毕业设计（论文）-ppp模式下地方政府融资分析.doc

xx 大学本科毕业论文 题目：PPP 模式下地方政府融资分析 学生姓名： XXXXXX 学 号： XXXXXXX 院 部： XXXXXX 专 业： XXXXX 年 级： XXX 级 指导教师 姓名及职称： XXX 副教授 完成日期： 20XX 年 XX 月 日 内容摘要 PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和 服务而形成的各种合作伙伴关系。其定义有广义和狭义之分，中国将 PPP 定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长 期合作关系，属于广义PPP的范畴。随着我国经济的高速发展和城镇化 进程的不断加快，交通拥堵、环境污染等很多问题所折射的城镇基础 设施建设不发达的问题日益受到社会的广泛关注，而寻找新的融资模 式成为城镇化基础设施建设的关键性问题。 近年来，城镇化基础建设领域出现了一种新型的融资模式PPP模式， 即公私合作伙伴关系，这种模式既减轻了财政负担，又提高了运营效 率和服务质量，同时也为私人部门带来稳定的投资回报，因而加快PPP 融资模式的研究具有重要的理论意义和实践价值。 本文运用了理论和实际相结合的分析方法，着重介绍了地方政府 融资的新模式PPP模式的基本含义、主要特点、基本职能以及发展的问 题和建议。论述了PPP融资模式可以将私人部门和公共部门的优势结合 起来，使民营资本参与到社会建设中来，弥补在基础建设领域政府资 金不足的缺陷，为社会公众创造更好的生活环境。并结合地方政府融 资案例分析了这一模式在推动城市基础设施建设中发挥的巨大作用 关键词： 政府 财政 PPP 金融模式 ppp 模式下地方政府融资分析 目目 录录 一、引言 .1 二、PPP 模式与政府融资概述 .3 （一）PPP 模式概述 .3 （二）政府融资概述.4 三、PPP 模式的现状 .5 （一）国外 PPP 模式发展现状.5 （二）国内 PPP 模式发展现状.6 四、案例分析.6 （一）项目实施过程.7 （二）融资情况.7 （三）实时结果.7 （四）启示.7 五、PPP 模式下政府融资存在的问题 .8 （一）有关主管部门对 PPP 模式认识有一定差距，推行动因各异.8 （二）私人资本反应谨慎，对能否获得合理回报持徘徊观望态度.9 （三）对 PPP 项目风险估计不足，财政风险等控制制度不健全.10 （四）PPP 模式推广存在一哄而起，甚至包装项目现象 .11 六、针对 PPP 模式下政府融资的问题对策 .12 （一）加快 PPP 法制建设步伐.13 （二）建立国家层面的 PPP 管理机构与政策指南.14 （三）地方政府信用建设.15 （四）PPP 项目合理回报的界定 .16 （五）PPP 项目财政风险防范 .18 结论 .19 参考文献 .20 ppp 模式下地方政府融资分析 0 PPP 模式下地方政府融资成本分析模式下地方政府融资成本分析 一、引言 政府财政收入不能满足城镇化的快速发展，PPP模式可以有效解决 资金问题（中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组， 2014）。城镇化和人口老龄化使政府无法满足公共品的供给，需要民 间资本的加入；PPP模式的民间资本加入把各方面优势结合在一起，使 老百姓的愿望在更优服务下得到更好满足；偏好于长期稳定回报的企 业通过PPP模式找到发展空间。不仅要把PPP看成一种融资需要，更是 一种管理模式创新，还是改革的必备（贾康，2014）。 基础设施建设存在的问题是，投资主体单一，地方政府违规担保 获得银行贷款，地方政府债务规模大，资金来源依赖土地财政。通过 PPP模式建设基础设施，可以更好地发挥财政资金的杠杆作用（中国财 政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组，2014）。PPP模式是 农村基础设施建设的一种重要经营管理模式，PPP模式可以提高农村基 础设施的经营管理效率（中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员 会课题组，2014）。唐祥来（2012）用动态面板数据模型研究后得出 农业基础设施PPP项目的投资量与上一期投资量正相关，与农业生产力 水平负相关，与人均GDP正相关，与上一年贷款利率负相关，与农业 人口正相关。 地方政府投融资平台的实质是政府干预经济发展的一种手段，其 核心在于政府要通过地方政府投融资平台作为媒介，来贯彻落实财政 或货币政策的意图。这种做法在理论上有着深刻的渊源，即凯恩斯主 义的国家干预经济学，主张政府运用宏观调控的方式，相机抉择，主 动干预和尽到经济向着预期的方向发展。这与凯恩斯主义之前的古典 宏观经济学是显著不同的。凯恩斯主义经济学是在1929-1933年西方经 济危机的背景下产生的，经历了数位经济学家的发展，一度在宏观经 济学中占据主流地位，其政策建议也被各国所接受，为国家干预经济、 开展宏观调控奠定了基础。英国杰出经济学凯恩斯是凯恩斯主义的鼻 祖。1936年，凯恩斯出版了其经典名作就业、利息和货币通论， 提出国家应采用扩张性的经济政策，通过刺激需求来促进经济增长1。 该著作成为凯恩斯主义的开山之作，开创了政府需求管理的先河。此 ppp 模式下地方政府融资分析 1 后，罗宾逊（1937）、哈罗德（1948）3、萨缪尔孙（1948）4、贝弗 里奇（1944）等人对凯恩斯的理论进行了进一步发展，通过建立IS-LM 模型、哈罗德-多马模型等各种模型，讨论了货币政策和财政政策等宏 观调控政策运用的条件和效果，以及需求不足条件下的经济增长。 凯恩斯主义在20世纪60年代成为西方经济学界的“正统”理论， 但随后也该理论开始受到货币主义、新古典宏观经济学等的挑战。为 此，20世纪80年代开始，新凯恩斯主义经济学适时兴起，在坚持国家 干预经济的凯恩斯主义基本思想的同时，吸收了理性预期学派理性预 期的观点，在经济模型中考虑到了信息不对称以及工资和价格粘性； 不仅坚持传统凯恩斯主义短期需求管理的主张，还特别强调着眼长远、 改善供给的经济政策。此外，新凯恩斯主义还强调平稳的财政政策的 必要性。新凯恩斯主义政策主张在20世纪90年代得到了充分的重视， 大量经济学家为该学派的兴起作出了贡献，阿克尔洛夫（1978）、曼 昆(1992)、斯蒂格利茨(1980)等人均是其代表人物。 不论是凯恩斯主义经济学或是新凯恩斯主义经济学，其核心均是 主张国家干预经济，对经济发展进行调控，在政策主张上，都强调了 需求管理。这一理论是国家宏观调控的理论基础。事实上，2008年国 际金融危机冲击以来我国所采取的积极财政政策和适当宽松的货币政 策都是凯恩斯主义所说的扩张的经济政策，旨在刺激宏观经济增长。 相对于宏观调控的整个政策体系来说，构建地方政府投融资平台企业 是一个相对微观和局部性的问题，但它同样是源于扩张性经济政策和 需求管理的理论基础。从地方政府投融资平台企业发展的历程来看， 之所以这类企业在近两年内大量涌现，主要是国际金融危机冲击后， 我国经济增速放缓，出现内需不足的状况。根据凯恩斯主义理论，国 家决定通过实施积极财政政策、增加基础设施建设投入来刺激内需， 进而拉动宏观经济增长。在这种情况下，地方政府相应要增加基础设 施建设配套投资，于是地方政府投融资平台企业应时兴起，在开展基 础设施项目建设的同时，大举融资，拉动信贷增长，引导适度宽松信 贷政策下的资金进入建设渠道。可以说，其理论渊源仍然来自凯恩斯 主义。 ppp 模式下地方政府融资分析 2 二、PPP 模式与政府融资概述 （一）PPP 模式概述 1.PPP 模式概念 PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母缩写，是指政府与私 人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础， 彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的 权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单 独行动更为有利的结果。 公共部门与私营企业之间的合作关系由来已久，但对于PPP尚未有 一个公认的定义，这对PPP概念的理解造成困难。联合国及许多国家和 地区的组织机构在协调管理PPP项目的过程中对PPP模式进行了定义。 联合国培训研究院认为，PPP包含两层含义，其一是为了满足公共产品 的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为了 满足公共产品的需要，公共部门和私营部门建立伙伴关系进行的大型 公共项目的实施。美国PPP国家委员会认为，PPP是介于外包和私有化 之间并结合两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源 进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务 以满足公共需求。英国PPP委员会认为，PPP模式是指公共部门和私营 部门之间基于共同的期望所带来的一种风险公担政策机制。 国内外的 专家学者也根据自己的研究对PPP进了定义。Kernaghan将PPP定义为一 种广义的系统，即PPP是公共部门和私营部门为了共同的目标和利益所 形成的共享彼此权利、工作、支持以及信息的关系。萨瓦斯认为PPP模 式可以界定为政府和私人部门之间为提供公共服务的多样化安排，其 结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人来承担。王灏则认 为PPP模式有广义和狭义两种理解。广义的PPP泛指公共部门和私营部 门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理 解为一系列项目融资的总称，包括BOT、DBFO等多种模式。综合国内 外各种参考文献，在本文中作者将PPP的概念定义为，公共部门和私营 部门为提供公共产品和服务，以合同方式确立的，基于风险共担和利 益共享的长期合作机制。 ppp 模式下地方政府融资分析 3 2.PPP 模式分类 PPP的分类在各个国家有不同的表达形式，在我国主要有三类： 外包：项目由政府投资，私人机构承包一部分或全部项目，政府 最后给私人机构收益。此类型的私人机构风险小。 特许经营：项目由政府和私人共同投资，政府授予私人机构特许 经营权，私人机构通过提供公共服务获得利润，到期后政府收回经营 权。双方共同分担风险。 私有化：项目部分或全部由私人部门投资，私人机构通过收费获 得盈利，项目部分或全部所有权归私人所有。私人机构的风险大。 3.运作 PPP 模式时的具体注意事项 PPP的运作在我国还不规范，需要相关单位的积极参与才能更好地 发挥其融资优势。 （1）政府建立专门的机构管理PPP项目。制定专门的PPP规章制度， 评估项目、管理合同，规范PPP模式的运作，培养PPP的专业人才，降 低项目的融资风险。 （2）政府要着眼长远。不仅是在政府投资所需的资金遇到困难时 要引进私人机构的资金，同时还要作为一项长期的融资制度执行下去， 在引进民间资金的同事也要学习私人机构的先进的管理经验。 （3）坚持市场化的公开招标方式，招标过程对外公开，选择优秀 的、对社会有一定责任心的民营投资者。 （4）合作双方不以利润最大化为目标，合理制定并及时调整公共 品的服务价格，使项目对私人机构既有利可图又保护群众对公共品的 使用，兼顾私人机构的盈利和群众的消费能力。 （5）政府要制定相关制度界定政府和私人机构各自承担的风险和 收益，政府和私人机构是平等的伙伴关系，同时又要监督并确保项目 的建设、改造、维护质量。 （6）政府要在各种相关政策上（如税收和银行贷款）支持私人机 构对公共品的投入，激励私人机构的参与积极性。 （7）相关专家、审计部门、会计事务所、律师事务所介入，监督 并保障政府和私人机构的权益。 （8）采用多样化融资方式，鼓励社保基金参与PPP项目融资。 ppp 模式下地方政府融资分析 4 （二）政府融资概述 政府投融资是指政府以实现调控经济活动为目标，依据政府信用 为基础筹集资金并加以运用的金融活动，是政府财政的重要组成部分。 政府投融资的主体是地方政府或代表政府从事投融资活动的，具备法 人资格的国有独资企业。政府投融资模式的资金来源主要有两类：一 是政府财政出资，二是政府债务融资。是指由各级政府出资设立，通 过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产（其中主要是通过 划拨土地），组建成一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有 企业或企业集团，这些地方国有企业或企业集团实际上由政府控制， 具体形式可以是城市建设投资类公司、交通运输投资类公司、国有资 产管理公司、各类开发区（园区）投资类公司和土地储备类公司等。 若公司资不抵债可以用地方财政的变相担保或由地方人大出具“安慰 函”作为还款承诺，以实现平台的对外融资。所融资金主要投入到市 政基础设施建设及公用事业等领域。 三、PPP 模式的现状 2014年4月23日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定在基 础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，让社会资本特别是 民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为 主导的领域。 在基础设施建设领域引入社会资本，即通常所说的PPP（公私合作） 模式，世界银行将所有社会资本参与公共设施建设运营都称为广义PPP. 以前民营企业主要是在制造业，现在PPP模式让企业进入公共事业 领域体现了市场决定性作用，市场能做的政府不做，民营经济能做的 国企不做，社会组织能做的政府不做。推广PPP模式，要建立起完善的 行政监管程序以及有效的外部监督机制。 （一） 国外 PPP 模式发展现状 PPP模式兴起于英国，在随后的二十多年里，这种公共产品供给的 新模式在全球范围内被广泛应用。根据全球PPP研究机构PWF（Public works Financing）的统计数据，19852011年全球基础设施PPP名义价 值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值 的45.6%，亚洲、澳大利亚占24.2%，美国、加拿大分别占 ppp 模式下地方政府融资分析 5 8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中东地区 占4.1%。 1、英国PPP模式的运用 英国是PPP模式的国际先驱，也是至今PPP模式运用较为成熟的国 家之一。英国最早的PPP模式运用于保障性住房领域，即上世纪30年代 部分英国地方政府通过私人主动融资、政府产权转让等方式吸引私人 资本参与保障性住房的建设和运营管理。1992年英国保守党财政大臣 罗曼莱蒙特考虑利用私人资金来支持日益增长的公共支出，并首次创 立了PPP的典型模式私人部门融资计划（PFI，Private Finance Initiative）。在1997年以前，由于受到其他政党的激烈反对，这种模式 的使用非常有限，工党在执政之后PFI的在英国得到了大力推广和发展。 英国的PPP模式大致分为两个阶段，分别是PFI阶段和PF2阶段，在2012 年以前PFI是英国应用最广泛的PPP模式，PFI模式下允许私人部门参与 到公共设施的设计、建造、投融资和运营环节，旨在提高公共产品质 量并更好地维护公共资产。 19922011年英国累计完成PFI项目700多个，项目资本支出合计 547亿英镑，涉及的公共领域包括学校、医院、公路、监狱、住房、废 物废水处理设施等。其中，伦敦地铁即为以30年特许经营权为基础采 取PPP模式建造而成的。PFI模式的优势之一就是充分利用了私人部门 的项目管理经验、创新意识和风控技术，但在运行过程中PFI也暴露出 一些问题，比如成本浪费、合同灵活性差、项目透明度低、风险收益 分配不合理等。 鉴于PFI模式的不足，英国政府于2012年推出了一种新的PPP模式 PF2。主要改进之处在于： 1）股权结构方面，PF2模式下政府持有一定的股权，作为项目小股东 参与投资； 2）提高项目效率、节省项目支出成本，PF2模式下鼓励政府进行集中 采购，项目招标时间不超过18个月，对项目采购制定标准化的流程和 文件，加强开支监管等； 3）提高合同灵活性，如政府可以在项目运营过程中选择添加或删除一 些服务可选项等； 4）提高透明度，如要求私人部门公开项目收益信息，政府每年公布其 所有参股项目的财务信息等； 5）改进风险分配机制，如政府部门改进对额外开支风险的管理等； 6）债务融资方面，PF2项目有望获取长期的债务融资等。 ppp 模式下地方政府融资分析 6 管理方面，英国财政部是PPP的主管部门，财政部下属的英国基础 设施局（Infrastructure UK，IUK）全面负责PPP工作，为所有公共管理 部门提供PPP的专业管理，尤其是采购方面的知识，并负责批准英格兰 地区的PFI交易（苏格兰、威尔士和北爱尔兰的PFI交易由各地方负责 审批）。在地方政府层面，英国财政部与地方政府协会联合成立了地 方合作伙伴关系组织（Local Partnerships），独立于财政部，按公司化 运营（市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%）， 为地方政府提供PFI项目技术援助和评估服务，并帮助制定标准化的合 同（涉及具体项目采购与投资策略），以市场化方式对项目和公司进 行投资。2010年后，IUK合并了PPP工作组和“地方合作伙伴关系组织” 的职能，统一管理实施PF2项目。截至2012年3月，在PFI下共有717个 项目，总投资547亿英镑，其中，648个处于运行阶段英国PPP的案例之 一是伦敦地铁。伦敦地铁由国营伦敦地铁公司（LUL）拥有并运营。 上世纪90年代英国政府面临地铁投资严重不足的局面，英国政府在权 衡后，最终选择了以政府与私人部门合作（PPP）的模式对整个地铁系 统进行升级改造，而非采取完全私有化的模式。经过4年多的论证和试 行，伦敦地铁的PPP合约于20022003年之间正式签约，LUL将地铁系 统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营的方式交由三家基础设 施公司（分别为SSL、BCV和JNP公司）负责，LUL仍然掌控日常运营 和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。伦敦 地铁公司特许经营期为30年，考虑到地铁的建设标准、对运营情况的 考核标准，以及一些签约时无法预料到的事情发生，伦敦地铁PPP模式 的合约中专门增加了定期审核机制：约定签约各方每隔7.5年重组新审 定合约条款，并设定了专门的仲裁机制，以保证重新审核的公正性， 确保合约的有效执行。 2、加拿大PPP模式的运用 加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一，加拿大各级政府的 对PPP模式的重视程度很高且支持力度很大。因此，加拿大PPP市项目 推进有力，项目运作规范，各级采购部门经验丰富，服务效率和交易 成本优势显著。19912013年加拿大累计启动PPP项目206个，项目总价 值超过630亿美元，项目涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、 环境和国防等行业。目前加拿大的PPP项目大约占所有公共领域项目的 15%20%左右。 ppp 模式下地方政府融资分析 7 （二） 国内 PPP 模式发展现状 在中国发展大致经历了三个阶段，前期中国有收益的基础设施采 取PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主；准经营 和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主；随着中央政府对PPP模 式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期就广义的 PPP模式而言，中国自上世纪80年代就开始探索利用外资在基础设施建 设领域进行合作。从发展阶段来看，PPP模式在中国发展大致经历了三 个阶段：探索试点阶段（2002年之前）：在此期间，PPP模式以外资参 与的BOT模式为主。其中，1984年香港合和电力（中国）有限公司和深 圳特区电力开发公司（深圳市能源集团有限公司，即深能集团的前身） 采取合作经营方式建设的沙角B电厂 该电厂于1988年试运营结束，进 入商业运营；项目采取BOT模式，香港合和电力（中国）有限公司获取 项目10年的特许经营权，项目已于1999年8月移交给深能集团（持股 64.77%），为中国第一个实际意义上的BOT项目。1995年法国电力公 司及阿尔斯通公司联合体获得广西来宾B电厂18年的特许经营权，为国 家批准的首个BOT试点项目。期间PPP项目均为利用外资项目，由原对 外贸易经济合作部（现“商务部”）主导。快速发展阶段（20032008 年）：2002年原建设部发布关于加快市政公用行业市场化进程的意 见（建城2002272号），鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与 市政公用设施的建设；2005年“非公经济36条”（见表4）提出“允许 非公有资本进入公用事和基础设施领域”这在很大程度上推动了各地 市政公用领域PPP模式的推进，期间外资和民营资本较大规模的参与市 政公共用基础设施的投资。该阶段期间，法国威立雅环境集团、香港 中华煤气有限公司（中华煤气）、新奥燃气等境外资本以及其他社会 资本以特许经营等BOT模式参与各地市政公用项目投资。其中，截至目 前发过威立雅环境集团已在中国23个省的126个城市投资以水务为主的 市政项目。此外，社会资本也通过PPP模式参与到高速公路、地铁等交 通基础设施项目以及大型体育场馆等项目中。期间的代表性项目国家 体育场、北京地铁四号线，以及威立雅水务公司、新奥燃气、港华燃 气等在各地区投资的水务、燃气项目。 ppp 模式下地方政府融资分析 8 四、案例分析 近年来，在乌鲁木齐市市委、市政府的正确领导下，乌鲁木齐市 政府性投融资平台建设取得了较为显著的成效，在功能区、交通、城 建、教育、卫生、旅游、水利、地产、农业、金融等诸多领域，形成 了一批国有投融资公司集群，在融资运作、城市建设、基础设施建设 等领域发挥了巨大的作用。在充分肯定成绩的同时，我们也看到乌鲁 木齐市融资平台建设还存在管理粗放、运作不充分、债务风险加大等 问题。 案例概述 （一）项目实施过程 近几年来，乌鲁木齐市政府投融资平台建设得到了长足发展，资 本金实力不断增加，资产规模不断扩大，市场收入不断显现，市场化 程度不断提高，国有资本运营能力不断增强。到目前为止，乌鲁木齐 市已建成集土地收储、城市建设、铁路开发、金融资本运营四大板块 国有独资的政府投融资平台和事业单位，注册资本达到了20.033亿元， 其中：城建集团8.45亿元，铁投公司8000万元，土储中心5000.5万元， 金控集团10.2783亿元，四家政府平台类公司总资产为848.5亿元，净资 产额为484.12亿元，总负债率为42.9%。 （二）融资情况 截止2014年底，除金控集团刚刚组建外，其它三家融资平台共融 资存量350亿元，其中：城建集团融资259亿元，铁投公司融资64.55亿 元，土储中心26.45亿元。 （三）实时结果 投融资平台的建设，提升了政府投融资能力，有效地破解了城市 建设等资金难题，为加快乌鲁木齐市经济和社会发展提供了强有力的 资金保障。 1平台实力不断增强，融资能力进一步提升自1998年以来，乌鲁 木齐市先后成立城市建设控股集团有限公司等4家具有实际业务操作的 投融资平台公司，为了增强平台实力，提升融资能力，各公司先后将 ppp 模式下地方政府融资分析 9 优质资产注入融资平台，城建集团公司注册资本由原来的2000万元增 到目前的8.45亿元；铁投公司由原来的3000万元增到目前的8000万元， 金控集团整合乌鲁木齐市金融股权资源，由以前分散的状态下，集中 在金控公司名下，资本金由原来单个最高的1.7亿增加到整合后的10亿 元以上，各个平台公司融资能力不断增强，到2013年底3家融资平台融 资额已累计达到500多亿元，融资规模继续保持良好的增长势头，有力 地支持了城建及基础设施重点工程项目建设。 2实施项目增多，建设速度进一步加快从目前乌鲁木齐市投融资 平台运作和建设整体来看，业务领域不断扩大，实施的项目不断增多， 从最初涉足的土地收储、城市基础设施、铁路沿线的开发与配套、金 融资产简单的配置抵押，已逐涉向房地产、物流、城镇化、重点项目、 棚户区改造、十大功能区、国有资本运作等领域拓展延伸。每年投融 资平台所承担的任务在发改委审批运作的项目就有100多个，而且实施 的速度不断加快，最典型是由铁投公司负责的铁路配套重点项目的建 成，只用了大约2年的时间，在未来3年内火车站西广场项目、乌鲁木 齐枢纽西环线等重大配套和开发项目将建成或开工，城建集团承担的 重点项目、道路和桥梁项目在最近几年内都已建成和拉开了框架，城 市面貌大有改观，土地项目在规划，管理，控制内合理增长，满足了 城市建设发展的需要，整个国有资产管理运营及国有资本的运作都已 形成一定优势，对项目建设的支撑作用明显加快。 （四）启示 中国经济持续快速的发展已经让世界投来赞许的目光。发展公共 基础设施建设、更多的为社会提供公共产品和服务是全面建设小康社 会、构建社会主义和谐社会的必由之路。积极学习和借鉴国外的城市 轨道建设 PPP 项目和国内其他基础设施建设的 PPP 模式的经验教训， 积极探索 PPP 项目在城市轨道建设中应用的可行性，并在我国的轨道 交通建设中进行试点、推广和规范。应用 PPP 融资模式来改善我国公 用设施的现状，已经是社会发展的需求和呼唤，也是 PPP 融资模式子 更多行业和地区发展的良好契机。 五、PPP 模式存在的问题 PPP模式在发达国家公共物品提供中具有重要的作用，目前，包括 自来水、供电等公用事业以至于监狱等（准）公共物品提供中，都大 ppp 模式下地方政府融资分析 10 力推行政府与私人资本的合作。我国改革开放后，就已经开展了PPP项 目的探索，但发展较为缓慢。十八届三中全会提出“坚持权利平等、 机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定， 消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议 提出“创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式” 。2014年财政部和国家发改委分别公布了有关政策指南、合同范本， 财政部和国家发改委各自推出了两批示范项目，总投资额达4万多亿元， 包括农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等领域， 目前签约率为30%左右。同时，一些地方政府推出了一批示范推广项目， 并相应制定了政策指南和管理制度。但在PPP项目建设和运营过程中， 出现了以下值得高度关注的现象： （一）有关主管部门对 PPP 模式认识有一定差距，推行动因各异 如前所述，改革开放初期，我国就开始探索PPP项目的建设和运营， 但发展较为缓慢。最近几年，PPP又成为热门话题，且得到财政、发展 和改革部门的大力推广。从财政部门而言，在地方政府债务风险增大、 新型城镇化建设基础设施投资需求巨大、土地财政难以持续的情况下， 希望通过推行PPP模式，化解地方政府债务，将一部分政府投融资平台 转化为PPP项目公司，原投融资平台举借的城投债等债务转化为PPP项 目公司债务。同时，在地方财政困难、财政支出压力较大的情况下， 希望吸引社会资本投资于基础设施等公共服务项目，减轻财政负担， 增加公共服务，提高公共服务质量，满足社会公共需要。从发展与改 革部门而言，在我国经济进入新常态，经济增长速度下行的情况下， 将推行PPP模式看作是保增长、调结构、惠民生的有效手段之一。这种 状况表明，我国目前推行PPP模式的动因和其他国家有较大差距，即不 完全是为了改革公共服务的供给方式。 （二）私人资本反应谨慎，对能否获得合理回报持徘徊观望态度 与财政部、国家发改委以及地方政府的大力推广相比，社会资本 中的私人企业反应较为谨慎，更多的是考察、观望和等待。在各地签 约的PPP项目中，一个值得注意的现象是中央国有企业、外地国企较多。 一些地方政府负责人在PPP项目建设和运营中，更倾向于和央企、外地 国企合作，在和私人企业合作过程中心存顾虑。而私人企业则对现行 ppp 模式下地方政府融资分析 11 PPP法律制度不健全、地方政府信用水平不高等问题考虑较多，担心合 法权益和合理回报难以保障，特别是在长达30多年的特许经营期内， 地方政府能否讲信誉、守合同，能否利益共享、风险共担，感到难以 准确预料，对目前“一届政府一朝政策”的状况忧虑较多。另外，在 现行司法体制下，私人投资者维护其合法权益面临较大困难。受司法 体制的影响，在涉及政府合同的法律诉讼中，普遍存在立案难、审判 难和执行难现象，影响投资者信心，对政府信用产生消极作用。这种 状况对PPP项目的签约和落地有较大影响。 （三）对 PPP 项目风险估计不足，财政风险等控制制度不健全 一般而言，和传统的公共服务提供方式相比，PPP模式存在的风险 较大，而目前我国有关方面对PPP项目的风险估计不足，在现有政策指 南中对风险论述不够，主要包括物有所值和财政承受能力论证等方面。 各地区在推行这一模式过程中，更多考虑政府投融资平台的转型、地 方政府债务的化解，以及地方经济增长率等方面，比较强调签约率、 开工率等情况，而对于前期的物有所值、可行性论证，以及各个环节 的风险控制重视不足。这种现象可能对PPP项目建设和运营的可持续性 发展带来隐患。 （四）PPP 模式推广存在一哄而起，甚至包装项目现象 从各地区PPP模式推广的情况看，在财政部、国家发改委政策指南 及示范项目发布后，各省市迅速推出了各自的示范项目，制定了相应 的管理制度。有些地方的一批示范项目多达30至60多项，有些省级PPP 项目库多达200多个，甚至有些地方出现了通过假股真债的方式包装 PPP项目。这种现象是我国公共政策执行中存在的一种常见现象，目前 仍具有一定惯性。而对PPP模式而言，这种一哄而起的状况会在项目全 生命周期各个阶段埋下违约的风险，对公共服务提供产生严重损害。 同时，私人资本的合理回报也难以保障。 六、针对 PPP 模式下政府融资的问题对策 针对上述我国PPP模式推广中存在的矛盾以及原因分析，笔者认为， 在管理技术和方法方面，现阶段主要应做好以下方面的工作： ppp 模式下地方政府融资分析 12 （一）加快 PPP 法制建设步伐 在政府与社会资本合作（PPP）提供公共服务过程中，涉及诸多利 益主体，如政府机构等公共部门、社会资本投资者、消费者、中介机 构、承包商等，且PPP特许经营项目时间一般长达2030年，不确定性 因素较多，风险较大，需要有完善的法律制度来调节各方利益关系， 保障公私双方利益，以保证PPP项目能够顺利建设、运营，为经济社会 发展提供优质公共服务。因此，我国需要加快PPP法制建设，建立专门 的PPP监督管理法等法律制度，对PPP项目建设运营中的诸多利益 关系进行规范，保障公私双方利益，为社会提供优质公共服务，满足 社会公共需要。在PPP监督管理法等法律制度中，对PPP项目建设 运营中项目甄别、项目采购、项目建设、项目运营、项目终结等主要 业务环节，以及所涉及利益主体的权利义务关系作出明确规范，为PPP 项目建设运营管理提供具体、明确和可操作的法律依据，保护公私双 方合法权益。这样，才能从根本上消除社会资本进入PPP项目建设运营 的后顾之忧，推动政府与社会资本合作（PPP）的健康发展。 （二）建立国家层面的 PPP 管理机构与政策指南 从各国PPP项目分布的主要领域看，除供电、供水、供气、桥梁、 道路等基础设施外，也涉及学校、医院、文化等社会设施，以及政府 办公大楼、监狱等为公共管理服务的设施；从PPP项目实施的层级看， 既有中央政府事权范围的项目，也有属地方政府事权项目，且以地方 政府项目为主。因而在政府对PPP项目投资、监管的过程中，涉及诸多 的主管部门以及公共政策领域，需要建立国家层面的PPP管理机构，以 协调指导地方政府及其各部门的PPP工作，发布、实施相关政策指南。 从国外的情况看，英国、法国等建立了以财政部门为主的PPP管理机构， 而德国、美国等以政府综合宏观管理部门为主管理PPP业务。 目前，我国财政部和国家发改委在各自系统内推广PPP项目，分别 发布PPP推广项目，这种状况给PPP项目建设运营带来了很大的混乱。 PPP项目是向财政部门申报还是向发改部门申报，具体操作以哪个部门 的政策文件为主，项目日常监管是由财政部门监管还是发改部门监管， 等等，这种局面需要尽快扭转，应明确PPP项目主管机关。从我国的实 际情况来看，相比较而言，财政部门在财政补贴、政府付费、财税优 惠政策、公共服务职责等方面发挥着主导作用，适合承担主管部门职 责。在此基础上，建立国家层面的PPP管理机构，如国家PPP管理中心， ppp 模式下地方政府融资分析 13 统一制定和实施PPP政策指南，协调财政、发展和改革等宏观管理部门 以及交通、住建、教育、卫生等主管部门的PPP工作，监督PPP项目的 建设和运营，提高公共服务的质量、效益，满足社会公共需要。 （三）地方政府信用建设 从PPP项目建设和运营实践分析，其主要以属地方政府事权范围内 的基础设施为主。地方政府是基础设施建设等公共政策的制定、实施 者之一，自然就成为PPP中公共部门一方的主要代表，地方政府能否讲 信誉、守合同，就成为PPP项目建设运营的关键因素之一。因此，加强 地方政府信用建设，取信于投资者，是PPP模式发展中需要重点解决的 问题之一。目前需要做的重点工作有：（1）积极推进政府信用法律制 度建设，明确政府信用法律责任，为强化地方政府信用管理提供依据。 （2）加大PPP项目地方政府违约案件查处的力度，解决政府信用违约 案例立案难、审理难、执行难的现象，及时曝光典型案件，既查处地 方行政机构违约行为，又追究其负责人的法律责任，维护法律威慑力， 形成诚信守约的行政文化，在公务人员中树立“以诚信守约为荣、以 背信弃义为耻”的执政理念。（3）加大社会对地方政府信用的监督， 鼓励第三方独立组织对地方政府信用进行评级、排名和公示，形成社 会舆论压力，督促地方政府诚实守信，履行合同，为PPP项目建设运营 创造良好的社会环境。 （四）PPP 项目合理回报的界定 在政府与社会资本合作（PPP）中，私人投资者的目的是非常清楚 的，即取得合理回报。如达不到合理回报，私人投资者就不会去投资， 这是由资本的本性所决定的。政府为了吸引私人资本，缓解政府财政 支出压力，扩大公共服务规模，提高公共服务质量与效率，就需要在 制度上对私人资本合理回报作出基本界定。在PPP模式中，私人投资者 的收益主要来源于向消费者收取的服务费、政府付费、财政给予的补 贴、土地和商业开发收入等。在确定私人投资者合理回报的过程中， 需要注意以下方面： 首先，要考虑基础设施等公共服务的公益性，向消费者收取的价 格不能太高，不能超过消费者的承受能力。通过听证会、民意调查等 途径，充分了解消费者对PPP项目收费的意见。 其次，参考一定时期国债利率等无风险收益、社会资本平均利润 ppp 模式下地方政府融资分析 14 率水平等因素，限制投资者获得暴利的可能性，可以采取分行业制定 合理回报指导线并向社会公布的方法。 最后，考虑财政的补贴能力，合理确定财政补贴的水平以及政府 付费的规模，不能产生大量隐性债务与财政负担。另外，通过政府采 购中的招标投标，充分发挥市场机制在确定投资者回报中的作用。即 通过项目推介、广泛宣传，吸引更多的社会投资者来参加投标，通过 竞标，利用市场机制确定服务收费标准，使PPP项目收益接近于社会平 均收益，既保障投资者的合理回报，又使收费水平控制在消费者的承 受能力之内，或者政府付费水平控制在财政承受能力之内，达到PPP项 目合作多方共赢的目的。 （五）PPP 项目财政风险防范 从推行PPP的初衷来看，政府是为了克服财政投资财力不足，提高 财政投资效率，为社会提供优质的公共服务，满足公共需要，但也应 该看到，与公共服务项目传统的公共生产公共供给相比，PPP项目建设 和运营具有较大的风险，需要加强监管。由于PPP项目的公益性，在开 展PPP项目建设运营过程中，财政部门要为项目提供投资、财政补贴、 政策