（会计学专业论文）我国合资铁路财务监管体系设计研究.pdf

中文摘要 摘要：合资铁路起步于上世纪8 0 年代初，目的是调动地方和企业投资铁路的积极 性，解决铁路建设资金短缺问题，加快铁路发展。经过二十多年的发展，合资铁 路已成为我国铁路网的重要组成部分，成为铁路运输体系中的重要力量，为地方 经济及铁路自身的发展做出了应有的贡献。 然而目前合资铁路的发展并没有保持良好的态势，全国合资铁路项目大部分 存在经营困难、经济效益不高、投资回报低等问题，既威胁到国有资本的安全， 又削弱了其他投资人对合资修建铁路的信心。究其原因，除了运输市场的激烈竞 争外，出资者监管乏力是导致这种情况的主要原因之一。如何有效地监管好这笔 庞大的国有资本，促进合资铁路健康有序的发展，是摆在我们面前的一项重大的 课题。 本文j 下是基于这一研究目标，在研究财务监管理论、合资铁路特性的基础上， 从分析合资铁路产权关系及财务监管中存在的问题入手，深入剖析了合资铁路现 行财务监管失效的原因，设计出一套合理、有效的合资铁路财务监管体系。 关键词：合资铁路；财务监管；国有资本；治理结构 分类号： a bs t r a c t a b s t r a c t ：j o i n t - v e n t u r er a i l w a yw h i c ha p p e a r e di nt h eb e g i n n i n go f8 0 sl a s t c e n t u l y ， a l m sa ts t i m u l a t i n gt h ei n v e s ti n t e r e s to fl o c a lg o v e r n m e n ta n d e n t e r p r i s e s ， s o l v i n gt h ep r o b l e mo fl a c ko fm o n e ya n da c c e l e r a t i n gt h e d e v e l o p m e n to fr a i l w a v i n d u s t r y a f t e r2 0 y e a r s d e v e l o p m e n t ， j o i n t - v e n t u r er m l w a yh a sb e c o m ea ni m p o r t a n t p a r to ft h er a i ln e to fo u rc o u n t r y ， a n dh a sm a d eal o to fc o n t r i b u t i o nt ol o c a li a i l w a v d e v e l o p m e n t h o w e v e r ，j o i n t v e n t u r er a i l w a yd i dn o tm a t c ho u re x p e c t a t i o na tp r e s e n tt h a tm o s t p r o j e c t sh a v ee x p e r i e n c e dt h e i rd i f f i c u l t i e ss u c ha sm a n a g i n g p r o b l e m ，l o wp r o f i ta n d r e p a y t h i sh a sn o to n l yj e o p a r d i z e ds a f e t yo fs t a t eo w n e dp r o p e r t i e sb u ta l s o u n d e r m i n e di n v e s t o r s c o n f i d e n c eo f j o i n t v e n t u r er a i l w a y a sl a c ko fr e 星m l a t i o ni st h e m a l nr e a s o no ft h er e s u l t ， w em u s te x p l o r e re f f i c i e n ta p p r o a c h e st o m a n a g et h e p r o p e r t i e so fs u c ham a g n i t u d ei no r d e rt oi m p r o v et h ed e v e l o p m e n to f o i n t v e n t u r e r a i l w a y f o rt h em i s s i o na b o v e ， a n db a s e do nt h e o r i e so ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n d c h a r a c t e r i s t i co f j o i n t v e n t u r er m l w a y ，t h i sp a p e rs t a r t e df r o mt h ep r o p e r t y r i g h ta n d t h ei s s u e so nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ， a n dm a d ead e e pa n a l y s i so fw h yt h er e g u l a t i o nd i d n o tw o r k ， s ot h a tc a nl o o kf o raf e a s i b l ea n de f f e c t i v ep l a nf o rr e g u l a t i o no nt h e f i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni nj o i n t v e n t u r er a i l w a y k e y w o r d s ：j o i n t v e n t u r er a i l w a y ；f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ； s t a t e o w n e dc a p i t a l ： g o v e r n a n c es t r u c t u r e c l a s s n o ： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：a 和勺 签字日期：2 的蚤年；月6e t= ：瓣 剔噬名训侮飞 签字吼氤辜6 月蚰 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：批皓 签字日期： 厶。万年6 月f 日 致谢 本论文的工作是在我的导师郭雪萌副教授的悉心指导下完成的，郭雪萌副教 授严谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。郭雪萌副教授不 仅悉心指导我们完成了各项科研工作，而且在学习上和生活上都给予了我很大的 关心和帮助，在此衷心感谢两年来郭雪萌老师对我的关心和指导。 李红昌副教授在这两年中，对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意 见，在此表示衷心的感谢。 在科研工作及撰写论文期间，刘璐、李月婷、段琼、王亮等同学对我论文的 研究与写作工作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也由衷的感谢我的家人，特别是我的父母，他们的理解和支持使我能够 在学校专心完成学业。 1 导论 1 1研究背景 ( 1 ) 我国铁路建设全面展开，合资铁路的作用同益显著 2 0 0 3 年，铁路开始实施跨越式发展，2 0 0 4 年1 月，国务院批准实施中长期 铁路网规划，明确了我国铁路的中长期建设目标，预计到2 0 2 0 年，全国铁路营 业里程由目前的7 万多k m 增至1 0 万k m ，铁路建设进入一个超常规快速发展时期。 为实现这一目标，铁道部加快实施铁路跨越式发展战略，全面深化铁路投融资体 制改革，经过全路上下的共同努力，铁路大规模建设己经全面展开，合资铁路随 之成为推进铁路跨越式发展的主要实现形式，确定了在铁路改革发展中的重要地 位。2 0 0 6 年铁路基本建设总投资约15 0 0 多亿元，其中合资铁路项目占了一大半。 合资铁路建设在资金筹集、投资控制和工程实施推进等方面，都进行了有益的探 索实践。 为充分发挥地方政府投资铁路建设的积极性，铁道部己与3 1 个省市自治区签 订了战略合作协议，涉及铁路项目1 5 0 多个，其中有近百个项目以合资铁路方式 建设，建设总罩程约2 5 万k m ，总投资约1 2 万亿元。2 0 0 5 年铁道部首次向全社 会推出了数十个铁路建设项目进行招商引资，举办了中国铁路投融资改革论坛， 邀请中外专家学者和战略投资者为深化铁路投融资改革，加快铁路发展出谋划策。 2 0 0 6 年8 月大秦铁路成功上市，筹集资金约1 5 0 亿元，成为我国第一家a 股上市 的铁路运输企业。2 0 0 6 年国务院批准铁道部发行铁路建设债券4 0 0 亿元，这又是 一个历史性突破。2 0 0 3 年6 月以来，新组建合资铁路公司2 6 家，总里程约70 0 0 k m ， 投资规模43 0 0 多亿元，协议吸引社会投资机构、路外各类企业权益性投资5 8 0 多亿元，与上世纪9 0 年代初到2 0 0 3 年共吸引2 0 0 多亿元的权益性投资相比增加 了近两倍。除地方政府直接投资外，各类社会资本积极关注铁路建设，一大批战 略投资者，包括民营、国际资本的多元投资主体相继投资铁路建设项目。 随着铁路投融资体制改革不断深化，铁路行业所有制准入政策逐步放宽，合 资铁路己经成为主要铁路干线项目的投资建设方式，包括京沪高速、武广客专、 郑西客专、哈大客专、京津城际等一大批采用世界先进技术的高速铁路项目，太 中银、新包神等一大批煤运通道项目，以及集装箱站场建设等项目都以合资铁路 方式投资建设。随着这些项目相继开工建设，合资铁路的建设己展现了新局面。 ( 2 ) 合资铁路经营管理取得可喜成绩 目前己投入运营的合资铁路公司有2 6 个，营业里程达84 2 6 k m ，占全国铁路 的1 1 2 ，资产总规模达l1 3 0 多亿元。“十五”期间，特别是实施铁路跨越式发 展战略后，合资铁路主要运输经营指标大幅度增长。2 0 0 5 年旅客发送量完成46 1 3 万人，比2 0 0 0 年增长19 0 6 万人，增长7 0 ，占全国铁路比重由2 6 提高到4 ； 旅客周转量完成2 2 5 亿人k m ，比2 0 0 0 年翻了一番，占全国铁路比重由2 5 提 高到3 7 。与客运相比，货运增幅更大，2 0 0 5 年货运量完成1 9 6 亿吨， 比2 0 0 0 年增加1 5 5 亿吨，增加了3 7 倍，占全国铁路比重由2 3 提高到7 3 ；货物周转 量完成10 9 1 亿吨公里，比2 0 0 0 年增加8 0 8 亿吨公里，增长了2 9 倍，占全国铁 路比重由2 1 提高到5 3 。2 0 0 5 年合资铁路换算密度达到15 5 8 万吨k m k m ，比 2 0 0 0 年翻了一番。随着主要运输指标大幅度增加，合资铁路经营效益也明显提高。 2 0 0 5 年完成营业收入18 8 4 亿元，上缴税金1 6 9 亿元，同口径分别比2 0 0 0 年增长 2 倍和8 倍，为国家和社会做出了积极贡献。可以说，合资铁路己成为铁路加快建 设的首选模式，随着铁路跨越式发展战略的深入推进，合资铁路必将进入快速跨 越的新阶段。 ( 3 ) 合资铁路政策研究不断深化 铁道部确定了跨越式发展战略以后，全面推进铁路基础性改革，剥离了大量 社会职能，为合资铁路和国铁的建设运营都创造了很好的条件。首先是把投融资 体制改革作为铁路管理体制改革的突破口，充分发挥政府的主导作用，广泛吸引 各类资本投资铁路，逐步构建现代企业制度，建立新的铁路投融资体制。基于这 种思考，铁道部确立了“政府主导，多元化投资，市场化运作”的铁路投融资体 制改革基本思路，这就为新形势下合资铁路建设发展开辟了新的道路。其次是开 放了市场，放宽了所有制准入政策，扩大了合资建路领域。2 0 0 5 年7 月，铁道部 出台了关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见，合资铁 路政策取得了重大突破，开辟了合资铁路发展的新空间。再次是进一步强化和规 范铁道部产权代表的行为，在维护各类出资人的合法权益方面做了很多有效的尝 试，从而为合资铁路发展开辟了新的途径。 合资铁路的发展表明，它的过去为缓解铁路运能不足，促进国家资源开发和 区域经济发展，发挥了十分重要的作用；它的未来将紧随铁路建设超常规快速发 展的步伐，逐渐成为铁路路网建设中一个极为重要的组成部分，并且承担着吸引 社会资金建设铁路，推动铁路跨越式发展的历史重任，前景更加灿烂。 1 2合资铁路相关研究回顾 国内对合资铁路监管理论的研究主要集中在以下几个方面： 2 ( 1 ) 产权 铁路产业的网络特性决定了须保持集中统一指挥及路网的完整与完善性，才 能实现运输资源的优化配置，但是合资铁路与国铁之间分属不同的运输主体，并 且合资铁路公司中亦存在国铁股权，合资铁路公司的产权关系比较复杂。陈林芳 等在合资铁路与国有铁路经济关系之研究1 中，指出合资公司与投资主体之间 的产权关系未完全理顺，合资公司的产权结构不合理。 ( 2 ) 法规 合资铁路要想获得长期稳定的发展，离不开国家的立法支持。项纯等在我 国合资铁路的现状及发展战略2 中，提出规范管理是合资铁路发展的当务之急， 必须建立健全的法律法规来保障合资铁路的健康发展。 郝成在关于合资铁路健康发展问题的思考3 中，从市场、体制等方面分析 了合资铁路公司运输效能不佳、债务负担沉重等问题，认为必须对新建合资铁路 的建设规模和技术标准进行控制，以提高合资铁路的经营效益。 ( 3 ) 意义 合资铁路是为了解决铁路建设资金不足而产生的一种新型建路模式，其对我 国铁路建设事业作出了重大的贡献，对铁路投融资体制改革起到了推进作用。杨 涛、王世伟在谈铁路投融资体制的市场化改革4 中，认为市场化是铁路投融资 体制改革的必然趋势，并指出铁路运输产品的准公共物品特性并不排斥民营资本 的进入，为合资铁路的存在和发展提供了理论支持。罗仁坚在铁路投融资体制 改革研究5 中，指出应借鉴美国、日本、英国等先进发达国家的建路模式，吸引 地方政府和社会资本进入铁路建设中来。 ( 4 ) 政策 合资铁路监管存在的一些问题，主要是由于政府对合资铁路监管政策不完善。 谭克虎在合资铁路监管政策的研究6 中，提出应该从国家与铁路关系重塑、政 府与企业关系调整( 监管独立) 及企业的重构三个层面来解决合资铁路在体制内 生出的发展障碍，并进一步指出促进合资铁路发展的相关重大措施。 房舒在关于合资铁路发展问题的思考7 中，指出目前合资铁路发展中存在 的问题之一就是缺乏合理有效的监管，他提出合资铁路要想吸引包括地方政府在 内的社会资本投资铁路，一是合资铁路要有好的盈利预期；二是投资者的合法权 益能够得到保障。他从准入政策、监管政策、价格政策、财税政策、金融政策以 及法规体系等方面简要的说明了发展合资铁路所必需的政策支持。 史立新、虞浩在合资铁路发展回顾与思考8 中，认为合资铁路的行业管理、 监管体制等亟待完善，应进一步加强行业管理，制定公平、公正的监管政策等来 推进合资铁路的发展。 3 针对合资铁路监管方面的研究主要有以下特点： ( 1 ) 监管资料众多，涉及面广泛 目前，在我国与铁路经济有关的期刊，如铁路运输与经济、铁道经济 研究、 合资铁路等，经常有学者对铁路的发展进行研究，合资铁路作为现 行的与国际接轨的建路模式，对我国铁路进行改革的产物，对铁路的跨越式发展 有着至关重要的作用，因此，针对这类的研究比较多，涉及监管的资料也很广泛， 针对进入、运价、清算等各个方面。 ( 2 ) 缺乏针对合资铁路切实可行的模式、手段、方法和控制措施 目前铁路法和合资铁路管理办法都存在着一定的缺陷，国内现有文 献对合资铁路的监管环境以及立法方面的探讨也比较少，特别是对合资铁路建设 运营的投资主体( 包括铁道部、地方政府以及民间资本) 的监管措施上没有较为 系统的讨论。基本上都是从宏观层面上进行系统的阐述，仅仅是一二段话进行概 述，没有针对合资铁路切实可行的模式，无法进行实践操作，具体到合资铁路财 务监管体系方面的研究更是少之又少。 1 3 研究的必要性 1 3 1合资铁路生存和发展的迫切需求 实施铁路跨越式发展战略以来，随着中长期铁路网规划和铁路“十一 五 规划全面推进和铁路投融资体制改革不断深化，合资铁路步入了一个新的 发展阶段。目前绝大多数开工或即将开工的铁路建设项目，包括客运专线建设、 城际轨道交通项目，以及大能力煤运通道、集装箱中心站等重点项目都以合资铁 路方式建设。合资铁路在路网结构中的地位更加突出。按照铁路“十一五规 划，蛰 2 0 1 0 年，合资铁路的营业里程将占到全国铁路的1 4 左右，合资铁路已 经成为推进铁路跨越式发展的重要途径。 经过2 0 多年的发展，合资铁路不但已成为我国铁路路网的重要组成部分，分 担了铁路路网的部分运量，减轻了路网的压力，缓解了国铁运能的不足，促进了 沿线地区经济的发展；而且在投资体制、经营机制、管理机制等方面也有所突破， 合资铁路对于我国铁路未来的发展具有重要的借鉴作用。合资铁路的出现，调动 了中央和地方建设铁路的积极性，拓宽了投融资渠道，促进了铁路建设和运营体 制的变革，加快了铁路建设速度，带动了区域经济的发展。 当前是合资铁路发展的关键时期，保持合资铁路良好的发展态势，对推进铁 路跨越式发展具有重要意义。加强对合资铁路的规范管理，是调动各方投资铁路 4 积极性，加快铁路发展的主要手段和重要保证，也是“十一五”期间按照“政府 主导、多元化投资、市场化运作”的总体思路，推进铁路投融资体制改革的重要 内容。然而近几年来，随着我国宏观经济环境的变化以及其他运输方式的冲击等， 合资铁路的经营发展面临一系列的问题：产权不完整、结构不合理、公司治理结 构不完整、债务压力大、盈利水平低等，而造成这一系列问题的主要原因在于相 关部门监管失利，极大的损害了社会资本投资的积极性。因此，要促进合资铁路 的健康快速发展，必须解决合资铁路存在的问题，而重中之重就是要规范合资铁 路的财务监管体系。 1 3 2保证国有资本保值增值，预防国有资本流失的客观要求 党的十六大报告对深化国企改革做出了新的重大战略部署，国企改革将在十 六大后进入攻关阶段并进一步取得突破性的进展。十六大报告关于国企改革的突 破性论述主要体现在三个方面：一是强调继续坚持调整国有经济布局和结构的重 要方针；二是深化国有资本管理体制改革，强调在咯持国家所有的前提下，充分 发挥中央和地方两个积极性，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人 职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相同以，管资本和管人、管事相结合 的国有资本管理体制；三是在中央和地方政府分级行使所有权的基础上，明确提 出关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源由中 央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资本由地方政府代表国家履行出资人 职责。就其实质，这三个方面的重要论述应该说是中央将要采取的完善国有出资 人到位制度的重大举措，而这又是构建国企有效产权制度进而建立国企有效治理 结构，从而突破国企改革“瓶颈”，进一步深化国企改革，直到最终搞好国企的 关键。 为防止国有资本流失，实现国有资本的保值增值，我国新一届政府已把加强 国有资本的监督与管理，列为其重要工作内容之一，从新成立的国有资本监督管 理委员会我们就可看出政府在这方面的坚定决心与信心。 合资铁路是中央和地方合资建设、联合经营的铁路，是我国改革开放新形势 下出现的新事物。从资本金来源来看，合资铁路公司的资金主要来源于铁道部以 及各省市自治区的地方政府，两部分共占9 5 。在上述的形势下，加强我国合资 铁路国有资本的监督和管理，便成为发展我国合资铁路的重要课题，而建立和完 善合资铁路财务监管体制，是促进合资铁路公司提高国有资本营运效益，实现出 资者与经营者双赢目标的重要手段，也是保证国有资本的保值和增值，预防国有 资本流失的客观要求。 5 1 3 3引进社会资本从而实现铁路跨越式发展的必然要求 铁路作为国家重要的基础设施，是社会先行资本的重要形式。铁路也是我国 综合运输体系的骨干和主要组成部分，与国民经济的发展有着极为密切的正相关 关系。建国以来，我国铁路有了很大发展，为经济发展和人民生活水平的提高做 出了巨大贡献，但在国家宏观经济体制转型的过程中和国民经济的持续发展阶段， 铁路无论是数量还是质量仍不能适应社会经济迅速增长的需要。在提速挖潜已不 能作为缓解短缺的主要途径下，为从根本上满足国民经济的高速发展对铁路运输 的需求，铁道部实施了跨越式发展战略，力图摆脱铁路一直以来对经济的瓶颈制 约。 按照中长期铁路网规划和铁路“十一五 规划的安排，未来1 0 年内 铁路建设投资年均在30 0 0 亿元左右，2 0 0 6 年计划安排的铁路基本建设投资16 5 0 亿元，比2 0 0 5 年增长8 7 5 ；“十一五 期间安排的铁路建设投资约1 50 0 0 亿元， 约是“十五的4 倍。这预示着随着铁路大规模建设的展开，铁路投资规模将急 剧扩大，并将持续相当长的时间。 表1 1我国铁路基本建设投资变化 投资总地方政府和企 占g d p 重比铁道部 年份额比重( )业比重( ) ( ) ( 亿元) ( 亿元)( 亿元) 1 9 9 63 7 5 30 5 63 2 5 68 6 84 9 71 3 2 1 9 9 73 9 6 1o 5 43 4 8 78 8 04 7 41 2 0 1 9 9 85 7 0 50 7 4 4 9 0 48 6 08 0 11 4 0 1 9 9 95 7 0 20 7 l 4 8 9 18 5 8 8 1 11 4 7 2 0 0 05 2 6 8o 6 04 5 6 88 6 77 01 6 7 “九五”合计2 4 3 8 9o 6 32 1 1 0 68 6 53 2 8 31 3 5 2 0 0 15 8 1 40 6 15 1 9 88 9 46 1 61 0 6 2 0 0 26 2 3 5o 6 05 7 6 59 2 54 77 5 2 0 0 3 5 2 8 6 o 4 5 4 9 0 59 2 83 8 17 2 2 0 0 45 3 l6o 3 94 8 9 49 2 14 2 27 9 2 0 0 58 8 0 2o 4 97 4 3 38 4 71 3 6 91 5 3 “十五”合计 3 1 4 5 3o 5 02 8 1 9 58 9 73 2 5 81 0 3 数据来源：中国统计年鉴2 0 0 5 ) ) 、铁路统计指标手册2 0 0 2 年和2 0 0 4 年、政府工作报告( 2 0 0 6 ) 、( 2 0 0 5 年铁道统计公报。 表1 1 显示了“九五 以来铁路基本建设投资规模的变化和铁路基本建设投资 6 主体结构。不难看出，目前铁道部仍是铁路最主要的投资主体。 铁路作为具有自然垄断特征的基础设施产业，加快铁路发展离不开政府的作 用，但也需要社会资本的参与。长期以来，铁路发展相对缓慢的主要原因之一就 是对社会资本的动员能力较差，投资主体多元化的程度较低。目前在铁路基本建 设投资中，铁道部占到了9 0 左右。因此，加快铁路发展必须首要转变发展观念， 创新发展模式，逐步建立起以政府引导、多元化投资为主要特征的铁路发展新机 制。 合资铁路作为改革开放以来出现的新事物，对于调动和发挥各方面的积极性， 多渠道筹集资金，加快铁路发展，具有重要的意义。但铁道部屡屡表态的情况下， 市场反应却并不积极，这一点由图1 1 中可以看出。 图1 - 1 合资铁路投资变化趋势 为何社会资本对铁路投资不感兴趣? 表面上看是投资回报率问题。目前我国 铁路客运基价为每人每公里0 0 5 8 元，货运基价为每吨每公里0 0 8 6 元，定价一直 偏低，全行业处于微利状态，对社会资本缺乏吸引力。但是从本质上来说，事实 并不是如此简单。近年来，虽然铁道部积极研究并出台了一系列支持合资铁路建 设的发展的相关制度和政策，鼓励合资铁路公司通过项目融资、增资扩股、资本 重组等多种形式，筹集铁路建设资金，加快合资铁路的发展。但合资铁路存在着 产权关系不明晰、经营负债压力大、监管体系不规范等诸多问题，这也就是社会 资本面对铁路大门洞开而举足不前最为现实的原因。而这些问题的出现都离不开 合资铁路监管体制这个大背景9 。促进合资铁路发展、引入多方投资主体参与铁路 建设经营给我国铁路管理体制提出了新的课题。要积极引进社会资本、促进铁路 跨越式大发展，必须首要解决合资铁路资本监管这一问题。 1 4 研究框架及内容 研究框架如图1 - 2 所示。 7 图1 - 2论文研究框架图 本文的主体共有五部分： 第一部分即论文第二章，首先阐述了财务监管一般原理及合资铁路财务监管 的理论依据，并在此基础上分析合资铁路财务监管体系的构成要素。这一章的研 究为设计合资铁路财务监管体系提供理论依据。 第二部分即论文第三章，首先明确了合资铁路的涵义，并分析了我国合资铁 路的自身特点、其与国有铁路的关系及发展中面临的机遇和挑战。结合前面的分 析，归纳出合资铁路存在的产权问题，并提出解决办法。这一章的分析为合资铁 路财务监管体系的设计提供现实依据。 第三部分即论文第四章，首先对我国合资铁路财务监管中的问题进行分析， 并说明其监管失效的原因，为进一步完善监管体系明确方向。 第四部分即论文第五章，从目标及原则入手，首先提出大胆改革合资铁路监 管架构，设计合资铁路财务监管的组织结构，接着设计出包括预算、清算、人员、 制度监管和激励机制的财务监管体系，并理顺相关会计关系。 第五部分即论文第六章，合资铁路公司治理结构及相关法律法规都是合资铁 8 路财务监管有效实施的基本保障，论文最后一部分设计了财务监管的保障体系。 9 2 合资铁路财务监管基础分析 2 1财务监管一般原理 2 1 1什么是监管 主体( 即监管者) 、客体( 即被监管者) 、手段和目标构成了监管的四大要素，可 以这么认为：监管就是由监管主体( 监管者) 为了实现监管目标而利用各种监管手段 对监管客体( 被监管者) 所采取的一种有意识的和主动的干预和控制活动。 ( 1 ) 监管主体。即监管行为的实施者，一般来说，在市场经济条件下，对经 济的监管是由两类主体完成的，第一类主体是所谓的公共机构，主要是政府的各 个部门，它们的权力是由国家授予的。它们负责制定经济监管的各种规章制度以 及这些规章制度的实施，如果有人违反了这些规章制度，就会受到法律法规的处 罚。第二类主体是各种非官方的民间机构或者私人机构，它们的权力不是来自于 政府，而是来自于其监管的客体对机构决策的普遍认可。出现违规现象可能并不 会造成法律后果，但一定会受到机构有依据的处罚。 ( 2 ) 监管客体与内容。笼统地说，经济监管的客体是被监管者，是经济行为 的触发者和经济活动的参与者，是经济活动参与者和触发者的行为活动及由此产 生的相互关系和结果，因此，它涉及到人类的各种经济行为和经济活动领域。但 是，人类的全部经济行为和经济活动领域中，又有哪些是必须受到监管的经济行 为? 它们应该包括哪些内容? 它们的范围又如何确定? 对这些问题的回答首先取决于 经济监管客体本身，取决于经济监管客体的性质和特点。其次还取决于人们对经 济监管目标的认识，取决于所使用的监管手段和监管工具，取决于监管所涉及到 的成本。所有这些在不同的时间、不同的地点、不同的环境下都可能是不同的， 这是监管的灵活性之所在，必须根据具体的情况进行具体的分析才能得到具体的、 合理可行的结果。 不同的监管客体是区分不同种类监管的标准。例如，把以财务会计领域和财 务活动为客体的监管称为财务监管，等等。人们之所以把监管客体作为区分不同 种类监管的最常用的标准，是因为不同的监管客体往往具有不同的特性，监管客 体自身的特性决定了它们的监管目标、监管主体和监管手段往往是不同的1 0 。因此， 把监管客体作为区分标准可以方便人们认识和考察监管问题，也有利于监管的进 行。 ( 3 ) 监管目标。监管目标是与监管客体同样重要的一个问题。监管目标首先 取决于监管的原因，人们之所以要对人类活动的某些领域和某些行为进行干预、 l o 施加某些限制，是因为如果不对这些行为或活动领域进行必要的限制和干预的话， 这些行为和活动自身的发展可能会偏离人类为这些活动和行为所预定的目标，从 而避免出现人们不愿意看到的结果。 ( 4 ) 监管工具。监管工具是实现监管目标的手段，是监管主体得以行使其职 责的工具。由于经济监管的权威来自政府的政治权利，或者来自公众认可的某种 权力，因此，从原则上说，监管的手段和工具几乎是不受限制的。然而，考虑到 经济监管的效果和成本，就必然会涉及到不同监管手段和工具的选择问题。经济 学的研究表明，选择什么监管手段和监管工具才能取得最好的效果，与很多因素 有关。因此，具体的监管手段必须根据监管客体的性质特点、监管主体的层次等 级、监管目标实现的程度以及实现监管目标所付出的代价高低而定。 ( 5 ) 监管体系。监管是由监管主体为了实现监管目标而利用各种监管手段对 监管客体所采取的一种有意识的和主动的干预和管理活动，这种干预活动的直接 结果是限制了被监管者的选择。它涉及到监管主体与监管客体之间、不同监管主 体之间、监管主体与其他相关组织、监管客体与其他相关组织之间的关系的定位， 这种关系定位构成了监管体系。就经济监管而言，在市场经济条件下，监管体系 一般涉及到的主体包括：立法机关、司法机关、监管机构、其他监管机构、企业 或行业、消费者和其他利益集团。一般来说，监管体系包括了三个方面的内容： 监管的法律体系、监管的制度体系和监管的组织执行体系。法律体系从法律制度 的角度界定了监管过程中的权利和义务；监管的制度体系从当事人自身的行为的 角度展现出有关各方在监管过程中的互动关系，说明当事人出于本能或者在外部 刺激下可能做出的反应以及对其他当事人的影响；执行体系描述的是监管者具体 实施某项监管时的手段、步骤和做法1 0 。在实际的监管过程中，监管体系的这三个 方面往往是同时存在并发挥作用的。 2 1 2 什么是财务监管 财务监管是指财务监管主体为了实现监管目标而利用各种监管手段对监管客 体所采取的一种有意识的和主动的干预和管理活动。财务监管是社会经济监管的 重要组成部分。 ( 1 ) 财务监管主体。一般来讲，财务监管的主体包括内部和外部两个方面。 内部监管主体是指单位内部的财会部门、公司的董事会、监事会和股东大会等； 外部监管主体是指社会中介机构、国家有关执法部门、上市公司的中小股东和社 会舆论等。换句话说，财务监管包括企业内部监管、所有者监管、政府行政监管 及社会监管等，或者说财务监管包括所有者财务监管、经营者财务监管与专业财 务监管。 ( 2 ) 财务监管的客体与内容。不同的监管主体具有不同的监管客体与内容。 通常有三类监管主体，其监管的客体与内容如下： a 内部的财务监管。即狭义的财务监管，其基本内容是在会计核算监管的 基础上，着重对重大经济业务事项的决策和执行程序，即企业重大的对外投资、 资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行，所进行的监管、制 约。对资金活动进行内部财务监管是一个单位为了保护其资产的安全与完整，保 护其经营活动符合国家法律、法规和内部规章的要求，提高经济管理效益，而采 取的一系列相互制约的方法。 b 社会监管。这是对内部监管的再监管，社会监管是指会计师事务所、评估 事务所等接受有关单位的委托，对企业的经济活动依法进行审计和评估，并据实 做出客观评价的一种监管形式，它是一种外部监管。从发展社会主义市场经济的 要求出发，必须充分发挥注册会计师、注册评估师在社会经济生活中的监管和服 务作用。 c 国家监管。这是对内部财务监管和社会审计监管的再监管。国家监管又称 政府部门监管，是指国资委、审计、税务、人民银行、证券监管等代表国家，依 据法律、行政法规的规定对有关单位的财务行为、财务资料所进行的监管检查。 国家监管制度和体系的健全与发展，是单位内部实行严格的财务监管和社会审计 监管的必要保证；严格的外部监管又是对内部财务监管的有力支持。因为外部监 管是脱离会计主体的第三者监管，具有会计人员内部监管无法比拟的优势，因此 充分发挥国家监管，一方面可以减轻单位内部财务监管的压力，另一方面还可以 促使社会审计监管健康发展。 从财务监管体系各个层面的职责规定、运作要求等方面进行分析，可以说， 单位内部的财务监管具有自律性，是我国财务监管体系的基础，社会审计监管具 有鉴证性，是我国财务监管体系的重要补充，政府部门监管具有权威性，是我国 财务监管体系的主导。 ( 3 ) 财务监管的依据。是财经法纪和规章制度，包括财经法律、法规、规章、 财会法规和统一的会计制度等。市场经济是法制化经济，这就要求各单位的经济 活动必须在法律、法规、制度允许的范围内进行。财务监管作为我国经济监管的 重要组成部分，必须在维护社会主义市场经济秩序、保障法律、法规、规章贯彻 执行中发挥重要作用。 2 2合资铁路财务监管理论依据 1 2 2 2 1委托代理理论 委托代理理论有三个理论要点1 1 ：第一，在两权分离的情况下，企业所有者与 经营者的利益通常是不一致的。斯密1 2 是最早观察到股份公司中存在着委托代理 矛盾，并描述了股东因对公司业务所知甚少而导致的监督困难以及所有者与经营 者在利益取向方面的差异。伯利和米恩斯h 则进一步揭示了在所有权与控制权分 离的情况下，企业的直接经营者在激励和责任方面与企业的所有者之间的矛盾， 因此，从“理性人假设1 4 分析可以得出如下结论：委托代理关系的形成天然地会 产生所有者与经营者激励不相容的问题”。企业利润的最大化并不意味着经营者效 用的最大化，因此经营者追求利润最大化的动力不足。如果对经营者的监督不完 善，他可能会通过扩大其权利基础，提高自己在同行中的地位，或通过增加不必 要的非生产性开支达到个人享受的目的，或者通过增加或者通过虚报成本的方式 侵蚀企业利润。第二，在现实中，所有者于经营者的相对信息劣势，即经营者拥 有关于企业经营过程中的各项收入和费用的可靠信息，而作为委托人的所有者， 由于不参加实际的经营活动，除非付出很高的成本，否则无法获得相应的信息。 这种信息不对称使得激励不相容有可能成为经营者侵犯所有者权益的现实表现。 第三，所有者与经营者对于企业经营成果所负的责任是不对等的。经营者对由于 企业经营不善而导致损失所负的责任毕竟有限，最多不过是个人信誉、有限财产 或自由的丧失。 由此可见，委托代理关系的建立，能使具有比较优势的代理人专门从事自己 所擅长的职业，较充分地施展自己的职业才能，为自己的每一单位投入带来更大 的收益，在为委托人带来利益的同时，也使代理人因从事代理活动而获得收益， 不同主体都提高了各自的效用，对双方、对社会都会产生有益的影响，也有利于 社会资源的有效配置。但是，在带来益处的同时，委托代理关系也会产生一定的 负面效应。由于委托人与代理人的目标函数不一致，且存在信息的不对称性，故 代理人可以利用委托人不了解的信息而损害委托人的利益。 对于合资铁路而言，从委托代理角度看，铁道部是委托人，合资铁路公司是 代理人。铁道部的财务目标是国有资本的保值和增值，合资铁路公司为了追求自 身利益最大化有可能采取偏离铁道部财务目标的行为。为了解决这种目标不一致 的问题，使代理人成为称职的代理者，除了接受委托代理契约，按契约完成要求 任务外，还要使代理人在行使自己的权力时做到动力与压力、激励与约束、利益 与风险的辩证统一。这就需要有效的监管机制，这种机制通过激励机制与约束机 制的有机结合表现出来。 1 3 2 2 2产权理论 企业是在一定的财产关系基础上形成的，企业的行为倾向与企业产权结构之 间有着某种对应关系，企业在市场上所进行的物品或服务的交换实质上也是产权 的交易。所谓产权，是财产权利的简称，指财产所有权以及与财产所有权有关的 财产权利。 系统的西方现代产权理论形成于2 0 世纪6 0 年代之后，即由著名经济学家罗 纳德科斯( r c o u r s e ) 提出“科斯定理”。此后，在威廉森、德姆塞茨、布坎南、 舒尔茨、阿罗、张五常等经济学家的努力下，形成了交易成本学派、所有权学派、 公共选择学派、自由竞争学派、信息经济学派和理论学派等学派。这些学派围绕 科斯定理，对现代产权理论进行了丰富和发展，使得产权理论在公共财产、外在 性、交易费用、委托代理、产权与分配、产权与国家、产权结构等方面取得了迅 速进展。 产权理论用经济学的基本分析工具和方法研究财产权利问题。在产权理论看 来，市场上的交换并不只是物品之间的交换，物与物交换的实质是产权的交换， 因而产权理论着眼于人与人之间的关系，研究人们之间的利益关系和由此产生的 矛盾、冲突，以及解决矛盾、冲突的规则。“本质上，经济学是对稀缺资源产权的 研究，一个社会中的稀缺资源的配置就是对使用资源权利的安排。经济学的问题， 或价格如何决定的问题，实质上是产权应如何界定与交换以及应采取怎样的形式 的问题”。 产权的基本内涵包含了所有权、占有权、使用权、收益权和处分权等，是涵 盖一组权利的整体，从这个意义上讲，产权的总和相当于所有权的概念。但是， 产权和所有权并不是对等的关系。在所有权的内在权能发生分离的情况下，所有 权就只是产权的一种而不是唯一的表现形式，产权代表着与产权客体处置有关的 一组财产权利。这些权利统一呈现出一种结构状态。它具有排他性，即排除他人 对对资源的利用和对利用资源所产生的收益的享有，一般而言，产权越专有，投 入资源的刺激就越大，产权的效率就越高。因此，产权的排他性的意义就在于将 收益和成本内部化，并产生对经济活动的激励。产权的定义决定了它能够在资源 稀缺的情况下，明确界定产权主体对产权客体的关系以及产权主体之间的关系。 产权的效率决定于产权的完整性。在这组财产权利中，所有权处于核心地位，其 他一切财产权利都是从所有权中派生出来的。产权的经济功能主要包括： ( 1 ) 保障产权主体的合法权益。产权具有排他性，产权所有者的权益受法律 的保护，他人不得侵犯。产权的这种功能是维护社会的所有制与生产关系，稳定 社会经济结构的重要法权支柱和基础。 1 4 ( 2 ) 有利于资源的优化配置。产权具有可让渡性和可分性。任何一项交易活 动实质上就是不同产权之问的交易，明确界定的产权可以提供一种对经济行为的 规范或约束。 ( 3 ) 为规范市场交易行为提供制度基础。产权强调的是规则或行为规范，它 规定了财产的存在及其使用过程中不同权利主体的行为权利界限和约束关系。产 权关系的复杂化和明晰化乃是市场经济的重要特征，也是其顺利运行的法权基础。 ( 4 ) 有助于解决外部性问题。外部性是指经济当事人之间一方对另一方或其 他诸方利益造成的损失或提供的便利不能用价格来准确衡量，也难以通过市场价 格进行补偿或支付。对一些外部性问题，通过明晰产权，并在此基础上进行谈判， 当事人有可能找到各自利益损失最小化的合约安排。 现代产权理论认为出资者所有权应与法人的经营权分离。出资者所有权享有 企业的剩余收益分配权，选择管理者与参与重大决策等权利。法人财产权则表现 为企业依照法律，享有法人财产的占有、使用、收益和处分权。并以独立财产对 自己的经营活动负责。这也要求企业优化监督机制，更好地明晰产权关系，维护 受托人的权益。 目前，合资铁路公司大多由铁道部和地方政府共同出资组建。铁道部将投资 划归铁路局管理，地方政府将投资划归专门组建的公司管理。由于各种原因，合 资铁路公司与投资主体之间的产权管理关系是不明晰的。在这种情况下，财务监 管很难有效开展和实施。因此，明晰的产权关系是合资铁路财务监管实施的基础。 铁道部应该依据其在合资铁路中所占的份额，行使出资者职能，保证国有资本有 效运行。 2 2 3出资者财务理论 出资者财务论在学术界最早是由干胜道教授于1 9 9 5 年提出的1 6 。出资者财务 论的提出引发了关于现代企业财务分权分层管理等财务理论问题的探讨，即出资 者财务1 7 、经营者财务1 8 、财务经理财务三个层次。出资者财务产生的基本前提是 计划经济向市场经济的转换，其主体和客体基础是市场经济条件下经济运行主体 的不同职能分工，而两权分离的企业制度为出资者财务提供了现实的必要性侈。出 资者财务与经营者财务虽然都是社会再生产中资本的投放与获取收益活动，都在 客观上促进了整个社会资源的合理配置，而且都与资金市场有紧密联系1 9 ，但是在 财务主体、财务目标、财务职能和财务客体等方面都有着明显差异1 9 。出资者财务 论认为2 0 ：在两权分离的条件下出资者的基本职责是出资，基本权利是分享利益， 而这都是财务管理的内容，即出资者重在对出资的管理，出资的管理就是财务管 1 5 理；出资者财务管理从实质上看就是对经营财务行为的约束，以确保其资本保值 和增值。 出资者财务理论应用在合资铁路监管领域，成为铁道部及其产权代表对下属 合资铁路企业进行财务监管的理论依据。产权代表作为出资者财务主体有权行使 法律赋予的各项权利，如重大决策参与权、收益获取权，经营者选择权、财务监 管权等。产权代表遵循出资者财务活动规律，这些规律包括：其经营的对象是虚 拟资本，不是实体资本，因而产权代表不能直接干预下属国有企业的日常经营活 动；产权代表既关心所投放资本的收益性，也关心其流动性；产权代表不仅关心 合资铁路企业一时一地的所得，而且关心企业收益的真实性、稳定性和持久性等。 2 3 合资铁路财务监管体系的基本要素 在一个完整的财务监管关系中，应该具有监管主体、监管客体、监管委托人 三方面关系人，这