（区域经济学专业论文）试论转型期社会保障的制度安排.pdf

内容提要 p 了1 8 0 9 2 本文从制度层面对社会保障进行探讨，全文共分四个部分，文章首先对社 会保障希度进行界定和分析，并实证地描述了传统体制下社会保障的制度安 排，指出社会制度安排在权责对称性和基金运行机制上存在两个致命的弱点。 第二章对社会保障制度前期改革轨迹进行了描述，并指出改革中的“困境”。 第三章立足中国国情和借鉴别国经验教训及和甩后发机缘进行制度创新的认 识，提出我国社会保障制度的模式构想，即建立一种集中决策统一分法，分类 分级管理具有多元化特征的社会保障制度。 关健词：社会保障制度安排 a b s t r a c t t h ea r t i c l ep r o b e so nt h es o c i a ls e c u r i t yf r o mi n s i t u t i o n a ll e v e l t h e r e & r e t h r e ep a r t sf i r s tt h ep a p e rd e f i n e sa n da n a l y s e ss o c i a ls e c u r i t yi n s t i t u t i o n a l s o d e s c r i b e se m p m c a l l yt h e a r r a n g e r m e n to f t r a d i o n a ls o c i a l s e c u r i t yi n s t i t u t i o n 、 p o i n t so u tt h et w of a u l t so fo l da r r a n g e r m e n t t h es e c o n dp a r td e s c r i b e st h ew a y o fr e f o m l a t i o na n dp o i n t so u tt h ep u z z l e t h et h i r dp a r tp r e s e n t so u rc h i n as i t u a t i o na n dd r a w sl e s s o n sf r o mo t h e rc o u n t r i e s o nt h eb a s i so ft h e m i ti st ob u i da c e n t r a l i z e dd e c i s i o n u n i t e dl e g i s l a t i o n ，m a n a g e db yd i f f e r e n tl e v e l sa n ds o r t s ，a n d p l u r a l i s t i c s o c i a ls e c u r i t ys y s t e 2 n k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y i n s t i t u t i o na r r a n g e r r n e n t 试论转型期社会保障的制度安排 引言 社会保障作为近现代工业文明的产物，历经百余年的发展而形成了相对 完整的社会安全网络。社会保障所具有的复合性功能使其成为社会稳定系统 的主要载体和市场经济体制的重要构件。对于积极推行市场经济体制的中国 来说，社会保障制度的构建是一项规模宏大的系统工程，涉及国家、地方、集 体、个人及各种经济成分之间经济利益关系的重新组合。既然要借鉴世界上 市场经济国家的成功经验，又要充分考虑中国的基本国情；既要构建新的体 制，又要化解历史包袱；既要大胆推进，又要周密谋划，谋定而后动，使社会保 障制度的建立真正成为中国市场经济运行的“稳定器”。因此，对社会保障制 度进行制度研究成为本文的主题。 一、社会保障的制度分析 社会保障( s c o c i a is e c u r i t y ) 一词，原意为社会安全，最早出自美国1 9 3 5 年 颁布的社会保障法。1 9 4 1 年，第二次世界期间，在罗斯福和邱吉尔签订的 大西洋宪章中，社会保障一词再次出现。由于它简明、扼要、表达确切，因而 被国际劳工组织接受，随后就在一系列的公约、文件和文章中使用，一直沿用 到现在。中国过去是社会保障的几个组成部分分别称为社会保险( 或劳动保 险) 、社会救济、社会福利、社会优抚等。在第七年五年计戈中，开始使用社会 保障一词。 国外有些学者将社会保障称为福利，将建立了整套社会保障制度的国家 称之为“福利国家”。虽然社会保障具有福利特性，但福利概念较之社会保障， 其内涵更为丰富。凡是可以增进国民的物质利益和生活质量的措施和事业， 都可以称之为福利。而社会保障只是这种广义福利的一部分。福利国家是由 许多福利计划组合而成的综合体。各国的福利计划有所不同，但总的框架是 大体一致的。一般说来，福利国家包含着两大支柱：“充分就业”和社会保障制 度。此外它还包含着两项重要的措施：住房补助和教育。当然，社会保障制度 是福利国家的核心内容。 西方国家的一些官方文件或学术著作，有时也使用“社会服务”一词来概 1 括该国所采取的同社会保障或其它与福利有关的措施。“社会服务”与“社会 保障”有着不同的含义和内容。社会服务涉及的范围更为广泛，除与“社会保 障”有关的内容外，还包括环境卫生、环境保护、婚姻指导、社会文化娱乐乃至 防止青少年犯罪等内容。“社会保障”一般地仅包括直接影响个人或家庭收入 水平和生活水平的措施或设施。本文所论及的社会保障一般限定在由国家举 办的各种社会保障事业范围内。 社会保障是个复杂的组合概念。其内容涉及经济学、社会学、法学、伦理 道德学、政治学等多个领域，因此，可以从不周的角度对社会保障下定义。对 其研究的角度不同，侧重点不同，内涵的表述就有差异。再则，社会保障也是 个发展着的动态概念。概念的内涵是事物本质属性的反映。随着客观的社会 保障事业的发展变化以及人们认识的深化，社会保障概念的内涵也是不断丰 富和变化的，中国社会保障学界从经济学的角度对社会保障的内涵界定为：社 会保障是社会( 国家) 通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配 形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保 证劳动力再生产和社会安定的一系列的有组织的措施、制度和事业的总称。 ( ) 社会保障的制度特征 虽然人们对社会保障内涵的理解不尽一致，但是，仍然可以从不同形态的 制度结构中抽象出如下五个带有共性的制度特征： 1 、国家主体性。 现代社会保障的主要特征是政府普遍承担起社会进行保护的主要责任， 并通过国家立法和国家行政机器对社会保障系统进行规划、组织和管理，社会 保障的责任主体是政府。无论哪种模式，各国财政部门都程度不同地主动参 与了社会保障基金的管理和运营，其中绝大多数国家的社会保障基金的筹集、 支出和管理都由政府统一进行，并对社会保障财务负有最后的( 并非完全的) 责任。正如政府作出的收支决策，则不论执行机关为谁，仍不失社会保障的国 家主体性，以及该保障是社会( 国家) 保障的特性。 2 、法制性。 社会保障制度关系到全体公民的切身利益，它作为市场经济的基础性构 件之一，不是一个空洞的政治1 3 号或没有规范的任意行为。它既有延续性和 稳定性，又有依客观情势而修正的变动性。但无论是稳定是变动，都必须以法 律规范为依据，并据此确定社会保障的各项内容。社会保障的制度特征表现 - 2 ， 出很强的法制性，其具体表现是：居民享受社会保障的权利与国家提供保障的 或义务都由法律规定；具体的社会保障项目、内容、形式、标准及享受者资格条 件均需要相应的法规予以明确；每一级管理机构的职能、责任及办事程序，每 一项保障资金的征缴、支付、管理与营运的原则和方法都应建立在法制化、规 范化基础之上。 3 、社会性。 社会保障的社会性表现在以下几个方面：第一，社会保障的对象具有社会 性。社会保障制度的覆盖面是全体社会成员，不分城市和乡村，不分部门和行 业，也不分就业单位的所有制性质和有无职业，只要生存发生困难，原则上都 应普遍地，无例外地给予基本的物质生活保障。社会成员之间，可以存在保障 基金的扣除、缴纳、管理、营运、分配、使用等环节中发生的关系。在扣除缴纳 环节中，国家、企业和个人各占多大的份额，在不同的社会制度和不同的国家 中可以有不同的模式。例如，在扣除环节可以采取三者共同承担的格局，也可 以采取个人不承担而由国家和企业承担的格局，还可以是主要由个人承担的 格局。在筹集环节中涉及到企业和个人为建立起社会保障基金，采取何种筹 资机制和筹资方式，在何种范围内筹集起来，以及在不同的筹集方式下，国家 财政予以何种程度的资助的问题。例如，是采取赋税机制还是储蓄机制，是采 取现收现付的社会统筹的部分基金积极制，抑或采取社会统筹和个人帐户相 结合的部分基金积累制等不同的筹资模式，都会体现企监之间、社会成员之间 不同的权利与义务关系，以及国家在其中扮演的不同角色。在管理环节，体现 了社会保障基金的缴纳者，享受者与管理者之闯的相互制衡的关系，包括社会 保障基金所有权、处置权的界定，基金管理、使用程序的法制化程度以及监督 机制完备与否，等等。在营运环节，则反映了基金所有者与管理者、使用者之 等间的一种委托代理关系。 4 、保障水平和给付标准的社会适当性。 社会适当性的含意可以表述为社会保障是以某一生活标准为所有被保人 提供给付的。这不仅意味着社会保障只保障一定生产力水平下的基本生活需 要，同时也意味着社会保障可能对某些人特别有利一些，比如低薪者、退休老 人等等，他们所得到的给付可能超过他们所付的保费。 当然，何谓“社会适当”? 在同一时期的不同国家或同一国家的不同时期， 其表现的绝对数额和相对数额都有很大的差异，它是一个有着很大弹性的相 气- 对概念。这是因为“社会适当性”不仅受生产力水平和历史传统的影响和制 约，并且，在为实现社会保障制度的基本目的，以及各项社会保障计划所要达 到的具体政策目标上，在不同观点的经济学家、社会学家之间以及在具有不同 政治倾向的派别和技政的统治集团之间，长期存在着分歧。在保障水平和给 付标准上有高标准目标和低标准目标之分。 ( 二) 社会保障的制度主体 研究社会保障制度的结构和运行应当从对制度主体的分解和剥离入手， 进而逐描述各制度主体在制度运行中的行为表现、行为动机及其背后隐含 的利益构成；在揭示不同制度主体的各自独立的利箍追求中，描述出社会保障 制度运行中各个主体的利益边冥。只有这样，才能分清各个制度主体的性质 及其相互之闯的联系。 制度主体具有独立的性质。这种独立的性质是由独立的利益所决定的， 并表现出对利益追求的意志。从这个意义上，制度主体也可看作是制度运行 中的利益主体。社会保障制度的功能是通过协调各方利益关系实现的。即通 过社会茅益的认同、互补乃至强制，所各具特殊利益的个人以及利益集团整合 为社会整体。 社会保障制度的主体分为三大类：国家( 政府) 、企业和劳动者。每一大类 按层次递进土原则又可分为若干小类。市场经济作为一种具有多层次利益关 系的经济系统，客观上存在着各级政府、企业、劳动者个人等多元利益主体的 利益矛盾。正是在这种利益矛盾的运动过程中，不同的利益主体为着各自的 最佳利益的实现而不懈地努力，这就是人们常说的多元利益主体各有自己的 利益偏好。这种利益偏好又是由各个利益主体经济系统中所扮演的角色而具 体规定着的。 在社会保障制度运行中，如果由于体制的原因，使得各个主体的动力机构 与激励结构不对称、信息结构与决策结构不对称，那么往往使各个利益主体的 权利与义务脱节，任何一方利益主体都有可能产生重视权益、忽视义务的倾 向。然而，制度主体之间的利益又存在统一性并相互制衡。社会保障制度在 运行中的调整和变革，使旧的利益均衡不断地被打破，并在摩擦、妥协和碰撞 中进行磨合，从而不断地达到新的动态平衡。 政府作为国家权力的执行机构，在社会保障制度运行中扮演着执行主体 的角色，政府通过立法规定社会保障制度的结构和运行规则，政府制定、调整 - 4 社会保障政策，派出事业性质的社会保障业务结构，运用经济杠杆进行调控， 并对社会保障财务负有最后的( 并非完全的) 责任，等等。当今世界存在着各 种各样的社会保障制度，其共性特征是社会保障方面的政策制定与领导属于 政府的责任。 政府作为社会保障制度中的一方主体，是指中央决策机构和具体实施调 控和管理的政府机构。前者如全国人民代表大会、议会或其他立法代表机构。 它们作为国家最高权力机构进行最终决策。后者主要包括如下几类：( 1 ) 专门 负责社会保障的职能部门，如社会保障部、劳动部、民政部、卫生部等，其主要 任务是了解自身所分管的那部分社会保障工作的运行状况，研究制度运行中 存在的问题，根据各种相互因素变动提出调整、改革建议，初步拟定可供决策 参考的各类方案，并且在最终决策后负责组织实施，以及负责解释有关政策， 等等。( 2 ) 财政部门，社会保障基金的运行对消费、生产、工资、就业、储蓄和投 资都有影响，在很多情况下，财政部门作为国家资金管理部门，往往代表社会 保障基金的供应参与决策。( 3 ) 综合调控部门，如中国的国家计委等，其主要 任务是协调社会保障职能部门与财政部门的意见分歧，平衡社会保障基金增 长的需要与可能，在国民经济重大比例协调的基础上提出长、中短期社会保障 基金的增长幅度和结构目标，等等。( 4 ) 代表执行机关的有关机部级机构，如 工、商部门等。 政府，尤其是中央政府，在社会经济系统中扮演的角色是宏观决策主体和 调控主体。从理论上说，国家( 政府) 在社会保障制度运行中，是以追求总体经 济效率、促进经济发展、协调社会各阶层和社会各方面的利益矛盾、保持社会 安定等作为其合理目标。但是，致府并不是在任何时侯都能自觉地做到这一 点。有时会在强调整体利益的同时忽视了企业利益和劳动者个人利益实现； 有时会过多地照顾了某一方面的利益而忽视了其他方面的利益；有时会因折 现率过高忽视了公民的长远利益或者造成代际之间社会保障费用负担的不均 衡等等。尤其是由于中央各相关职能部门之间的职能差异，使其利益偏好、出 发点各不相同，也往往导致其行为偏离整体目标。 企业是经济系统中的基本组织。它通过支付工资和缴纳社会保障费用来 组织劳动活动，并控制劳动过程。 在市场经济中，企业作为商品货币关系的直接承担者，其行为遵循利润最 大化原则，其动力来源于自我扩展的要求。企业在选择投入要素时，不仅要考 5 虑技术上的可能，而且要考虑各种要素的组合成本。在等产量线上，选择成本 最小的投入组合。投入要素的成本包括资本的报酬和劳力的报酬，劳力的报 酬亦称人工总成本，它主要包括工资和社会保障费用两部分。 此外，大量被排斥在经济过程之外的失业人员和社会救济的对象，虽然不 和企业发生直接联系，但是，人作为消费者，无论其是否被经济过程吸收，都不 会停止其消费过程，而通常会通过各种途径从社会获得一份维持基本生活的 消费品。这部分产品归根到底是从社会总利润中扣除的，它们也被分摊在各 个企业。 企业负担的社会保障费用部分，在本质上构成企业经济性负担。在资本 和劳力能完全替代的前提下，企业是根据相对价格较低的原则作出选择的。 资本与劳力的相对价格取决全二者边际生产率摆等时工资率( 含社会保障费 用) 与利率的比较。在社会保障费用支出不断增加的趋势下，势必鼓励企业以 机器来替代人工，因而对扩大就业产生一定的不利影响。 中国的企业目前大体可分为两类；一类为体制内半自主型企业，另一类为 体制外基本自主型企业。前者主要指国有企业( 含部分大集体企业) ，后者则 指私营、三资、乡镇企业等。历经十几年改革之后，中国绝大部分国有企业属 于半自主型企业，其内部分配决策权已基本确立，税后利润总额的分配决策权 在政府和企业之间通过谈判进行分割和让渡，政府与企业分享决策权。企业 的即期消费的激励程度一般大于远期消费，有缓变、漏交、不交保障费的倾向。 体制外自主型企业纳费意识更为淡薄，征管手段也更不完备。企业的动力结 构、信息结构和激励结构呈不对称状态。 劳动者是任何经济中的原生主体。是任何一个经济系统孛的基本单元。 劳动者是经旃系统中劳动的直接提供者，在其身上反映着人类从事生产活动 的最原始的动机和人类追求物质利益的永恒动力。在社会保障制度中，劳动 者个人是提供劳动并获取保障的主体。换言之，劳动者以劳动求生存、求保 障、求生活保障水平不断提高的利益追求，是社会保障制度运行的主要动力， 否认这一点，就为破坏社会保障制度运行的正常秩序。就社会保障是一种特 殊的劳动报酬形式的质的规定性来看，其本身就包含着“出工”与“付酬”两个 不同利益主体的对立与互补。劳动以包含社会保障在内的劳动报酬最大化为 其行为目标。， 中国传统体制下劳动者没有成为收人决策的主体，也不存在作为主体的 - 6 缴费意识。经济体制改革以来，劳动者逐步成为收人分配的的级主体。随 着养老保险和医疗保险实行社会统筹帐户与个人帐户相结合的筹资模式，个 人参加并监督社会保障费用筹集和使用的机制方开始启动。 工会作为职工利益的代表，在社会保障决策中应当有一定的发言权和参 与决策权。西方国家的工会在社会保障方面的发言权和参与决策权大小取决 于工会的力量。我国的各级工会在相当程度上演化为政府或企业的一个职能 部门。现在的工会如果不转变职能，仍然像过去那样上保国家利益，中保企业 利益，下保职工利益，那么它很难成为利益主体明确的劳动力供给方代表。 有必要指出的是，在上述社会保障制度主体的分类中把政府主体、企业 主体和劳动者主体都抽象为没有内部结构的经济单位。这是一种过度的抽 象。因为政府、企业、劳动者这三个制度主体分别是由许许多多担任各种职 务、具有一定经济行为特征的个人( 公务员、企业家、职工等) 所构成。从对制 度结构和运行的影响来看，他们才是最重要的分析对象。本书在其后有关章 节的论述中，将不同程度地对这三大主体各自的内部构成要素进行分析。 ( 三) 社会保障制度的总体框架概览 先行建立社会保障制度的国家并不是先有一套完整的社会保障制度观 念，然后有计划地设置各类保障项目，逐步使它完善。更切合历史实际的是， 在其经济发展过程中，曾出现各式各样的社会问题，迫使他们从社会保障上面 寻求解决办法，这些措施最初带有很大的盲目性和“东补窟窿西补洞”的性质。 如同拼板玩具是一小块一小块地拼起来那样，各国将其各个不同的保障项耳 集中起来，形成各自的制度“产品”。西方国家搞“福利国家”至今，每年的耗费 占其财政预算的一半左右，并非始料所及。 由于许多现实的和历史的原因，导致了社会保障制度形式多样化和各种 项目、津贴标准在结构上的不同侧重，没有一个统一的模式。更由于社会经济 条件的动态性质，使得没有一个国家能够宣称自己的社会保障制度已经完成 或完美无缺了，总是有可能和有必要进一步完善和修正，以便适应变化了的经 济和社会环境。社会保障涉及到每个公民的切身利益，是社会的和政治的压 力集团争相阐述自己观点的引人注目的领域，这种压力也使社会保障制度不 碍不经济处于调整和变化之中。 尽管社会保障制度没有统一的模式，并且确实在制度形式和结构方面也 不需要平衡和统一，但是，社会保障制度作为人类面对风险的一种应战手段， 7 - 毕竟有许多共性之处。英国学者布鲁斯在福利国家的来临一书中总结的现 代社会保障的五项标准，为理论界报广泛接受。它们是：保障每个人在任何 情况下的体面生活；保障每个人的基本生活不受意外事故影响；帮助发展 家庭；把健康和教育当作公共的事业，从而普遍迪提高物质和文明的水平； 发展和改善公共设施，如居民住宅、城市环境，等等。这些原则已成为各国 社会保障事业追求的目标。1 9 5 2 年6 月2 8 日国际劳工组织召开的国际劳工 大会通过的社会保障( 最低标准) 公约( 第1 0 2 号) 是国际社会保障发展过程中 的一个里程碑。这份文件把各成员国准备签署的文件汇集到一起，并规定了 实行社会补助金的范围、内容和水平，以及对行政管理机构的最低要求。这个 公约规定，社会保障的种类有九：医疗照顾( m e d i c a lc a r e ) ；疾病给付( a s i c k n e s s b e n e f i t ) ；失业给付( u n e m p l o y m e n t b e n e f i t ) ；老年给付( o l a a g e b e n f i t ) ；职业伤害给付( e m p l o y m e n ti n j u r yb e n e f i t ) ；多子女家庭给付 ( f a m i l yb e n e f i t ) ；生育给付( m a t e r n i t yb e n e f i t ) ；残废给付( i n v a l i d i t yb e n e f i t ) ；遗属给付( s u r v i v i o r s b e n f i t ) 。这些补助金目的是保护受保人不受各种 风险或意外事故的侵害，这些风险和危害有很多相同之处；首先，除了失业救 济金外，它们都与身体相联系，如“生病”、“受伤”、“生育”、“年老”、“死亡”、“童 年”等。第二，这类风险和危害导致收人减少或中断。生病、怀孕和失业等事 故通常都是短期的，只是暂时造成收入损失，而丧失劳动能力、年老以及养家 糊口的人的死亡则会造成长期收入损失( 持续的结构性失业以及工业事故和 职业病也会导致长期的收入损失) 。 从发达国家实践看，它们的社会保障体系都由若干具有共同社会目标 促进社会稳定的部分所组成，放而构成符合本国实际的制度框架。 美国的社会保障体系框架由六个部分构成：社会保障、社会救助、退伍军 人补助、老人医疗服务、教育、住房。 英国的社会保障体系框架收五个部分构成：社会保险、社会补助( 住房、儿 童、食品、高龄老人) 、社会救助( 低收入户i 贫穷老人、失业者) 、保健服务、社会 服务。 瑞典的社会保障体系框架也由五个部分构成：社会保险、社会救助、义务 教育、家庭福利、职业培耐! 。 日本的社会保障体系框架由四个部分组成：社会保险、国家救助、社会福 利、义务教育。 8 国际劳工组织在1 9 5 2 年1 9 8 2 年期间正式采纳的关于社会保障体系的 规范化的概念是，构成社会保障的各种要素或组成部分包括：社会保险、社会 救助、国家财政收人资助的福利补贴、家庭补助、以及储蓄基金，还有为雇主规 定的补充条款和围绕社会保障而发展的各种补充方案。 根据发达国家以及国际劳工组织关于社会保障体系框架的设计，结合中 国几十年来实施社会保障的实践，中国的社会保障体系，应由四大部分组成： 社会救助最低层次的社会保障，保障社会成员的生存需要；社会保险 基本保障，保障劳动者失去劳动能力，从而失去工资后仍能享有基本生活水 平；社会福利增进城乡全体居民生活福利的高层次社会保障；社会优抚 特殊性质的社会保障，保障为社会作出贡献的军人及其眷属的基本生活。 社会保障制度的这几个组成部分互相衔接、互相补充，构成一个相对完整 的社会安全网络。 ( 四) 传统体制下社会保障的制度安排 改革前中国社会保障制度被分为两个部分：城市社会保障制度和农村社 会保障制度。中国城市社会中的养老、医疗保险制度是5 0 年代初期在产品经 济的基础上按“国家保险”的模式建立起来的。国家对劳动者的就业采取统包 统配的办法，劳动力在退休之前是不存在失业风险的。退休后的养老费按退 休前工资的一定比例由原单位支付。机关、事业单位养老和医疗费，来源于财 政拨款，企业单位从成本中列支。农村养老是通过以家庭为单位的土地耕作 来实现的，由于人均耕地不多及较低的农业产出，保障始终维持在一个较低的 水平上。农村中的特困户及孤老由民政部门提供救济。1 9 7 6 年以前，中国农 村以“大队”为单位，普遍建立了合作医疗制，初步具有了社会保险的某些特 性，但这种合作医疗人口的仅仅局限在行政大队范围内，而且在中国农村自 1 9 7 8 年实行家庭联产承包责任制后，随着行政大队演化为自然村，这种合作 医疗制在很多地区也就随之瓦解了。 几十年来，传统的社会保障制度对保障劳动者的基本权益和社会稳定，在 特定的历史条件下，起到了积极作用。但是，这套制度安排在权责对称性和基 金运行机制两个方面存在一些致命的弱点。 其一，社会保障以“身份”属性取代其“社会”属性。 对于“身份”( s t a t u s ) 这一概念作出经典定义的是美国社会学家拉尔夫林 顿。他认为：“身份是在特定社会结构模式中所占据的一个位置。”身份可以分 为两类：一类是先赋身份( a s c r i b e ds t a t u s ) ，指个人由于生理原因而先天获得 的、未经后天选择或努力而得到的身份，如世袭制下的各种身份；另一类是成 就身份( a c h i e c e ds t a t u s ) ，是个人经由自身的选择、活动、努力而获得的身份。 中国社会保障制度的典型特征在于其实施对象是与国有企事业“职工”这 一特定身份联在一起。这种身分既非“先赋身份”，亦非“成就身份”，而是一种 “体制性身份”。传统户籍制度首先把城市和农村分为壁垒森严的两个就业领 域，迫使人们在什么地方出生，就在什么地方长大并在什么地方就业。统包统 配的就业制度使得一次分配定终身，用三种界限将公民划分为六种身份：城市 劳动者和农村劳动者，全民所有制与非全民所有制劳动者；干部和工人。未经 特许，这三条界线和六种身份之间是不得随意逾越的。传统的社会保障制度 与就业制度混为一体，换言之，社会保险、职工福利与就业( 传统体制下的“就 业”是指在国有企事业单位工作) 的三位一体高度重合。使得国民收入的分配 与再分配在就业这个环节上一次完成，权责呈现高度不对称性。这种制度安 排的缺陷很多：保障范围狭窄、社会化程度低。受保人不是全体公民，而仅 仅是机关、事业单位和国有企业、大集体企业的就业人员，几乎有8 0 左右的 人口( 个体工商户、农民等) 不在这种社会保障网内。在这种情况下，社会保障 哪里还有真正意义上的“社会性”和“公平性”可言呢? 它使社会在付出经济成 本的同时，也付出过高的政治成本。由于就业与保障的高度重合，劳动力流 动的严重壁垒。市场经济内在地要求劳动力这种生产要素具有流动性。进而 要求风险就业和安全失业。然雨，与市场经济常规逻辑相悖，在传统体制下， 劳动者只要在国营企事业单位就了业，就等于终身保了险，不仅能拿到铁工 资，还能享受你租金住房、子女入托入学、文化娱乐、理发洗澡、种补贴等企业 内部福利，进而还能享受生老病死伤等一系列社会保障。由此造成有了工作 就有了一切、失去工作就失去了一切的局面。使就业结构僵化，资源的优化配 置无从谈起。 ， 其二，社会保障基金的运行紊乱。传统的社会保障制度是由用人单位实 行“现收现付”的资金供给制。这种机制的缺陷在于：社会保障资金的运动 紧紧地与机关、事业单位的收支及企业生产经营资金的运动交织在一起，资金 的筹集不是由用人单位和员工交纳，而是由财政划拨或从生产成本中列支，不 仅抹杀了个人在保障资金筹措中的直接作用，而且一旦用人单位出现资金困 】0 仅抹杀了个人在保障资金筹措中的直接作用，而且一旦用人单位出现资金困 难，社会保障资金的给付危机便同时出现，从而把企业的经营风险转嫁给个 人：保费由各单位自行支付，企业负担畸轻畸重，严重缺乏社会公平；国有大 中企业负担着庞大的退休职工队伍的养老金和医疗费，企业越老负担越重，既 无力参与国际竞争，也竞争不过国内新建企业、乡镇企业及其他类型的非国有 企业；企业代行政府管理社会公共事务，导致政府与企业功能倒置。有些保 障项目( 如职工医疗保险、工伤保险) 实际上是由企业独自承担。社会保障项 目功能分散在各单位，各单位都变成了小社会，使得各单位为搞福利而配置的 人员和物资的利用率很低，增大了社会保障的总成本，也使这种职工福利日益 成为企业的沉重包袱。市场经济体制要求企业逐步成为独立于政府的经济主 体，要求政府保障，企业管工资，而过去那种“政府管工资，企业管保障”的功能 倒置，则不仅使企业负担沉重，也使政府陷于不该去管的琐务缠绕之中，导致 企业与政府均无效率。资金运行混乱。在国家财政与各执行社会保障的单 位的预算和会计帐目上，并无与社会保障支出相对应的收人因为没有专项收 入来源，预算和会计帐目上便无专项社会保障基金。社会保障支出按照某种 预先确定的规则安排，发生多少便支出多少，支出多少便记录多少。简言之， 在现现付制下，社会保障支出虽有某种制度规定，但资金的运筹却是无明确计 划的。在传统体制背景下，这种由企业列支的社会保障支出，由于“统收统支 ”制度而有名无其实。 其三，传统社会保障制度中的长期项目，如年老保险等，未建立基金制，亦 无积累储备，不酝酿着未来的支付危机和代际矛盾，也使这方面的改革捉襟见 肘，缺乏物质基础。 三、社会保障制度的前期改革及改革困境 ( 一) 中国社会保障制度前期改革轨迹描述 如果说，在传统计划经济模式下，这套社会保障制度还可以勉强运行，那 么，在改革开放以后，随着竞争、企业破产、劳动力流动等经济现象的发生和增 多，传统的社会保障制度便显得毫无生命力了，已到了非改不可的地步。 作为经济运行的稳定器，社会保障制度改革本来应当超前进行，先于其 它改革一步完成，或者至少应当同步协调配套迸行。然而，回顾前十多个春秋 的改革历史，我们却发现社会保障制度改革不仅明显地滞后，并且改革态势呈 1 1 现被动配套性。当然，说社会保险制度改革滞后，并不是说这项改革毫无进 展。自改革以来，社会保障制度改革进行了多方探索，不仅取得了经验准备， 并且出台了诸多改革举措，这对于平衡企业负担，促进企业公平竞争和劳动力 合理流动，都有着不可否认的积极作用。但是，同其他改革相比，社会保障制 度改革的深度明显不够；同市场经济运行对社会保障内在功能要求的相对照， 现行社会保障制度明显地不适应客观需要。 按照一般的逻辑推理，中国社会保障制度的改革，应当在总体规划指导 下，首先实现就业制度与保障制度的分离，使就业与养老金、医疗保险费及住 房分配制度脱钩，变安全就业为安全失业，改革作为就业与保险重合基础的国 民收入分配中的预先扣除制度，真正按照劳动力的价格进行分配。其次，按照 劳动风险存在的概率，确定劳动风险( 老年、疾病、失业) 的价值量，运用保险的 机理来筹集社会保险基金，实行用人单位和个人的共同缴费制。第三，逐步消 除现行体制下的保障阶梯( 如城市居民在保障水平和保障项目的种类方面要 远远优于农村居民。在城市居民内部，国有单位优于集体单位，集体单位又优 于个体，等等) 。建立包括全体社会成员在内的统一的社会保障制度。 但是，现实情况看，中国社会保障制度改革是在各种关系没有理顺，法规 不健全，缺乏综合性的统一规划的情况下进行的。并且中国社会保障制度改 革的诱因并不是来源于保障体制本身，而是来源于整个经济体制改革，尤其是 企业制度改革x , j - l 土会保障制度提出的配套改革的要求。实际的改革进程也完 全不同于以上的逻辑演绎。表现在社会保障制度的改革是分项目和分地区进 行的，在改革的力度和时间排序上也是按照经济体制改革对社会保障制度改 革的压力大小来分布的。具体情况如下： 1 、经济体制改革首先从搞活企业人手，由于各单位自行管理、自行支付养 老费的制度无法让企业在同一起跑线上进行公平竞争，于是从1 9 8 4 年起，在 全国范围内逐步恢复和建立了退休费用的市县乃至省级统筹。 2 、劳动制度改革中，为了使劳动关系法制化，打破“铁饭碗”和“大锅饭”， 在用工形式上推行了劳动合同制。与此配合，在1 9 8 6 年建立了劳动合同制工 人的养老保险制度。并使其与固定工养老保险基金分别立帐。 3 、竞争机制的引入使企业的破产、倒闭成为现实，失业问题随之产生。为 解决安全失业问题，从1 9 9 6 年起，国务院颁布并实施国营企业职工待业保险 暂行规定，对因企业破产或精简整顿、或终止合同，或被辞退等原因而失业的 1 职工提失业保险( 包括失业救济金、医疗费、丧葬费、培训费等等) 。 4 、企业自负盈亏、自主分配程序不断提高使企业难以容忍或难以承担的 医疗费大幅度超支。1 9 8 8 年，卫生部、财政部、劳动部等8 个部门成立医疗改 革研讨小组，研究医疗保险制度改革方案并进行试点，随后在全国众多省市自 行进行改革试点。改革形式多样，但是共同之处是围绕减少浪费，制约医药费 用过快增长这一中心进行。1 9 9 4 年，国务院确定镇江、九江两个中等城市进 行职工医疗保险制度改革试点，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部制定了 关于职工医疗制度改革的试点意见。改革要点是：职工医疗保险基金由国 家、单位、个人共同筹集。单位按职工年工资总额的1 0 缴纳医疗保险基金， 其中的5 0 按职工年龄段划分不同比例划入职工个人医疗帐户。职工的医 疗费用先从个入帐户上支付，个人帐户上的资金用完后，先由个入支付医疗按 年度计算，自付的医疗费超过本人年工资收入的5 以后，由社会统筹医疗基 金支付，但个人仍要负担一定比例。这个比例随着医疗费用的升高而降低。 该试点改革方案于1 9 9 6 年4 月由镇江、九江两市推向全国5 0 个城市。 5 、自1 9 9 1 年开始的养老保险制度改革除了退休费用社会统筹外，有些省 市还试行了职工少量缴费，同时还在部分市县和企业开展了企业补充养老保 险和职工个人储蓄性养保保险的试点。 6 、1 9 9 5 年3 月，国务院发布关地企业职工养老保险制度改革的通知， 决定对国家体委改委、劳动部分别提出养老保险实行社会统筹与个人帐户相 结合的部分积累式改革实施办法，由各地区自行选择进行试点。至此，我国 企业职工养老保险制度在社会统筹基础上开始引入个人帐户机制。据统计， 全国已有2 0 多个省、省治区、直辖市出台了改革方案，但各省市选择的模式不 尽相同。出现了实施办法多样化的现象。即便是实施同一类办法，在具体政 策、个人帐户比例、帐户结构和利率等方面也各不相同，可以说是个地区一 个办法，使政策缺乏统一性和权威性，也造成地区、部门之间待遇水平的相互 攀比居高不下。 7 、1 9 9 7 年7 月，国务院发布国务院关于建立统一的企业职工基本养老 保险制度的决定，针对现实中存在的基本养老保险制度不统一，企业负担重， 管理制度不健全等闻题，提出了建立一体化的基本养老保险制度的指导思想、 具体目标和实施原则，把统一制度、统一政策提到了改革的议事日程。 社会保障制度改革除了按上述项目进行外，国务院于1 9 8 9 年决定在海 1 3 南、深圳两地进行社会保障制度综合改革的试点。主要是为了利用特区旧体 制存量不多的优势，进行全面的、综合性强的一揽子改革探索。以此为标志， 中国社会保障制度在纵横两方面展开。 ( 二) 社会保障制度改革中自可困境 传统社会保障的制度背景由计划经济到市场经济的布置换过程，不可能 在一朝一夕完成，其中有一个过渡和转轨期。在此期间，传统体制的惯性和遗 留下来的弊端，以及新旧体制的摩擦和碰撞都会使改革的成本攀升。而改革 的成本又是由利益现行格局变动所引致的冲突的程度来衡量的。在对这一问 题的认识上，体现了现代新制度经济学较之新古典经济学在理论上的进步。 在新古典经常中，人们关注的是资源的配置。利益分配问题是一个被认为是 自动解决的问题。制度变迁既然是一个用效率较高的制度安排来替代效率较 低的制度安排，既然能够带来资源配置效率的提高，只要简单地“替代”或“转 变”就够了。美国哈佛大学萨克斯教授等人主张的“休克疗法”在一定程度上 是这种看法的产物。而且，资源配置的改善未必会自动地解决利益分配问题。 这是因为在旧体制的母胎中已经形成了各种既得利益，改革过程中，人们的相 对社会地位和相对利益格局会发生重大变化。有些集团的社会经济地位和利 益得到提高和改善，有些集团则丧失了原先具有的优越地位、经济特权以及相 应的经济利益。一部分人的多得往往以另一部分人的损失为代价。改革中受 损者和受益者之间的利益得失的程度差异、时间差异和改革信息的不对称性 均使得进一步深化改革的边际成本日趋增大。更何况这种由政府推进的制度 变迁在更多的时候意味着法律制度的变革，这一变革不仅不会强制性地改变 产权界定或利益格局，而且会采用少数服从多数的公共选择规则，从而具有利 益冲突的内涵。 在经济学中，不损害任何人，至少给一个人带来增益的变动，被称为“帕累 托改进”。从理论上说。严格意义上的“帕累托改进”，是没有阻力的，在实践 中，越接近“帕累托改进”的体制改革，越容易进行，所引起的利益摩擦和社会 震动也越小。降低改革成本的努力，可以被看作是向帕累托最优的趋近。因 此改革方案是否成本最低的问题，可以转化为改革是否帕累托改进的问题。 然而，就象“帕累托最优”往往是可望而不可及的一样，在现实中，人们面临的 往往是“非帕累托改变”问题。体制改革一般来说必然涉及到利益关系的改 变，尤其是在利益分配关系已经形成，确立的前提下，若不使某些人的利益受 1 4 优劣已经被确认的前提下，利益分配、利益冲突，以及对利益冲突的解决，就主 宰着制度变迁的过程和命运。 ( 三) 社会保障制度改革中的历史包袱面面观 中国社会保障制度改革是一个典型的旧城改造工程，这项改革触动的是 最基本的经济利益关系。改革既涉及各个社会阶层工民、知识分子、管理 干部、行政人员以及个体户、私营业主等的利益变动，也涉及各个阶层内部以 及不同阶层中具有某种共性特性的不同群体，如，养老保险制度中区分的新 人、中人、老人等的利益变动。既得利益的刚性和敏感性，使得在旧体制基础 上造就出一种新的社会经济体制，通常是比生产任何一种最复杂、最巨大的航 空母舰还要耗时费力。由于传统的社会保障制度主要实施于国有企事业单位 职工，在计划经济体制下，这个就业群体获得的既得利益最为密集。 应该说，在现代经济运行中各经济主体间存在利益歧异是十分正常的现 象。只要具备一整套规范化的程序，各经济主体之间的利益是可以相互兼容 的。但是，中国国有企业改革的难点不仅仅在于各种利益关系的重新界定和 调整缺乏规范化的程序和方式，而在于它不在自然演进的基础上发展市场经 济，而是在搞了几十年计划经济的历史背景下转向市场经济。这样，一方面还 需要重新构造市场化条件下的社会保障制度，另一方面还需同时化解历史遗 留的各种包袱。因此，在中国e t 趋市场化的经济运行中，经济主体的利益关系 相对复杂，国有企业更是处于各种利益涌动的漩涡之中。况且，新体制本身并 不具有化解历史包袱的功能，市场经济条件下的社会保障制度与现代企业制 度的兼容，必须以减轻和卸掉企业历史包袱为前提，因此我们不能将前提和结 果混为一谈。当然从体制改革的角度来看，不可以也不需要矫正过去发生的 所有经济扭曲现象，但是有些方面积累的问题是无法忽视和回避的。倘若对 此持消极等待态度，或寄希望于其自行慢慢消化，最终都会使事态进一步恶 化，往往导致把一种形式的包袱转变为另一种形式的包袱。而且更令人担心 的情况是国家和社会花了钱，付出了成本，但是问题并没有得到相应的解决。 【因此，解决这一问题的主思路是：首先，把这种历史包袱形成的原因梳理清楚； 随后，把它还原到市场经济运行机理之中，界定清楚各种问题的性质；最后，在 更广泛的领域内把体制转轨与化解历史包袱紧密地结合起来，采取更主动、更 积极，也更易于统一规范的正确推进的改革步骤进行调整和处理，纳入市场经 济体系。 1 5 济体系。 国有现在的四种历史包袱除债务负担外，其余的三种，即富余人员负担、 退休金负担、企业办社会负担都是社会保障制度改革的题中应有之义。 其一，行政性的计划分配就业制度，造成了国有企事业单位严重的过度就 业问题。据估计仅在国有企业里，目前就有2 0 0 0 万左右的富余人员。即使是 经营状况好的企业，也存在着冗员问题。每年用于企业富余人员的工资、福利 等直接间接支出，大约需要2 0 0 0 亿元左右，相当于国有企业实现利润的2 倍 多。仅此一项就可看出国有企业效益与非国有企业如何难以比拟，而且搞活 国有企业是多么艰难。 其二，养老保险长期实行现收现支，几乎没有专门的资金积累，国有企业 现有离退休人员2 0 0 多万人，由于人口老龄化，离退休人员增长速度逐年加 快，尽管养老统筹比率不断提高，许多地区仍然不能收平衡，全国目前养老保 险费用有5 0 0 亿元的滚存结余，全国在职职工平均工龄为2 0 年，按人头平均， 每人只有3 0 0 多元养老金积累，这样，养老保险从现收现付制转变到部分储备 积累制时就遇到巨大的障碍，即使建立起个人帐户，在相当长时期内也只是空 转，在人口老龄化高峰到来的，并不能减轻当期的筹资压力。 其三，企业办社会由来已久。国有企事业单位职工的许多货币性收入和 非货币性收入是在工资以外以就业福利的方式实现的，其中包括职工的住房 补贴、医疗费、生恬补贴以及企业所提供的各种福利性社会服务。近年来国有 企业普遍存在着福利膨胀现象，为了避免财务监督，许多国有企业采取了隐蔽 的形式和在帐上做文章的手法，使实际福利水平成为国有企业财务分析中的 “黑箱”或“灰箱”。 住房是国有企业职工福利收入的重头。不仅住房的获取是几乎无偿的非 交易行为，而且企业对职工住房的使用还采取了贴租贴息的政策。改革以来， 随着住房条件的改善，职工住房方优惠待遇更加成为国有企业高福利的象征。 生活补贴是实行经济改革以来才出现的一种新的福利支出项目。包括粮 价补贴、副食补贴等。主要是对因为价格调整引起的生活下降进行补偿。当 然，职工从企业得到的决非仅仅是货币性的补偿。企业内部职工收入分配存 在着实物化倾向，许多国有企业几乎无所不发，从节假e t 的鸡鸭鱼肉、水果饮 料，到日常生活用品、洗涤化妆，甚至室内装修材料、高档时装等。实物发放或 者以劳保用品的名义摊人成本，或者列自营业外出项下。所以，国有企业职工 1 6 可分配财源，远远不只限于制度所规定的内容。 此外，几乎所有国有企业都不同程度地利用企业资金、基础设备、交通工 具等，向职工提供各种各样的社会性服务，包括食堂、浴室、托儿所、子弟学校、 疗养院、班车，等等。由于没有市场评价，很难有这方面的标准统计，因而也无 法作相应的定量分析。在国有企业内部，福利的分配具有不同的权重，不同身 份的企业职工，如干部和普通工人、老职工与青年职工、正式工与非正式工之 间，在收入和福利分享上存在着不可避免的不均衡的。年龄、厂龄、职务等对 于不同福利项目的分配具有不同的权重，不同身份的企业职工，如干部和普通 工人、老职工与青年职工、正式工与非正式工之间，在收入和福利分享上存在 着不可避免的不均衡性，也会使职工的群体利益或个人利益出现分化。总的 看来，这种福利分配带有制度上的既定性质，并不取决于职工本人的努力程 度，因而是一种非效率分配。 上述历史遗留问题并不