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我国地方政府负债信息披露问题研究 中文摘要 i 我国地方政府负债信息披露问题研究 中文摘要 2008 年以来，我国地方政府债务规模的迅速膨胀引起了国内外的广泛关注。如 今，庞大的债务规模，显示了我国地方政府使用经济资源效率的低下，并已威胁到地 方政府财政经济的稳健运行， 严重影响了地方政府经营业绩的提高和政府责任与职能 的履行。我国政府的目标是建立现代服务型政府，地方政府对立法机关和社会公众负 有保管和有效地使用经济资源的职责， 即受托责任， 包括财务资源的来源与运用状况、 地方政府的财务活动以及当期运营的财务状况和结果、 与实物及其他财务资源相关的 信息等。较高的负债规模和债务率，表明地方政府财务状况堪忧，很可能会引发财务 危机，对地方政府履行受托责任不利。为了履行对公众的受托责任，地方政府必须加 强对债务规模的管理，降低债务风险，改善自身的财务状况。一般地，简单地就债务 论债务并不能解决当前问题，必须建立起规范化的地方负债信息披露机制，以制度化 的手段来预防地方债务风险的发生，地方政府才能切实履行受托责任。 地方政府负债信息披露是指通过一系列的会计手段对地方政府的负债行为和结 果进行确认、计量、记录和报告。在当前地方政府债台高筑的情况下，地方政府披露 负债信息可以提高政府债务透明度，有利于政府改善财务状况、提高经营绩效，反映 政府受托责任。本文以地方政府负债信息披露为研究对象，首先论述了地方政府债务 的概念、 分类和政府财务信息披露的相关理论，然后论述了当前我国地方政府负债信 息披露存在的不足和产生原因，最后借鉴发达国家地方政府财务信息披露的经验，提 出了完善我国地方负债信息披露的若干对策。 关键词关键词：地方政府负债 权责发生制 政府财务报告 负债信息披露 作作 者者：张春华 指导老师指导老师：张雪芬 abstract research on questions of the local government debt information disclosure in china ii research on questions of the local government debt information disclosure in china abstract since 2008, rapid expansion of the local government debt scale in our country has aroused wide concern at home and abroad. nowadays, huge debt scale shows the low efficiency of using economic resources of our local governments, and has set up a threat to financial and economic soundness of the local government, which has seriously affected the improvement of local government performance and the performance of local governments responsibilities and functions. in our country the governments goal is to build a modern service-oriented government. the local government is responsible for the legislative authority and the social public in safekeeping and use of economic resources effectively. that means fiduciary responsibility of the local government.it includes the source and use of financial resources, local governments financial activities, the current financial position and operating results, and other physical and financial resources information, etc. huge debt scale and high debt ratios suggests that the local government financial situation is grim, which is likely to trigger a financial crisis and is adverse to the performance of the fiduciary duty of the local government. in order to fulfill the public fiduciary duty, the local government must strengthen the management of its debt scale, reduce the debt risk, and improve their financial situation. generally, debt theory simply doesnt solve problem, the local government must establish the normalized debt information disclosure mechanism, to prevent the happening of the risk of local debt in institutionalized means, so the local government can perform the fiduciary duty. information disclosure of the local government debt refers to recognize, measure, record and report the behavior and results of the local government liabilities through a series of accounting means. in the current, under the condition of huge local government debt, information disclosure of the local government liabilities can increase transparency in government debt, which is advantageous to the government to improve the financial situation and business performance and reflect fiduciary duty. based on information research on questions of the local government debt information disclosure in china abstract iii disclosure of the local government debt as the research object, first of all, this paper discusses the concept, classification of the local government debt and the relevant theory of disclosing government financial information, and then discusses the deficiency existing in the current information disclosure of chinas local government debt and the reason. finally based on the experience of disclosing local government financial information in the developed countries, this paper puts forward some countermeasures on improving information disclosure of the local government debt in china. key words: local government debt accrual accounting government financial report information disclosure written by zhang chunhua supervised by zhang xuefen 目 录 第 1 章 引 言 . 1 1.1 选题背景和意义 . 1 1.1.1 选题背景 . 1 1.1.2 选题意义 . 4 1.2 文献综述 . 4 1.2.1 国外研究综述 . 4 1.2.2 国内研究综述 . 7 1.2.3 小结. 8 1.3 研究思路与方法 . 9 1.4 创新与不足 . 9 第 2 章 我国地方政府负债信息披露的理论基础 .11 2.1 地方政府负债的概念和分类 .11 2.1.1 地方政府负债的概念 .11 2.1.2 地方政府负债的分类 .11 2.2 政府财务信息披露的基础理论 . 13 2.2.1 公共财政理论 . 13 2.2.2 委托代理理论 . 14 2.2.3 公共选择理论 . 14 2.2.4 新公共管理改革 . 15 2.3 政府负债信息披露的会计基础选择理论 . 15 2.3.1 政府会计基础与政府负债信息披露目标 . 16 2.3.2 政府会计基础与政府负债信息质量特征 . 18 第 3 章 我国地方政府负债信息披露的现状 . 21 3.1 地方政府债务的现状 . 21 3.2 目前地方政府负债信息披露存在的不足 . 23 3.2.1 披露方式不规范，缺乏地方政府财务报告制度 . 23 3.2.2 披露内容不全面，难以准确反映地方负债情况 . 23 3.3 地方政府负债信息披露不足的成因 . 24 3.3.1 制度因素：缺乏明确的政府会计目标 . 24 3.3.2 技术因素：政府会计基础的缺陷 . 25 3.3.3 法律制度因素 . 26 第 4 章 部分国外地方政府财务信息披露的状况和启示 . 27 4.1 部分发达国家地方政府财务信息披露的情况 . 27 4.1.1 美国. 27 4.1.2 英国. 28 4.1.3 澳大利亚 . 29 4.1.4 新西兰 . 30 4.2 启示 . 30 4.2.1 以政府财务报告披露负债信息 . 30 4.2.2 逐步引入权责发生制会计基础 . 31 4.2.3 完善政府负债信息的披露方式 . 32 4.2.4 以立法推动地方负债信息披露 . 32 第 5 章 完善我国地方政府负债信息披露的对策 . 34 5.1 完善地方政府负债信息披露制度. 34 5.1.1 以解除受托责任为政府负债信息披露的目标 . 34 5.1.2 确立地方政府负债披露的原则 . 35 5.1.3 完善地方政府负债披露的内容和形式 . 36 5.2 建立政府财务报告制度，规范负债信息披露途径 . 37 5.2.1 政府财务报告的目标 . 37 5.2.2 政府财务报告会计基础 . 39 5.2.3 政府财务报告主体 . 39 5.2.4 政府财务报告内容体系 . 40 5.3 引入权责发生制，建立政府会计体系 . 40 5.4 完善规范政府负债行为的相关法律制度 . 42 5.5 我国地方政府负债信息披露的方式的现实选择 . 42 5.5.1 地方政府负债信息披露方式的选择依据 . 42 5.5.2 地方政府直接负债的披露 . 43 5.5.3 地方政府或有负债的披露 . 46 5.5.4 地方政府负债风险的披露 . 48 第 6 章 结 论 . 50 参考文献 . 51 研究生期间发表论文 . 57 致 谢 . 58 我国地方政府负债信息披露问题研究 第 1 章 引 言 1 第 1 章 引 言 1.1 选题背景和意义 1.1.1 选题背景 自 1994 年税制改革以来，地方政府负债问题一直是我国理论和实务界关注的一 个热点。近年来，我国地方政府负债规模越来越大，并呈现出逐年上升和形式多样化 的特点，引起了社会的普遍关注。虽然我国法律严格禁止地方政府举债，但实际上， 我国各地区、各层级的地方政府的高额负债已经成为无法逆转的现实。2011 年 6 月 27 日，国家审计署发布第 35 号公告： 全国地方政府性债务审计结果 ，该报告是由 国家审计署对全国 31 个省（自治区、直辖市）和 5 个计划单列市本级及所属市（地、 州、盟、区） 、县（市、区、旗）三级地方政府的债务情况进行了全面审计形成的结 果。此次审计主体的范围包括政府部门和机构、地方融资平台公司、经费补助事业单 位、公用事业单位、其他单位。审计的重点内容是政府负有偿还责任的债务、政府需 履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务。报告显示，截至 2010 年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计 107 174.91 亿元。 从增长幅度来看，自 1997 年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展 逐年增高。见图 1-1。 图 1-1 1997 年以来全国地方政府债务余额增长率 数据来自国家审计署 2011 年第 35 号公告 第 1 章 引 言 我国地方政府负债信息披露问题研究 2 从举债主体来看，2010 年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门 和机构举借的地方性债务余额分别为 49710.68 亿元和 24975.59 亿元，占比共计 69.69%。 具体情况见下表 1-1： 表 1-1 2010 年底全国地方政府性债务举借主体情况表 单位：亿元 举债 主体 三类债务合计 政府负有偿还 责任的债务 政府负有担保 责任的债务 其他相关债务 债务额 比重% 债务额 比重% 债务额 比重% 债务额 比重% 融资平 台公司 49710.68 46.38 31375.29 46.75 8143.71 34.85 10191.68 61.04 地方政 府部门 和机构 24975.59 23.31 15817.92 23.57 9157.67 39.19 0 0 经费补 助事业 单位 171900.25 16.04 11234.19 16.74 1551.87 6.64 4404.19 26.38 公用事 业单位 2498.28 2.33 1097.2 1.63 304.74 1.30 1096.34 6.57 其他 单位 12800.11 11.94 7584.91 11.31 4211.75 18.02 1003.45 6.01 合计 107174.91 100.00 671109.51 100 23369.74 100 16695.66 100 资料来源：2011 年审计署公告第 35 号 审计情况表明，地方政府举债融资缺乏规范，融资平台公司债务规模较大。2010 年底融资平台公司政府性债务余额 49710.68 亿元， 占地方政府性债务余额的 46.38%。 由于现行规定未赋予地方政府举债权， 大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举 债的，2011 年审计发现，有 7 个省级、40 个市级和 107 个县级政府及所属部门，违 规为融资平台公司等单位举借的债务提供担保 464.76 亿元。审计结果还表明由于经 营不善，有 358 家融资平台公司以借新还旧的方式偿还债务，有 148 家融资平台公司 存在逾期债务 80.04 亿元，有 26.37%共计 1734 家融资平台公司出现亏损 ，可见，地 方融资平台公司数量多且管理不规范，风险隐患不可忽视。 2012 年、2013 年成为地方债务集中到期时间，根据审计署全国地方政府性债 务审计结果，未来两年地方政府债务将进入集中偿还期，约有 42%的地方债务于 数据来自 2011 年审计署公告第 35 号。 本段数据来自国家审计署第 35 号公告 我国地方政府负债信息披露问题研究 第 1 章 引 言 3 2012 年底到期，53%的地方债务将于 2013 年底前到期。 以往地方政府靠卖地为生 的方法已经中断，如何还钱成为当前不可回避的问题。 2012 年 9 月初，财政部下发开展地方政府性债务专项检查工作的通知，汇总结 果显示，地方债务存在统计口径不准确、数据不完整、更新滞后等突出问题。但此次 摸底得出的地方政府性债务总数是多少，财政部尚未对外公布。外界估计，应比 10 万亿元有明显增加。据国内某大型评级机构初步测算，2011 年地方政府性债务同比 约下降 3%，但 2012 年同比大幅反弹，增速约为 20%左右，粗略测算，2012 年底地 方政府性债务规模可能在 12 万亿元左右。 种种现象表明，地方政府高额负债已成不争事实。造成目前地方政府债台高筑的 原因是多方面的， 既有现有财政体制的缺陷也有立法方面的不足和政府治理机制的不 合理等。地方政府债务已经超出了合理范围，债务率接近国际负债率警戒线，种种现 象显示地方政府运用财务资源的效率低下，财务状况堪忧，很可能会引发财务危机， 对地方政府履行对公众和投资者的受托责任不利。 为了提高地方政府运用经济资源的 效率和效益，必须加强对地方政府债务规模和风险的控制，因此要对有关地方政府债 务规模、种类、来源和运用的信息进行完整、准确、及时地披露，以解除政府的受托 责任。 披露地方政府债务信息，需要借助政府会计这一工具。但现行的预算会计制度存 在种种缺陷，预算报告对债务信息的披露内容单一，不能反映政府的隐性负债信息和 或有负债信息，无法满足外部信息使用者的需求。当前政府会计基础还采用收付实现 制，致使大量的政府隐性债务被隐藏，政府债务信息缺乏可靠性、及时性和完整性等 质量特征，不能全面反映政府的财务状况，对防范债务危机不利。因此，应推动我国 地方政府会计改革， 以反映政府的受托责任为改革起点， 采用权责发生制的核算基础， 建立真正的政府会计制度。 对于符合政府负债定义和确认条件的负债可以反映在政府 财务报表中，其他负债可以在政府财务报表附注中披露，提供更加充分、完整的政府 债务信息，如实反映政府的财务状况和履行财务受托责任的情况，帮助地方政府应对 债务风险，履行政府职责。 魏加宁：中国政府债务接近国际负债率警戒线 地方债危机四伏 2012-10-23 四部门联合发文整治地方融资 涉及债务规模 12 万亿 2013-01-07 第 1 章 引 言 我国地方政府负债信息披露问题研究 4 1.1.2 选题意义 理论意义： 研究地方政府负债信息披露具有很重要的理论意义。根据公共财政理 论， 政府是受社会公众的委托来筹集公共收入的，应当根据社会公众的意愿进行公共 支出， 因此公共财政的运行具有公共性的特征。这一特征决定了公共财政的运行具有 规范性和透明性的基本要求。对于社会公众来说，财政资金是公共的，因而资金的运 行必须规范与透明。国家以经济管理者的身份从社会公众取得收入，并将这些收入用 于政府的财政活动支出，为公众提供公共产品和公共服务，以充分保证整个国家的正 常运转， 维护安全秩序， 实现政治经济社会的协调发展。 作为一种政府收支活动模式， 公共财政可以矫正市场失灵，满足社会的公共需要。公共财政所强调的公共性、民主 性和法制性，为政府财务信息披露的发展奠定了理论基础。因此研究地方政府负债信 息披露,对于进一步丰富我国的公共财政理论具有重大的理论意义。 现实意义：现阶段中国的地方政府债务问题已引起了各级政府、社会公众的广泛 关注。披露地方政府负债信息，使地方政府对负债的规模、构成、变动情况有及时掌 握，有利于控制债务规模，提高公共管理水平，防范负债风险。 负债信息披露是发展市场经济的要求，有利于界定政府和市场的关系，以更好地 实现政府职能。市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，政府发挥间接的 宏观调控作用。从信息角度看，政府和市场参与方对政府财务信息的取得和占有存在 不对称现象，政府始终处于信息的优势方，掌握我国大部分的有用信息，这严重影响 了市场参与方的决策力量。披露地方政府负债信息，增加政府负债信息的透明度，可 以提高市场资源的配置效率，发挥市场的基础作用。 地方政府负债信息的披露是推进政治文明的要求，建设政治文明，就是要政务公 开，让人民明白政府的所作所为，以帮助和监督政府。向社会公众披露地方政府负债 信息是人民群众的选举权、知情权、参与权和监督权的切实保证，是社会主义政治文 明的根本要求。 1.2 文献综述 1.2.1 国外研究综述 20 世纪 70 年代以来，国外关于财务信息披露的相关理论的研究成果非常丰富， 我国地方政府负债信息披露问题研究 第 1 章 引 言 5 比较有代表性的有委托代理理论、 公共选择理论、 公共财政理论和新公共管理改革等。 20 世纪 80 年代以来，西方学者将政府会计研究与委托代理理论联系在一起。 james l.chan 和 mare a.rubin （1987）从公共选择的角度研究了信息在政府运营中 的作用， 特别是阐述了财务信息如何在政府制度和政府经济、 政治决策中发挥作用的。 简埃里克莱恩在其公共部门：概念、模型与途径（2004）一书中指出公共部 门和公民之间的委托代理关系的特点是不明确性、机会主义、道德风险与逆向选择。 主要表现为政府工作人员为政府和公众所付出的努力不足以与期望得到的报酬相匹 配；政府人员基于自身的经济利益做出经济决策，而忽略公众的利益。约瑟夫斯蒂 格利茨在信息经济学与范式变革（2002）中认为如果没有信息的公开，由全体公 民提供的有效制约就是有限的；如果没有良好的信息，民主就有可能崩溃。以美国著 名经济学家詹姆斯布坎南（games m.buchanan，2002）为代表的公共选择理论试 图运用西方经济学的基本原理和方法研究政治问题，他们认为政治家的“经济人”特 征会使他们谋求个人效用最大化，有可能使公共选择的结果偏离公众利益。 公共财政理论是关于政府财务信息披露的另一研究。 它涉及到政府会计信息的可 获得性， 认为政府的财务信息应该公开化和透明化。 普雷姆詹德 （a.premchand， 1996） 在公共支出管理一书中详细阐述了政府财政信息的重要性，并认为经济的发展、 民主政治及社会部门的发展进步，使信息使用者的信息需求发生了变化。传统上政府 主要需要提供关于国家财富是如何消费的会计信息， 而现在需要向公众提供有关政府 的经济政策及政策有效程度的信息。george kopits 和 jon d. craig（1998）提出财政 透明度的概念， 认为政府应向公众最大限度地公开可靠的、 相关的、 详细的、 及时的、 可比的且容易理解的关于政府的职能机构、财务政策的意向、公共部门账户财务预测 的信息，以便于公众和金融市场准确地判断政府活动的真实成本与效益。 20 世纪七八十年代“新公共管理”起源于英国、新西兰、澳大利亚，之后迅速 扩大到加拿大、荷兰等国家，引发了一系列国家的政府会计改革。美国著名公共管理 学者詹姆斯w.费斯乐和唐纳德f.凯特尔在行政过程中的政治 （2002）中认为， 新公共管理改革具有三个典型特征：重建，不断改进，精简。“新公共管理模式”的 宗旨是以市场为基础对政府实行公共管理、最大限度地提高经济资源的使用效率。因 此， 新公共管理模式的实质其实是从企业化的政府层面上定位政府会计的受托责任关 系，反映政府对社会公众的受托责任。 第 1 章 引 言 我国地方政府负债信息披露问题研究 6 由此可见，政府财务信息披露有深刻的理论渊源，政府负债信息作为财务信息的 重要组成部分，同样反映着政府的财务受托责任，负债状况是考查政府财务状况和经 济资源的使用效率的重要依据，理应披露。 国外关于政府负债构成的研究，在 20 世纪 90 年代以后取得了丰硕的成果。有学 者提出了 “隐性债务” 的概念， 指政府出于承诺或道义责任而需要在未来支付的款项， 那么政府负债的范围不仅包括由于发行债券和借款形成的直接债务，还包括隐性债 务。关于政府负债的构成，最具有代表性的研究成果是世界银行专家 hana polackova brixi（2003）博士等在财政风险管理：新理念与国际经验一书中提出的政府负债 矩阵。在政府负债矩阵中，她将政府负债划分为直接显性负债、直接隐性负债、或有 显性负债和或有隐性负债四类，并认为政府会计不仅要披露直接显性负债，还应该披 露承担的隐性负债和或有负债，为全面分析地方政府负债内容提供了工具。 在西方，政府负债信息披露主要借助政府财务报告的方式，而且大多数国家已采 用权责发生制会计基础。美国政府会计准则委员会（gasb）一直致力于改进和完善 美国州和地方政府财务报告，其发布的第 34 号准则（1996）除要求政府报送一套强 调财政受托责任的基金财务报表以外， 还要编制权责发生制基础的政府层面的财务报 告， 它除了提供关于政府受托责任的信息外，还要提供帮助使用者评价政府中长期运 营责任的信息。托马斯d林奇（2002）认为负债是政府会计的关键，政府会计对 追踪负债和预算支出十分重要，信息是识别财政风险的关键。财务报告能帮助识别财 政风险领域。亚洲开发银行专家萨尔瓦托雷斯基亚沃和丹尼尔托马西（2001）合 著的 公共支出管理中认为绝大多数国家都要求改进负债及或有负债的计量与报告 制度，这种改进包括建立权责发生制基础的债务会计、或有负债会计及报告。经济合 作与发展组织（oecd，2002）认为，权责发生制政府会计能为公共部门带来许多好 处，包括有助于提高公共资源管理的效率和效果，提高政府业绩，有助于公共受托责 任的改进。安德鲁里齐尔曼（andrew likierman，1998）年指出：在政府会计中引 入权责发生制将使政府更加关注投入和产出，提高财政决策的计划性和控制性，并提 高现金控制和运用的水平。 世界银行高级经济学家 hana polackova brixi （2003） 指出： 权责发生制的预算体系和会计标准可以使或有负债的隐性财政成本透明化。 国际会计 师国际联合会（ifac，2000）认为，以权责发生制为基础的政府会计信息能够使政 府公共管理部门和机构准确评价其绩效、现金流量及财务状况情况等，评价政府对预 我国地方政府负债信息披露问题研究 第 1 章 引 言 7 算的遵循和执行情况，说明其使用公共资源履行公共受托责任的状况，评价政府融资 及偿债能力，并评价政府部门提供公共产品和服务的成本以及效率。世界银行、国际 货币基金组织等国际组织也积极倡导以收付实现制向权责发生制转变为重要内容的 公共财政改革。 1.2.2 国内研究综述 20 世纪 80 年代末期，国内学者才开始对企业财务信息披露进行研究，对政府会 计信息披露问题的研究起步就更晚。目前，我国关于政府财务信息披露的直接研究和 评述较少，相对西方国家来说研究的也不够深入。陈志斌（2003）认为政府与立法机 构和公民之间存在委托代理关系，由于双方的信息不对称，可能会导致逆向选择、道 德风险问题。为了降低委托代理风险，需要对委托人的代理责任进行清晰、准确、及 时地确定。王雍君在全球视野中的中国财政透明度（2003）中认为，我国的财政 透明度仍十分落后，需要通过改进政府财务报告系统、政府会计系统、建立政府财务 管理信息系统等措施来推动我国的公共财政进程。贝洪俊（2004）认为新公共管理运 动引发了政府财政管理体制改革，促使我国政府职能发生转变，要求预算会计也必须 随之改革，要拓宽预算会计的服务范围，深化其功能，因此将预算会计扩展为政府会 计是一种必然选择。 政府财务报告是政府财务信息披露的主要途径， 许多学者对政府财务报告披露的 内容、目标、会计基础进行了研究。李建发教授（1999）在政府会计论中首次提 出政府财务报告的概念， 并指出政府财务报告主要提供有关政府履行受托责任情况的 信息。赵建勇（2002）在政府财务报告问题研究中在探讨了政府会计信息使用者、 信息需求及财务报告所能提供的信息的基础上， 对政府财务报告的概念、 目标、 主体、 会计基础、报告模型和基本财务报表进行系统的阐述，认为政府财务报告的最高目标 是有助于评价受托责任，按照这种要求，政府财务报告应当提供信息，帮助使用者评 价政府在遵守法规、服务水平、降低成本、提高业绩等方面的情况。贝洪俊（2004） 认为应提高政府会计信息披露的透明度，增强政府会计信息的完整性和充分性，这就 要求政府财务报告应提供政府的经营业绩和受托责任履行情况的财务信息， 以便于社 会公众分析和评价。张雪芬（2006）认为：考虑到我国的国情，认为目前可先从基层 政府的财务报告开始改革，然后再扩展到综合的政府财务报告上。改革的重点是在政 府财务报告中引入权责发生制，使财务报告信息既能满足政府管理和决策的需要，又 第 1 章 引 言 我国地方政府负债信息披露问题研究 8 能使社会公众了解政府的理财效果和财务状况。石英华（2006）首次较为全面的阐述 了我国政府会计信息披露的相关理论， 在系统分析政府财务信息需求的基础上创造性 地提出建立多层次的政府会计信息披露目标。 她认为我国应该以建立政府财务报告制 度为核心构建政府会计信息披露体系，并且探讨了政府会计信息披露的会计基础问题。 政府财务信息的披露目标的实现需要与之相适应的政府会计基础。 赵建勇 （2002） 认为各种会计基础都可以在一定程度上达到相应的政府会计目标。 合适的会计基础取 决于主体的性质和报告的目的。现金制基础可以反映现金资源的来源、分配和使用， 应计制基础可以提供有关主体控制的资源、服务的成本、评价主体财务状况和主体是 否经济有效地运行的有用信息。邢俊英（2006）认为：政府财务报告是政府会计披露 信息的主要载体， 选择哪种政府会计确认基础会对政府会计提供的信息质量特征产生 严重影响；政府负债风险的管理和控制将影响政府会计信息需求，从而会影响到对政 府财务报告会计基础的选择。 随着政府会计外部环境的变化，政府财务信息披露目标发生相应的提高和转变， 收付实现制弊端无法适应要求， 许多学者开始对我国政府会计改革中引入权责发生制 的优势和必要性进行了大量研究。项怀诚等（2003）认为，收付实现制基础使政府的 部分隐性债务和或有债务被 “隐藏” ， 政府的负债情况得不到全面准确地记录和反映， 不利于政府债务风险的控制和管理，从而易导致政府财政风险增加。陈纪瑜（2003） 认为， 为了实施公共绩效管理和强化政府受托责任，有必要建立权责发生制基础的政 府财务报告。陈穗红（2004）等指出，权责发生制会计基础能提供更准确、更全面的 公