研究生毕业论文-电信行业监管研究.doc

中共贵州省委党校 贵州行政学院2008届研究生毕业论文电信行业监管研究年 级： 2008级 专 业： 公共管理 教 学 点： 研 究 生： 指导教师： 中国贵州贵阳二0一一年五月原 创 性 声 明本人郑重声明：所呈交的研究生毕业论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。论文作者签名： 余雪 日 期： 二0一一年五月 导师签名： 日 期：二0一一年 月 摘 要 我国电信业作为基础设施行业经过几十年发展，在国家一系列强有力的改革措施推动下取得了突出成就，同时也成为社会各界竞相关注的焦点之一。电信运营业正经历巨大变化，以“打破垄断、公平竞争、优化配置、加强监管”为主要内容的新一轮通信体制改革已基本完成，我国通信市场的竞争格局和通信监管体系已初步形成。由于通信体制改革的实践超前于电信立法、超前于行业发展，在当前我国通信市场上，竞争规则还不完善，市场尚未建立公平有效的竞争机制，尤其是电信监管改革还不能适应电信行业发展和市场竞争的需要。因此，如何与时俱进、创新电信监管政策，建构高效系统的电信监管体制，促进电信业公平竞争的形成，具有非常重要的意义。 本文围绕中国电信行业监管问题，探讨和分析电信业监管的概念，我国电信业监管现状及问题，梳理国外电信业监管的发展，以此来提出对我国电信监管的对策思考。全文分为六章：第一章，绪论。本章介绍研究背景和动因，以及研究的意义和方法。第二章，文献综述。本章分为两个部分，首先，主要对“电信监管”的概念做了系统阐释，其次总结和归纳了关于电信监管的理论和国内外关于电信监管的研究成果。第三章，中国电信行业监管的发展状况及存在问题。本章主要对我国电信行业监管改革的历程作了回顾，并介绍了我国电信监管体制的现状及其特点，最后深入探讨了目前我国电信监管体制存在的问题。第四章，国外典型国家电信行业监管的发展与经验借鉴。梳理并总结了美国、英国、日本三个国家电信监管的情况，并分析国外电信行业监管的典型模式对中国电信行业监管的启示。第五章，文章的重点部分，在这章中笔者将就我国电信监管目前存在的问题，根据我国的现实国情和电信行业监管的实际情况提出对策建议。第六章，结论。笔者将在本章中对全文作宏观性归纳。关键词:电信业，电信监管，对策研究目 录 第1章 绪论.1.1研究背景.1.2研究目的.1.3研究意义.1.4研究方法.1.4.1实证分析与规范分析相结合.1.4.2比较分析方法.1.4.3定性研究法.第2章 文献综述.2.1 主要概念界定.2.1.1 电信监管.2.2 文献综述.2.2.1 电信监管理论基础.2.2.2 国内研究成果.2.2.3 国外研究成果.第3章 中国电信行业监管发展状况及存在问题 .3.1中国电信行业监管发展历程.3.1.1第一次改革.3.1.2第二次改革.3.1.3第三次改革.3.2中国电信行业监管现状及存在问题. 3.2.1现状及特点.3.2.2存在问题 .第4章 国外电信行业监管经验.4.1国外电信行业监管经验.4.1.1美国.4.1.2英国.4.1.3日本.4.2国外电信行业监管体制对我国启示.4.2.1重视立法.4.2.2建立了独立的监管机构.4.2.3拥有独立的监管权利及专业的监管人才队伍.4.2.4对电信监管机构的权力行使有比较完善的监督机制.第5章对我国电信行业监管的构建和完善的前瞻性考.5.1建立及完善电信监管的法律体系，营造良好的法制监督环境.5.2构建以服务电信用户为中心的新型电信监管体制.5.3建立独立的监管机构，明确其定位及职能.5.4加强电信机构监管自身建设，打造专业高效的监管人才队伍.5.5建立面向“三网融合”的监管模式.5.6以多种监管方式促进新型监管模式的实现.第6章结论.参考文献.第一章 绪 论1.1研究背景电信行业一直以来就是一个国家关系国计民生，关系国家经济命脉和安全的战略性产业。在1980年之前，中国电信业是在计划经济体制下由政府直接控制和经营。党的十一届三中全会之后，电信业被列为经济发展的战略重点之一，国家开始松动价格管制并提供财政优惠政策，极大地促进了电信业的飞速发展，使中国电信业成为一个高盈利的行业。1993年，国务院发布了有关规定，允许邮电部向其他国内公司颁发经营许可证，放松进入限制。1994年中国第二家经营基本电信业务的企业，中国联合通信有限公司成立，这意味中国电信业打破垄断，引入竞争，实现了政企分开。1998年开始在全国推行邮电分营。1998年3月，国务院决定组建信息产业部。1999年2月，信息产业部决定对中国电信拆分重组，将中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出来。原中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通信公司等3个公司，寻呼业务并入了中国联通公司。2001年12月，国务院批准了电信体制改革方案，对现有电信企业划分为南电信、北网通两个部分。在2008年六家基础电信运营企业再次整合成三家综合业务电信运营商，即中国电信、中国移动、中国联通。经过上述重要改革重组，中国电信业取得了重大的突破，从无到有，初步形成了一整套适应市场经济和技术进步要求的管理体制和竞争格局。 由于规模经济性，电信业在发展初期难以实现众多企业竞争的局面，因为当一个用户拥有了一条电话线后，就不再需要也无必要再接入另外一家公司的电话线来享受完全相同的电话服务。因此，如果一个电话公司首先得到了一个用户，此用户就很难再成为另一个公司的用户。此外，由于电信业的发展初期需要大量资金投入，且资金一旦投入即使无效益也难以转为他用，即具有投资的“沉淀”性，电信行业外也极少有人有兴趣或能力投资于该行业。由此可见，电信行业具有很强的自然垄断性。 电信业要打破垄断、引入竞争，仅仅实行开放政策、取消进入电信业的法律障碍是不够的，竞争也不会实际发生。因为，对于电信行业来说，市场进入的法律障碍的消除并不等于市场进入的经济障碍的消除。由于资源垄断者具有对关键资源的控制优势、对共同技术标准制定者的先动优势、网络拓展时的规模优势和成本优势及用户惯性带来的用户资源优势，当现有企业通过其资源拥有者的优势持续地获得超额利润并且因垄断性使得市场进入没有吸引力时，就产生了进入障碍。因此，需要依靠管制政策来减少进入者的进入障碍，而且，促进竞争的监管政策对实现有效竞争起到重要的作用。所以，对于电信行业，只有采取积极的监管政策、进行有效的监管，才能真正的打破垄断、引入竞争，实现有效竞争。在这一背景下尽快的建立新型的电信监管体系以应对未来的挑战成为政府乃至整个电信业的主要工作。1.2问题的提出 “政监分离”的电信监管模式是我国电信监管改革的必由之路。电信业的政策制定部门和监管机构之间应该明确分工且密切协作，政策部门所制定的政策必须服务于一定时期内经济和社会发展的需要，具有综合性、长期性和稳定性，监管机构执行日常管理，主要是按照制度及时地有效地维护市场次序。从电信行业监管发展的趋势看，政策部门和监管部门应该是各自独立的机构，政策的制定会涉及到多个政府部门及利益相关者，而且立法机构也应参与。监管权力应相对集中，由专业化的监管队伍实施对电信行业的日常监管。已经成功建立“政监分离”管制模式的市场经济国家所实施的“政监分离”时的条件值得我们借鉴:法律制度健全；政府和企业完全分离，尤其是产权关联度很低，避免了利益的同源性；广泛确立了私人财产权制度，使得监管信号能够引导市场竞争行为；公开透明、广泛参与的公共决策程序，政策目标最大程度避免强势利益集团的干扰。上述制度保障的具备，可以解决“政监分离”带来的目标冲突问题。就目前而言，我国还不完全具备这些制度保障。 由于国有电信企业在我国电信市场具有举足轻重的地位，在一段时间内管制机构面临的管制对象仍然是电信国企。但随着国有资产管理和经营体制的变化，电信国企正在加速调整，已经出现了国有全资电信公司、国有控股电信公司、上市国有电信公司、民营、股份电信增值业务公司等多种形态，这些企业遵守多种制度和规则的约束，对管制行为的反应各不相同。目前我国拥有近万家电信增值企业，大部分都是民间资本、合资或者外资成分。它们在电信产业链中的地位日益加强，它们在进入、合法规范经营及退出方面迫切需要政府的指导帮助，随着我国电信市场开发力度逐步加大以及新技术驱动的产业价值链延伸，外资和民间资本身份的电信企业将在我国电信市场发挥更大的作用，监管机构必须适应这种市场形势的变化。综上所述，随着我国电信市场进一步开放，我国的电信行业监管将面临巨大的挑战，对现行监管体制的改革迫在眉睫。1.3研究目的随着改革开放和全球经济一体化的趋势不断深入，越来越多在计划经济体制下形成的国有企业运营模式都随着经济体制的变迁而改革。其目的是为了通过变革，改变原有的效率低下、竞争力弱的弊端以适应新形势的要求。中国电信行业作为国有企业的一员也无例外的被改革浪潮席卷。作为典型的计划经济体制下建立起来的国有企业，中国电信业与国际上其他国家的电信业有着不同的企业垄断特征和改革路径。在西方，由于市场经济较为成熟，其电信改革的起点是专利垄断或自然垄断，通过建立市场准入机制、分拆垄断企业和私有化等方式解除管制，引入竞争，从而达到改革电信业的目的。中国电信业的垄断是计划经济体制下形成的行政垄断，其改革的最大障碍是行政垄断而非自然垄断。政府同时作为电信政策的制定者、监管者和经营者，注定了中国电信业改革的道路是特殊的。虽然，中国电信业的改革在不同阶段借鉴了西方国家的改革模式，经历了联通成立、邮电分营、移动剥离(第一次拆分)、南北分拆(第二次拆分)、电信重组以及全业务经营的过程，但中国电信业由于长期受原有政治体制模式的影响，其资本结构的主要来源仍然是国资委，换句话说，经过频繁的改革洗礼，中国电信业在从打破完全的行政垄断到形成多寡头国有企业竞争的特殊局面中，政府仍是这些企业产权的所有者，这种特殊身份地位决定了政府机构在解除电信管制过程中因对其自身利益的追逐而设置重重障碍。因此，本论文将着重分析中国电信行业监管的现状及特点，同时通过国外典型国家的电信行业监管改革的回顾，最终阐明中国电信业监管体制构建及发展的方向。1.4研究方法1.4.1实证分析与规范分析相结合实证分析方法主要是对经济现象进行客观描述，不包含主观的价值判断，而规范分析方法则包含了主观评价和道德判断，本文运用实证分析方法对我国电信产业的发展与政府监管进行了回顾。本文又运用规范分析方法，分析了我国为什么要对电信产业进行监管以及应该如何监管的问题。1.4.2比较分析方法本文对我国电信产业的发展和政府规制进行了回顾，并对国外典型国家电信监管改革和法制作较系统梳理，通过和国外国家的比较分析，得出对我国未来监管体制建设的启示。1.4.3定性研究法首先，本文运用定性分析的方法对相关概念进行界定，对相关的理论进行总结；并通过大量的资料查阅，梳理及总结出国外典型国家电信行业监管的改革及特点，以此作为我国电信行业改革的经验借鉴。第二章 文献综述2.1主要概念界定2.1.1电信监管“监管”通常也被译成“管制”或者“规制”，在学术界，很多学者倾向于使用“管制”，而“规制”源于日语文献的译法。在政府官方文件中，习惯使用“监管”。实际上，监管、规制与管制的含义基本上是相同的，本文也并不对其涵义加以区分。国内外理论界对监管进行了大量的解释。西方经济学界，卡恩(Kahn)将监管定义为“监管是对产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，如进入控制、价格规定、服务条件及质量的规定以及在合条件下服务所有客户时应尽义务的规定。监管的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制度安排，其意在维护好经济绩效。” Kahn, The Economics of Regulation: Principles and Institution, Wiley, 1971日本经济学家植草益认为，政府监管可以定义为“社会公共机构依照一定的规则对特定社会的个人和特定经济的经济主体活动进行限制的行为。” 日植草益：微观规制经济学，朱绍文等译，中国发展出版社1992年版，第1页、第19-20页 国内学者王俊豪认为监管就是，“具有法律地位的、相对独立的政府管制机构，依照一定的法规对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。”而朱金周曾对产业监管职能下过这样的定义:“是指政府针对电信业微观经济层面上的部分市场失灵而制定的政策和法律法规制度，它是行政机关通过法律授权，制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者工序决策的一般规则或特殊行为。”根据以上对监管的理解，本文将电信业监管定义为：监管是行政主体，以矫治电信市场的失灵为目的，依法在有效利用市场竞争机制的基础上、协调电信企业及消费者之间的关系，是代表国家对电信活动和市场行为进行的管理。中国目前电信业监管的主体是工业和信息化部及地方通信管理部门；监管客体是电信运营企业(包括电信基础业务运营商和增值业务运营商)及其在市场中的行为。监管是依法对微观经济主体进行直接的经济、社会干预或控制活动，是不存在市场最优的前提下，由政府替代市场的一种次优制度安排。 王湘军：电信行业政府监管研究行政法视角，知识产权出版社2009年版，第35页2.2文献综述2.2.1电信监管的理论基础关于监管的理论多种多样，主要有:1、公共产品理论；2、经济利益理论和激励规制理论；3、公共利益理论；4、监管的“俘虏”理论；5、可竞争性理论；6、寻租理论；7、合约理论；8、监管的实施理论；9、权利救济理论。本文主要引用公共产品理论、监管的“俘虏”理论、经济利益理论和激励规制理论、可竞争性理论、权利救济理论。一、公共物品理论 根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。按照萨缪尔森在公共支出的纯理论中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。 从非排他性来看，政府监管作为一种制度安排，主要依据各种规则发挥作用。规则一旦制订，就会作用于规则限定范围内的所有经济主体，而非针对某一经济主体，因此不存在排他性问题。从非竞争性来看，一项政府监管措施提供给被监管对象的边际生产成本和边际拥挤成本为零。政府部门承担了从调研到规则的最后执行的所有供给成本(生产成本)，而这些成本不因被监管者的多少而变化；同时，由于既定的政府监管规则以为零边际成本提供给企业，对一个企业的监管范围和程度不会影响对其他企业的监管效果，即边际拥挤成本也为零。 政府必须通过国家预算开支，担负公共物品的生产和供给的主要责任。在现代市场经济国家，政府对交通运输、邮电通讯、供水、供电、环境保护、基础研究和公共教育等公共设施和公共服务及市政设施进行大量直接投资，在基础设施和公共服务中发挥重要作用。政府若要提供公共物品，可以不必直接生产，可替代的途径是选择生产者、补贴生产者或补贴消费者。这就意味着政府扮演生产者、提供者、安排者三种角色。这包括，(1)公共物品和服务的生产者一一政府亲自生产服务；(2)公共物品和服务的提供者一一政府亲自生产服务一一政府不直接生产，但是通过政府掌握的资源(包括资金和政策)资助公共物品的生产和消费;(3)公共物品和服务的安排者一一政府通过一系列制度安排，为公共物品的消费者指派生产者，为公共物品的生产者指派消费者，以及选择服务的生产者。 从财政学的角度，公共产品的存在给市场机制带来了严重的问题：即使某种公共产品带给人们的利益要大于生产的成本，私人也不愿提供这种产品，因为公共产品非排他性和非竞争性的特征，在公共产品消费中人们存在一种“搭便车”的动机，每个人都想不付或少付成本享受公共产品。只好政府出面担当此只能，但公共产品其价值如何确定？边际效用价值论便赋予无形的公共产品以主观价值，从而使社会能采用统一的货币尺度去衡量对比公共产品的供应费用与运用效用之间的关系。公共产品理论还提出，遵循效用费用税收的程式，税收成为公共产品的“税收价格”，是人们享用公共产品和劳务相应付出的代价，从而将公共产品供应的成本和收费有机地连结起来。依据市场经济和公共产品理论，政府不仅要为市场经济运行提供必要的外部条件，还要在市场经济中发挥填空补充、矫正和调节作用。二、“监管俘虏论” 美国经济学家、1982年的诺贝尔经济学奖获得者乔治斯蒂格勒作为当代经济监管理论的开创者和代表人物之一，一改传统的研究方法，运用经济学最基本的分析工具成本和收益分析来探索监管问题。他以电力等公共企业为对象，研究监管的成本和收益问题。他认为国家拥有强大的强制权，而这会被利益集团所借用以改善自身的处境；同时作为政府也符合“经济理性人”的假设，会选择效用最大化的行为。其行为就是政治产品的生产过程。在这一市场上，产业界是需求者，政党是监管政策的供给者。在政治决策过程中，政党作为权力的专职代表，在了解、掌握选民政治要求的基础上，向选民提供服务，其中包括对产业界提供政治恩惠，这就形成了政治恩惠的供给。作为回报，政党则要向选民提供高质量的服务，以获取选票和资金。而产业界为了获得对自己有利的政治恩惠，须向政党支付一定的价格提供选票和资金，最终在某一水平上达成政治市场的均衡。斯蒂格勒通过对电力规制、股票交易规则和反托拉斯案例数据的研究，他发现对电力公用事业公司的规制无助于居民用户;对股票发行的规制无助于购买这些股票的寡妇与孤儿，他的理论被归结为有名的“监管俘虏论”。这种理论推翻了传统监管理论的前提性假设，即:首先，经济学家自己已经从理论上洞悉了市场的奥秘，他们已经理解了完美市场的所有条件，因此，可以毫不犹豫地断定，哪种市场状态是完美的，哪种市场状态是不完美;其次，政府官员在知识上是全知全能的，官员知道，何时该出手干预，干预到什么程度，并且可以预知干预的后果，这一后果必然与事先所设定的目标完全吻合;而在道德上，官员是也是完美高尚的，没有私心杂念，干预性政策和立法从设计到执行完全公正、公平。基于上述分析，因此斯蒂格勒主张打破政府监管迷信，而更多地依靠“个人传统防卫”手段，也就是说，依靠消费者的自私之心和市场的自由竞争。他认为，随着时间的推移，人民日益认为竞争比监管更可取，政府的监管机构存在着内在的缺陷，它的结果常常是出私人利益，而不是由公众利益决定的。正是在此政府监管俘获理论影响下，20世纪70年代至80年代，放松监管运动在美国兴起。但是，该理论是建立在三个前提条件基础上的，即政府监管者、垄断企业和消费者都被假定为理性经济人且都追求个人利益最大化，所有利益相关者都被假定为再信息充分情况下有合理的预期，不考虑监管成本对效率的影响。也即是说，该理论本身有很大局限性，它并不能完全否认政府监管可能带来的积极效用。所以，目前更易接受的观点是:只要存在自然垄断的经济领域，就不可能单纯地依靠市场竞争的力量来调整其运转，而必然要求有效的政府监管力量的介入，以刺激企业提升效率和维护消费者合法权益。三、可竞争市场理论 可竞争市场理论（The Theory of Contestable Markets）又叫可竞争性理论（Contestability Theory），形成 于20世纪70年代末80年代初。1981年12月美国著名新福利经济学家威廉鲍莫尔在美国经济学会年会上作了题为“可竞争市场：产业结构理论的一次革命”的发言。1982年，鲍莫尔与美国西北大学教授潘扎尔、普林斯顿大学教授威利格一起出版了可竞争市场与产业结构理论一书，标志着系统化的可竞争性理论的形成。可竞争性理论在价格理论、产业组织理论等方面都提出了极具创新意义的见解。该理论认为，产业市场中无需有大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。市场集中度只是一个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能滥用垄断地位。进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这一理论的政策含义是，为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的监管政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。从而实现在保持规模经济与克服垄断弊端的均衡处理。这种思想对当前世界各国放松规制的政策思路及其改革措施的影响是不可低估的，“它可以作为政府规制的指南，而不是取消政府规制”(BaUmol,Willig, 1982)。四、监管的经济利益理论和激励理论 1971年，斯蒂格利茨发表了经济监管论，首次尝试运用经济学的基本原理和需求供给的标准分析方法来分析监管的产生。斯蒂格利茨认为监管立法可以通过准入管理而重新分配财富，立法者追求政治支持最大化，利益集团有利于自己的立法而以提供政治支持的方式进行竞争，生产者可以花费较少的成本组织起来，比消费者更具有影响管理者的力量。因此，监管结果必然有利于生产者，也就是，监管制度的设计和实施主要是为受监管企业的利益服务的。后来，佩尔滋曼和贝克尔等人在其研究的基础上，作了发展和完善。 佩尔滋曼认为，监管政策制定者会选择使其政治支持最大化的政策。立法者决定监管受益集团的规模及向他们转移财富的多少。斯蒂格利茨和佩尔滋曼的分析都是以监管机构或立法者选择实现政治支持最大化的监管政策为基础的。而贝克尔认为监管与利益集团之间的竞争有关。监管提高了更有势力的集团的利。监管活动是利益集团的相对影响，这种影响不仅由监管的福利效应所决定，而且是由利益集团向监管机构和立法者实施压力的相对效率决定的。 上述监管理论是伴随着西方自然垄断产业的发展而产生并发展的，但是，在现实中，监管机构客观上存在着信息劣势和主观上容易被利益集团“俘虏”，监管效果并不令人满意，在西方对自然垄断产业监管的改革中，人们认识到，政府监管并不是解决市场失灵的充分条件，这就促使人们越来越多到考虑激励性监管一一在设计监管机制的时候，需要充分考虑参与者的利益，使市场主体愿意在监管制度的安排下根据自身利益做出选择，这种选择同时也能达到或部分达到监管的目标。 激励性监管理论结合了公共经济学与产业组织理论的基本思想以及信息经济学与机制理论的基本方法，提出了激励性监管的基本思想和方法，其手段主要包括特许投标制、区域竞争、价格上限监管以及社会契约制度等。 特许投标制的基本思路，是通过拍卖或招标的方式，引入多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权，以使最有效率的企业能够中标，同时也使中标企业的经营最大限度地符合政府监管的意图，即社会福利最大化。不仅如此，由于特许经营权通常设有规定的年限，以致在潜在竞争压力下，特许经营企业为防止在下一个经营期限中丧失特许权，而不断降低成本，改善商品质量或提高服务水平，进一步提高生产效率。这种方式的主要缺陷在于，一是存在投标厂商之间的合谋的可能性；二是在企业通过竞争获得特许权之后，受生产技术的复杂性、市场需求的多重性和未来的不确定性等诸多因素所限，监管机构与其签订的特许经营合同内容显然不可能是完备的，从而导致了逆向选择与道德风险问题的必然发生。特别是在技术和需求的不确定性很大、投资规模庞大、资产专用性较强的产业中，实际上很难采用特许投标制。 区域竞争理论是针对监管者与被监管者之间的信息不对称提出的，是指将受监管的全国性垄断企业划分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业绩效的刺激下提高内部效率。但是在自然垄断的固定通信服务领域，这个方法并不起作用，而且对完整的通信网络进行认为的分割还会产生互联互通问题，并产生内部交易外部化问题，从而提高交易的社会成本，进而影响电信服务质量和消费者的福利水平。 价格上限监管模型是英国的李特察尔德在20世纪80年代初设计的。在电信监管领域，拉丰和泰勒尔在分析监管实践的基础上，提出了比较成熟的理论模型，他们认为采取价格上限监管的手段可在控制平均资费水平上，得到最优价格结构，即拉姆士结构；可以减少监管机构的自由裁量权，避免监管俘虏，是一种强激励，减少对成本信息的依赖。(2006年9月信息产业部、国家发展和改革委员会发布关于调整部分电信业务资费管理方式的通知，规定对国内长途电话通话费、国际长途电话及台港澳地区电话通话费、移动电话国内漫游通话费和固定电话本地网营业区间通话费实行资费上限管理。这标志着我国在电信价格监管中已经实行上限监管。) 社会契约制度，是指监管机构通过与受监管企业签订合同的方式，就产品价格和成本有关一系列指标做出约定，并视企业执行约定的情况由监管机构采取相应的奖励和惩罚措施。五、权利救济理论 权利一般可分为原权利与救济权。其中原权利是指法律关系中存在的实体权利，为当事人界定了自由行动的范围和自主作为、不作为的资格，是对社会资源的一种分配，属于“分配正义”的范畴。救济权是基于原权利而派生出的权利，是指在原权利受到侵害或有受到侵害的危险时发生的权利，其目的在于救济被侵害或可能被侵害的原权利；是在侵害行为发生或即将发生时，法律对社会资源的再分配，属于“矫正的正义”。 牛津法律大辞典对“救济”的定义是:“救济即纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不正当行为。”权利的冲突都意味着一定的合法权利可能受到侵害，或特定的法定义务无法得到履行，因此救济权的根本目的就是使受冲突或纠纷影响的合法权利及法定义务能够得到实现和履行。换言之，救济权的目标在于使权利主体的权利得到实现，使不当行为造成的伤害、危害、损失得到一定的补偿，或使未履行的义务得以履行。也就是说，通过排除权利行使的障碍，促使义务承担者继续履行应履行的义务，以使权利的原有状态得以恢复。在不能恢复原权利的情况下，通过和解或强制的方式使由冲突或纠纷影响造成的实际损失、伤害、危害得到合理补偿。 救济权可以分为救济性形成权、救济性请求权、救济性抗辩权。其中，救济性形成权是指救济人单方面变更、撤销、消火侵害人人的权利；救济性请求权是受害人请求侵害人给付对价；抗辩权是指侵害人拒绝受害人请求的权利。受害人可以依法运用救济权，维护自身合法权益；在受害人要求对方给付财产以弥补其损失时，救济性请求权是实现法益保护最主要的方式。救济权产生的前提是当事人的原权利遭受损害或即将受到损害，其后果是当事人可以依据此权利向侵害人请求赔偿其所受的损失，或请求行为人停止侵害行为。 救济权的行使方式主要有两种，一是自力救济，即受害人依靠自己的力量强制他人捍卫自己权利的行为，包括自卫行为和自助行为;但是这种权力的形势受到严格限制，只有在公力救济无法及时阻止现实危险时，才允许被例外使用，以弥补公力救济的不足;二是公力救济，即有权机关通过主动行为或依受害人的请求而采取保护正当权利的措施。 研究救济权的意义之一在于提升了纠纷解决机制的品质。纠纷解决机制在不同类型的社会以不同的面目出现:从远古时期的同态复仇，到调解、仲裁、诉讼等救济制度地出现和完善;在近代以来，纠纷解决机制才与权利观念连接在一起。这种权利救济观在方法上是立法救济、宪法救济、行政救济、司法救济和社会救济等的总和，包括权利救济制度的设计、修正、实施以及完善。2.2.2国内研究成果我国电信长期处于独家垄断状态，研究起步较晚。国内学者关于电信产业监管的前期研究主要集中在打破垄断和实现有效竞争两个问题上。吴基传在中国通信发展之路“(1997)中，对我国电信业的改革和发展历程进行了整理，并认为:电信业必须引入竞争机制，成为在政府规制下有序竞争的行业。周其仁所著的数网竞争”(2000)对中国电信重组进行了评析，并对未来有效竞争的实现方式进行了探讨。他认为，我国电信市场开放带有明显的结构性缺陷，需要对电信市场框架做出抉择。唐守廉在电信管制(2002)，从理论和实践上深刻分析了市场竞争规制、电信资费规制、互联互通规制、服务质量规制和普遍服务制等问题。张振辉在动态环境下中国电信企业竞争优势(2005)中构建了一个企业竞争优势的新整合模型，从如何构建电信企业竞争优势的角度进行了研究。但是，该研究更多偏重对各种理论的阐释，对电信产业本身的特性和中国的具体国情深入论述，研究结论较发散。目前我国对于电信产业的研究已经进入新阶段，研究重点由打破垄断和引入竞争，转变到形成一个公平有序、充分竞争的市场。政府规制的重点在于解决好资费、互联互通、监管及普遍服务几个问题上。张志强在电信产业3G投资战略及规制政策选择研究(2005)中指出加快发放3G牌照的步伐，以实现公平竞争，同时应发挥政府在促进公平竞争方面的作用。王雅梵在关于TD一SCDMA产业协调发展问题的探讨(2008)中，从产业链的角度分析了目前我国3G产业中存在的不对称规制问题。她认为，各国3G产业发展的初期，都遇到了各式各样的困难，但是经过政府和企业的努力，都逐步走上平稳发展的道路。对于我国拥有自主知识产业的TD产业，需要一定程度的扶持。综上所述，国内外对于电信产业规制的研究己经比较成熟。但对3G产业的研究，国外目前仅局限于将它作为电信产业规制的一个部分来研究，主要集中于牌照发放政策和行业规制政策两个方面。我国3G牌照的发放时日尚短，目前国内对3G产业的研究，主要是从运营商角度考察3G市场的未来竞争，从政府规制角度进行的系统研究相对缺乏，这也是本文研究的意义所在。2.2.3国外研究成果从20世纪80年代开始，在世界各国电信产业从垄断转变成市场竞争，这一变革吸引了许多学者投身于该领域的研究中。国外电信领域研究中最具开拓性和影响力的研究成果是让雅克拉丰和让泰勒尔合著的(电信竞争)(2001)。它围绕着两个关键的电信规制政策“激励性机制”和“接入和互联互通”展开，提供了一个运用现代经济分析工具分析现实产业经济问题的范例。拉丰从产业经济学的角度进行研究，认为通过建立质量标准和质量检验机制来防止电信服务质量下降的改革势在必行。电信业的垄断导致了高价格和社会净福利的损失，同时造成了管理上的非效率和寻租行为。正是这种对在位垄断运营商效率低下的不满，才出现了九十年代以来的电信业改革。一般而言，政府解决自然垄断难题有三种选择国有化、规制和鼓励竞争。从理论上，拉丰和泰勒尔认为，首先，电信业从技术角度看存在自然垄断，在产业的“上游”，在一定程度上只能由一个或者少数几个运营者提供服务，而产业的“下游”，需要多个运营商开展竞争。接入定价的制订必须兼顾在位者和进入者两方面的利益。其次，网络与网络之间存在着互联互通的问题，纯粹的商业谈判往往无法达成一个符合社会公众利益的协议，同时存在企业合谋的可能性。第三，电信业与大部分网络产业一样承担着普遍服务的义务，规制者必须选择一种方式对其进行补偿，而这种补偿要考虑进入者“搭便车”的可能和在位者寻求交差补贴的可能。第四，电信业是技术进步最快的产业之一，技术创新得益于不完全竞争，同时也推动了规制的放松。从实践上，拉丰和泰勒尔认为:经济理论是我们实践的指示牌，但远远不是政策本身。首先，价格歧视存在合理性。不是所有的电信服务都可采用边际价格定价方法，一些沉入成本较大的瓶颈部门需要一定的加成。所以一定程度的价格歧视既可以减少价格的扭曲，也是投资的先决条件。其次，规制的不对称性。由于在位者与进入者信息的不对称，需要对接入服务和零售服务采取“不对称规制”政策。然而，长期的不对称规制会扭曲价格信息，恶化资源配置。当进入者的市场比例达到一定的份额时，应该转向中性的规制。再次，双向接入竞争的特殊性。在对本地网环路不实行捆绑销售的情况下，接入服务将有无线、有线甚至供电经路等多项选择，网络运营商必须相互提供终端接口“双向”接入政策会推动零售层次上的竞争。但由于协议的存在，互联价格将不能上涨到最终价格，这将激励企业最大程度地取得市场份额。最后，普遍服务的政策导向。在竞争条件下制订有效普遍服务的法是:为争夺市场特许经营权而竞争，并以此来确定最佳的(经营)区域规模。拉丰和泰勒尔的研究成果对电信产业规制进行了系统的理论研究和实践探索，为该领域的后续研究奠定了重要基础。国际电信发展的研究机构主要有国际电信联盟(ITU)和经济与合作发展组织(OECD)，这些机构每年都推出世界电信发展报告，对世界电信产业的发展状况进行详细的研究。经济与合作发展组织(OECD)在经合组织管制改革报告认为，规制改革要成功，需要高度的行政支持，但是同时也需要过程的开放性与透明性。这种开放性是通过分离规制职能和运营职能实现的。但是，对亚洲市场的研究要集中在日本和韩国等相邻国家，涉及中国市场的数据和内容很少。随着电信产业技术的发展，3G应用逐渐广泛。对于3G管制的研究，目前主要集中在牌照发放政策和行业规制政策方面。Roberts和Simone在3G分析了欧洲所采取的牌照发放方式和管制政策，文中指出昂贵的牌照拍卖费用及高昂的建设成本，增加了电信运营商的运营成本，导致运营商陷入投入产出不匹配的境地。第3章 我国电信业监管发展状况3.1中国电信行业监管发展历程3.1.1第一次改革“联通成立”发达国家在二十世纪六七十年代电信业监管开始放松，我国应该算是后来者。建国以来，在1993年8月的对国内经营者放开增值电信业及1994年中国联通公司正式挂牌之前，我国电信业产业实际上是邮电合一、政企一身的。虽然同一时期也存在通信网、铁路通信网和电力通信网这样的全国性专用网和大型厂矿企业所建的地区性专用网，但由于国家不允许这些专用网对外开放业务或从事经营活动，因此事实上整个邮电产业基本都置于“官商”一体的邮电部领导和严格监管之下。邮电部既是国家电信业政策的制订者和监督执行者，又是国家唯一的承担投资、“关心”利润的经营者(张宇燕，1995 )。邮电所有业务的定价、投资、分配等行为都受到政府意志的左右和影响。由于始自1978年以来的改革促进了国民经济的高速增长，并由此引发了大量的电信业需求，因此，邮电部及其下属的机构处于一种卖方市场的优势地位。对邮电企业而言，一方面是年复一年的大投资、大建设，另一方面又是年如一年的大扩容、大增长。此外，为了使邮电作为基础产业得到优先发展，国家又赋予了邮电行业一系列政策扶持，如初装费、附加费的开征权，税收优惠，国有银行的信贷支持，以及各个地方给予的地方性收费等。这些政策为通信能力的快速形成解决了资金缺口问题，同时也给邮电行业带来了滚滚财源。但是，这种背靠垄断“大树”好乘凉的日子并未延续很久。当时的国内外形势使得邮电改革被提上议事日程。在国内，邓小平南巡视察后，建设社会主义市场经济体制的改革目标最终得以确立。加快破除政企合一、引入竞争机制等观念己经广为接受。在国外，电信业改革的先行国家的做法打破了电信业笼统归结为自然垄断产业的“神话”，同时也给后来者提供了制度创新的知识、开阔了其视野和思路。用新制度经济学的语言来讲，就是制度创新主体关于新制度建立所需的社会科学知识得以增加。此外，电信业技术的进步以及国内邮电行业的令人不满的服务质量水平也使得人们对电信业垄断的传统认识受到动摇与冲击，人们难以遏制的沟通需求在隐隐期待着新的选择和希望。这种期盼终于迎来了一丝曙光。经过电子工业部、铁道部等具有强大活动能力的“利益团体”的游说与力争，具有政府投资背景的中国联通公司最终还是在一片关于规模经济与竞争经济的嘈杂论战声中粉墨登场，成为中国电信业市场上公开与原邮电企业叫板的第一个“吃螃蟹者”。应该说，这是我国电信业发展史上的一个里程碑，它标志着我国电信业监管改革的开端，也是国家的电信业产业政策发生方向性变化的转折点。3.1.2第二次改革“邮电分家” 与“电信分拆重组”1996年，当原中国邮电在快速膨胀的国内电信业市场保持高歌猛进的态势，而新生的联通公司还在忙于理顺内部关系、同时也在中国邮电的压制之下艰难度日、市场声音十分弱小之际，国际电信业市场上却是风起云涌、电信业自由化浪潮遍及欧美等主要电信业大国，与我国国内市场的平静形成强大的反差。 在美国，继1984年强行分拆AT&T以来，电信业自由化改革又进入到自由竞争、网络融合的新阶段。1996年，美国出台了新电信业法，打破了国内所有电信业市场的界限，允许各类公司越界经营原来禁止经营的业务，其中最主要是打破贝尔系列的地区性电话公司与美国AT&T等长途电话公司之间长途与本地的界限，以及打破电信业网、计算机网和CATV网的界限。接踵而至的1997年，德国等国家的国营电信业也己走上了市场化改革的不归路。在世贸组织的主持下，1997年2月15日，世贸组织68个成员国的代表经过谈判，签署了全球基础电信协议，要求各成员国向外国公司开放其电信市场并结束垄断行为。这一系列的事件标志着全球电信业的监管改革浪潮来袭。这就要求中国政府必须加快政府监管体制改革来面对应对改革浪潮的冲击。事实也已经证明，没有一个中立的、独立于所有电信运营商的和依据法律行事的电信管制部门，即使消除了市场进入的法律障碍，也不能消除引入竞争的实际障碍。所以，电信业管制改革首要目标就是建立一个新的管制机构。1998年3月11日，政府撤销原来的邮电部，将邮电部与电子部合并，同时将中国航天总公司、广播电视部、中国航空总公司的通信管理部门并入信息产业部。信息产业部还专门成立了电信管理局2000年4月，各省(区、市)电信管理局在完成邮电分离基础上，实行政企分离电信管理局履行地方电信行业的监管职能。同时，根据国务院决定，电信业实行信息产业部