（人文地理学专业论文）城市土地整理研究.pdf

强南滞范大学颈士学位论文 学科专业：人文地理学 指导教师：王力教授 城市土地整理研究 研究方向：国土资源管理与区域开发 研究生：肖刚( 2 0 0 1 3 2 6 ) 中文摘要 城市土地整理对解决我国城市土地粗放利用、土地资源配置不合理、城市建设与耕 地保护问题，以及解决城市拆迁补偿安置、土地征用中的种种矛盾都具有非常重要的意 义。开展城市土地整理研究，为我国的城市土地整理实践提供理论指导，找出适合我国 城市的城市土地整理运作机制与应用模式是本文的研究重点。全文共分六个部分： 第一部分，引言。介绍了论文的选题背景，国内外开展城市土地整理的研究进展与 实践情况，以及开展论文研究的目的与意义。 第二部分，城市土地整理概述及理论依据。从城市土地整理的目的与任务、范围、 内容等方丽明确城市土地整理的内涵，对我国城市土地整理的内涵进行重新界定，并介 绍了城市土地整理研究的理论基础。 第三部分，我国开展城市土地整理的目的和意义。我国开展城市土地整理的目的就 是提高土地利用集约化水平和调整土地利用结构合理化。城市土地整理对提高城市土地 利用的经济效益、生态效益、社会效益和保护耕地、实现耕地总量动态平衡等方面具有 重要意义。 第四部分，城市土地整理运作机制和应用模式研究。通过国内外城市土地整理运作 机制以及国内外城市土地整理应用模式比较，总结各种机制与模式的特点和不足，得出 我国城市土地整理应该采用政府主导型运行机制为主，规划主导型和土地使用者主导型 运行机制逐步开展，城市土地具体应用模式应根据城市的各自特点和实施区域具体选择 的结论。 第五部分，我国城市土地整理制度的功能定位及发展设想。对我国开展城市土地整 理工作进行科学的功能定位，并从法律、法规建设、城市土地整理专项规划编制、城市 土地整理资金筹集等方面对我国城市土地整理发展提出建议与设想。 第六部分，结语。总结本文研究结果，为城市土地整理的深入研究提出展望。 关键词：城市土地；土地整理；运作机制；模式 盟堕巡型暨坚一 r e s e a r c h e so nu r b a nl a n dr e a d j u s t m e n t m a j o r ：h u m a ng e o g r a p h y s p e c i a l t y ：n a t i o n a l l a n d m a n a g e m e n t a n d r e g i o n a ld e v e l o p m e n t t u t o r ：p r o f e s s o rw a n g - l i p o s t g r a d u a t e ：x i a o g a n g ( 2 0 0 1 3 2 6 ) a b s t r a c t u r b a nl a n dr e a d j u s t m e n ti so f g r e a ti m p o r t a n c ei nt h es e t t l e m e n to fs e r i e so fp r o b l e m s s u c ha se x t e n s i v eu t i l i z a t i o no fu r b a nl a n d ，i n e f f i c i e n tr e c o m b i n a t i o no fl a n dr c $ 0 1 e c e s ，t h e c o n f l i c tb e t w e e nu r b a nc o n s t r u c t i o na n da r a b l el a n dp r o t e c t i o n , d i s m a n t l e m e n to fh o u s e sa n d s e t t l e m e n t sf o rr e s i d e n t sa n dl a n d e x p r o p r i a t i o n t od e v e l o p r e s e a r c h e so nu r b a nl a n d r e a d j u s t m e n ta n dg u i d ei ti nt h e o r y , t h ea r t i c l ea i m st of i g u r eo u ta na p p r o p r i a t ew a y f o rt h e o p e r a t i o n m e c h a n i s ma n d a p p l i c a t i o np a a e r no f u r b a nl a n dr e a d j u s t m e n ti nc h i n a t h ew h o l e a r t i c l ei sd i v i d e di n t os i x p a r t s p a r to l a e ，i n t r o d u c t i o n ，i nt h i sp a r t ，i tc o n s i s t so ft h r e es e g m e n t s ：b a c k g r o u n d so nt h e t h e m eo f t h ea r t i c l e ；p r a c t i c e sa n dd e v e l o p m e n t so f u r b a nl a n dr e a d j u s t m e n ti nb o t hd o m e s t i c a n d a b r o a d ；p u r p o s e a n ds i g n i f i c a n c eo f r e s e a r c h e sc o n c e r n e di nt h i sa r t i c l e p a r tt w o ，a g e n e r a ls t a t e m e n to n u r b a nl a n da d j u s t m e n ta n di t st h e o r e t i c a le v i d e n c e s t h e a r t i c l ef o r m u l a t et h ec o n n o t a t i o no fu r b a nl a n d r e a d j u s t m e n t f r o mf o u r a s p e c t s s c o p e ，c o n t e n t ，p u r p o s ea n dt a s k ，t h e nr e d e f m e st h ec o n n o t a t i o no f u r b a nl a n dr e a d j u s t m e n t ， f i n a l l yi n t r o d u c e st h e o r e t i c a lb a s i s t os t u d i e so nu r b a nl a n dr e a d j u s t m e n t p a r tt h r e e ，i n t r o d u c e st h eg o a la n ds i g n i f i c a n c eo fu r b a nl a n dr e a d j u s t m e n t t h eg o a l u r b a nl a n dr e a d j u s t m e n ti si m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c yo fu r b a nl a n du s ea n dr a t i o n a l i z e st h e l a n du s es t r u c t u r e t h ea r t i c l ed e m o n s t r a t e si tp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei ne n h a n c i n ge c o n o m i c b e n e f i t s ，e c o l o g i c a lb e n e f i t s ，s o c i a lb e n e f i t sa n dp r o t e c t i o no fa r a b l el a n da n dt h ed y n a m i c b a l a n c eo f t o t a lq u a n t i t i e so f a r a b l el a n d p a r tf o u r , s t u d i e so n o p e r a t i o nm e c h a n i s ma n da p p l i c a t i o nm o d e l o fu r b a nl a n d r e a d j u s t m e n t x h r o u 曲ac o m p a r a t i v ea n a l y s i s o fu r b a nl a n d r e a d j u s t m e n to p e r a t i o n m e c h a n i s ma n da p p l i c a t i o nm o d e li nd o m e s t i ca n d a b r o a d ，t h ea r t i c l ea n a l y z et h e i rr e s p e c t i v e 强南姊范大学颈士学位论文 c h a r a c t e r i s t i c sa n dd e m e r i t ，t h e nd r a w sac o n c l u s i o nt h a ta p p l i c a t i o nm o d e lo fu r b a nl a n d r e a d j u s t m e n ts h o u l db ep u ti n t op r a c t i c ei nc h i n ab a s e do nr e s p e c t i v ec h a r a c t e r i s t i c s ，a n d a d o p t sg o v e r n m e n t d o m i n a n to p e r a t i o nm e c h a n i s mw h i l ee x e r c i s e st h eo t h e rm e t h o d s p a r tf i v e ，f u n c t i o n so r i e n t a t i o na n db l u ep o i n t so ft h es y s t e mo fu r b a nl a n dr e a d j u s t m e n t i nc h i n a t h ea r t i c l et r i e st o g i v e as c i e n t i f i cd e f i n i t i o nf o rf u n c t i o n so fu r b a n l a n d r e a d j u s t m e n t i nc h i n aa n dp r e s e n t s s u g g e s t i o n sa n dv i s i o n sf o ru r b a nl a n dr e a d j u s t m e n t e n d e a v o r , b a s e do nas y n t h e t i ca n a l y s i sw h i c hi n c l u d e sc o n s t r u c t i o n so f l e g i s l a t i o nj u s t i c ea n d o r g a n i z a t i o no fs p e c i a lp l a nf o r u r b a nl a n d r e a d j u s t m e n t p a r ts i x ，e n d s ，t h ea r t i c l es u m m a r i z e st h ef r u i t so f r e s e a r c h e sc o n c e r n e da n d p u t sf o r w a r d s o m ev i s i o n sf o rd e v e l o p m e n t so f u r b a nl a n d r e a d j u s t m e n ti nd e p t h i nc h i n a k e y w o r d s ：u r b a nl a n d ；l a n dr e a d j u s t m e n t ；m e c h a n i s mo f o p e r a t i o n ；m o d e l i i i 强南师范大学颈士学位论文 1 引言 1 1 研究背景 城市土地整理研究 人多地少，耕地后备资源不足是我国的基本国情。加强管理盘活城乡土地资产， 提高土地使用效率，切实保护耕地，对我国经济和社会的可持续发展具有非常重要的意 义。 我国开展的农地整理已经取得了显著效果，2 0 0 3 年全国土地开发整理补充耕地 3 1 0 8 万公顷，补充的耕地比建设占用和灾毁耕地多3 1 3 万公顷，但是由于生态退耕、 农业结构调整等原因，全国2 0 0 3 年耕地净减少了2 5 3 7 4 万公顷，耕地保护仍面临很大 压力。我国通过农地整理努力实现耕地总量动态平衡的同时，城市用地规模超速扩张却 未能得到有效控制，并且存在城市土地利用结构不合理，地利用效率低等现象，这就 造成农地整理的作用不能完全发挥，给耕地保护造成直接威胁。 虽然我国为解决城市土地利用中存在的问题进行了不断的探索，取得了一定的成 绩，但由于理论、方法、政策和制度方面的原因，在改善城市土地利用的同时，产生了 一系列社会问题和矛盾，当前比较突出的问题就是城市拆迁中拆迁矛盾越来越突出，城 市规划区内征用农民土地的土地征用机制不健全，关于征地的矛盾也日益激化，这些矛 盾和问题给城市健康发展造成了不利影响。并且，随着我国社会经济的进一步发展和人 均收入水平的迅速提高，将会导致对农产品需求不断上升，以及对于住房、公共设施和 环境等一系列需求的增加，在现有矛盾的基础上，土地资源供需之间矛盾加剧，造成我 国的人地关系更加紧张。 为了缓解土地资源供需矛盾，仅仅依靠农地整理还远远不够，要求我国在实施农地 整理的同时，必须开展城市土地整理，通过城市土地整理提高城市土地集约利用水平， 保护耕地。城市土地整理要结合户籍制度改革、社会保障制度改革和征地制度改革，适 应城市化的要求，积极探索实行新的拆迁补偿安置办法。城市土地整理要协调城乡发展， 在创造优美的城市环境同时，实现城市和乡村的共同发展，以科学的发展观指导城市土 地整理。 强南师范大学颈士学位论文 1 2 国内外城市土地整理研究进展与实践 1 2 1 国外研究进展与实践 城市土地整理( u r b a nl a n dr e a d j u s t m e n t ) 的概念起源于德国，国外城市土地整理 的概念是：为了提高城市土地的利用效率和促进城市土地利用结构的合理性，将一定区 域内的属于不同所有者的城市土地( 有时可以包括农用地) 集中起来，进行地块的合并 或重新组合；同时，修建和改建道路等基础设施，增加绿地等公共用地，从整体上改善 区域内的土地利用结构和环境；然后，再将该区域内的土地或相当于土地的价值按一定 的原则分配给原来的土地所有者。 1 9 世纪末期开始，城市土地整理作为城市规划的一种工具，在德国得到了广泛的应 用，并有效地推动了城市的发展和重建。从2 0 世纪中、后期开始，城市土地整理已经 成为世界上许多国家城市发展和建设中的一种重要工具，如法国、瑞典、美国、日本、 韩国、印度尼西亚等国家。德国由于开展城市土地整理工作时间较早，积累了许多实践 经验并取得了显著成果。德国的城市土地整理属于建设用地整理的部分，建设用地整 理的主要内容就是对规划区域中的土地产权关系进行调整，以便使地产在形状、大小和 位置等方面符合建设规划对用途的具体要求，基本特点是可以兼顾公共建设用地需要和 地产所有者的权益。1 。德国城市土地整理涵盖了法律依据和原则，组织机构，法律程序， 地产分配和补偿办法等几个主要方面，并形成了一套行之有效的办法。国外其他国家仿 照德国的经验开展城市土地整理工作大多取得了成功。 德国等开展城市土地整理工作早的国家已经形成了完善的程序与制度，城市土地整 理研究主要致力于如何节约成本，更加体现效率与公平。其他开展城市土地整理工作相 对较晚的国家。研究的主要方向是如何借鉴德国的成功经验，将其成功经验与本国的具 体国情相结合，针对各国城市土地利用中的具体问题开展研究，例如泰国曼谷针对城市 边缘非法居住区开展的城市土地照理工作就是一个国外经验与本国实际相结合的一个 很好例子。 1 2 2 我国台湾地区研究进展与实践 台湾地区的市地重划类似于城市土地整理，拥有一套比较独特和成熟的法规和具体 做法。在台湾地区，所谓市地重划就是根据都市发展趋势，而将都市计划区域内或都市 边缘区域，杂乱不规则的地形地界、畸零细碎、不合经济使用的土地，在一定范围内， 2 强南姊范大学颈士学位论文 依靠法令加以重新整理、交换分合，并配合公共基础设施的兴建，改善道路、公园、广 场、河川等，使各宗土地成为大小适宜、形状规则完整的城市用地，并具备清楚的地界， 然后按一定比例分配给原土地的所有权人，由此促使都市土地更经济、合理地利用，进 而形成井然有序的都市宗地，其经费由土地所有权人负担的一种市地改良利用方式。3 。 台湾地区市地重划的主要特点是市地重划的费用由土地所有权人负担，并且可以用土地 来抵费用，台湾的做法解决了政府开展城市建设的资金不足问题。 台湾地区的高雄市于1 9 5 8 年开始市地重划事业，获得很好效益，引起全岛各地关 注，台中、台北等大城市陆续效仿开展。1 9 7 9 年台湾公布了都市土地重划实施办法 和奖励都市土地所有权人办理重划办法，使市地重划事业有法可依“1 。 台湾地区市地重划研究重点主要包括如何使克服市地重划的缺点，例如如何解决市 地重划中重划成本在土地所有权人之间的合理分配问题，以及如何使市地重划和都市更 新有机结合起来，使市地重划与整个城市建设协调统一。 i 2 3 国内研究进展与实践 国内开展的城市土地利用工作主要包括开展较早的旧城改造工作，以及2 0 世纪9 0 年 代开始的城市土地收购储备工作。 1 9 8 6 年五月中央开始进行城市房屋拆迁管理的立法工作，在总结各地经验教训的基 础上，逐步完成城市房屋拆迁管理条例的制定工作，1 9 9 1 年国务院正式颁布并实施 城市房屋拆迁管理条例。我国旧城改造类似于台湾的都市更新，其内容主要包括旧 城区人r 7 疏散、经济社会结构调整、设施更新、环境改善、建筑形体空间的再创造以及 人文感知空间塑造等内容。旧城改造的重点在于对旧城区内建筑形体( 态) 以及总体布局 形态等外在性因素的更新和改善，实现旧城功能更新。“1 。我国实施旧城改造也存在一 些明显的问题，比如旧城改造中拆迁安置资金不足，以及盲目开发、环境恶化、社区结 构退化、文物古迹和景观特色遭到破坏等“。1 。 1 9 9 6 年上海建立了中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心，而后杭 州、南通等城市相继建立了城市土地收购储备机构，并出台了有关城市土地收购储备的 地方性法规。2 0 0 1 年4 月3 0 日，国务院发出关于加强国有土地资产管理的通知，明 确指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收 购储备制度”，至2 0 0 2 年6 月，全国土地收购储备机构达2 0 0 0 余家，我国绝大部分市 县都成立了土地收购储备机构。 堡型鲨型丝塑 我国对旧城改造和城市土地收购储备的研究都比较多，近期以关于城市土地收购储 备研究比较集中，从城市土地收购储备的内涵、运行模式，土地收购储备机构的功能定 位，城市土地收购储备资金的来源与资金运行风险问题到城市土地收购储备的收购范 围、储备方式，补偿价格、标准问题，法律保障等问题都有探讨。“3 。我国对城市土地 整理研究集中在介绍国外的成功经验，介绍国外城市土地整理运行与模式以及对城市土 地整理问题的综述“”，以我国具体城市为对象开展研究较少。 1 3 研究的目的和意义 1 3 1 促进土地整理工作的深入开展 我国土地整理工作过去只偏重于农地整理，但单纯的农地整理并不能实现耕地总量 动态平衡、保障我国粮食安全的目的。因为，城市土地的外延扩张速度过快，城市用地 规模增长失控，大量侵占城市周围的农用地，造成农地整理增加的耕地被城市扩张所吞 噬，所以单纯的进行农地整理已经不能改变我国耕地向非农建设用地转变的速度，需要 通过城市土地整理盘活城市存量土地，提高土地利用率，合理、集约利用城市土地，在 农地整理增加耕地的同时，开展城市土地整理，实现土地整理工作的伟大目标。 1 3 2 促进城市土地资产良性经营 城市政府对经营城市土地资产具有很的积极性但如何实现城市土地资产效益最大 化确是个难题。城市土地整理研究可以解决城市土地资产经营中出现的经济、社会、生 态环境问题，通过优化城市土地利用结构，调整土地产权关系，建立政府宏观调控下的 市场化经营方式，降低城市土地资产经营的成本，化解城市土地资产管理中的风险，提 高城市土地资产经营效益。 1 3 3 编制科学的城市土地整理规划 土地整理规划是为了加强土地整理的宏观控制和统一管理，保证土地整理工作健康 有序进行而编制的专项土地利用规划。要编制一份科学合理的城市土地整理规划涉及到 很多方面，包括与城市规划的协调、法律法规的支持、规划的经济可行性分析等，对城 市土地整理的研究探讨，使理论研究走在实践的前面，起到指导作用，为编制出科学合 理的城市土地整理专项规划提供帮助。 4 2 城市土地整理概述及理论依据 2 1 城市土地整理内涵 2 1 1 城市土地整理的目的和任务 城市土地整理的目的是不断地满足社会经济发展对土地资源的需求，为人类的居 住、工作、游憩、交通及各类用地的发展提供一个优良的、持续的土地利用环境“3 “1 。 城市土地整理的任务一是改变城市本身的生态环境，实现可持续发展；二是消除土 地利用中对社会经济发展起限制作用的因素，形成合理、高效、集约的土地利用结构， 提高土地利用效率，适应社会经济发展对土地的需求“。通过城市土地整理，利用各种 技术手段，改善城市土地利用环境。消除城市土地利用中对社会经济可持续发展起制约 和限制作用的因素，并且根据各类用地要求，调整用地结构，最终提高其经济承载力。 2 1 2 城市土地整理的范围 关于城市土地整理的范围国内外学者的看法不同。国外城市土地整理的范围主要指 城市规划区内和城市边缘区的待征用的土地。我国台湾地区的市地重划对象也类似国 外，台湾地区市地重划的区域重点是：新设都市地区的全部或一部分准备开发的区域； 现有都市的新开发区；都市旧区中为改善公共安全、公共卫生、公共交通以及促进土地 合理利用而需要进行市地重划的某些区位。国内学者黄绿筠，马才学认为城市土地整理 的对象范围重点应该是既定的城市空间，即城市建成区内的存量土地“”。夏显力认为城 市土地整理的范围应该是城市规划区内的土地，重点指城市规划区内要征用的农业用 地。综合几种对城市土地整理范围的看法，笔者认为城市土地整理的范围应该既包括城 市建成区内的土地，也包括城市规划区内土地，整理范围应是两者兼顾。 2 1 3 城市土地整理的内容 土地整理就是通过调整土地利用结构和产权关系，实现土地的集约利用。城市土地 整理的主要内容是：调整用地结构，优化配置城市土地；对闲置地的开发和权属调整； 改造旧城区，盘活存量现有土地；增加城市绿地面积，优化生态环境3 ，并且包括对规 划区内待征农地的结构和权属调整。 5 堕丝堕塑型丝塑! 2 i 4 我国城市土地整理内涵 我国开展的旧城改造和城市土地收购储备制度都不能算作完全意义上的土地整理， 因为和国外通行的城市土地整理含义有一定的差别，差别主要表现在国外城市土地整理 强调城市土地所有者参与。造成这种状况的主要原因是由于我国的城市土地国有制度与 国外的土地私有制度明显不同，虽然城市土地整理中土地使用者的参与程度还不够，但 是从我国城市土地整理的目的、任务和整理内容上看，我国的城市土地整理内涵与国外 是一致的，就是通过调整土地利用结构和产权关系，实现土地的集约利用。 2 ，2 城市地整理理论依据 2 2 1 土地经济供给理论 土地供给是指自然界赋予人类社会生产和生活利用的土地数量和质量。土地供给可 分为土地的自然供给和经济供给。土地的自然供给是指土地以其自然固有的特性供给人 类利用。其自然供给量是不受人为因素或社会因素制约的，具有固定不变的特点，因此， 土地的自然供给又称无弹性供给。土地的经济供给是指在土地自然供给与某些自然条件 所许可的情况下，土地供给随着人类活动的影响和土地某种用途利益的提高而消长的现 象“”。土地的经济供给是个变量，其也称为有效供给，即自然供给变成经济供给后，方 能为人类利用。在人类利用土地过程中，随着人口的增加和经济的发展，扩大土地经济 供给的活动不断进行着，成为贯穿土地利用运动的重要目标。土地经济供给的增加不仅 包括总量的增加，而且包括某种用途土地随着利用效益的提高在数量上的增长，以及一 定面积上土地产出的增长。前两者是土地经济供给的直接增加，后者是土地经济供给的 间接增加。影响土地经济供给的基本因素有自然能量、人类利用的集约度、社会经济发 展需求变化和工业与科学技术的发展等。 城市土地整理通过就是通过整理利用城市中的闲置用地可以达到土地经济供给总 量增加，通过整理可以使住宅、公共设旌用地等数量增加，还可以通过设定合适的建筑 密度和容积率，提高土地的单位面积产出，使土地利用的经济效益、生态效益和社会效 益得到全面提高，所以说土地经济供给理论是城市土地整理的基础。 2 2 2 城市空间结构理论 城市空间结构理论中的土地利用功能分区理论是城市土地利用的指导理论。城市空 6 强南姊范大学颈士学位论文 间结构是指城市各功能区的地理位置及其分布特征的组合关系，它是城市功能组织在空 间地域上的投影“”。城市作为一种生态系统，其客观建构具有一定的自律性。从外部形 态来看，城市的空间结构主要表现为土地利用的结构和空间分布形态。城市土地利用理 论的生态学派采用描述性的历史形态方法，概述了城市土地利用的历史增长趋势并归纳 土地利用空间分异规律，以轴向增长理论、同心圆理论、扇形理论和多核理论等为代表， 尤其是后者，已被学术界誉为经典生态区位理论。它们对于理解城市土地利用的空间功 能分异规律和城市社区的社会经济结构都具有重要的贡献“。空间结构理论揭示了城市 内部空间结构的某些共性及演变的规律，城市形态、结构的形成、演变是城市内部发展 压力，外部的“被动型扩展力”和“外部自发型吸引力”共同作用的产物。城市土地利 用形成了城市空间结构和形态变化。 城市土地利用功能分区理论指导城市土地利用利用方向，随着理论的不断发展，城 市土地利用空间格局的指导思想正在发生变化，土地利用的多功能混合近年来倍受关 注，现代城市规划理论过于强调城市功能分区，而不同的功能在同一城市空间中混合安 排，只要能处理好环境质量问题，就能相互支持、互为补充，从而激发城市的活力。 城市空间结构理论中的城市生态空间结构、城市空间结构演化机制、城市空间结构 的社会分异，以及空间竞争等理论为城市土地整理区域选择，应用模式选取具有指导意 义。 2 2 3 新制度经济学理论 城市的经济增长带动城市的空间增长，城市经济增长服从缪尔达尔“循环累积因果 原则”。投资对城市经济增长与城市空间增长起重要作用。在城市经济发展初期，一般 采用粗放型增长模式，为加强城市基础设施建设，经济增长一般靠增加新的投资，在城 市承受力范围内。投资的规模及速度决定了经济增长的规模及速度。当城市奠定一定的 基础后，投资总量所起的作用会相对减弱。当经济发展到较高水平阶段，更多地采用集 约型增长，这时制度、技术创新起主导作用。 新制度经济学把制度变量引入到市场经济分析，以交易费用为基础，研究市场机制 如何有效配置稀缺资源以提高经济效率啪1 。经济学家诺恩认为：“制度是一系列被制定 出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化 利益的个人行为。”制度是管束人类特定行为模式和框架的一套行为规则，包括承认对 财产占有的产权制度、确定交易方法手段的市场规则。现实的经济活动都是在既定的制 西南师范大学颈士学位论文 度框架下运行的。经济条件产生对制度形式的需求，制度形式又形成了新的经济环境。 制度是市场机制发挥作用的基础和先决条件。 土地作为一种稀缺资源，在土地利用中必然产生中央与地方之间，国家与公民之间， 以及公民内部的利益冲突，为了协调各个主体之间的利益关系，必须建立一套合适的制 度。为了推动城市政府管理和控制土地利用，实现以最小社会成本换取最大利益的目标， 在土地利用和管理中降低交易成本和监督成本，保护各方的合法权益。维持土地资源分 配的公平性，有必要进行制度创新，明确城市土地产权制度、推进城市土地有效流转， 促进城市土地的可持续利用。 3 我国开展城市土地整理的目的和意义 3 1 我国开展城市土地整理的目的 我国城市化虽然取得了举世瞩目的成就，但由于我国的城市化明显落后于工业化， 导致我国城市土地利用中出现了城市绿地不足、交通拥挤、环境恶化以及大量占用耕地 等问题。解决城市土地利用中存在的矛盾和问题是开展城市土地整理工作的主要目的。 3 1 1 提高城市土地利用的集约化水平 城市化过程在宏观上就是城市用地规模的扩展过程，在微观上就是各类农业用地转 变为建设用地的过程。城市规模一般取决于城市的人口规模和人均用地指标，只有两者 的增长速度使得城市人均用地规模符合国家的人均用地标准时，城市用地扩展才是较为 合理地扩展。“。就我国城市而言，城市用地扩展系数在1 1 2 时较为合理，小于1 1 2 说 明城市用地扩展不足，大于1 1 2 说明城市用地扩展过快。1 9 9 1 1 9 9 6 年我国城市用地扩 展系数高达1 7 8 ，表明我国的城市化过程严重落后于城市空间演化过程。 城市化过程滞后于城市空间演化的直接后果就是城市发展占用大量耕地，造成耕地 面积锐减。我国城市用地地规模扩张过快的主要原因是城市土地利用以外延式扩张为 主，忽略内涵式发展。城市用地规模扩展过快和城市用地扩展的分散性问题有关，城市 用地规模扩展的分散性问题可以用波兰学者鲍马利什提出的城市建设门槛理论加以解 释。城市用地规模的扩展受到自然地理条件、城市结构和城市技术设施条件三方面的限 制。城市空间扩展遇到的上述限制成为城市建设的“门槛”，跨越此门槛要投入一笔可 观的资金。这时，如果城市用地规模继续扩展，城市继续进行集中建设，就需要跨越一 8 强南师范大学颈士学位论文 个巨大的门槛。如果采取分散建设( 如开辟新的工业区、开发区、建设副中心等) 则会遇 到较小的初始门槛，跨越这种门槛所需的费用要低得多。“。由于城市外延扩张成本低于 城市集中建设成本，城市土地利用集中程度没有达到一定水平的情况下城市用地分散性 过高，土地集约化利用水平低下。城市用地规模扩展过快的另一个原因是城市土地资源 配置机制不健全，造成城市土地供给总量失控。城市政府没有垄断土地一级市场，形成 多头供应城市土地，政府的宏观调控不力，市场作为土地资源配置基础作用发挥不明显， 导致城市土地供给总量失控、用地结构失调。 城市土地集约利用是指合理布局、优化结构和可持续发展思想为依据，加大对存量 土地的投入并提高土地的使用效率和效益。在土地资源稀缺的国家和地区，如日本、 韩国、新加坡、香港，城市建设大多采取高密度发展的土地集约利用模式。日本政府规 定，高级住宅区容积率为0 5 2 0 ，建筑密度为3 0 6 0 ，一般居住区容积率为1 0 4 0 ， 建筑密度为3 0 6 0 。我国香港地区容积率为1 6 1 0 ，而大陆各城市一般居住区建筑 密度规定为2 3 ，许多城市住房建设区平均容积率只有0 7 e 右。据原国家土地局对部分 城市用地情况调查结果推算，全国城市土地约4 0 9 6 处在低效利用状态。城市土地低效利 用的重要原因就是容积率低、建筑密度不合理造成的人均用地水平偏高，从表1 可以看 出我国不同规模城市人均用地水平差异，从中可以看出城市规模越大，城市土地利用集 约化水平越高。根据我国当前的经济发展水平和土地资源禀赋条件，可以通过合理的提 高容积率水平，实现土地集约利用水平提高。在提高土地利用容积率的同时还可以通过 降低人均建设用地来增加土地利用潜力，耳前我国城镇人均用地1 3 3 m 2 ，按z h a o 城镇人 均用地1 2 0 m 的上限来计算，可腾出5 0 万公顷的建设用地。另据原国家土地管理局统计， 至1 9 9 6 年底，全国各类开发区闲置土地4 0 7 k m 2 ，我国近两年又掀起了特色工业园区建设 热潮，这其中也必然会产生土地闲置、土地利用集约化水平低问题。据估计我国城市土 地约有1 5 处于闲置状态，闲置土地面积约2 6 7 万公顷。 表1 我国不同规模城市的人均用地 t a b l e1u t i l i t yo fl a n dp e rc a p i t ai nd i f f e r e n ts c a l ec i t yi nc h i n a 杂匙 合计特大城市大城市中等城市小城市村镇 人口规模 ) 1 0 05 0 - 1 0 02 0 5 0 城市污染和工商业废弃地改造的城市土地整理模式 在许多城市，由于历史的原因，存在一些被污染的工商业废弃地、河流及其两岸地 区的土地等，不仅造成土地资源的浪费，而且污染环境，给周边的房地产造成不良影响 和贬值。据统计，在美国各个城市，就有5 0 1 0 0 万块棕地。所谓棕地，是指由于存在 或有可能发生环境污染，以及由此可能需要或导致大量的治理费用，使再开发无法实现 的工商业废弃地。对于这样的土地，需要治理污染，但又不仅仅是污染治理的问题，还 可能包括以下两方面的问题：要对产生污染源的土地利用方式进行调整；由于经历了一 强南姊范太学颈士学位论文 定时期的废弃不用，在这样的土地上可能形成了一些非法的居住，乃至偷窃、毒品交易 等非法活动。这使再开发变得非常复杂，一般的治理和开发很难达到效果，需要通过城 市土地整理来进行有效的开发。在美国，政府通过税收优惠等激励政策，鼓励房地产开 发公司购买宗地，并开展城市土地整理和再开发。这种城市土地整理也是采用土地所有 者主导的组织和管理方式，但要注意的是，即使开发商是惟一的土地所有者，但他需要 处理好与社区的其他利益相关者的关系。一般情况下，开发商在治理和开发的过程中， 如果能够促进社区经济发展、增加社区就业，项目获得成功的可能性就大。 4 3 2 我国城市土地整理应用模式 因为我国城市也相应的存在这四个方面问题，上述国外的四种城市土地整理模式都 可以应用到我国城市，比如旧城改造模式在我国就有很广泛的应用空间。除了国外可以 借鉴的模式外，我国在城市土地整理中也在实践中总结了一些应用模式。 ( 1 ) 城市功能分区土地整理模式 城市用地功能分区能够带来集聚效应，相同的土地利用方式集聚到一起相互促进， 形成城市用地专门化，同时城市用地专门化的逐步发展，必然形成城市的功能分区，城 市土地的功能分区带来了土地利用的规模效益。 ( 2 ) 以产业结构调整为主，突出城市功能的土地整理模式 由于传统用地制度的影响，很多工业企业、行政机关用地占据了城市中心地段，而 部分商贸企业、服务业、高科技产业却没有较好的市地区位，这就造成城市中心的土地 开发利用率低下，没有到达土地的最有效利用，土地的级差收益没能充分体现。这就需 要进行城市土地整理，结合企业重组、“退二进三”等发发展战略，通过土地置换等方 式，利用不同区位的土地级差地租效益进行产业转移和企业搬迁，形成城市中心以第三 产业用地为主的合理化结构，发挥土地的最佳效益。 ( 3 ) 城乡一体化的“三位一体”改造模式1 即城市建设、企业改造与自然村庄合并改造联系在一起的综合开发模式，其主要做 法是综合规划城市建设，合理调整布局，在完善基础设施的基础上，将分散的企业集中 蕊南师范大学颈士学位论文 到工业小区，将郊区的村庄适当合并。这种模式对解决城市用地向外扩张和耕地保护之 间的矛盾具有指导作用，工业企业向园区集中，郊区的农村居民点合并都有利于提高基 础设施共享水平，产生集聚效应，提高土地集约利用水平。城乡一体化的市地整理模式 对控制城市用地无序向外扩张，保护耕地具有重要意义。 ( 4 ) 针对多维空间开发的立体土地整理模式 土地资源不仅仅包括它的地表部分，而且包括地下和地上空间，随着人们对土地开 发的逐渐深入，城市土地开发利用方式从粗放外延扩张向集约立体综合开发，向使用多 维空间利用转变成为一种大的趋势。城市土地立体综合整理模式不仅可以缓解城市土地 稀缺的矛盾，节约大量的土地投资，创造经济效益，而且可以通过整理改善城市生态环 境，美化城市景观，营造一个舒适、美丽的人居环境，所以城市土地整理在注重地表的 同时，应加强地上空间和地下空间整理。 ( 5 ) 滨江路土地整理模式 沿江城市的滨江路土地整理模式就是一种以江景资源开发和保护为重点的市地整 理模式，江景作为城市中不可多得的自然景观具有非常大的开发利用价值，沿江的土地 整治可以结合环境治理与景观建设，可以强力推动旅游业和餐饮业发展，又可以为住宅 业发展提供良好的空间，滨江路土地整理是实现经济效益、生态效益和社会效益完美结 合的一种有效的土地整理模式。重庆市南岸区长江滨江路土地整理是这种土地整理模式 的成功典范，重庆市南滨路土地整理完成后，带动了沿江的旅游业和餐饮业，产生经济 效益的同时，还促使滨江路成为一个展示城市风貌的舞台。 ( 6 ) 以环境治理为主，以“绿脉”为先导的城市空间整治模式 强调绿地对城市的渗透力和生长性、系统性。针对城市化导致的环境质量下降，运 用生态学原理，将城市绿地联接成链状网络整体，并以此为基础进行城市土地利用规划 和整治。针对城市规模的不断扩大，借鉴西方国家的城市绿带控制城市规模这有效的 手段，城市土地整理要在城市向外扩展过程中以绿带整治方式改善城市环境、控制城市 规模。 强南姊范大学颈士学位论文 4 4 我国城市土地整理应用模式选择 城市土地整理的应用模式是根据城市土地类型和具体的整理目标而定，所以在城市 土地整理应用模式的选择上应该因地制宜，具体情况具体分析，做到科学合理，把握有 度。在应用模式选择上协调时空安排，力求以最小的成本达到城市土地整理的最佳效益。 5 我国城市土地整理制度功能定位及发展设想 5 1 我国城市土地整理制度的功能定位 我国城市土地接理制度的建立就是在实现旧城改造和城市土地收购储备制度目标 的同时，解决两者产生的矛盾和问题，使城市土地整理制度成为城市土地规划管理的又 一个有效手段。城市土地整理制度在实现土地集约利用、调整用地结构、提高土地使用 效率、加强土地资产管理方面的作用毋庸置疑，在实现上述目的的过程中可以有效协调 政府和土地使用者之间关系，减少城市建设中的矛盾，增强城市发展动力与活力，促进 城市建设快速健康发展。 5 2 我国城市土地整理的发展设想 要保证城市土地整理这项复杂的系统工程能够顺利实施，还需要对其提供强有力的 保障措施。 5 2 1 完善城市土地整理的法律、法规 健全的法律、法规是实施土地整理的重要法律保障。早在1 9 5 3 年，德国就颁布了 土地按理法，科学地规范了土地使用权置换、企业用地重组等问题。当前我国各地 推行的城市土地整理活动，都是根据当地的情况而制定的操作程序，国家对此缺乏明晰 的土地整理政策及相应法规，因而国家必须制定一部土地整理的法律、法规，主要对城 市土地整理的内容、目标、程序、规划设计、资金来源、实施机构以及监督处罚等方面 加以明确规定。 5 z 2 处理好城市土地整理规划与城市规划关系 无论是建成区城市土地整理，还是规划区城市土地整理，都要依据城市规划。因此 城市土地整理与城市规划的关系非常密切。在我国有的城市土地整理机构由规划部门主 强南师范大学颈士学位论文 办，有的由土地管理部门主办，造成土地规划部门与城市规划部门容易产生冲突，两单 位之间并不能密切联系，常有脱节现象发生。如有些城市土地整理区土地整理要依据城 市规划，将原土地所有人之土地加以重新整理，并扣除各种负担后分配给原土地所有人， 结果由于原所有人本来之面积不大，扣除各种负担后，面积更为细小，而以此细小土地 进行分配，就会出现许多临街宽度狭小而纵深很长的宗地，难以促进土地利用，从而影 响城市土地整理的效益。 城市土地整理规划应该是土地利用总体规划下的一个专项规划，属于土地利用详细 规划，制定时一定要在城市总体规划的指导下与相应的分区规划和专项规划相协调，正 确处理好近期和长远关系、节约挖潜与发展经济关系、土地开发利用与生态景观保护的 关系，深入探讨土地整理内在的科学规律，做到规划职能和管理职能相统一，实现统一 规划、统一开发和统一管理，确保城市土地整理规划的顺利实旖。 5 2 3 保证城市土地整理资金支持 我国应用政府主导型城市土地整理模式要求政府负担整理的整个费用，所以我国的 城市土地整理应该在政府财政拨款的条件下，丰富资金来源途径，我国的城市土地整理 的资金来源主要包括：国家财政拨款，政府从财政预算中直接为城市土地整理提供资金： 银行贷款，土地整理中心可以直接从银行贷款融资开展土地整理；换地权益书，通过向 土地使用权人发放用于保障其换地权益及其他土地经济利益的法律凭证取得土地使用 权，节约资金；土地证券化，以土地收益为担保发行债券募集资金；土地出让地价款。 国家财政拨款具有及时、稳定的特点，但国家的财政拨款额数量毕竟有限，无法满 足城市土地整理对资金的强烈需求。银行对城市土地整理项目发放贷款的积极性较高， 但是银行贷款这种间接的融资方式由于金额小、融资成本高，而且存在与土地整理周期 不匹配等不利因素等缺点。换地权益书是将土地权益人的即期土地权