（行政管理专业论文）撒切尔政府以来英国行政改革及其启示.pdf

i 撒切尔政府以来英国行政改革及其启示 中文摘要 20 世纪 70 年代末以来，英国率先在世界开展了一场持续的、声势浩大的行 政改革运动，这一运动既有着深刻的政治、文化、经济和传统的行政制度背景， 也有着理论上的先导。 从撒切尔政府到梅杰时期再到布莱尔时期进行的持续的改 革，从界定政府的职能出发，围绕政府与市场、政府与社会以及社会公平与效率 的关系这一主线进行了积极地探索，涉及到中央与地方关系、行政组织重建、文 官制度改革以及政府运行方式的变革等多项基本内容。 英国的行政改革具有全面 性、 系统性、 广泛性、 激进性和连续性等特征， 是英国政府为了适应社会的政治、 经济、文化等因素的不断变化，满足环境对政府机构的不断变化的要求和期望， 而进行的自上而下的、发自行政体系内部的自我变革。虽然从总体上看，英国的 行政改革还存在一些困难和问题，但是所取得的成效是非常明显的.作为先驱者 和开拓者，英国的行政改革不断创新，取得了不少好的经验，其改革理念和方式 方法为许多国家所推崇，对世界各国政府产生了深刻地影响。英国的行政改革给 我们提供了深刻的启示：行政改革需要正确的理论支持与方针指导；界定政府角 色、明晰政府职能是行政改革成功与否的关键；如何处理中央与地方关系关乎改 革成败；行政改革是一个需要根据环境变化不断调整、适时纠偏的过程；把绩效 管理纳入行政管理改革中；公共部门应坚持公平与效率的统一。 关键词：英国行政改革；政府职能；中央与地方；行政组织；文官制度 ii the british administrative reform and its inspirations since the thatcher government abstract britain took the lead in administrative reforming since the year 1979. the reform which last long and of being an impressive display of power or influence. the reform has profound background of politics and economy or conventional administrative system, and also has theoretic precursor. the persistent reform, from the thatcher era to the blair era, which is center on the relationship of government and market or society, come down to the relationship between the center and local, reconstruction of administrative organization, system of civil servants reform, maneuvering patterns of government and so so. the administrative reform of britain possesses allsidedness、 systematicness、 universality、aggressiveness and continuity, targeting to fit the incessant changes of politics or economy or culture, to satisfy the changing need and expectation that the environment brings to .the british administrative reform is from above to below and self-transformation happening inside its own administrative system. although are there any difficulties or problems as a whole , the effect is extraordinarily distinct. as pioneer in the wave of western administrative reform, the britain persistently brings forth new ideas and obtains lots of good rules, which deeply influence governments around the world. the british administrative reform provides us profound enlightenment: dministrative reform need keerect theory and policy to guide; defining the government role and getting the government function clearly is the key to success; how to deal with the relation between the central and local has respect to the success or failure of the reform; the administrative reform is course of events that needs to adjust constantly according to circumstances and to correct an error at any time; it needs to bring performance management into administrative management reform; public sector should to insist on unifying fair and efficiency. keywords: the british administrative reform ， government function , centrel and local, administrative organization, political culture， 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是在导师的指导下取得的研究成果。 据我 所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发 表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中作了明确说明并表示了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 本人授权沈阳师范大学研究生处， 将本人硕士学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索； 有权保留学位论文并向国家主管 部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版， 允许论文被查阅和借 阅； 有权可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文。 保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名： 日期： 1 第一章第一章 绪论绪论 一、研究的背景与意义一、研究的背景与意义 现在，无论在东方还是在西方，在发展中国家还是在发达国家，在资本主义 国家还是在社会主义国家，人们都在谈论全球化。20 世纪 90 年代初期，全球化 问题在西方学术界开始引起热烈的讨论。 学者们展开激烈争论并形成了不同的思 想流派。这些流派大致分为三类：极端论者、怀疑论者和变革论者。极端论者认 为，全球市场经济的崛起、全球治理结构的出现以及文化在全球范围内的扩散和 融合，意味着市场法则对民族国家的合法性和权威性的极大挑战，出现“解国家 化” 。怀疑论者认为，当前的全球化至多限于经济层面的国际化。变革论者认为， 全球化是推动社会政治以及经济快速变革的中心力量， 各国需要顺应全球化发展 的世界，对国家的功能进行调整，变革政府的权力、职能以及权威。撇开流派之 间观点看法的不同， 有一点是肯定的： 全球化对政府的公共行政模式形成了冲击， 其表现之一就是使政府公共行政在某一时期性质出现趋同全球化正在逐渐 缩小国别和意识形态不同所造成的差异， 各民族国家在一定时期内政府公共行政 的目标或是职能趋同，相互之间的比较和借鉴也变得更加可行和有意义。 全球化的发展为各国改革公共行政提供了动力和诱因，只有这样，才能融入 世界发展的潮流。英国是当代西方行政改革的先驱。撒切尔推行的政府改革是当 代西方行政改革新浪潮的起点。 其推行的以市场取向为核心， 以私有化、 分权化、 竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量为主题的行政改革，具有国际性和政 治特性，被称为“新公共管理改革” 。其后经梅杰政府、布莱尔政府，持续不断， 每一时期改革的内容各有侧重，彼此之间又有紧密的联系，后者往往以前者为基 础，充分体现了英国新公共管理改革的系统性、连续性特征。对英国的行政改革 进行研究，利于我们对新公共管理改革运动有一个深刻的了解，对其指导思想公 共选择理论、新公共管理等有一个准确的认识，更重要的是其国际性和政治特性 对我国的行政改革实践具有借鉴意义。 2 二、研究现状二、研究现状 （一）国外研究（一）国外研究 西方学者对行政改革的涵义有不同的解释，有人认为，行政改革是努力将新 的观念及其精华应用到改善体制的行动中去，以便这一体制适应国家发展的需 要：有人认为，行政改革主要运用各种力量、权力及影响力去改变官僚机构的现 状、结构及程序，从而改变政府工作人员的行为；有人认为，行政改革是主动设 计和采纳各种改革方法和革新方法，使行政体制更能适应社会的发展变化，成为 一个促进政治平等、社会公正和经济不断发展的更好工具。英国学术界对英国改 革的研究起始于对撒切尔主义的关注。迄今为止，关于撒切尔主义有以下几种比 较有代表性且有较大影响的理论： “实用政治” 、 “治国方略” 、 “权威平民主义” 以及以促进英国社会分化为核心的“领导权战略” 。持第一种观点的多为一些资 深的新闻记者、编辑和政治评论家，如金融时报的彼得里德尔就认为，撒 切尔主义不过是一种独特的包括各种“灵丹妙药”的大杂烩，其改革并没有一个 明晰连贯的思路。吉姆巴尔皮特是支持第二种观点的代表人物，他认为任何一 个政党的首要目标是要夺取政权，撒切尔主义与其说是一种经济战略，不如说是 一种服务于政治目标的治国方策。 “权威平民主义”这一概念最早是由英国著名 马克思主义学者斯图尔特霍尔于 1978 年提出的，他指出，撒切尔夫人领导下 的保守党以“民族”和“人民”等平民主义的口号来对抗“阶级”和“工会” ， 将反集体主义和反国家统制这两个新自由主义的宗旨注入到传统保守主义的政 治哲学中，并以此作为获取民众支持的基础。针对霍尔的观点，杰索普认为撒切 尔主义推行的是一种促进社会分化的领导权战略， 通过有目的地促进英国社会的 两级分化，构建新的社会秩序。 国外学者对新工党政府的研究主要集中在其政治思想和意识形态方面。 已经 出版的研究新工党政府执政以来经济政策的著作，大多数以论文集的形式出现， 文章涉及新工党经济政策的各个方面。 卡德等分析了 19802000 年英国的经济、 社会政策改革，认为 1980 年代以来英国的私有化、削弱工会力量、削减社会福 利支出等改革举措使英国成为欧洲市场管制程度最低的国家之一， 显著缩小了英 国与法国、 德国等主要竞争对手的生产率水平， 扭转了英国经济长期衰退的趋势。 他认为，保守党政府没有建立可靠地宏观经济政策框架，而且改革牺牲了社会公 平，导致失业率和贫困人口的大幅上升；新工党政府则承袭了保守党政府经济政 策改革中的积极因素，同时更加关注公平，进行了重要的改革和调整。艾利森和 皮尔森对新工党的社会政策改革进行了全面的分析与评价， 认为新工党的社会政 3 策更加强调对公平的关注，不仅仅局限于结果的层面，公平更关键体现在机会的 平等和满足最基本的需求方面。而具体到对英国行政改革内容的概括，不同的学 者有不同的主张。波利特等人从常用的角度来概括英国改革的实质，即财务、人 事、组织和业绩衡量。英格拉姆主张，改革内容包括：预算和财政改革；结构改 革；程序和技术层面上的改革；相互关系方面的改革。 总之，研究者普遍认为英国的行政改革，尤其是新工党政府改革政策总体上 是成功的。此前的研究多关注经济政策和社会政策，在政策的实际效果还没有完 全显现出来的情况下， 对政府自身行政系统如何适应新时代的改革要求则需进一 步关注和研究。 （二）国内研究（二）国内研究 程祥国国际新公共管理浪潮与行政改革及夏镇平跷跷板游戏公共管 理比较研究对英国行政改革的内容的介绍代表了国内常用的做法，即根据改革 的先后时间顺序介绍改革举措，具体来说就是雷纳评审、下一步行动方案、公民 宪章运动、竞争求质量运动、合作政府与整合政府。这种做法的好处就在于其全 面性，让我们能对英国的行政改革有一个整体的了解，但其尚有不足之处。要对 英国的行政改革有一个更清晰地认识，需要对其改革举措进行归类划分。这就需 要打破改革举措的时间先后顺序，对其每一阶段的做法按照职能结构调整、行政 体制内部改革重新进行梳理，有利于我们对英国的行政改革有一个更深刻的了 解。周志忍就认为，英国行政改革的内容包括政府角色定位与职能优化、公共服 务领域的市场机制、公共政策领域内的改革和行政体制内部的改革。国内其他学 者对英国行政改革的介绍也大致遵循此分类， 并在此基础上对英国的行政改革某 一部分详细著述。国内学者对英国行政改革研究的关注点比较集中，详细展开介 绍的部分包括国有企业改革、公务员改革、中央与地方关系和地方层面的行政改 革，当然上世纪 90 年代之后宪章运动、第三条道路也引起了他们的重点关注， 单独著述介绍。例如：邓荣霖国有企业之路英国就撒切尔时期国有企业的 私有化浪潮的背景、历程、结果及具体方法进行了详细地介绍，并对私有化的问 题进行了详尽的分析，提出了相应的建议和做法。李和中、陈广胜西方国家行 政机构与人事制度改革对英国公务员制度改革进行了专门的研究，把其分为撒 切尔政府对文官制度的改革和高级公务员制度的创立和发展这两部分， 介绍了改 革时公务员制度的发展现状、改革原因、改革手段、成效，分析总结了改革的特 点，并得出其人事制度改革的启示。董礼胜欧盟成员国中央与地方关系比较研 究从职能划分的角度对英国中央与地方的现状包括结构、各自职能、具体管理 4 职责、人事管理关系进行了详尽介绍，并对二者关系近年来的演变和发展趋势作 了总结。由于时间的原因，布莱尔政府的一些改革举措的影响还没有完全显现， 所以对于布莱尔政府的研究比较分散， 其中雷昆教授分析了英国布莱尔政府的改 革模式，他认为在近十年的执政期内，布莱尔政府形成了改革自我推进体系，主 要包括四个方面的因素， 即政府对公共服务自上而下的管理； 引入市场竞争机制； 使用者自上而下的反馈作用；落实改革举措的能力。阮宗泽第三条道路与新英 国则从一种国际化的视角出发，将对英国第三条道路的介绍、分析置于国际大 背景下，充分体现了英国行政改革的国际化特点。国内学者对英国行政改革的研 究已经开始向着类似分块的细致化发展， 不过这种细致化更多的还是建立在传统 的对政府事务的分类基础上，块与块之间界限分明，其弊端在于行政改革本身并 不存在严格的界限划分，块与块之间紧密而不可分。本文试图在厘清英国行政改 革全貌的基础上，打破人为地条条块块之间的划分，发掘英国行政改革可借鉴意 义。 三、研究思路与框架三、研究思路与框架 本文从分析英国的行政改革的背景入手，在厘清其改革发展脉络的基础上， 概括英国行政改革的主要内容，并对其改革的特点、成效以及改革面临的问题和 困难进行总体上的分析和评价，在此基础上进行了结论性的反思，从而从理论和 实践上为我国的行政改革提供借鉴意义。 论文共分五章： 第 1 章绪论部分，主要阐明研究背景与意义、国内外研究现状、研究的思路 和研究方法。 第 2 章英国行政改革的背景，包括宪法框架与政治文化、经济背景、行政制 度背景和理论支持。 第 3 章英国行政改革的历程和基本内容。 撒切尔政府以来的英国的行政改革 分为 20 世纪 70 年代末开始的到 90 年代初的撒切尔夫人到梅杰时期的行政改革 和 20 世纪 90 年代中期到本世纪初的布莱尔时期的行政改革， 改革内容主要涉及 政府角色定位、中央与地方职能调整和行政体制内部改革。 第 4 章英国行政改革的评价。英国行政改革具有自身的特点，取得了成效， 但也存在问题和困难，对其进行客观的评价是我们从中得到启发的前提基础。 第 5 章启示部分。 5 四、研究方法四、研究方法 （一） 比较研究法。 由于论文的研究内容涉及到不同时期、 不同学者的观点、 看法，须对其进行横向和纵向的比较分析，以厘清不同观点之间的联系及未来发 展趋向。 （二） 文献分析法。 通过对大量介绍英国行政改革的文献和数据资料的查阅、 收集、分析、归类和整理取舍，努力从中找出复合研究对象的本质属性的素材， 为论文的观点提供充分的证据，是本文最主要的研究方法。 （三）定性分析法。定性分析法就是对研究对象进行“质”的方面的分析。 具体地说是运用归纳和演绎、分析与综合以及抽象与概括等方法，对获得的各种 材料进行思维加工，从而能去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，达到认 识英国行政改革规律的目的。 6 第二章第二章 英国行政改革的背景英国行政改革的背景 英国不仅作为工业革命的发祥地和较早进行资产阶级革命的国家， 曾建立了 世界上最强大的殖民地国家，其政治、经济、文化制度在世界范围内产生过重大 作用和影响，而且作为当代西方行政改革的先驱，撒切尔政府推行的行政改革再 一次掀起了 20 世纪 80 年代西方国家行政改革的新浪潮。 这场以新公共管理为标 志性旗号的行政改革运动首先发生在英国，具有深刻的社会历史背景。 一、宪法框架与政治文化背景一、宪法框架与政治文化背景 （一）宪法框架（一）宪法框架 英国是议会制的君主立宪政体国家。国王是虚位元首，议会是国家的最高权 力机关和立法机关；内阁是中央的行政机关，行使行政权，政府组织形式是责任 内阁制，以首相为首脑；法院行使司法权。在国家结构形式上，实行单一制。英 国没有一部成文宪法。宪法的制定与修改均同于一般的法律原则，不需要任何专 门的制宪机关和制宪程序，所以被称为“柔性法律” 。在英国，立法权、行政权 和司法权分别归议会、政府和法院享有，但是由于英国是议会制国家，奉行议会 主权原则，所以三权之间并不是典型的如美国那样的分立与制衡关系，而是存在 地位的高低不同和相互交错。 在英国的决策结构中，内阁居于中心位置而非议会。二次世界大战后，随着 政府职能范围的不断扩大，决策越来越需要专业化的人才来完成，而这方面专业 性较强的官僚机构具有着得天独厚的优势，不仅参与决策，而且在决策中的地位 越来越举足轻重。最为典型的就是立法功能在行政部门那里同样奏效， “一个法 案要成为法律必须经下院同意， 但是所有重要的立法提案都是由政府提出的。 ” 【1】【1】 这实际上使行政部门也具备了立法功能。英国的中央行政机关是政府，内阁是政 府的领导核心，一切方针政策和重大决策全由内阁制定和执行；军队、警宪、法 院、监狱亦都由内阁掌握。内阁取代议会，日渐成为国家实际权力的中心，这为 英国自上而下的、自我变革式的行政改革创造了条件。 1 斯科特戈登.控制国家西方宪政的历史 m江苏人民出版社,331 7 （二）政治文化（二）政治文化 英国是一个语言文化多样性和历史发展复杂性都十分明显的国家。 要理解英 国行政改革，则不能抛开英国的文化环境。虽然在英国有没有统一的政治文化的 问题上人们之间还存在分歧，但是大多数人则认同英国政治文化整体上的一致 性。在漫长的历史发展中，英国人形成了自身一套独特的政治文化。无论是英国 政府还是英国社会，都比较克制、保守，比较偏爱传统，不易做极端的事；与此 相联系，英国人民除了在选举期间外，一般比较远离政治，更注重个人的社会生 活。 【2】【2】英国文化最为明显的特点就是渐进主义和经验主义。 1、渐进主义。所谓渐进主义，就是在政治发展中尊重政治传统又不固守传 统； 推崇政治革新， 但又强调对历史传统的沿袭， 保证政治发展进程缓慢而连续。 采用一种远离激进和暴力的方式，在传统与变革间不断妥协、在动态平衡的寻求 中实现对传统的超越，完成变革。 2、经验主义。英国政治文化中有着明显的经验主义特征，即关注问题和事 物本身，反对教条主义和抽象理论，强调通过试验的反复进行求得答案。例如民 主制度在英国完全以一种务实的形式存在。 英国人支持英国式的议会民主制的主 要原因就是：它行得通。本能、尝试与再尝试、稳中求变是英国人处理政治问题 的态度的核心内容。 【3】【3】当现存制度尚能维持、仍可继续时，它就坚守它的阵地， 反对变革；但当现有的体制不能适应形势的发展时，又会适时的允许革新，并在 新变化的基础上坚守新的阵地， 反对以后的新变革。 美国学者哈特 （vivien hart） 比较了英国和美国的民主制度，得出结论：美国人民关注民主应该是什么样，英 国人民关注民主能够是什么样。 【4】【4】 英国人处理实际问题时的经验主义倾向是与 他们对传统和习惯的偏爱紧紧联系在一起的。可以说，英国人就是带着这样的文 化态度创造历史的，而复杂的历史体验又反过来加强了英国人的这种态度。 【5】【5】 （三）战后共识政治与福利国家模式（三）战后共识政治与福利国家模式 所谓共识政治， 就是指社会各种政治力量以及社会作为一个整体对于重要的 社会政治问题有着相近或相同的看法， 已经在一些重大的政治原则问题上达成了 一致，社会各种政治力量的共同之处与他们的分歧之处相比，对政治发展的影响 2马德普（加）威尔.金里卡.中西政治文化论丛m第四辑,天津人民出版,481 3 v.hart,distrust and democracy , cambridge university press ,1978,202-203 4 同2488 5 同2497 8 更大。 【6】【6】简言之，共识政治就是集体主义政治，核心是对国家干预的认同。这种 认同主要表现在两个方面，一是对政策上的认同，二为政治秩序上的认同。共识 政治在英国产生的直接原因就是二次世界大战，战争使英国成立联合政府，各主 要政党的关系发生了重大变化，同时战争促使政府职能发生转变，国家全面干预 社会经济生活也被广泛接受， 再加上民主政治的发展也为战后共识政治提供了适 宜的发展环境。 共识政治使得英国的福利国家建设在二战后得到巩固和进一步发展。从 1945 年到 70 年代末，无论是保守党政府还是工党政府，都强化政府的公共服务 能力，并使国有化的政府提供模式逐渐稳定下来。这种追求普遍的国家福利的模 式的运行需要大量的财政资金支撑。在经济高速发展时，国家财力充裕，可以满 足资金需求，一旦经济放缓或者停滞，政府就将面临巨大的财政压力。另外，这 种国家福利模式是以政府主导、国有企业供给为基础的，如果国有企业经济发展 出现问题，福利国家模式就要面临挑战。20 世纪 70 年代初期，由于国有企业普 遍缺乏有效地管理，生产效率较低，从而严重影响政府提供公共服务的质量和数 量， 造成了公众的强烈不满， 给英国政府带来管理和公众信任上的巨大压力。 1973 年经济危机的爆发使得政府同时面临财政危机、管理危机和信任危机，英国政府 改革势在必行。 二、经济背景二、经济背景 （一）（一）20 世纪世纪 40 年代中后期到年代中后期到 70 年代为止的国有化运动年代为止的国有化运动 20 世纪 30 年代的经济危机和第二次世界大战的经历，使英国传统的自由 主义观念和自由放任主义经济主张受到人们的怀疑和挑战， 这为强调 “国家干预” 的凯恩斯主义在战后的流行创造了条件。英国工党奉行“公正” “与社会平等” ， 主张“国有化” ，建设“福利国家” 。工党的这一思潮与凯恩斯主义相结合，相互 影响、相互作用，在英国政治、经济和社会生活中产生了重大影响。1945 年， 工党政府实行了大规模国有化和控制经济的计划。经过执政六年，工党政府建立 了国有化经济和私营经济并存的混合经济，其中国有化企业直接受政府控制。英 国国有化的主要形式是“公法人” 。公法人是介于政府部门和私人公司之间的经 济组织， 【7】【7】是将私人企业享有的商业自由和国有企业的国家责任结合在一起， 享 有一定自主权的企业。 工党政府率先在那些为了国家利益必须转归为公共财产和 管理部门且条件成熟的行业推行国有化， 如煤矿、 运输、 金融和钢铁工业等。 1951 6 同5490 7 杨百揆.现代西方国家政治体制研究m.春秋出版社,1988.8,第一版 9 年 11 月，英国国有企业人数有 218.8 万，国有资产总额达到总资产的 20%，该 比率一直保持到 1980 年。 【8】【8】其后的二十年间，政府推动国有化在一个前所未有 的范围内进行，国有化成为一项为人民所普遍认可的重要改革举措。 国有化的成绩不可否认，它至少使英国度过了战后的难关。但从经济指标上 看，国有企业的效益都不太好。如何平衡好国有企业的社会效益和经济效益的关 系，成为英国政府面临的一个难题。同时，国有化的消极作用愈发明显：国有化 之后的企业几乎全部陷入亏损状态； 国有化的最大支持者-工人阶级因为实际生 活并没有因此真正改善而对国有化热情消退；国有企业陷入困境而中央财政吃 紧。这一切都预示着经济危机不可避免地到来。 （二）（二）20 世纪世纪 70 年代英国的经济危机年代英国的经济危机 进入 20 世纪 70 年代后，英国国内的财政状况恶化，出现了严重的通货膨胀 问题，失业数量猛增，国内经济社会形势日益严峻，英国的经济增长速度和人均 gdp 都已经降到了西方国家的最低水平。从 19741975 年经济危机开始，英国 的经济开始出现停滞，形成难以摆脱的“滞涨”局面：在 19701973 年，英国 物价年均上涨率从 3.1提高为 6.2，经济增长率从 2.3降为 1.8，固定资 本投资增长率从 4.5降为 1.3。到 70 年代末，gdp 出现了负增长，通货膨胀 率高达 10。在公共财政收入几乎停滞的情况下，政府公共开支却急剧上涨， 达到 gdp 的 44。政府收支入不敷出的情况使人们日益对政府工作效率产生怀 疑，导致英国政府的公共权威的削弱，影响力下降。 三、行政制度背景三、行政制度背景 （一）中央与地方政府体制（一）中央与地方政府体制 众所周知，英国是一个建立在地方分权基础上的单一制国家。由于历史和现 实的原因， 英国中央政府与地方政府间的关系缺乏明确的法律规定而处于动态调 整之中。在英国的现代地方政府制度中，地方政府有着独特的政治、法律地位， 由选举直接产生，有独立的征税权，实施分权管理，地方政党政治发达。从历史 上看，在英国的中央地方体制中，中央集权化的程度一直相当高，英国的地方 当局从未获得像欧陆国家的地方政府那样的权力和自治。第二次世界大战后，尤 8 james foreman perkrobert millward, public and private ownership of british industry 1920-1990,275 10 其是在 20 世纪六七十年代，英国地方政府得到了迅速地发展，开始在政治体制 中发挥举足轻重的作用。 六七十年代，英国的地方政府体制主要是根据 1972 年的地方政府法而 确立的。英国由四个地区组成，分别是英格兰、威尔士、苏格兰及北爱尔兰。其 中， 英格兰和威尔士的地方体制相似， 而其余地区差别较大。 在英格兰和威尔士， 地方政府分为三个层级，即郡、郡属区、教区或地区，郡是英国最高一级地方政 府。在各个层级，除了人口稀少的教区或社区可设教区或社区大会外，一律设民 选的议会。在大伦敦区，根据 1963 年的伦敦地方政府法 ，地方政府分为两个 层级，即大伦敦区政府及其以下的自治市政府，相应层级设立议会。在苏格兰， 地方政府是三级制和两级制并存。根据 1975 年实施的苏格兰地方政府法 ，苏 格兰设 9 个大陆行政区和 3 个岛区，为一级地方政府；大陆行政区下设区作为二 级地方政府；区以及不设区的岛区下设社区最基层一级地方政府，相应层级设立 民选的议会作为其管理机构。 北爱尔兰地区的地方政府体制与英国的其它地区相 比，尤为不同。北爱尔兰自 1920 年爱尔兰政府法由英国议会通过伊始，便 成立议会和内阁，组建了自治政府，全面管理北爱尔兰的地方。但 20 世纪 60 年代以来，由于英国移民后代与当地爱尔兰人在历史、政治、经济、文化和宗教 等方面的冲突，英国政府于 1972 年停止了北爱尔兰政府的自治权，转而成立北 爱尔兰事务部，直接管理北爱尔兰事务。直到 1974 年，英国政府才结束了这种 直接统治。 随着政府职能的迅速扩大、政府规模及文官阶层的膨胀，与中央政府讨价还 价能力越来越强，地方政府的自治倾向更加强烈，分权势在必行。如何在分权的 基础上实现中央与地方关系恰当而合理的平衡， 是英国政府改革面临的一个重大 难题。 （二）文官制度（二）文官制度 英国是世界上第一个建立文官制度的国家。文官制度(the civil service) , 是指国家以法律为依据，以公开竞争考试为手段，以选拔国家部门常任官员或雇 员为中心内容，并对各级文官部门分门别类进行管理的一套规章制度。英国近代 文官制度的建立确立了一些基本原则。 1、通才原则。高级文官的考试内容以基础理论、人文科学为主，要求有较 高文化修养、渊博知识和应变能力的通才。 2、公平竞争原则。1870 年枢密院命令规定:“凡未经考试未持有合格证书 者一律不利从事任何官职。此后所有选拔官吏必须经竞争考试,从中择优录取。 11 择优录用、用人唯贤、机会均等是公平竞争原则的体现。 【9】【9】 3、常任中立原则。文官职责是执行政府的政策。政治中立是英国文官制度 的核心原则。政治中立首先表现为外在行为上的中立，即公务员不能参加党派政 治活动，但更重要的表现为内在思想上的中立，即公务员不能把自己的党派价值 观带到工作中去，公务员应不受个人党派价值观的影响，向政务官提供公正客观 的政策咨询及所有可能的选择方案，从而让他们能依政府的政治倾向进行选择。 【10】【10】在内阁更迭的情况下，文官不与内阁共进退使文官成为统治阶级“从不更迭 的幕后政府” ，文官的常任保证了政策的连续性。 统一的文官制度只存在于中央层面，全国并没有统一的地方文官制度。每一 个地方政府雇佣和任命自己的官员和雇员。与中央高级文官的通才传统形成对 照，地方文官的选拔与任用更侧重对专业能力的考究。这一定程度上体现了中央 与地方角色、职能分工的不同。相比较中央而言，地方政府的价值更多地体现在 保证具体的管理和技术任务的顺利贯彻过程中。 承担执行任务的人员多是专业技 术人才，而非承担政策咨询角色的通才型行政官员。 由于没有一个全国通行的地方文官制度， 在全国各个公共部门和层级之间实 现人员流动的可能性很小。 传统和一系列的实际限制使得机构组织之间职业结构 差异明显，阻碍了人员的流动，造成封闭性。人员流动减少了形成政策一致性和 协调的机会，失去了一个将政府体系的不同部分更好地整合的手段。 【11】【11】 同时，面对 70 年代英国经济的“滞涨” ，政府开支庞大，文官工会的权力上 升，政府难以控制。当时的文官制度积弊甚深：文官队伍庞大，人浮于事；工会 权力膨胀，文官特权过多；高级文官的权力太大，已夺去了大臣们相当一部分的 决策权力，并据此进一步巩固、扩张手中的权力。面对英国经济的衰退，精简文 官队伍、改革文官制度势在必行。 （三）公共财政体制（三）公共财政体制 英国与地方的财政关系充分体现了英国的中央集权型单一制国家特色。 中央 政府高度集权，地方政府财政权力被严格限制于规定范围之内。 按照英国基本法规定，英国中央财政职能包括资源配置、稳定经济以及提供 公共劳务。这些职能均涉及英国全局性利益，涉及整个国家的财政问题，因此需 要中央政府统一规划，行使职权。遵循英国中央集权特征，英国地方政府财政权 的实现以中央政府统一领导为前提，其财政职能范围限定于地方性财政事务。地 9 埃顿.英国文官制度(d.b.eaton,civil service in great britain)m.纽约:1880.209. 10周志忍.政府管理的行与知m.北京大学出版,2008.10,第一版,145 11董礼胜.欧盟成员中央与地方关系比较研究m.中国政法大学出版社,2000.7,第一版,275 12 方政府财政职能包括地方行政管理、地方交通运输、地方公共安全、地方基础设 施建设等地方公共事务的财政支出。 【12】【12】 英国政府的财政收入包括中央政府和地方 政府的财政收入，其中税收占据最大份额，是英国政府财政收入的主要来源。在 英国的税收体系中，以中央收入和地方收入划分税种，实行分税制。 各级政府总支出的约 25%是由地方政府使用的， 大部分是经常性支出。 【13】【13】社 会上普遍存在着地方政府在用钱上大手大脚的看法， 批评者指出这尤其表现在费 钱而不必要的项目上，需要财政部加强财政纪律。但一直以来，中央政府如何控 制地方政府的财政是个棘手的问题。 现行的分税制度使得地方政府在征收地方税 或其它财政来源方面具有相当大的自由度， 可以弥补其对中央政府年度财政安排 的不满。加强对地方财政的控制成为英国行政改革的内容之一。 四、理论支持四、理论支持 20 世纪 70 年代，以英国为代表的西方各国的政府管理遇到了前所未有的严 峻挑战，政府管理危机四伏。传统的公共行政学和新公共行政学无法对这些新问 题做出有效地回应， 更无法为当代政府管理的新实践尤其是政府改革提供有效的 理论支持。在这种情况下，作为一种融合各种新流派、新理论、新方法，重新将 传统管理主义的效率观树立为坐标并融合政府管理的实践的新思潮， 新公共管理 为英国的行政改革提供了理论支持。 （一） “新右派”思潮（一） “新右派”思潮 20 世纪 6070 年代，西方社会涌现出了各色各样的社会思潮，如新左派思 潮、新右派思潮、新法西斯主义等，其中规模最大，对英国影响最大的还是新右 派思潮。一般认为，新右派的宗旨在于重新界定关于国家、市场与政治体制之间 的关系。新右派思潮深受新自由主义和新保守主义的影响，事实上是二者的有机 融合。前者主张限制政府权力、崇尚自由市场制度；后者则极力捍卫现存秩序， 强调政治，主张对自由市场经济给予一定约束，但同时又不希望国家对资本主义 发展过分干预。 通过将新自由主义和新保守主义融合， 新右派提出 “自由的经济， 强大的国家”作为对策。具体来说，在经济上以新自由主义取代凯恩斯主义，反 对国家对经济的过分干预，恢复市场机制，重塑竞争，将市场自由与社会自由有 机联系起来；政治上强化国家权威，通过建立强大而有效率的政府保障市场秩序 12沈亚平,吴志成.当代西方公共行政m.天津大学出版社,2004.1,第一版,184 13董礼胜.欧盟成员国中央与地方关系比较研究m.中国政法大学出版社,2000.7 ,第一版,269 13 和社会秩序的稳定，促进经济和社会发展的有序进行。 （二）管理主义（二）管理主义 所谓管理主义，主要内涵包括：公共行政不是民主政治体系的一部分，主张 政治与行政两分；公共行政的主要价值取向是经济、效率、科学和理性；核心内 容是公共行政对社会的管理应当效仿私人部门的管理方法、 模式和思想。 【14】【14】波利 特（christopher pollitt）将管理主义的特征概括为：第一，管理主义追求不 断提高效率；第二，强调管理技术在公共领域的利用；第三，强调以有组织的劳 动力来提高生产力；第四，强调专业管理管理角色的运用；第五，给予管理者管 理的权力。 【15】【15】西方的管理主义传统就是将效率作为政府公共活动的核心价值取 向，综合利用私营部门的成功管理思想、管理机制和管理办法。新公共管理在面 对政府管理新实践，尤其是政府改革的问题上，沿用了管理主义思想，认为公共 部门和私人部门之间不存在本质上的区别。 相比公共部门， 私人部门在管理机制、 管理方法上要比公共部门更有效率，提倡采用类似的方法对公共部门进行改造。 （三）公共选择理论（三）公共选择理论 公共选择理论又被称为集体选择、 理性选择理论， 它是 “一种对政治的看法， 它是在把经济学家的工作和方法扩大应用于集体的非市场的决策的过程的产生 的” 。 【16】【16】按照公共选择的代表人物之一丹尼斯穆勒的看法，公共选择理论简单 地说就是经济学在政治学中的应用。他在公共选择一书中写道： “公共选择 的主题就是政治学的主题：国家理论、选择规则、选民行为、党派政治、官僚体 制等。 ” 理性经济人和交易是公共选择理论的两块基石，政府失败论则是其特色。所 谓的理性经济人就是指个人都是按着成本收益的理性计算追求最大化效用的满 足。公共选择理论将这种假设扩大到了个人面临“非商品”选择时所采取的行为 和态度；假设人（包括官员）是自利的、有目的性的功利最大化者，在作决定时 都追求利益的最大化和代价的最小化； 强调个人价值， 突出方法论上的个人主义， 认为应当根据个人来解释社会政治。 【17】【17】这成为政府职能转变、分权、授权、改革 公共服务模式以增强对社会、对民众的回应的出发点。对应经济市场，政治市场 14汪向阳.宪政主义和管理主义. j.复旦大学国际关系与公共事务学院博士论文集 2001,22-27 15布坎南.自由、市场与国家m.上海三联出版社,1989,29 16王定云 王世雄.西方国家新公共管理理论综述与实务分析m.上海三联出版社,2008.6,第一版,32 17 t geoff mulgan. joined up government: past, present and future, in v.bogdanor, joined-up governmentm.oxford: oxford university press,2006.175,stationery office, 2001.1 14 作为事实存在，与经济市场一样通行交易，以利益的交换为基础，将对政治市场 中人及人的行为的分析同一于经济市场。理论上看，在各种利益集团的博弈下， 政府出于这样或那样的动机，试图平衡各利益集团的要求，从而或多或少的体现 公共利益，但政府本身也可能成为一个特殊的利益集团，有着自己的特殊利益， 这种特殊利益自然也会体现在政府行为当中。个人主义、利己主义在追求公共利 益时，至少部分地追求个人效用的最大化，这已经成为公务员的普遍特征。权力 寻租成为当代政府治理的最大挑战。在寻租的驱使下，不同政府部门官员争权夺 利，伤害政府声誉、导致社会资源浪费，政府失败不可避免。针对此问题，公共 选择理论给出了自己的解决之道。它认为，公共服务并不必然须由官僚机构来提 供，通过建立公私机构之间的竞争、打破提供公共服务的政府垄断可以增强公众 对公共服务的可选择性。 简言之，只有当事实明显的证明市场手段要比政府干预的代价更高时，才选 择政府。 （四）合作政府（四）合作政府 “joined- up government”(简写为 jug)是布莱尔政府改革的一个核心词 汇，国内学者普遍将其翻译为“合作政府” ，本文也采用这一翻译合作政府这一 词汇是由英国首相布莱尔在 1997 年创建社会排斥小组时第一次使用，很快成为 英国政府的一个重要理念。 【18】【18】 那什么是合作政府呢？英国国家审计办公室 2001 年提交的一个报告中明确 指出，合作政府是指将一些公共的、私人以及自愿组织联合起来，实现跨越组织 边界进行工作以实现一个共同的目标。 【19】【19】 意大利学者 andrea di maio 则是从构建合作政府的不同途径来定义的，他 认为合作政府首先是在政府内部层的合作，如在社会安全与国家税收部门之间 的，或者是在国家税收部门与海关之间的合作；其次合作政府是发生在跨越不同 层级的合作，如有着类似事务责任的不同层级政府(中央与地方)间的合作；再次 合作政府是跨越办事程序层级的一种合作， 如为了增强它们对有关事情的回应能 力以及洞察事务变化能力，在操作、管理以及领导层之间加强合作；最后是在公 私部门间的合作。 【20】【20】christopber pollit 在分析了英国政府白皮书政府现代 化以及连接起来：白厅对跨领域的政策与服务的管理后总结出合作政府的 18 the national audit office of uk. joining up to improve public service r. london: the stationery office, 2001.1 19 andrea di main. move joined-up government from theory to reality db/ol.http: / document ?dce-cd=123844.2006-11-21. 15 概念。合作政府是用来描述渴望获得垂直与水平的协调一致思想与行动的短语。 通过这种协作可以达到以下几个目的：首先是可以减少政策之间互相拆台的情 形，其次是可以更好地利用短缺资源，再次是通过将某一特定政策领域的利益相 关者 2聚合在一起可能会产生合作，最后是它可能能够