（行政管理专业论文）中国行政诚信建设的现状、问题及对策.pdf

内容摘要 一个正常的社会，其政府都需要具有最低限度的合法性，即民众对政府有 起码的认同与服从。从本质上看，政府的这种合法性只能来源于行政诚信。对 于当代中国政府来说，行政诚信的匮乏和提升行政诚信的艰难，已成为横在中 国政府面前的一道坎。能否提升甚至重铸行政诚信，决定着政府存亡、国家兴 衰和民众祸福。 本文按照“是什么，为什么、怎么办”的思路共分为四个部分： 第一部分阐明了行政诚信的内涵，在此基础上对行政诚信存立的理论依据 与现实基础进行了分析，并强调了当前我国推进行政诚信建设的重要意义，指 出行政诚信建设对我国建立完备的社会诚信体系、完善社会主义市场经济体 制、塑造良好政府形象以及适应加入w t o 的要求等方面具有重要的作用。 第二部分考察了我国行政诚信建设的现状，指出了我国行政诚信建设所取 得的成绩，并重点分析了我国行政失信的表现及其原因。我国政府在实施行政 管理的过程中还存在很多不符合行政诚信要求的方面，比如某些政府决策或者 行政决定随意性大，缺乏合理性、科学性、公正性和严肃性，以维护公共利益 为由随意损害相对人的合法权益；政务公开、信息公开缺乏主动性，甚至弄虚 作假；不兑现承诺，出尔反尔；没有严格执行法律、法规、规章及有关政策， 消极不作为；行政赔偿和行政补偿责任不明，落实不力等等。造成行政失信 的原因是多方面的，本文着重从观念、制度以及监督三个方面较深入地进行了 分析。 第三部分对西方发达国家的行政诚信建设的内容和沿革进行了简单的阐 述，客观地加以评析，得出对我国当前行政诚信建设的几点启示：明确诚信原 则在公法领域的适用性：将行政诚信纳入法制的必要性；讲求行政诚信责任与 信念的统一性。 第四部分在上述几部分的基础之上，提出促进我国行政诚信建设的四大措 施：加强行政诚信教育，培养行政诚信观念；加快行政诚信立法，完善行政诚 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 信制度；强化行政诚信监督，及时纠正行政失信；建立行政补偿制度，维护相 对人的合法权益。 本文的创新之处在于：第一，在学术界已有研究成果的基础上，从政治学、 法学、行政学、经济学多学科的角度探讨了行政诚信存立的理论依据，并结合 实际较全面地论证了确立行政诚信的合理性和必要性。第二，联系实际情况对 我国行政失信的表现进行了较合理的归纳概括，并进行了深层次的原因分析。 第三，在借鉴西方发达国家行政诚信建设经验的基础上，指出了我国行政诚信 建设应当走道德建设和法制建设相结合的道路，强调了将行政诚信纳入法制的 必要性。第四，注意到了与行政诚信直接相衔接的重要保障措施，提出要建立 行政补偿制度，维护相对人的合法权益。 关键词：政府行政诚信法制 i i 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t an o m a a l s o c i e t y , t h e i rg o v e r n m e n t s a l ln e e dt oh a v e l e g i t i m a c y o ft h e m i n i m u ml i m i t ，n a m e l yp e o p l eh a v em i n i m m na p p r o v a la n dc o n f o r m i t yt ot h e g o v e r n m e n t l o o k i n gf r o me s s e n c e ，t h i sk i n do fl e g i t i m a c yo f t h eg o v e r n m e n t sc a n o n l ys t e mf r o ma d m i n i s t r a t i o n sc r e d i b i l i t y t oc o n t e m p o r a r yc h i n e s eg o v e r n m e n t ， t h e s h o r t a g e a n dp r o m o t i n gt h e d i f f i c u l t y o fa d m i n i s t r a t i o n sc r e d i b i l i t y ；h a v e a l r e a d yb e c o m eh o r i z o n t a lab r e a ki nf r o n to f c h i n e s eg o v e r n m e n t c o u l dp r o m o t e a n de v e ne a s ta d m i n i s t r a t i o n sc r e d i b i l i t yt h a ti ti sd e t e r m i n e dt h a tt h eg o v e r n m e n t l i v e so rd i e w i t hat h o u g h tt h r e a do f “i ti sw h a t ，w h y , h o wd o ”，t h i st h e s i sc a r lb ed i v i d e d i n t of o u r p a r t s ： t h ef i r s t p a r te x p o s e sm e a n i n go fa d m i n i s t r a t i o n sc r e d i b i l i t y o nt h i sb a s i s ， t h i sp a r ta n a l y z e st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n dr e a l i s t i cf o u n d a t i o no fe s t a b l i s h i n g a d m i n i s t r a t i o n s c r e d i b i l i t y , a n de m p h a s i z e s t h e i m p o r t a n c e o f p u s h i n g a d m i n i s t r a t i o n sc r e d i b i l i t yc o n s t r u c t i o no ni no u rc o u n t r ya tp r e s e n t t h es e c o n d p a r t o b s e r v e sa n ds t u d i e st h es i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i o n s c r e d i b i l i t y c o n s t r u c t i o ni n c h i n a ，l i s t i n g s u c c e s s e sa n d p o i n t i n g o u tt h em a i n p r o b l e m st h a te x i s ta m o n g t h e m o u rg o v e r n m e n th a sm a n y a s p e c t st h a ta g a i n s tt h e r e q u i r e m e n t so fc r e d i b i l i t y , s u c ha st h eu n s t a b l ep o l i c i e s ，c h a n g e a b l ea d m i n i s t r a t i o n d e c i s i o n se t c t h er e a s o n so ft h e s eb l e m i s h e sa r em a n y - f a c e t e d ，a n dt h i st h e s i s a n a l y z e st h e m f r o mt h r e ea s p e c t si n c l u d i n gf a i t h ，s y s t e ma n d s u p e r v i s i o n t h et h i r dp a r tr e t r o s p e c t st h e d e v e l o p m e n ta n dc o n t e n t so fa d m i n i s t r a t i o n s c r e d i b i l i t yc o n s t r u c t i o ni nt h ew e s t t h e ni to b j e c t i v e l yt a k e st h e mi n t ot h ec r i t i q u e ， a n db r i n g sf o r w a r ds o m e i n s p i r a t i o n st oo u ra d m i n i s t r a t i o n sc r e d i b i l i t yc o n s t r u c t i o n ， s u c ha st h en e c e s s i t yo f i n t r o d u c i n gc r e d i b i l i t yp r i n c i p l ei n t oa d m i n i s t r a t i v el a w t h ef o u r t h p a r t t r i e st o s u g g e s t f o u rm e a s u r e st oo u ra d m i n i s t r a t i o n s c r e d i b i l i t yc o n s m j c t i o n ，i n c l u d i n gt h a tf o s t e r i n gt h ec r e d i b i l i t yf a i t h ，a c c e l e r a t i n g t h ea d m i n i s t r a t i o nc r e d i b i l i t y l a w m a k i n g ，p e r f e c t i n gt h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ， b u i l d i n g t h ea d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n s y s t e m t h ei n n o v a t i o no ft h i st e x tl i e si n ：f i r s t o nt h eb a s i so ft h e t h i n gt h a tt h e a c a d e m i ah a s a l r e a d y h a dr e s e a r c hr e s u l t s ，h a v e p r o b e d i n t oa d m i n i s t r a t i o n l s c r e d i b i l i t y a n ds t o r e dt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o ns e t u p i nt e r mo fs t u d y i n g m u l t i - d i s c i p l i n a r i l yi nt h ep o l i t i c a ls c i e n c e ，l a ws c i e n c e ，a d m i n i s t r a t i o n ，e c o n o m i c s ， i si t p r o v ee s t a b l i s ha d m i n i s t r a t i o n sc r e d i b i l i t yr a t i o n a l i t y a n dn e c e s s i t y ；na n a l l 。r o u n d w a yw h i l eb e i n g a c t u a lt o c o m b i n e s e c o n d ，c o n t a c t i n g t h ea c t u a l c o n d i t i o n s ，i tc a r r i e so nam o r er e a s o n a b l es u m m i n g u pt ot h eb e h a v i o rt h a to u r g o v e r n m e n t si n c r e d i b i l i t y , a n da n a l y z e st h ep r o f o u n dr e a s o n s t h i r d ，o nt h eb a s i s o f u s i n ga d m i n i s t r a t i o n sc r e d i b i l i t yc o n s t r u c t i o no fd e v e l o p e dc o u n t r yi nt h ew e s t f o rr e f e r e n c ea n db u i l d i n ge x p e r i e n c e ，h a v ep o i n t e do u tt h a ts h o u l dt a k et h em o r a l s a n db u i l dt h er o a dt oc o m b i n ew i t h l e g a ic o n s t r u c t i o n i na d m i n i s t r a t i o n sc r e d i b i l i t y c o n s t r u c t i o no fo u r c o u n t r y , h a v ee m p h a s i z e d t h a ti n c l u d e s a d m i n i s t r a t i o n s c r e d i b i l i t y i nt h e n e c e s s i t y o fl e g a l s y s t e m f o u r t h ，h a sn o t i c e d t h e i m p o r t a n t g u a r a n t e em e a s u r el i n k e du pw i t ha d m i n i s t r a t i o n sc r e d i b i l i t yd i r e c t l y , p r o p o s e s e t t i n gu pt h ea d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i n gs y s t e mt os a f e g u a r dr e l a t i v ep e o p l e s l e g i t i m a t ef i g h t sa n di n t e r e s t s k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t ；a d m i n i s t r a t i o n ；c r e d i b i l i t y ；l e g a ls y s t e m i v 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研 究工作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名 日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容 编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 作者签名：王娩翻- 朱 日期：口岁年6 月 日 导师签名：肛i c 卜 日期：矿j 年6 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将 本人的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”，中全文发布，并可 按“章程”中的规定享用相关权益。同意论文提交后滞后：口半年：口一年； 口二年发布。 作者签名：王睨帚溶 日期：p 与年5 月 日 乃1 多 乞乃 一屈， 乙 月 叫o 年钮夥雌肌 孕 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 近年来，我国社会主义市场经济的深入发展迫切需要建立社会信用制度。 而政府率先垂范，加强行政诚信，建立政府与公民之间的信任关系，是我国整 个社会信用建设的难点和关键环节之一。目前，行政诚信的匮乏和提升行政诚 信的艰难，已成为横在中国政府面前的一道坎。能否提升甚至重铸行政诚信， 决定着政府存亡、国家兴衰和民众祸福。什么是行政诫信? 为什么要讲求行政 诚信? 怎样j 能促进行政诚信? 对这一系列问题的研究不仅是一个重要的理论 课题，而且是一个重要的实践课题。 从世界范围来看，西方发达国家的行政诚信建设取得了令人瞩目的成绩。 它对于西方国家摆脱和防止经济政治危机，维护市场经济的币常秩序，增强公 民对政府及民主制度的信任，保持社会的稳定发展起到了至关重要的作用。这 些对其他正在走向市场经济的国家不无借鉴和启示意义。 本文以中国构建社会主义和谐社会为宏观背景，以马克思主义一切从实际 出发、实事求是的思想路线和邓小平建设有中国特色的社会主义理论为指导， 运用规范分析与比较分析相结合的方法，寻求推进我国行政诚信建设的有效 途径。 一、行政诚信的理论分析 ( 一) 行政诚信的内涵 1 诚信 诚信，从语源上来看，有中文中的人际关系问的诚实不欺，有拉丁文、英 文、法文等语言文字中的“善意”，有德文中的“忠诚和相信”及日文中的“信 义和诚实”等诸多语意。美国布莱克法律词典对法律上豹“诚信”一词做 了详尽的阐释，即：是或怀有善意；诚实地、公开地、和忠实地；没有欺骗或 欺诈；真实地；实际地；没有假装或伪装；清白无辜地：持信任和信赖态度； l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 没有注意到欺诈，等等。在普通用法中这一词语一般用来描述目的诚实和不欺 诈的内心状态，概言之，即忠实于自己的义务或责任。在现实生活中，“诚 是指道德主体内在的一种品质、信念，即所谓内诚于心，诚表现为真诚、 诚实、诚恳等；信则是指道德主体在社会生活中与他人或社会整体交往时表 现出来的具体行为及其价值取向，即所谓有外信于人，信表现为讲信义、 守信用、重承诺，言行一致；诚，信合起来使用，则有诚实可信、表里如 一、道德行为与道德品质相统一的丰富内涵。”。 综上所述，笔者以为，“诚信”的内涵包括如下要义：( 1 ) 主观上善意诚实 的心理态度；( 2 ) 客观上忠实履行义务的行为：( 3 ) 目的正当；( 4 ) 意思表示明确、 真实：( 5 ) 行为的一致性和稳定性；( 6 ) 追求公平合理的结果。 2 行政诚信 西北大学教授梁仲明认为，行政诚信既是政府在管理社会公共事务中的一 种自觉意识和行动，同时也是社会组织和民众对政府信誉的一种价值判断，是 政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反 应。在此基础上，他认为行政诚信包括五个方面：政府必须对社会公众怀有诚 实的动机；政府必须对社会公众表现出忠诚的行动：政府必须得到社会公众的 信任；政府必须向社会公众提供真实可靠的行政信息；国家公务员必须具有良 好的道德品质。 有的学者认为，行政诚信就是指政府机关基于相应的行政承诺而展丌行政 活动，通过实现行政效益从而兑现政府承诺的行政作为，它是一种行政主体共 同规范的外在体现。这意味着政府成员具备诚信善良的行政理念和道德品质， 满足公民对政府的合理预期。行政诚信既表现在依法行政上，又表现在民事交 往上。 著名学者杨解君认为行政诚信应遵循“诚信”的基本词义，即诚实或信用、 善意或忠诚之义。因而，行政诚信具有普适性，即诚信不仅可以作为行政主体 。参见郑强：合同法诚实信用原则研究：帝王条款的沾理阐释法律出版社2 0 0 0 年版，第4 页。 o 吴付来：内诚于心，外信于人，人民日报2 0 0 3 年1 0 月1 5 日。 。参见梁仲明：试论“诚信行政”的内涵，陕西省行政学院陕西省经济管理干部学院学报，2 0 0 4 年 第l l 期。 。参见蔡小慎，贺利军：试论我国政府诚信危机及其化解对策，求实2 0 0 4 年第3 期。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的义务，而且也可约束行政相对人；不仅行政主体应服从于诚信理念，立法机 关和司法机关也应受其支配：诚信不仅适用于行政主体与行政相对人的外部行 政法律关系，也应适用于行政主体的内部行政法律关系( 包括其内部人财事的 关系处理和不同行政机关相互之蚓) 。 在行政诚信的内涵界定上，还有学者认为行政诚信即对公民“信赖利益” 的保护，将诚信与信赖保护相等同。然而，诚信概念的适用范围并不仅仅限于 对行政相对人的信赖利益保护方面，这种信赖利益保护并不能涵盖诚信概念的 全部。 在上述几种关于行政诚信的界定中，其共同之处在于都从诚信的语义出发 对行政主体提出了诚信义务要求，不同之处主要在于对行政诚信作用范围的理 解不同，有的涉及到了行政相对人，而有的只对行政主体作了要求；有的笼括 了行政行为和民事行为，而有的认为只包括行政行为；有的认为不仅包括外部 行政行为，也包括内部行政行为，而有的则只提到了外部行政行为。 由上我们可以看出，行政诚信是一个涵义和适用范围非常宽广的概念。本 文的探讨不可能面面俱到，因而就有必要对其范围作出一定的限定。基于此种 考虑，对行政内部关系中的诚信和对行政相对人的诚信约束则不属于本文探讨 的重点内容。此外，笔者认为政府诚信与行政诚信在实质内容上具有一致性， 在此不把这两者作严格区分，视为等同概念。在上述基础上，笔者认为行政诚 信的概念主要是指：行政法律规范的稳定信用、行政主体以及行政相对人应基 于善意相互对待、行政主体作出行政活动应依诚实及信用的目的与手段、行政 主体应保护行政相对人的正当合理之信赖。具体说来，行政诚信对行政机关及 其工作人员的基本要求是： 第一，公布的信息应当全面、准确、真实。行政机关是信息的权威来源， 其公布的信息是人们做出判断、明辨是非的重要依据。实践表明，行政机关提 供的信息不全面、不准确、不真实，不仅会导致信息的混乱，损害行政机关的 权威，严重的还会引发社会恐慌和灾难。 第二，制定的法规、规章、政策应当保持相对稳定，不能朝令夕改。制度 。参见马怀德主编；行政法与行政诉讼法，中国法制出版社2 0 0 0 年版，第5 8 页。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 是对社会主体权利义务关系的确定。制度一经出台，就会发挥其指引功能。基 于对制度的理解，社会主体选择、安排自己的生活方式、生产方式。一旦制度 发生变更，享受这一制度利益的人和正在基于这一制度而奋斗的人就可能会受 到很大的影响，并且这一群体数量可能很大。制度需要创新，但不宜轻易变更， 频繁的变更会导致人无定志、民众无所适从；如若变更，一定要注意新旧制度 之间的衔接。 第三，严格执行法律、法规、规章及有关政策。法律、法舰、规章及有关 政策规定了公民、法人和其他组织的权利和义务，同时规定了行政机关的职责。 只有行政机关严格履行职责，公民、法人和其他组织的权利才能得以实现，行 政机关行使权力才能得到民众的认同和支持，真正做到令行禁止。 第四，严格遵守信赖保护原则。信赖保护原则的基本含义是：行政管理相 对人基于对行政权力的信赖而产生的利益应当受到保护，行政机关不得擅自改 变已生效的行政决定，确需改变行政决定的，对于由此给相对人造成的损失应 当给予补偿。这一原则的基本要求是：( 1 ) 非经法定事由并经法定程序，行政 机关不得撤销或者变更已生效的行政决定。否则，行政机关撤销、变更已生效 的行政决定就是违法行为。依法可以撤销、变更已生效行政决定的情形，通常 指因行政机关违法做出行政决定或者申请人以违法手段使行政机关作出行政决 定的情形，包括滥用职权、玩忽职守或者超越职权作出行政决定的，对不具备 申请资格或者不符合法定条件的申请人作出行政决定的，行政管理相对人以欺 骗、贿赂等不正当手段获得行政决定的。但是，撤销行政决定可能对公共利益 有重大损害的，不得撤销。( 2 ) 因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要 撤回或者变更行政决定的，行政机关可以依法撤回或者变更。( 3 ) 行政机关依 法变更或者撤回已经生效的行政决定造成公民、法人或者其他组织财产损失的， 应当依法予以补偿。 第五，行政机关工作人员应做到如下要求：全心全意为人民服务；忠实于 法律，忠实地履行职务，做好本职工作；讲究信用，恪守诺言；诚实不欺；不 得损人利己，即不得损害当事人利益、他人利益或公共利益来为自己或者本机 关谋取私利；基于善意而非恶意地从事活动；与人民真诚协商；行为依据、重 要事项、理由及方式等的告知：与其他行政机关互相合作等。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 二) 行政诚信的理论依据与现实基础 1 理论依据 行政诚信这一概念的提出不是偶然的，而是有其深刻的理论依据的。 ( 1 ) 行政诚信的政治学理论基础一人民主权理论与人民民主理论 人民主权理论是目前关于国家和政府起源的主要理论。人民主权又称主 权在民，即人民是国家的主人，是自己的主人，是民主的主体，离开人民就无 所谓民主。人民主权的自然延伸涵义是人民当家作主。 人民民主理论对人民主权理论作了更深刻更系统的阐述，更加明确和突出 了人民在国家和社会中的地位。人民民主理论认为，有人民才有社会，有人民 和社会才有国家，社会由人民聚合而成，国家由人民支撑而存在。并认为，人 民是社会的主人，也是国家的主人，有着深刻的科学根据和道理。人民民主理 论的一个基本观点为人民政府是保障人民实现当家作主的工具。人民民主最本 质的也是最基本的含义在于人民是国家的主人，是国家一切权力的主体。但是， 这并不意味着人民对国家各方面的事务，包括政治、经济、文化和其他领域的 事务，都需要并能够做到事必躬亲地直接实行管理，这就需要有能够代表人民 群众对国家事务直接进行管理的机关存在。这种机关中很重要的一部分，就是 由人民代表大会产生并对其负责、受其监督的从中央到地方的各级人民政府。 各级人民政府作为保障人民实现当家作二兰的工具的地位和作用，是通过它们享 有并履行宪法和法律所赋予它们的一系列职权得以体现的。宪法和法律关于行 政机关及其工作人员职权的多种规定，尽管形式不同，用语各异，但基本含义 都是：在需要时，行政机关及其工作人员，既有作出职权中的行政行为的权力， 可以作出这些行为；同时又有作出职权中的行政行为的义务，必须作出这些行 为。由于宪法和法律是人民通过国家机关制定的，反映和体现的是人民自己的 意志，所以，政府的职权来自人民。离开人民通过宪法和法律的赋予，它的职 权就成了无源之水、无本之木。 既然人民是国家的主人，而国家是社会的公仆，人民对于国家及其政府怀 。参见刘瀚：人民当家作主的法律保障，法律出版社1 9 9 8 年版，第2 7 页。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 有诚信的道德期待和伦理要求，所以要求政府及其工作人员遵循行政诚信这一 准则是不言而喻的。 ( 2 ) 行政诚信的宪法学理论基础一一社会契约论思想 现代宪法的首要原则就是人民主权的原则。社会契约论认为，国家是人们 把自己的权力通过契约的方式出让而形成的，国家的权力来源于人民的权力， 国家与人民之间有一种委托关系，虽然这种委托的契约关系无法加以实证，是 一种无形的契约，但国家却必须因此而很好地为其人民服务，不得违背人民的 意愿。我们是社会主义国家，中华人民共和国宪法第二条明确规定：“中华 人民共和国的一切权力属于人民。”既然国家的权力是人民“同意”而授予的， 那我们的政府在行使其所得到的权力时必须对其人民讲求诚信，所以说诚信是 我们国家的一种道德义务。在近现代，这种“同意”采用了立宪契约的形式。 因此，在宪政理论上，近现代国家的政府无疑是人民实现国家目的的工具，而 政府与人民的关系，整体上也就是一种宪法上的委托关系。在这种委托关系中， 人民通过宪法授予政府以管理国家的概括权力，政府则根据人民之授权履行职 责和进行管理；而宪法，就是人民之授权委托书。由于在近现代民主国家中， 政府与人民之间是一种根据信任而建立起来的委托关系，政府在成立之际，皆 明示或默示地做出了遵守宪法、维护社会公益及人民权益的承诺，因此诚信当 然应该作为调整与维系这种委托关系存续的根本规范。由此可见，行政诚信应 作为调整政府与人民关系的基本准则。 ( 3 ) 行政诚信的行政学理论基础一一当前西方国家行政改革的主导理论 从2 0 世纪7 0 年代开始，诸多公共管理学者把经济学的若干理论，诸如经 济人、理性人假说、公共产品、用者付费、交易成本、市场竞争、顾客至上、 公共选择、承包租赁、委托代理制等理论引入到行政管理的实践，在创造和发 展公共管理学的同时，也有力地指导了西方国家政府管理的改革实践。其中， 公共选择理论与新公共管理理论是西方国家行政改革的主导理论，许多国家也 都己不同程度地把这些理论运用到行政改革的实践当中。总的来说，这些理论 的共同点在于，都认为应重新定位政府在社会公共事务管理中的角色，其中一 个基本观点就是政府应当由“管制型政府”向“服务型政府”转变。这要求政 府成为一种给付和服务的主体，其主要职能由管理向服务转变，开发社会文化、 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 增进人民福利、提高人民生活水平，已成为政府责无旁贷的职责。在这种情况 下，政府与人民的关系较以前有了根本性的改变，在他们之问产生了越来越多 的类似于私人契约性质的关系。为维护这种新型的关系，政府不得不致力于提 高自身的公信力，保护人民基于信赖所产生的合法的和合理的权益，以维护社 会秩序的安定性，实现提高全民社会福利的职能目标。行政诚信的确立也就成 为必然。 ( 4 ) 行政诚信的经济学理论基础成本收益分析理论 从经济学成本一收益分析的角度来讲，行政失信不仅大大增加了行政成 本，而且减少了行政收益，甚至会出现收益为负的情况。一方面，行政组织内 部由于政务遮掩、公文旅行、人为因素过大等导致行政成本增加。此外，就政 府与公民之间的关系而言，行政失信降低了人民群众对政府的信赖感，当群众 的抵触心理和情绪直接衍生出对行政执行的抵触行为时，这就为政府政务的展 开造成了障碍，迫使行政费用增加。而另一方面，行政失信还破坏了政府形象， 降低了行政成本贡献率，减少了行政收益。行政失信中的非理性决策，必然会 造成政府债务的累加，造成直接的经济损失。此外，行政失信还会造成重大的 甚至无法估量的间接损失，突出表现在两个方面：一是行政失信阻碍了经济投 资。行政诚信是投资环境诸要素中一个极其重要的因素，是衡量投资环境好坏 的基本标准。行政失信将殃及政府在国内国际的声誉，直接破坏了经济发展的 外部环境，影响国内资本和国外资本的流入，最终抑制社会经济的发展。二是 行政失信破坏了社会风气。政府既是构筑社会诚信的重要平台，又是建立社会 诚信体系的重要推动力量。政府行为被仿效的效用巨大，政府失信会给普通的 企业、公民等树立反面的参照典型，造成社会诚信的削弱，这将会严重影响社 会生活的各个方面。基于上述分析可以得出，政府必须要讲求行政诚信。 2 现实基础 ( 1 ) 行政诚信的确立是契约社会发展的必然要求 综观人类社会资源的分配以及人与人之间因此相交的关系，基本上有三种 类型：第一，血缘身份社会。人与人之间身份的确定是根据血缘关系，身份不 仅具有个体的意义，更为重要的是社会将以此来确定人们的权利和义务，较为 典型的身份社会是氏族公社。第二，契约社会。从洛克的社会契约论角度来看， 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s “在国家产生之前，人类处在原始的自然状态中，享受生命、自由和财产占有 的自然权利。但是，由于人的利己本性，在自然状态中，人们不能保证每个人 永远不损害他人，由于没有公认的是非标准和仲裁人，一旦发生争端，也存在 着导致战争的可能性。为避免战争，保护自己的自然权利，人们便通过订立社 会契约，把自己权利的一部分让渡于公共机关，组成国家。也就是说人们订立 契约后，并不把全部权利让给国家，而只是转让裁判权。国家作为契约一方， 如果不能保护人们的自然权利，那么他就是不合法的，作为契约另一方的人民， 就可以对其采取怀疑和否定态度，以至于可以发动革命，推翻它。”因此，在 契约社会中，人们相互之间的关系也是由契约来确定的。契约是维系人们相互 关系的纽带。生产者与消费者之l 、日j 是契约关系，雇主和雇工之间是契约关系。 典型的契约社会就是市场经济社会。在市场经济下，人们的相互交往通过市场 为中介进行。在市场中，每一个人都具有独立的人格，因而人们之间的地位是 平等的，必须实行意思自治即每个人的行为都是行为人对自己权益的自由处分， 人们之间的交往也就只有通过契约。第三，行政性社会。所谓行政性社会是指 所有社会成员被纳入一种层级隶属的系统之中，社会成员的权利义务，既不是 根据血缘身份来确定，也不是根据交往主体之间的契约来确定，而是由其上级 或领导以行政命令方式确定。人与人之间很少有横向的联系，大多是纵向关系。 因而人与人之间的关系是根据行政安排决定的。改革前的中国社会基本匕属于 这样一种行政性社会，只不过是，中国是一种行政性身份社会。 在人类历史上，契约社会是继身份社会之后出现的一种社会类型。由于这 种社会建立在这样的基础上，即每一个社会成员都是独立的主体，都可以自由 支配自身，从而证明自己在社会中的特有价值与独立存在，它不仅有利于社会 的发展，而且更有利于人自身发展，因而曾经并且直到现在仍对人类社会的发 展产生着巨大的推动作用。英国法律史学家梅因说：“所有进步社会的运动到此 为止，是个从身份到契约的运动。”严格地说，行政性社会并不是一种 具有合理性的社会类型，中国的历史已经雄辩地证明了这一点。相比于契约社 会，行政性社会的不合理之处表现在：国家超然于社会之外，凌驾于社会之上， 。【英】沿克著瞿菊农等译：政府论 下) ，商务印书馆1 9 6 4 年敝，第l3 3 一l3 4 贝 。【英】梅因著，沈景一译：古代法，商务印书馆1 9 9 3 年版，第9 7 页。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 国家有能力支配整个社会，社会却无能力制约国家。换言之，整个社会的运行 不是依靠自身内在的机制，而是听从国家的安排，国家消灭了社会，计划取代 了市场，权力废弃了契约。由此我们陷入了这样一个怪圈：国家有权力支配社 会，但事实上又无能力支配社会，社会在理论上也应制约国家，而任性的国家 只有自身的生存受到威胁的时候爿会自我约束。我们建国以来的历史对此作了 最好的说明。从根本上说，中国的改革就是要改变这一状况，就社会类型角度 而言，中国改革的过程就是一个不断缩小行政身份的范围，扩大契约适用范围 也即契约化的过程。诚信是契约法的基本原则，那么在行政性身份社会逐渐转 化为契约社会的过程中，行政诚信的确立也是必然的，因为此时政府与人民之 间突出地表现为一种契约关系，认真严格履行这一“契约”是诚信原则在行政 行为中的种重要表现。 ( 2 ) 行政诚信的确立是市场经济发展的必然要求 在计划经济下，行政法是一种自上而下的管理与服从性法律系统，计划经 济本质上也就是一种政府决定的经济。因为整个经济活动围绕着国家计划运转， 而计划则由政府制定：与此不同，市场经济的规则是经济活动决定政府的活动， 哪些事项需要政府管，哪些事项不需要政府管，对需要政府管理的事项又如何 管理，这些都取决于市场的要求。市场经济本质上是一种自发的秩序，亚当斯 密那只著名的“看不见的手”足以将市场经济组织得很有秩序，政府这只“看 得见的手”只需要在“看不见的手”难以发挥作用的地方出现。由此可知，现 代行政权力应当多一点社会中立性，即行政以社会公共事业管理为主要职能而 不是以国家管理为主要职能。“一方面，行政活动对任何社会来说都是必不可少 的，没有行政功能的社会活动是不可想象的。另方面，行政既然与国家权力 社会的公共权威有密切的关联，那它的性质也派生于社会的公共权威 国家，应随社会公共权威的性质的变化而变化。”。因而现代社会政府的权力带 有明显的公共性，其社会管理功能包括：第一，管理经济政府通过宏观的 立法让企业在法律规定的范围内拥有自己的经营权，不再直接干涉企业的经营 活动。这实际上就形成了一种隐形的契约关系，政府与企业都必须严格执行和 o 沪宁：行政生态分析，复巨大学出版社1 9 8 9 年版，第5 页。 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 遵守法律，也就是认真严格履行“契约”。第二，促进福利。第三，维护和合理 利用自然资源。第四，促进公共事业的发展。无论执行哪一种职能政府都应当 贯彻高效、便民、诚信原则，简化手续，缩短时间，提高效能，方便百姓；无 论执行哪一种职能，政府都应当发挥行政能动性，在依法行政的前提下，积极 解决社会出现的问题，主动为公民提供公共服务，而不是消极懈怠，敷衍塞责， 育失民望。 随着改革开放的深入，市场经济体制的确定，我国政府职能也发生了重大 转变，社会服务职能和社会公共管理职能代替阶级统治职能成为政府的主要职 能，特别是社会服务职能处于不断扩张之中，政府在信息和商业服务，教育文 化、娱乐和保健服务、交通道路、水电等市政服务方面，都大大拓展了范围和 内容。政府职能的转变引起了行政机关的行为方式也相应发生了很大变化，现 在比过去要求更多的是说服和合作，而不再是单纯的行政命令和强制性的行政 行为。人们要求政府改善传统的“命令一服从”模式，增强其服务意识。把作 为行政管理相对人的公民当作市场的消费者来对待，尽可能提供优质的行政服 务。而优质的行政服务的重要前提之一就是讲求诚信。 ( 3 ) 行政诚信的确立是行政法发展的必然要求 近代立法实践表明，以引入一些基础性的一般条款来赋予法律适当的弹性， 从而使法律执行者能够针对不同社会情势对法律作出合乎情理的扩张，这是克 服成文法局限性的有效手段。而诚信所代表的理念符合法律根本目的的公难观 念，正可以充任这样的基础性一般条款。诚信由于将道德规范与法律规范合为 一体，而兼具了法律调节和道德调节的双重功能，使得法律条文具有极大的弹 性。同时诚信的发展演进始终伴随于人类立法实践中严格规则与自由裁量的较 量中，并在二者的相互妥协和融合中被赋予了克服成文法局限性的工具价值。 行政法作为成文法，由于本身的特性决定了详细的法律规则不足以对行政权力 产生约束作用。而从权力的天性来讲，其适合的不变规律仍然是：不受限制的 权力要走向滥用和腐败。我们需要对现代行政权力的膨胀进行限制，而这种限 制最有效的方式是：把民法典规定的诚信原则适用于行政公法领域，并结合法 的稳定性原则逐渐演化发展出行政诚信保护原则。所谓行政诚信保护，是指基 于对政府信赖而产生的利益因其具有正当性而应当得到保护。行政机关不得撤 l n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 销这种信赖利益或者如果撤销必须补偿其信赖损失。同时，在行政法中讲究诚 信原则，可以限制行政机关自由裁量权的滥用。因为在行使“行政自由裁量权” 这一权力时“在允许自由裁量的范围内，行政行为是否适当，不是完全可以依 靠法律加以约束的，而是靠行政执法者的道德自律”。”而这种道德自律的最高 体现便是诚信。因而行政机关应本着诚信的理念行使权力，要树立政府诚信形 象，不得“出尔反尔强人所难”。 ( 三) 推进行政诚信建设的意义 社会诚信制度的基础是个人诚信，重点是企业诚信，核心是政府诚信。政 府诚信的建设对企业诚信、个人诚信具有引导和示范作用，因此，推进彳亍政诚 信建设对于加强整个社会诚信制度的建殴，完善社会主义市场经济体制，转变 政府职能，参与世界经济竞争部具有重要的现实意义。 1 行政诚信建设是建立完善的社会诚信体系的必要前提 诚信是由政府诚信、企业诚信以及个人诚信组成的一个诚信体系，而政府 本身所担负的引导、监督、管理社会诚信的职责决定了它是一整套社会诚信 制度建立和维护的主体。“民以吏为师”，一个国家里政府的品质总是影响并成 为该民族性格品质的标签。作为社会活动的主要组织者和监督管理者，作为诚 信环境最重要的建设和保障力量，政府的许多行为具有强烈的示范效应和重要 的引导作用，政府自身如不能践约守信，势必会招致企业、个人的竞相效仿， 从而导致整个社会诚信缺失的“多米诺骨牌”效应。如果政府诚信严重缺失， 社会发展的积极性就会丧失，整个社会将陷入诚信危机的恶性循环中。培植政 府的公信度，是建立社会诚信体系的关键。因此，政府诚信的好坏对企业诚信 和个人诚信具有很强的示范作用。政府诚信是政府有效发挥管理社会职能的一 个重要前提条件，也是弘扬诚信文化、建设诚信社会的基础。所以，建立和健 全社会诚信制度，首先要从政府做起，即首先要加强行政诚信建设。 2 行政诚信建设是社会主义市场经济体制建立和完善的保证 诚信是市场经济发展的基础。市场经济是法治经济，也是诚信经济，这就 。郭道晖：法的时代呼唤中国法制 h 版社1 9 9 8 年版，第1 4 5 负。 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 要求在规范的诚信规则基础上，实现市场对资源的合理配置。政府在市场经济 中扮演了市场制度规则的主要提供者和监督执行者的角色。规则既要得到公众 的认可，又要在社会经济活动中真正起作用，首先取决于政府的诚信度。虽然 社会