措施所取得的一种收费。预算外资金管理的内涵按照市场经济发 展的要求和国家财政预算完整性原则，其最终目标应是将预算外资金全部纳入财政预 算统一管理，保证体现政府资金收支活动的完整性。 1 3 事业单位财务管理的目标 事业单位财务管理目标是指事业单位从事财务管理活动所期望达到的目的，它决 定着事业单位财务管理的基本方向，同时也受制于事业单位目标。 事业单位的目标为：事业的发展和事业单位的生存与发展。这是一种双重目标， 提供更多的公共产品和更好的服务是事业单位存在的前提，而事业单位的生存与发展 又是事业发展的必要条件。这种双重目标是相互联系的，缺一不可。 为实现事业单位的目标，事业单位财务管理的主要任务是：合理编制单位预算； 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 科学配置资金；依法组织收入，加强经济核算，努力节约支出，提高资金使用效益； 加强资金管理，防止国有资产流失；建立健全财务管理制度，对单位经济活动进行预 测、控制和监督；及时、准确反映单位财务状况。通过制度、预算等主要手段，规范 和约束事业单位的财务行为，保证国家法律、法规、政策的贯彻执行，保护国有资产 的安全完整，提高财政资金的使用效益，确保事业单位履行职能过程中各项业务活动 的健康运行，实现其事业发展目标。 第二章我国事业单位财务管理中存在的主要问题 由于事业单位自身的特点，以及我国目前执行的传统管理方法，使许多事业单 位在预算管理、资金使用、资产管理等环节缺乏有效管理。本章着重就事业单位预 算管理、资产管理等方面存在的问题进行分析。 2 1我国事业单位预算管理存在的主要问题 预算管理是事业单位财务管理的中心内容。从过程上讲，事业单位的预算管理包 括预算的编制、预算的执行和预算的监督等几个方面。以下，论文结合我国事业单位 预算管理的各个阶段，分析其存在的问题。 2 1 1 事业单位的预算编制及其存在问题 事业单位的预算编制是在组织未来业务活动计划的基础上，规划和分配单位的收 入和支出，即预算收入和支预算出。预算收入包括财政预算拨款、预算外支出、其他 收入；预算支出包括基本支出和项目支出。事业单位预算的基本框架如图2 1 所示。 4 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 入财 政 拨 款 收 事业单位预算 其 他 收 入 事lf 收事 奖 事 业 补 助 收 入 人 口 贝 经 费 支出预算 基 太 支 出 公 用 经 费 基 太 建 设 支 出 项 目 支 出 其 他 项 目 图2 1 ：我国事业单位预算基本框架 事业单位预算编制最终要形成一套相互关联的预算报表。尽管事业单位每年的预算 报表或有变化，但一般预算编制会有以下报表： 收支预算总表 收入预算总表( 附明细表) 支出预算分类汇总表 支出预算总表( 分支出性质) 人员支出预算表 对个人和家庭的补助支出预算表 一般公用支出预算表 项目支出预算表 项目支出预算明细表 财政拨款支出预算表 预算外支出预算表 纳入预算管理的政府性基金收支预算表 收入征收计划表 政府采购预算表 单位人员情况表 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 单位离退休人员情况表 单位固定资产情况表、基建支出( 含装修项目) 预算表。 各种预算报表之间的钩稽关系如下图2 2 所示： 图2 一l 预算管理报表建钩稽关系 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 编制预算是预算管理的起点，也是整个预算管理工作的基础，但目前在这一环节 上还存在不少问题，使编制的预算质量大打折扣。 ( 1 ) 、有些事业单位未能充分理解预算对本单位的重要意义，在编制预算时未能 引起足够的重视。 根据国家预算管理的要求，事业单位必须根据事业发展的计划和任务，编制年度 财务收支计划。但一些单位在编制预算时，并非是为了加强财务管理而进行预算，而 是为了完成任务搞形式上的“走过场”。单位领导不重视，负责编制的工作人员也不 认真对待，经常出现缺乏依据的“拍脑袋”数字，造成预算金额的不准确。 ( 2 ) 、编制方法不科学 多年来，事业单位预算编制采取的是“上年基数加增长”的方法，虽较好地发挥 了财政总量控制的优势，但实际操作中，为满足“财政控制数”和争取资金的要求， 一些单位拿着资金找项目，高标准编制预算，造成执行与预算脱节，部分项目未实施 或相互调剂、宽打窄用产生差额，导致结余。部门预算改革虽然提出了以零基预算为 基础，逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求，但因多年惯性以及零基预算需做 大量的核实确认工作，财政力量无从保证，实际仍延续了传统方法。 采用“上年基数加增长”的方法编制的预算，并没有充分考虑事业单位发展的规 模和速度，也没有认真评价所提供的服务与效益，只是简单地采用在往年预算的基础 上增加一个系数的增量预算法，如某单位，1 9 9 9 年锅炉供暖已实行煤改汽，按3 7 3 3 元使用面积( 目前取暖物价标准) 核交了取暖费，申报2 0 0 0 年预算时，却按照5 5 9 9 元使用面积列支取暖费，经询问得知是自行预测了5 0 的增长。 预算编制粗放、简单，使编制的预算和事业发展的规模、速度不相适应。以致对 事业发展较快、规模较大的单位因预算过小、资金缺乏而阻碍了事业的发展；对事业 发展较慢、规模较小的单位因预算过大而滋长了花钱大手大脚、铺张浪费的坏习气， 使得原先不合理的各项支出合理化，或者一些活动即使已不是政策重点，其经费也无 法削减，如此年复一年，结果可想而知。 ( 3 ) 、预算编制时间仓促，难以保证预算编制的准确性，科学性，使预算缺乏严 肃性。 根据中华人民共和国预算法和中华人民共和国预算实施条例的有关规定， 财政预算草案从编制到批准经过“两上两下”的编制程序：“一上”是由部门( 或单 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 位) 根据l a 己的工作需要，按照人员经费支出定额标准和公用经费定额标准，采取规 定的预算编制方法，编制预算建议数，上报财政部门；“一下”是由财政部f 1 x 1 部门 的预算建议数审核后下达预算控制数；“二上”是部门根据预算控制数编制本部门预 算报送财政部门；“二下”是财政部门根据人代会批准的财政预算草案批复部门预算。 从编制到批准的时间，是从上年的1 0 月开始到次年人代会结束( 一般在4 月前) ， 最多就6 个月左右，在这么短的时间内，同时也正是财政工作非常“繁忙”的季节： 收入征管、财政决策的部署和编审、财政收支平衡的统筹与协调等，每一项工作都要 花费大量的时间和精力，在编制预算时极易造成基本数据调查不清，项目论证不充分， 不能做到全面细致、科学合理，使得预算安排先天不足。总的来说，当前的预算编制 还是一种临时性工作，前后不过6 个月，基本上还是在家里填填表格，汇汇总，既缺 乏深入实际的调查研究，又缺乏广泛细致的科学论证，带有很大的草率性和盲目性， 在实际执行中必然会暴露出许多问题，带来执行的低效率。由于预算仓促，留有缺口 多，在执行中只得频繁追加，频繁调整，现在财政部每年收到各种要求追加经费报告、 请示“满天飞”就是很好的典例，“一年预算，预算一年”的状况终究难以改变。 ( 4 ) 、由于编制时间仓促，预算编制难以做到白下而上。 财政部门预算控制数下达各部门后( 一下) ，各单位编报正式预算的时间只有 1 0 天左右。在这么短的时间内，根本不可能做到从基层单位逐级编报汇总预算。对各 基层单位基本情况掌握不细，造成预算编制粗。对于公用经费尤其是业务经费，由于 对业务活动的具体开支需要，仅靠预算编制部门( 财务部门) 难以进行准确的核算论 证，常常是列出一个粗略的包干支出数，至于这些业务经费用于哪些项目，需要用于 哪些项目，各项目开支多少不清楚，也不明确批复。这样执行结果有时造成经费浪费， 有时还致使一些部门正常专业活动难以开展。例如某单位下属单位有2 级，但预算编 制并不是从2 级汇总而来，只能由主管单位按以往的情况估列代编。所以预算编制比 较粗，项目不细，预算报表所列科目级次太少，所列内容太粗，每个科目规模太大， 透明度太低，无法真正起到预算的作用。许多基建项目都还沿袭了过去切块打捆的编 报办法，没有按要求细化到具体单位和具体项目。在具体执行上存在很大的不确定性， 一方面预算的准确性和科学性受到很大限制，年度内计划调整的现象仍然存在。另一 方面基层单位没有预算，预算管理很难进行，不仅很难和国库集中支付( 国库集中支 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 付支付不到基层) 、政府采购等管理制度衔接，不能起到预算管理监督的作用，而且 容易滋生以权谋私、贪污腐败等违法犯罪行为。 ( 5 ) 、由于对预算编制的政策依据掌握不全不准，使编制的预算也不全不准。 财务部门安排预算时首先必须依照法律、按政策规定编制预算，但是财务部门目 前对于政策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面。一方面，对于经费开支规定， 政出多门现象十分严重，往往人事、财政、劳动、外事、房管局、房改办、政府等等 部门都有与支出相关的政策文件。而且各类与预算相关的文件、政策还常常封闭在不 同部门、甚至部门的不同人员手里，致使财务部门预算安排常常依据不充分。另外， 有的文件、政策本身规定比较模糊，有的已经过时，有的本来就不尽合理。所以这些 使财务部门的预算安排依据十分混乱，而目前十分突出的问题是，单位( 部门) 在做 年度预算时，普遍存在经费安排没有可靠依据，随意虚报冒报预算的情况。如有两个 单位，都属于中央部门一级拨款单位，但是他们却有一定的隶属关系。对于同一辆车， 一个单位拥有产权，且负担了保险费，但该车被调配到另一单位使用，负担的是燃修 等费用，但是两单位都按拥有一辆车申报交通费预算，主管部门若核算不细就极易按 交通费定额分别安排预算。还有不少单位预算申报不按客观实际，虚报冒报普遍存在。 根据审计署公布的2 0 0 4 年度预算执行情况的审计结果，广电总局等单位近年来以上 年度预算批复数为基数，申报住房公积金预算，至2 0 0 4 年底共计多报领预算9 0 8 4 5 7 万元，而广电总局2 0 0 2 年一2 0 0 4 年共计多报领人员经费和公用经费3 3 6 7 万元。如某 单位预算申报取暖面积为1 8 万平米，与供暖单位签定供暖合同面积却为1 4 万平米， 而经过实地核实为1 5 万平米，预算申报很不严肃。但对此财政部门也没有特别明确 的法规和办法制止。 ( 6 ) 主管部门与事业单位上下级之间缺乏沟通，对实际需求了解不够，批复预算 的准确性不足。 主管部门在核定预算时，缺乏客观依据，该安排的项目没有安排，不该安排的项 目安排了，或者对所报项目的预算金额统统削减一部分，这些做法都影响了预算的科 学性、合理性。例如，有的单位根据实际需求编制项目预算，说明写了几百万字，但 最后确定的预算只占很小的比例，这样必然会影响各部门预算编制的积极性，预算管 理水平难以提高。 9 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 2 1 2 事业单位的预算执行及其存在问题 因为编制的预算缺乏准确性，在执行过程中就会与预算有差异。如果按预算执行， 有可能不能完成事业任务。例如，业务招待类预算编制标准较低，实际支出普遍存 在超标准现象。目前，业务招待费按照单位公务费2 编制，预算金额通常在千余元到 几千元间不等，已不能满足工作需要。特别是随着单位间跨地域的业务交流活动的增 多，招待费用需求明显加大。为兼顾标准与实际，一些单位多采取在会议费、业务费 中列支，造成核算不实。还有，差旅费补贴的标准多年未修改，每天的住宿费标准为 4 0 元，随着物价上涨，已不具实际操作性。 如果预算编制不能真正符合实际开支的需要，就不能避免“跑、冒、滴、漏”现 象，就不可避免地出现执行中的各种问题： ( 1 ) 、收入管理不规范。 一些单位未将应纳入单位预算管理的预算外资金统一纳入单位预算，进行“统一 管理，统一核算”。部分部门隐瞒、截留、挤占财政资金和其他收入，设置账外账、 私设小金库，诱发贪污腐败现象，甚至扰乱了国民经济正常运行秩序。 ( 2 ) 、支出管理控制不严、随意性较大。 在预算执行过程中，支出审批制度不严格，随意扩大开支范围，巧立名目发放奖 金，提高补贴标准；随意改变资金的用途，“专款不专用”的现象经常发生。 财政部门核定人员经费有一定的标准，但有的事业单位为了提高职工福利，不顾 人员经费的定额，占用公用经费。如国家核定的职工住房公积金的提取比例为8 ，但 有的单位提高标准，提取比例至2 0 ，而财政部门核定的比例只有8 ，超出的部分就 占用其他资金了。 有的单位在申请预算时，为了保证经费的充足，都在需求数上上浮一定比率预备 上级主管部门削减，上级主管部门不掌握预算数的计算依据，也只能沿用以前年度的 比例，下属各个单位间统筹调剂安排，由此导致的结果是批复的预算数并不能反映单 位的实际需求。项目资金必须按项目要求使用，不能互相占用，如某事业单位的电路 租费、房租物业费等都属于项目资金，批复的房租物业费预算数核定的标准比市场价 格低，不足以支付房屋所有者及物业公司，而为了确保事业单位业务的正常运行，按 1 0 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 其申请的电路租费需求数足额批复，造成了电路租费经费有结余，为了保证有场地进 行业务活动，该单位只能占用电路租费用于房租物业费。 由于国家财政预算须经全国人代会批准，4 月份人代会批准后，再批复到预算单 位，已快到6 月份，即预算单位有半年是在无预算状态中，加上预算编制的不够科学 合理，有的单位就不严格按照预算开支，擅自修改预算。 ( 3 ) 、在基建项目管理方面，存在未报批准，自行立项建设。 以既成现实的项目向财政部门申请经费。而有些部门年初预算未全部落实到具体 项目，申请经费时未考虑本单位的实际情况，申请了多个工程经费，待经费落实后， 单位并没有足够的人员进行多个项目的同时建设，造成资金滞留闲置，影响使用效益。 2 1 3 事业单位的预算监督及其存在问题 目前一些单位只关心要钱，并不注重怎样花钱，忽视预算执行的监督。有的单位 领导把工作重点放在事业单位任务的完成上，认为只要业务工作完成出色，别的都好 说，放松对财务收支合法合理性的要求。 而且由于预算过严、定额过紧，致使预算单位频繁打报告向财政要钱，财务部门 大量的日常工作围绕着处理资金申请报告，在预算刚刚确定，甚至还没有确定时，就 在准备要求追加预算的文件，没有精力放在执行预算、监督资金使用情况和参与单位 的发展规划和项目的选择确定等重点方面，致使财务监督缺位，财务管理长期处于低 水平。而且不了解本单位的发展方向及资金需求，在编制预算时没有依据，造成恶性 循环。 2 2 事业单位资产管理存在的主要问题 事业单位的资产是事业单位占有或能使用的能以货币计量的经济资源，包括各种 财产、债权和其他权利，如货币资金、存货、固定资产、无形资产等，本文主要探讨 固定资产的管理。 事业单位的固定资产是指使用年限在一年以上、单位价值在规定标准以上，并在 使用过程中保持原来物质形态的资产。包括房屋和建筑物、专用设备、一般设备、文 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 物和陈列品、图书、其他固定资产等。按事业单位财务规则，固定资产的标准是：一 般设备单位价值在5 0 0 元以上、专用设备单位价值在8 0 0 元以上。单位价值虽未达 到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，也作为固定资产管理。 事业单位的固定资产是发展促进科教文卫等各项事业，建设社会主义物质文明和 精神文明服务的重要物质保证。这些资产主要是通过财政拨款购置的，所有权属于国 家，是国家财产的组成部分，事业单位应加强事业单位资产的管理，提高固定资产的 使用率，但长期以来，在实际操作的过程中却是由各单位管理和使用的，政府难以监 控，无形之中就变成了实质上的单位所有，根据近几年的审计结果反映，事业单位的 固定资产管理还存在不少问题。 2 2 1事业单位资产实物管理方面存在的问题 由于事业单位不以营利为目的的性质，使其内部缺乏对资产使用率的考核，而外 部也缺乏有效的监管。使资产实物管理方面存在一些漏洞。 ( 1 ) 、财产清查制度不健全、财产管理权责不清 一些事业单位财产清查制度不健全，多年不进行实物盘点，财产管理中存在的问 题不能及时发现，使用中财产丢失、损坏甚至自盗、被盗现象屡见不鲜；财产管理权 责不清，部门之间调用资产不办理转移手续，财产报废不办理相关手续。 很多事业单位为了工作方便，常将办公用具、通讯设备( 如传呼机、于机等) 、交 通工具、生活用具等配备给个人使用，却没有制定相应的管理制度，使用人在调动或 离职往往不将公物退还，物随人走，公物变成个人的财产。有的事业单位将固定资产 如小车、手机、电脑等无偿送给上级有关领导干部或关系部门的领导干部。最终这些 资产都成了账有实无的虚资产。 有的单位机动车辆或其他固定资产出售、转让或报废时不按规定的程序办理相关 手续。具体表现：不对有关资产进行评估，擅自定价或是随意报废，也未及时进行账 务处理，造成有账无物。在财产清查时形成财产损失。 还有的单位财务、设备管理、后勤总务、图书馆等部门都建有分类账，具体使用 部门也有分类账，但由于缺乏清查管理，往往账账、账物不衔接，“有账无物”或“有 物无账”的现象普遍。 1 2 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 ( 2 ) 、经营性国有资产管理不规范，导致国有资产流失 在保质保量地完成国家下达的事业计划后，为提高广大职：l ：的积极性，国家鼓励 各事业单位充分利用自身的优势和条件，通过出租、合资等不同形式开展多种经营， 从多渠道取得收入。这不仅可以缓解事业经费的不足，提高职工的收入水平，还能增 加国家税收，减轻财政负担，逐步引导事业单位向企业化管理过渡。 但一些事业单位在经营过程中对国有资产价值不评估或低评估；在国有资产折股 时有意少计或不计国家资本金；有的则以低价或无偿形式设置内部职工股，不按规定 办理产权转移、登记工作，形成产权虚位，有意或无意导致大量国有资产流失。如一 些单位借改革之风，以兴办实体、筹措经费为名，将大量的房屋、设备无偿地提供给 兴办的经济实体，从事经营活动，并将所得收入全部用于福利、奖金。同时由于行政 事业单位固定资产不进行折旧核算，造成了国有资产的变相流失。 虽然经多方治国有资产流失的现象曾有所好转，但仍然有不少事业单位无视法 规、往往以提高职工福利，改善职工生活条件为借口，使大量的国有资产得不到保值 增值。 ( 3 ) 、固定资产使用效率低，缺乏统一协调的调配使用机制，重复购置、闲置较多 由于事业单位的固定资产购置资金主要来源于财政拨款和补贴，事业单位固定资 产购置计划往往带有人为因素，要么符合领导的意思，要么符合部门的利益。在这种 情况下，各部门各自为政，只顾局部利益，有些部门从各自的利益出发，攀高求洋， 不管是否需要，盲目争规模，上项目，要投资，从而导致固定资产重复购置、利用率 低等人为浪费现象。一些单位追求“小而全”的固定资产配置模式；从自己使用方便 出发，要求增加投资用以购置仪器设备，造成了固定资产重复购置的现象：实验室求 宽而大，设备要求高精尖，但对固定资产的使用效率考虑较少，使购置的设备得不到 充分的利用。一方面事业经费紧张，另一方面却有许多闲置资产没有充分发挥作用， 造成了固定资产价值的贬值与使用价值的隐性流失。 ( 4 ) 、固定资产的购置缺乏前瞻性，随意性较大，浪费严重 一些单位在没有经充分的市场调查、预测、效益评估的情况下盲目投资，造成浪 费。尤其是购买电子产品等技术周期较短的产品，没有长远目光，就会产生资源配置 不合理、利用不充分、资产闲置等浪费现象。据报道，目前一些高职院校部分实验室 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 的利用率非常低，有的实验室利用率还不到5 0 ，有的甚至低2 0 。有的一个实验室 一个学期只开几个实验，有一个中专学校因专业变化太快，两个投资近百万元建成才 两年的实验室竟被闲置。 国家财政部有关统计资料显示，中国20 02 年国有资产的存量有近l0 万亿 元，其中行政事业性资产总额有3 万多亿元，超过资产总量的30 。要使数额庞大 的事业单位国有资产充分发挥其使用效率，必须进行有效管理，保证行政事业单位国 有资产的安全、完整。 另外，我国目前对事业单位固定资产范围的界定不尽合理。事业单位财务规则 规定，事业单位固定资产单位价值虽未达到规定标准( 一般设备单位价值在5 0 0 元以 上，专用设备单位价值在8 0 0 元以上) ，但耐用时间在一年以上的大批同类物资，也 作为固定资产进行核算和管理。据此，事业单位大量的电话机、沙发等简易办公设施， 必须在固定资产中核算。与其他固定资产比较而言，将这些物品放在固定资产中核算 有鱼目混珠之嫌；而且随着经济的发展以及物价水平的提高，价值在5 0 0 元以上的一 般物品及价值在8 0 0 元以上的单位价值标准明显偏低。 2 2 2 事业单位资产核算存在的问题 目前，我国事业单位资产的会计核算具有以下特点： ( 1 ) 、购建固定资产形成的实际成本直接列入当期支出。 其原始价值同时在固定资产和固定基金两个账户反映，固定基金反映固定资产的 资金来源。在通常情况下，两者的金额一致。 ( 2 ) 、固定资产在使用过程中不计提折旧。 此外，固定资产在使用过程中也不计提减值准备。是按照事业收入和经营收入的 一定比例计提修购基金，专门用于固定资产的更新和维护。 ( 3 ) 、基本建设会计游离于事业单位会计核算之外。 事业单位以国家基本建设拨款和经批准用财政补助收入以外的白筹资金进行固 定资产的新建、扩建和改建等项目的基本建设工程，按照国家基本建设规程进行会计 1 4 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 核算。基本建设工程引起的实际成本支出，不作单位支出核算，只在项目完工并交付 使用时才增加固定资产和固定基金。 ( 4 ) 、不反映盘亏、出售、报废和毁损的固定资产净值。 事业单位因盘亏、出售、报废和毁损等原因减少固定资产时，按减少的固定资产 原始价值直接冲减固定资产和固定基金。此过程中取得的价款、变价收入和清理费用， 直接列入专用基金中的修购基金，而对固定资产净值不做任何反映。 ( 5 ) 、不反映对外转出的固定资产原始价值与评估确认或合同协议确认价值之间 的差额。 ( 6 ) 、融资租入固定资产，在租金未付清之前，固定资产和固定基金两个账户的 金额不一致。 固定基金作为固定资产的资金来源，在此无法得以充分体现。事业单位融资租入 固定资产，在租赁期间，固定资产账户反映其原始价值，固定基金账户则反映已经列 支的已付租金形成的固定资产实际投资额。为此，在租金未付清之前，固定资产的资 金来源分别反映在负债中的其他应付款和净资产中的固定基金之中。负债中的其他应 付款，反映应付未付租金，净资产中的固定基金，反映实际已经支付的租金。随着每 年支付租金的增加，固定基金逐年增加，当租期届满，付清全部租金后，固定基金账 户反映的金额才与固定资产账户原始价值一致。 我国事业单位资产核算存在的问题有： ( 1 ) 、影响到会计信息的真实性，造成领导在决策时的失误。 、事业单位在购建固定资产时，将购入固定资产的费用一次性地记入事业成本， 这样虚增了当期的事业成本，导致固定资产增加，当期的结余虚减。成本核算不尽科 学。 、固定资产在使用过程中不计提折旧，一方面造成资产负债表在任何时点只反 映固定资产和固定基金的原始价值，虚增了在其报废之前各个会计期间的资产和净资 产总量，再加之不计提减值准备，固定资产的实际价值以及国有资产的减值无法得以 反映；另一方面也造成固定资产使用期内的各会计期间的成本低估，结余虚增，最终 又导致收支表提供的结余信息失真。 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 事业单位不按照固定资产原值和使用年限计提固定资产折旧，固定资产的折旧数 得不到反映，也就不能根据经营的需要科学地得出应购入的固定资产。 由于事业单位的固定资产不计提折旧，导致有些单位对新建、改建、扩建、购置、 无偿转入的固定资产不按规定的要求对固定资产进行管理。例如：财务管理上不建立 固定资产帐、资产管理上不建立固定资产卡片；会计不登记固定资产账，只是将新建、 改建、扩建、购置时发生的费用列入支出；对无偿转入的固定资产，不做任何账务处 理。因此在财产清查时形成账外财产。 、按事业收入或经营收入的一定比例计提的修购基金直接增加专用基金时，并 未引起固定资产和固定基金数额的任何变化，这使得净资产中既包括固定资产的原始 价值，又包括固定资产的更新维护基金修购基金，这种重复计算同样造成了净资 产会计信息失真。 ( 2 ) 、容易造成国有资产流失。 由于事业单位全部的固定资产包括经营用固定资产在内均不计提折旧，固定资产 因从事日常业务和经营活动而发生的损耗无法在成本核算中体现，这就人为地降低了 成本支出，虚增了使用期内各个会计期间的结余，使得事业单位的资产包括国有资产 在内的价值得不到应有的补偿，进而造成国有资产流失。 ( 3 ) 、无法为事业单位编制部门预算提供相关信息资料。 基本建设会计游离于事业单位会计核算之外，致使基本建设工程发生的实际成本 支出，无论是来自预算内拨款，还是来自单位白筹资金，均无法列作单位资金支出， 会计报表也无法予以反映，最终也就无法为事业单位编制部门预算提供所需的资料。 第三章改善我国事业单位财务管理的对策 针对事业单位在预算管理、资产管理等环节存在的问题，本章根据上章的分析 结果，提出改善事业单位预算管理及资产管理方面的对策。 3 1改善我国事业单位预算管理的对策 1 6 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 预算编制的科学性、全面性和准确性是单位加强预算管理、提高资金使用效益和 效率的前提条件。我国目前的现状是财政预算与预算执行结果的差距非常大。预算方 案本身存在着较多的不合理性。要解决预算方案的问题，必须参照西方国家在预算编 制方式上的一些成功经验，结合我国国情，对现行预算编制方法进行改革，使编制的 预算科学、合理、透明、公正并具可操作性，体现预算的严肃性、权威性。 l 、组织上要充分给予保证 由于部门预算编制涉及面广，必须在财务部门内部和财务、业务部门之间进行很 好的协调组织，因此必须要有一个有力的组织保证，成立专门编制预算的小组，由分 管财务管理工作的领导挂帅，组织和协调单位内部的职能部门和执行部门，结合本单 位的事业发展的一般规律，认真分析可能发生的重大支出需求，按照国家和院的有关 文件规定，做好统筹安排。预算编制的组织工作要求做到分工明确、责任到岗、程序 规范。单位内部的各部门要明确责任，做到分工合理、相互配合、环环相扣，保障本 单位的预算编制工作顺利进行。 2 、保证预算编制所需的时间 在财政部门还未安排预算编制工作时，事业单位自己就要提前启动预算编制的准 备工作。大量的准备工作都是在进行本单位发展的预测、年度工作计划的制定以及业 务管理部门和财务管理部门之间的反复充分的磋商。这样下来，预算编制可以得到有 关各方面的充分研究分析和酝酿，可以比较好地反映实际需求和财政支持的结合，在 执行起来也能得到较好的落实。 3 、狠抓基础工作，制定标准与定额，推行零基预算 实行“零基预算必须具备一定的前提条件，主要包括全面、准确掌握单位内部 的基本情况，制定合理的定额标准，以及先进的管理手段等。 单位的基本情况，主要指单位的职责、人员数额及构成、人员工资状况、车辆及 其他固定资产及使用情况等。 制定定额标准一般从以下四个方面进行： 一是明确定额的计算对象。事业单位的基本支出时与人、物或工作任务紧密相关 的，因此，定额的计算对象必然是人、物或工作任务。人员经费定额中的各项内容一 般以人作为计算对象，日常公用经费定额中的各项内容的计算一般也以人为主，同时 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 辅之以能够定量的物或工作任务，即物化指标。如维修费按面积，交通费按车辆台数 等。 二是收集基础数据。一般以单位各年度财务决算数据为依据，同时参考单位各年 度有关预算数据，或通过专项调查收集有关数据资料。 三是分析整理数据。首先要剔除一些不合理的因素，使收集的数据资料在范围、 内容上与定额标准涵盖的范围、内容相一致，确保各项数据资料准确并在测算口径上 具有可比性。 四是核定各项支出定额标准。定额标准是根据财力可能，结合单位的工作量、占 有的资源、实际支出状况，以人或事物为计算对象制定的。基本支出预算包括人员经 费和日常公用经费，人员经费根据编制内实有人数与定额标准核定；日常公用经费以 人员为计算对象的部分，根据编制内人数与定额标准核定，如办公费、水电费、公用 取暖费、书报费等，以物耗为计算对象的部分，根据单位实物数量与定额标准核定， 如维修费，交通费等。 4 、大力推行预算编制从基层单位开始规范编制，逐级汇总编报，真正做到自下 而上全面实行。 从基层单位开始编报预算，是保证预算完整、真实、科学的基础，基层主动编制 预算替代了代编预算，可避免代编预算的随意性，编报内容更加符合实际。可增强基 层单位预算管理，而且是完善国库集中支付制度和政府采购制度的必要前提，因此必 须下大力气推行。 5 、根据上文所述，事业单位编制预算可按以下具体编制原则、步骤进行操作： ( 1 ) 、事业单位部门预算编制原则 单位预算的编制必须遵循一定的原则，必须以党和国家的方针政策以及各项法律 法规为依据；以本地区国民经济和社会发展计划为基础；以收支