（工商管理专业论文）信息化背景下优化纳税服务的研究——以南京地税为例.pdf

信息化背景下优化纳税服务的研究 以南京地税为例 研究生：王华军导师：吴斌教授东南大学 摘要 税务机关负责国家税收的征收与管理，该机关的服务质量代表了国家提供公共产品 的整体水平，直接影响到纳税人对其获得所有公共产品质量的判断。所以，对税务部门 税收服务的研究具有非常重要的意义。在我国，服务型税务建设还处在探索阶段，尤其 是在利用信息技术优化纳税服务方面还有待进一步深入地研究。 本论文是在现有公共管理、电子政务、质量管理相关理论和研究的基础上对信息化 背景下中国服务型税务建设进行的应用性研究。通过阐述公共管理理论、电子政务的发 展进程和国、内外电子税务研究成果，指出电子税务是优化纳税服务的发展趋势。在对 质量管理研究的基础上提出了税务组织的顾客满意( c s ) 概念，构建了以顾客满意为中 心的电子税务服务质量管理研究框架。运用调查问卷系统，从满足税务组织顾客需求出 发，分析、归纳当前在信息化背景下优化南京地税纳税服务的具体内容；以南京地税电 子税务服务体系建设为例，提出信息化背景下优化纳税服务有效性的方法和措施，并分 析了因此而产生的实用效果。 笔者希望通过本论文的研究，可以为我国服务型政府建设应用研究提供参考，特别 是对我国服务型税务建设实践有所贡献。综上所述，本论文拟定以下的研究目的： 1 、探讨国、内外税务信息化应用理论及实践； 2 、构建以顾客满意为中心的电子税务服务质量管理体系框架； 3 、以南京地税电子税务建设为例，探讨我国税务机关在信息化背景下优化纳税服 务的策略及方法。 关键词：纳税服务 电子税务质量管理 s t u d y o no p t i m i z a t i o no fs e r v i c e - o r i e n t e d t a x a t i o ni nt h ei n f o r m a t i o n a g e c a s es t u d y ：t h el o c a lt a x a t i o nb u r e a uo f n a n ji n g g r a d u a t e ：w a n gh u a - j u ns u p e r v i s o r ：w ub i n s o u t he a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t t a x a t i o nb u r e a ui sr e s p o n s i b l ef o rt a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t i t ss e r v i c eq u a l i t y s t a n d sf o rt h ew h o l es t a n d a r do ft h en a t i o n a lp u b l i cp r o d u c t sa n dd i r e c t l yi n f l u e n c e st h e j u d g r n e n to f t h et a x p a y e r st ot h ep u b l i cp r o d u c t sq u a l i t yw h i c ht h e ym a yg a i n t h e r e f o r e ，i ti s e s s e n t i a lt oi n v e s t i g a t et h et a x a t i o ns e r v i c e a sw ek n o w , t h ec o n s t r u c t i o no ft h es e r v i c e o r i e n t e dt a x a t i o ni ss t i l lu n d e r g o i n gi nc h i n a , m a k i n gi ti sn e c e s s a r yt oc a r r yo na ni n t e n s i v e s t u d yo nh o wt oo p t i m i z et h es e r v i c e o r i e n t e dt a x a t i o nb yu t i l i z i n gt h em o d e r ni n f o r m a t i o n t e c h n o l o g y , s t a r t i n gf r o mt h ee x i s t i n gt h e o r i e so np u b l i cm a n a g e m e n t ，e l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f a i r a n dq u a l i t ym a n a g e m e n t ，t h i sa p p l i e dr e s e a r c hc o n f i n e si t s e l fo ft h e o p t i m i z a t i o no f s e r v i c e o r i e n t e dt a x a t i o ni nt h ei n f o r m a t i o na g e i ti sp o i n t e do u tt h a te l e c t r o n i ct a x a t i o ni sa k e yp d i n tf o ro p t i m i z i n gt h et a x a t i o ns e r v i c e ，t h r o u g ha ne x t e n s i v er e v i e wo nt h ep r o g r e s so f p u b l i cm a n a g e m e n ta n de l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f a i r , a n dt h er e s e a r c ha c h i e v e m e n t so nt h e e l e c t r o n i c st a x a t i o nd o m e s t i c a l l ya n da b r o a d w i t ht h et h e o r i e s0 1 1q u a l i t ym a n a g e m e n t , p r o p o s e di san o v e lt a x a t i o nc o n c e p t ，c u s t o m e rs a t i s f a c t i o n ( c s ) ，w h i c hi st h ec o r ei nt h e f r a m e w o r ko f q u a l i t ym a n a g e m e n tf o re l e c t r o n i ct a x a t i o ns e r v i c e t h a n k st oas u r v e ys y s t e m ，d e t a i l e ds e r v i c ei t e m sh a v eb e e nc o n c l u d e df o rt h el o c a l t a x a t i o nb u r e a uo fn a n j i n gb ya n a l y z i n gt h ev e r yn e e d sf r o mt h ec u s t o m e r s a sar e s u l to f t h i sc a s es t u d y , i d e a sa n dm e a s l l r e sa r ea l s os p e c i f i c a l l yp r o p o s e df o rt h el o c a lt a x a t i o n b u r e a uo fn a n j i n ga b o u th o wt oe f f i c i e n t l ya n de f f e c t i v e l yo p t i m i z et h et a x a t i o ns e r v i c e ，a n d t h er e s u l t a n tb e n e f i t sa r ea l s om e n t i o n e d t h i sc a s es t u d yi sa l s oe x p e c t e dt ob eap o s s i b l er e f e r e n c ef o rt h ec o n s t r u c t i o no fa l i s e r v i c e - o f i e n t e ds t a t eg o v e r n m e n t ，i na d d i t i o nt o t h a to ft h es e r v i c e o r i e n t e dt a x a t i o n t o s u n h m a r i z e ，t h i st h e s i sc o v e t st h ef o l l o w i n ga s p e c t s - l1 t oi n v e s t i g a t et h ea p p l i e dr e s e a r c ha n dp r a c t i c ef o rt h ei n f o r m a t i z a t i o n a lt a ) c a t i o n s e r v i c ed o m e s t i c a l l ya n da b r o a d 2 ) t oc o n s t r u c taq u a l i t ym a n a g e m e n tf r a m e w o r k o f w h i c hc u s t o m e rs a t i s f a c t i o n ( c s ) i s t h ec o r e 3 ) t oe x p l o r ei d e a sa n dm e a s u r e sf o ro p t i m i z i n gt h es e r v i c e o r i e n t e dt a x a t i o n i nt h e 缸f o r m a t i o na g e k e yw o r d s ：t a x a t i o ns e r v i c e ；e l e c t r o n i ct a x a t i o n ；q u a l i t ym a n a g e m e n t i i l 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在吴斌导师的精心指导下所撰写的研 究成果。该论文除了特别加以标注的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。 研究生签名：圣丝圣日期：地2 ：圭：丝 关于学位论文使用授权的说明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论 文被查阅或借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包 括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：圣生鎏导师签名：羔丛日期：之塑z = 苎：堑 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 1 1 研究的背景 纳税服务的概念最早产生于2 0 世纪5 0 年代的美国，6 0 年代初纳税服务在世界各国 被广泛推广和应用。从此，许多国家采取各种措施，设立专门机构，为纳税人提供“持 续的、公正的、有礼的和及时的服务”。有的国家建立“纳税人宪章”，发表“纳税人权 力宣言”、广泛提倡“为纳税人服务”，并成立“纳税人协会”，无偿地帮助纳税人充分 了解税法，履行纳税义务，监督国家机关履行职责。 我国近几年也充分认识到纳税服务的重要作用，并取得了较好的效果，尤其是把现 代管理理论和税务信息化相结合，使纳税服务的质量和效果得到了明显的提高。2 0 0 1 年5 月1 日开始实施的税收征管法新添了有关纳税服务的法律条文，确立了纳税服 务的法律地位，使纳税服务成为税务机关的一项重要工作职责和法定义务。税务机关和 税务人员以纳税人为本，转变治税观念，平等税收征纳关系，把服务的理念融入到税收 工作中，不断提升纳税服务水平，建立了初步的纳税服务体系。国家税务总局在2 0 0 5 年1 1 月l 同开始试行的纳税服务工作规范( 试行) 中指出，要加强1 2 3 6 6 纳税服务 热线和税务网站的建设，因此提高纳税服务信息化水平成为纳税服务的一项重要内容和 促进纳税服务水平提高、深化的一项重要措施。 随着信息技术的进步、税收业务的发展、纳税人维权意识的不断提高，现有的纳税 服务体系越来越难以满足纳税人和税务机关自身发展的需要，在信息化背景下如何优化 纳税服务，促进税务机关和纳税人关系和谐发展成为一个需要迫切研究的课题。 本文在此背景下进行研究，以公共管理理论及电子税务、质量管理和问卷调查系统 为工具，以南京市地方税务局为例，对税务部门如何进一步树立服务型税务理念，在信 息化背景下全面建设服务型税务进行研究探讨。 1 2 研究的目的 中国各级税务部门正对税务管理改革进行大胆的探索实践，服务型税务建设j 下在全 国各地如火如荼的开展，特别是电子税务服务取得了显著成效，在某些地方网上报税已 成为纳税申报的主要方式。但冷静地审视当前中国电子税务服务的建设，却不难发现存 东南大学硕十学位论文 第一章绪论 在着许多难点和问题。以南京市地方税务局为例，该局通过进行顾客满意度问卷调查， 分析、归纳了南京地税组织顾客对纳税服务的意见，其中对电子税务服务系统主要有两 个意见，一是系统运行稳定性不好，二是网上办税功能不完善。由于网上报税的纳税人 数量逐渐增多，网上申报户数超8 0 ，网上申报税款总额超9 0 ，因此如何提高电子税 务服务质量已成为在信息化背景下优化纳税服务的重要研究方向。 本文构建了以顾客满意为中心的电子税务服务质量管理研究框架，利用调查问卷系 统，找到当前信息化背景下优化南京地税纳税服务的具体内容，以南京地税电子税务服 务体系建设为例，为在信息化背景下优化纳税服务提供新的思路和借鉴。 1 3 研究的内容 本文研究内容是在前人对公共管理理论、纳税服务及电子政务建设有关成果的基础 上，分析总结国内外纳税服务信息化建设实践经验，提出并解释了以顾客满意为中心的 电子税务服务质量管理的概念和内涵，并以南京地税为例，对电子税务服务体系进行规 划设计。笔者首先对公共管理思想、纳税服务及电子政务的发展及理论进行了跟踪研究， 然后对国内外纳税服务实践进行了研究，提出以顾客满意为中心的电子税务服务质量管 理体系框架，利用调查问卷系统了解地税组织顾客的纳税服务需求，在分析南京地税组 织内外实际的基础上，对南京地税电子税务服务体系进行了优化设计。 中、外纳税服 务实践 地税组织顾客满 意( c s ) 概念 来源：本研究整理 以顾客满意为中心 的电子税务服务质 晕管理研究框架 图1 本文研究的内容| 璺i 2 离，酞 地税 电子 税务 服务 体系 优化 方案 东南大学硕 ：学位论文第一章绪论 1 4 本文的创新点 本文可能的创新点主要在于以下几点： l 、对信息化背景下优化纳税服务问题的研究进行了系统综述； 2 、结合公共管理理论将提出电子税务服务质量管理体系研究框架； 3 、结合调查问卷系统，以南京地税为例，提出了信息化背景下优化纳税服务的具 体内容； 4 、以南京地税电子税务服务体系建设为例，提出了信息化背景下优化纳税服务有 效性的方法和措施，并分析了因此而产生的实用效果。 1 5 研究的方法及步骤 本研究为应用性研究，在对公共管理、电子政务，国内、外电子税务实践等相关研 究的基础上，归纳电子税务服务的概念和特征。本文再对西方国家税收服务及中国税收 服务实践进行了分析，并以南京市地方税务局为例，对电子税务服务质量管理体系进行 了设计规划，提出了建设性的意见。笔者希望，通过本文的研究，可以为国内服务型政 府建设研究提供参考，能对税务系统特别是城市级税务机构的服务型税务建设有所贡 献。 确定研究的目的和内容 相关理论综述 对中外纳税服务实践的分析 构建以顾客满意( c s ) 为中心的电子税务服务质量管理研究框架 结合案例进行电子税务服务体系优化设计 结论和建议 来源：本研究整理 图2 本文研究的步骤图 东南人学硕士学位论文第一章绪论 本研究以南京市地方税务局为例进行应用研究，方法上属于个案研究法，其具有一 定的优点，也具有一定的局限性。 优点： i 、具有针对性。在南京市地方税务局的背景下进行应用研究，使研究的内容具有 一定的针对性。 2 、具有深度性。可以就某一内容进行深度研究，避免了研究内容的广而全。 局限性： l 、缺乏普遍性。南京市地方税务局服务型税务建设有扎实的基础，而国内其他同 级税务部门服务型税务建设的基础条件差距很大，南京地税的针对性研究会缺乏一定普 遍性；作为税务系统中城市级税务机构，南京市地方税务局的模式对省级及县区级税务 机构不具有广泛的适用性。 2 、缺乏客观性。作为个案研究，作者熟悉此个案，因此在分析的过程中，必然会 带有一定的主观意见、感情因素，因此会缺乏一定的客观性。 4 东南人学硕上学位论文第二章相关文献口l 顾 第二章相关文献回顾 2 1 行政理论的发展历程 在传统的概念中，政府是一个管理者而不是服务者。但随着知识经济的到来和经济 全球化具有深远意义的发展，我们开始重新思考关于政府的一些基本问题：政府作用到 底应该是什么，政府是管制公众还是服务公众，它应该做什么和不该做什么，以及如何 最好地做这些事情。这就需要我们从行政的实践与理论的发展态势中寻找它的发展脉 络。 2 1 1 传统的行政模式科层制理论 行政管理理论的研究可以追溯到1 9 世纪末，传统的行政模式是在1 9 世纪末2 0 世 纪初随着西方诸国工业化的完成而建立起来的。一方面随着资本主义的发展，政府职能 日益复杂和分化，社会对政府的职能越来越加关注。同时，当时西方政府行政管理中用 人“唯亲、唯党、唯派”的局面，“政党分肥”的选官制度导致了贪污腐败、政局动荡、 政绩低劣。西方学者试图通过政治行政“二分法”，从政策制定与政策执行的职能 分离来研究行政活动，认为“行政不是政治问题，而是管理问题”。韦伯的科层制理论 可以既是传统的公共行政的代表。按照这一理论建立起来的现代国家具有法制化、层级 制、公私分明、职业化和程式化等特征。韦伯的科层制理论对近现代政府的建设起了积 极的作用，西方国家传统政府传统组织和运行通常都遵循马克斯韦伯的科层级制经典 官僚制模式，但到了2 0 世纪7 0 年代后半期，随着经济、社会、技术条件的变化，韦伯模 型已经越来越不适应新形势的需要，官僚制的弊端逐渐显露出来，科层制高度集权、自 上而下垄断专权的官僚体制越来越显得过于老态龙钟、反应迟钝。问题突出体现在：对 公共服务部门的垄断压抑了社会的积极性；政府使命宽泛带来的机构膨胀造成财政负担 越来越重；政府层级结构难以避免死板僵化和形式化的缺陷；政府中的职员逐步成了照 章办事的“操作机器”；政府对公众多样性的变动需求不甚关注1 ；总之，政府传统的运 作方式不能适应新的行政环境的变化，在变革和创新方面显得无能为力。所以自2 0 世 纪8 0 年代，西方发达国家开始启动公共行政改革，在全球范围内掀起了政府改革的浪 1 突破官僚制：政府管理的新愿景 美 m i c h a e lb a r z e l a y 孔宪遂译中国人民大学出版社2 0 0 2 年 5 东南大学硕上学位论文第二章相关文献l 口l 顾 潮。 2 1 2 公共管理理论的发展与探索 传统的官僚制模式受到了政府治理实践的挑战，公共管理作为一种新的公共行政理 念。是在反对官僚制的基础上，对传统行政管理内容的扩展与深化。传统行政管理与公共 管理最大的区别在于“行政”领域与“公共”领域的区别。关注“行政”领域是行政管 理者的责任，关注“公共”领域是公共管理者的责任。行政管理者的视野是狭窄的，他 们以官僚制模型为中心，忽视了外在空间对行政的影响，并且认为只有政府才可以解决 公共问题和提供公共物品，过高估计了政府的能力。公共管理者则不然，它以行政管理 理论为基础，对政府行政管理阶段的问题进行了公正的评价，看到了单纯的政府和单纯 的市场的不足，为政府重新定位，更重要的是把提供公共物品、分担社会责任看作全社 会的事情，不仅是公共部门，而且包括私人部门和第三部门。这样，在传统的“行政” 领域，政府可以充分发挥自己的能力，做自己能够做好、做成的事情。在“公共”领域， 政府也可以找到自己合适的位置。关注公共领域的管理是政府管理者的责任，也是其他 管理主体的责任。政府改革及角色重塑促使了行政学以及相关学科许多新理论、新观点 的出现。其中对公共行政的变革与发展具有较大影响的理论主要由行政生态理论、公共 选择理论、重塑政府理论等。2 ( 一) 行政生态理论 行政生态学是以生态学的理论和方法研究行政管理及其周围环境的一门科学，它于 2 0 世纪6 0 年代正式成为一门学科，主要研究各个国家的社会文化和历史传统等因素对 公共行政的影响，将行政管理研究引向了行政系统外部。 美国的弗雷德雷格斯确立了行政生态学的基本思想。他认为，影响一个国家的行 政生态要素多种多样，其中最主要的有五个：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系 统和政治构架。由于研究行政生态学的直接动因是发展中国家不能适应西方模式，因此， 行政生态理论着重探讨了发展中国家作为过渡型社会的行政问题。 由于行政生态学对属于发展中国家的中国有较大的理论和现实意义，因而受到我国 许多行政学研究者的重视。对于政府角色的定位来说，行政生态学理论要求特别重视国 情对政府行政的影响，任何政府都不可能脱离本国行政环境来确定自己的角色和行为方 式。但当时的格雷斯无法预见到几十年后全球化浪潮的涌现、知识经济的兴起和信息技 2 公共管理学张成福党秀五中国人民大学 f j 版社2 0 0 1 年 6 东南大学硕士学位论文第一二章相关文献【口| 顾 术社会的到来，因此局限性在所避免。 ( 二) 公共选择理论 公共选择理论是2 0 世纪6 0 年代末7 0 年代初形成的一种新公共经济理论。英国的 邓肯布莱克被尊称为“公共选择理论之父”，而该理论的领袖人物当推美国的詹姆 斯m 布坎南。该理论的宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为 纳入同一分析的轨道，即“经济人”模式，从而修i f 传统经济学把政治制度置于经济分析 之外的理论缺陷。它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，其关注的重点是政府的 管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。如同经济学一样，公共选择的基本行为假定 是，人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者，即每个人都是理性经济 人。公共选择理论家基于这个出发点，首先分析了政府组织的行为。他们认为政府组织与 官僚并不象人们以前所认为的那样是充满公益心的，相反他们和常人没有什么区别，都是 个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利；他们没有控制政府成本的激励，因此他们 拼命的去扩大自己的预算：他们首先追求个人利益和机构利益，然后才会照顾公众的利 益。这正是产生政府失败的根源。 公共选择理论提出了很多有价值、有启发性的思想和观点。譬如用经济学的方法和 假设来研究政治；认为要改善政治，首先必须改革规则；认为政府失灵的原因应当从宪 法规则上去寻找；认为市场失灵的根源是现行的法律一政治规则的失灵。 但是，公共选择理论除了其经济人假设有值得商榷之处外，它的一些理论和主张是 有片面性的，有的趋于极端，如其一概否认政府干预的必要性。在现代市场经济中，政 府已经成为不可或缺的经济主体，问题已经不是要不要政府干预，而是政府如何进行干 预，是否符合经济运行的客观要求；把希望寄托于宪法改革的设想也过于天真，因为任 何法律都是统治阶级意志的体现，政府部门一般不会自缚手脚；布坎南的理想社会是一 种宪政民主下的无政府社会，难以成为现实。 ( 三) 重塑政府理论 重塑政府理论是对2 0 世纪8 0 年代以来美国政府行政改革实践经验的总结，吸取了 小政府理论和“放松规制”理论的精华。戴维奥斯本和特德盖布勒的改革政府 是重塑政府理论的代表作。该理论认定官僚主义体制作为工业时代的产物，已不适应信 息社会的时代要求，新的企业化政府治理模式正在出现，并提出了推进政府改革的十大 原则：起催化作用的政府；社区拥有的政府；竞争性的政府；使命感的政府；结果导向 的政府；顾客导向的政府：有事业心的政府；有预见的政府；分权的政府；市场导向的 东南人学硕士学位论文第二章相关文献回顾 政府。这十大原则的核心是：政府应像企业家一样追求效率，通过推行改革，要使传统 官僚制度迟缓、缺乏效率、回应性差的缺点得以转化，在企业精神的引导下，未来政府 将呈现出一种更好的治理模式。3 重塑政府理论虽然是对科层制比较完善的西方政府而言的反叛，但对中国这样的发 展中国家，科层制精神还未贯彻到位，这样政府形态来无疑是比较超| ；i 的，但有一定的 前瞻性，尤其在讲求效率方面，正是政府重塑的关键，值得吸收和借鉴。 ( 四) 新公共管理理论 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，伴随着经济上新自由主义思潮的兴起和信息技术革命 的浪潮，推行政府体制改革和行政革新已成为时代风潮，创新措施层出不穷，西方国家 掀起了一场公共行政改革运动。这场主张运用市场机制和借鉴私营部门管理经验提升 政府绩效的改革运动，被理论界称为新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 运动。新公 共管理运动首先发端于英国，以撒切尔夫人上台为标志，随后波及到澳大利亚、新西兰、 美国、加拿大、荷兰、法国等经合组织成员国。进入9 0 年代，一些新兴工业化国家也 加入了这一改革大潮。该理论与美国的重塑政府理论有若干相似之处，二者均从现代经 济学和私营管理理论和方法中提取一些要素，形成自己的理论基础。新公共管理运动具 有明显的市场导向、结果导向和顾客导向的特征，该理论强调管理具有相通性，公共组 织和私营组织的管理在本质上是相似的。主要观点是：私人企业的管理方法与公共部门 的管理方法有相同之处，主张将市场竞争机制引入公共管理，打破政府对公共产品与服 务的垄断，更多的关注管理的结果，而不是只专注于过程，重视政府绩效的考核，把公 众视为顾客，将顾客满意程度作为衡量标准4 。新公共管理运动的兴起对西方乃至世界 各国公共管理理论与实践带来深刻的影响，促使传统的韦伯官僚制模式向以市场与服务 为导向的政府管理模式转变。该理论有八条原则：一是强调执行政策的管理技术；二是 改变控制组织的手段，从利用投入、官僚程序和规则转变为依靠绩效评估；三是在管理 分权的同时，发展新的监督和责任机制；四是强调私人所有、合同出租以及公共服务供 给方面的竞争；五是把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业 功能和非商业功能分开，决策与执行分开；六是移植私营部门的某些管理方法；七是重 视金钱刺激，不过分主张道德、精神和职位刺激；八是强调降低成本，提高效率，压缩 管理。 3 公共管理学张成福党秀云中国人民大学h ；版社2 0 0 1 年 4 摈弃官僚制：政府孵造的五项战略 美 d a v i do s b o r n ep e t e rp l a s t r i k 谭助荣译 中周人民大学出版社2 0 0 2 年 8 东南大学硕士学位论文第二章相关文献口1 顾 新公共管理理论同样存在着一定缺陷。比如新公共管理体制除了理想模式与现实之 间的种种脱节外，还存在着一些理念性的矛盾和冲突。如政府与私营企业之间的运转机 制与方式等存在较大差异，小政府和缩小了福利的国家很难满足公众r 益增长的对公共 服务的期望；作为改革对象的政府，在实行政党政治的前提下，怎样把坚持政策制定与 执行相分离，怎样避免政治和价值观的影响等。 ( 五) 服务行政一公共行政的目标选择 在科层制下，官僚们只知按章办事，不晓灵活变通，忘了自己是在为公众服务这一 终极价值。西方政府虽努力对官僚体制本身进行了种种细枝末节的改革，但却无力从根 本上解决问题，这就需要从行政价值的层面上对官僚制进行改造，为官僚制注入新的行 政理念。5 “服务行政”的概念也随之出现，与新公共管理理论相辅相成。“服务行政” 这个概念最早由德国行政法学者厄斯特福斯多夫( 1 9 0 2 1 9 7 4 ) 提出。 虽然，管理行政与服务行政，在字面上只有两个字的变换，但实质上却意味着行政 价值的切换，即不再认为公共行政仅仅是单纯的管理活动，而把它看作是为行政对象服 务的活动。6 在管制行政下，政府以管理者的身份对公民进行管理和制约，政府及行政 人员以管理者的面目出现，国家和政府是绝对中心，安排和支配一切社会事务，政府向 社会供给公共产品时，往往以国家和政府的意愿为中心，对社会公众采取事实上“强派” 的计划分配方式，公共产品供给的品种、数量和方式不以公共产品消费方的意愿为转移。 政府主导型的“监管”成为政府行使职能的主要特征。服务行政则不同，它的职能以服 务为特征，要求行政人员把民众所赋予的权力完全用来为行政客体的服务上，不允许行 政主体的个人私利渗入其中，整个社会的任何一种力量、任何一个地区、任何一个团体 作为行政客体，都是服务的对象，应平等为之提供良好的行政服务。西方政府强调公共 行政的顾客导向，公众导向正是从这一角度出发。 随着社会的进步，在公共部门中使用“服务”和“服务者”的概念已经成为一种趋 势，西方国家结合新公共管理运动的推进，从原先的统治行政、管理行政逐步向服务行 政发展，从以政府为中心向以服务对象为中心的转变，这一趋势的典型表现是着重强调 “为公众服务”、“为顾客服务”的治理理念。7 ，突破官僚制；政府管理的新愿景【美】m i c h e lb a r z e l a y 孔宪遂译中国人民大学出版社 2 0 0 2 年 6 服务型政府：政府范式的新选择楚得江安阳大学学报2 0 0 3 年 7 公共管理学张成福党秀孟中国人民大学出版社2 0 0 1 年 东南大学硕j ：学位论文 第一二章相关文献i 口l 顾 2 1 3 公共管理理论对西方国家税收服务的影响 公共管理理论的不断涌现及新公共管理运动的兴起对西方乃至世界各国公共管理 实践带来深刻的影响，促使传统的韦伯官僚制模式向以市场与服务为导向的政府管理模 式转变，同时也对西方传统的税收管理理念和运作方式也产生了深刻的影响。 自2 0 世纪8 0 年代起，西方经济发达国家税收相继进行了向服务型税收的转型。主 要特点有： ( 一) 税收管理从规制导向服务导向转变 新公共管理以理性经济人的假设前提取代了传统韦伯官僚制人性恶为基点并试图 通过规制导向约束人的行为来维护公共利益的思路是不完备的，应该承认人的经济性特 征，通过市场这只看不见的手引导并实现个人利益与公众利益的统一。这一点给西方国 家税收管理理念带来深刻的影响，促使税务机构从过去视纳税人为偷税者处处设防严查 重罚，转变为重视对纳税行为的成本收益分析，通过提供高质量服务，降低税收征收成 本，提高纳税遵从率8 。有测算表明，一份纳税服务方面的努力，相当于5 0 份税务监督 打击方面的收获，成本收益率比较不言自明。1 9 8 8 年，美国颁布了纳税人权利法案， 制定了纳税人援助制度，要求税务官员必须全面接受纳税人权利法案条款以及专门 提高税收服务的培训，承诺公正、公平地对待纳税人。1 9 9 8 年，美国联邦税务局实施了 重组和改革法案( r r a 9 8 ) 把“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务，并通过 使税务公平适用于所有纳税人，以此为美国纳税人提供最高质量的服务”作为美国税务 管理现代化的使命，并把为每个纳税人提供一流的办税服务、为所有纳税人提供旨在确 保税法得到公平实施的服务作为三个战略性目标中的两个( 另一个是创造高质量的工作 环境) 。新加坡税务局1 9 9 2 年进行了重大机构，调整后的每一个职能部门，都必须主动 为纳税人提供服务，帮助他们理解税法，履行纳税义务。 ( 二) 税收客体从监管对象向商业客户转变 新公共管理主张将企业家精神引入政府管理之中，运用私营企业成功的商业化技 术、手段和经验，为公众提供高品质的公共产品和服务。如美国联邦税务局设计的未来 组织机构不再按照税收征管的职能进行划分，而是借鉴私营部门面向客户需求的组织架 构，按照服务对象的不同分为工资和投资收入、小型企业和独立劳动者、大型和中型企 业以及免税者和政府部门四个执行部门，直接按照纳税人的需求提供各类纳税服务9 。 “新公共管理理论的兴起看西方税收管理理念的转变谢少华涉外税务2 0 0 34 9 领略美国税收管理柏主芸赵新平中国税务报，1 9 9 9 年1 2 月1 3 日 1 0 东南大学硕士学位论文第二章相关文献回顾 澳大利亚和新西兰把纳税人作为税务机关的客户，并通过制定纳税人宪章 ( t a x p a y e r s c h a r t e r ) ，确立纳税人的权利义务。其中，新西兰把纳税人宪章直接称为客 户宪章( c u s t o m e r c h a r t e r ) 。 ( 三) 内部管理从行政管理向企业化经营转变 委托代理理论认为解决用税人与征税人委托代理问题关键所在于设计适当的激励 机制，诱导代理人追求委托人的目标，使其行为符合委托人的利益。为此，新公共管理 主张通过建立激励机制和绩效评估，激励官员提供更优质的服务。这种思潮对西方国家 税务管理产生了很大影响，如新加坡国会通过法律，同意税务局按照企业化经营方式 承包税收任务并允许在承包费内，按照中产阶级的收入标准确定税务人员的待遇”；英 国税务部门引入商业化管理手段，并对内部实施严格的考核机制；美国联邦税务局按照 三个共同战略目标的要求，建立了平衡业绩评价体系，对其战略管理层、操作层和一线 员工满意度和经营业绩，统一进行绩效评估，对每个税务人员都制定了统一的绩效标准 进行考核，并以此作为决定薪酬和升迁的依据。 ( 四) 纳税服务从行政服务向社会化服务转变 公共选择理论认为要改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径在于消除公 共垄断，在公共部门恢复竞争、引入市场、准市场机制，促进公共管理的社会化。美、 英、德、日等国家充分利用中介组织为纳税人提供大量社会化的纳税服务。其中r 本2 0 0 2 年已有”税理事会”1 4 所，支部5 0 0 多个，从业人员7 万人，甚至比国税系统还多出2 万 人。美国有庞大的税务顾问队伍，税务顾问主要有注册会计师，注册代理人和律师，他 们取得相关资格后，为纳税人提供所需的服务，主要有税收遵从，审计支持，税收筹划、 税务分析和提供投资建议等。”澳大利亚的纳税人协会每年向纳税人提供5 0 多万字“税 收概要”( t a xs u m m a r y ) ，每年更新二次以上，目前已出版了8 5 期。” 新公共管理运动给西方国家纳税服务带来的变化，是西方社会政府行政改革的缩 影，为世界各国特别是为向市场经济转型的国家构建新型纳税服务体系提供了有益的启 示。一是以市场为导向是纳税服务的发展趋势；二是把纳税人视为顾客；三是引入企业 化经营管理经验，强调激励和绩效评估；四是实现纳税服务的社会化；五是纳税服务要 ”新公共服务理论对改善税收服务的启示山东社会科学2 0 0 4 年4 期 “借雅国外先进经验，努力提廓税收服务水平张仲姚e 海财税1 9 9 8 年4 月 ”国内外税收优化服务比较研究陕两省行政学院学报刘瑾1 9 9 91 1 1 3 t a xs u m m a r yo f a u s t r a l i a8 5 “e d i t i o n ”a u s t r a l i at a x p a y e ra s s o c i a t i o n m a y , 2 0 0 4 东南人学硕1 二学位论文第一二章相关文献h 顾 体现信息化的要求；六是所有这些服务都要以顾客满意程度为衡量标准。 2 1 4 公共管理理论对中国政府改革的启示 公共管理众多理论的共同点都是为了解决传统官僚制在不断发展的社会环境下出 现的问题，以这些理论为基础的制度设计均在把政府推向一个方向：非官僚化的取向， 这对我国的行政改革无疑是具有积极的指导和借鉴意义的。但需要注意的是，中国的行 政改革和西方的行政改革是在两个阶段上的改革。一是市场化程度不同。西方的“以市 场化为取向”，是在市场经济已经发育成熟的前提条件下，减少政府干预，让经济主体 充分利用市场机制去配置资源，且在公共服务的供给领域引进市场机制。而我国在1 9 9 4 始向市场经济转型，市场化程度还不成熟。”二是行政管理的发展阶段不同，西方的经 典官僚制的行政模式已经发展多年并高度成熟，而中国长期以来的行政模式是一种基于 计划经济体制的，以“监管”为主要特征的管制行政。西方的公务员制度已经着手淡化 职位分类，开始酝酿压缩职类、职位、职级的改革措施，强调培养通才和增加流动性。 而中国正在健全完善公务员制度体系，正在严格职类、职位、职级的划分。三是西方政 府在行政改革中“放松规制”的取向明显。原因是在技术革新步伐加快、信息技术同益 成熟、社会和经济发展到一定阶段的基础上，对工商企业的严格管制已经阻碍了生产力 的发展。而中国为了推动市场经济发展，目前最紧迫要做的正是通过建立健全法律法规 来规范市场经济的发展，而不是“破”规矩。”所以从社会的需求看，中国现在还不能 过多地削弱政府权力来放松管制。总之，发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所 处的社会发展背景不同，在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异，我们不能 简单照抄照搬西方国家的经验，但这并不排斥我们在政府改革中吸收西方公共理论的优 秀成果，借鉴西方国家政府改革的经验和教训。实行“拿来主义”，把西方公共管理理 论中有益的思想与中国国情结合，实现我国行政体制改革的目标。 2 2 电子政务信息时代的政府再造 电子政务( e - g o v e r n m e n t ) 作为一种理念，作为政府管理创新、政府职能转变、行 政业务流程再造和政府信息化有机结合起来的一项极为复杂的、系统的公共治理工程， 是在现代信息技术的推动和政府再造理论的指导下孕育和产生的。从西方发达国家的经 “力n a w t o 与服务型政府建设刘熙瑞国家行政学院学报2 0 0 2 1 ”管理型政府向服务型政府转变2 1 世纪中国政府机构改革目标咎建民2 0 0 2 年1 1 月河南商业高等专科学校 学报 1 2 东南大学硕l ：学位论文第二章相关文献【口1 顾 验来看，电子政务作为一场行政革命，是政府再造( r e e n g i n e e r i n gg o v e r n m e n t ) 的同义 语，它在相当程度上带来了西方国家政府管理效率的提高和管理能力的增强，使各种社 会危机和矛盾都得到了相对缓和，并把政府部门从低效率和高成本中解脱出来，为提高 政府部门的公共治理能力提供了一种全新的管理范式( a d m i n i s t r a t i v ep a r a d i g m ) ，为政府 部门加强与企业和公众的沟通提供了应用平台和手段。我国也同样面l 溢着西方发达国家 曾经面临的政府管理低效率、财政负担沉重、公众对政府服务不尽满意和现代科学技术 飞速发展等经济体制和w t o 规则的要求促进政府职能转变、提高效率、降低行政成本 和提高政府服务质量，并为政府管理创新提供有力的手段。 电子政务作为一种手段，对推动政府组织结构和政府管理从现有的、工业时代的政 府形态和官僚结构向以信息技术等现代科学技术建构的、适应互联网为主要特征的网络 化政府组织结构和运行方式转变，有着十分重要的意义。1 6 2 2 1 西方国家的电子政务研究 在西方国家，电子政务的研究以进一步发展老公共行政学的新公共管理理论为基础 和指导，广泛渗透了公共物品、公共利益、公共服务供给范式、制度选择、公共选择、 公共治理等创新主题；以有效解决政府管理效率低下、减轻财政负担、降低行政成本和 提高政府服务质量等社会现实问题为研究的社会基础，强调了电子政务的社会服务功能 价值，进一步发扬了老公共行政学的民主价值取向：以网络信息技术等现代科学技术的 应用与行政改革的有机结合为解决问题的主要方法，构件了推进电子政务的多学科取 向。因此，西方国家有关电子政务的研究，既反映了这种研究与公共行政学、计算机科 学、信息科学之间的内在联系与i ；i 后演进，使电子政务研究具有深厚的学科底蕴和综合 性，同时又表现出学科理论的创新与发展、学科之间的相互融合；既是一种理论，又具 有很强的操作性、实用性：既针对西方社会面临的社会现实问题，又不局限现存，使研 究具有了生命力和前瞻性。” ( 一) 开展了以公共治理为视角的电子政务研究 2 0 世纪8 0 年代，西方国家普遍面临着政府管理效率低下、财政负担沉重、社会公 众对政府不信任、民权运动高涨以及科学技术飞速发展的社会现实，公共治理理论因此 而出现并发挥积极作用，以解决公共领域中的管理问题。美国著名政治学家b 盖伊彼 得斯( b g u yp e t e r s ) 在其著作政府未来的治理模式中，将公共治理模式概括为市 ”电子政务：信息时代的政府再造蔡立辉中国社会科学出版社2 0 0 6 1 3 东南火学顾l 学位论文 第二章相关文献 口】顾 场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府。美国维吉尼亚大学政府管理学院规 划项目的指导者约瑟尔m 林登( r u s s e l lm l i n d e n ) 博士所著的无缝隙政府：公 共部门再造指南一书系统地阐述了把再造原理应用到各级政府管理之中的思想观点， 他将现代科学技术应用与政府行政改革有机结合，明确提出了政府组织将从传统的清晰 定义边界的组织向无边界的组织以至于无缝隙的组织转变。这些研究鲜明地指出了传统 官僚行政体制在网络信息社会受到的挑战，提出了要摈弃官僚制、突破官僚制，进行行 政组织结构重组和行政流程优化，构建网络化组织。 ( 二) 开展了从本质上揭示电子政务是一场作为行政革命的制度研究 西方学者把电子政务纳入公共治理工程中的重要组成部分，使电子政务与公共治理 领域的变化结合起来