（行政管理专业论文）公共行政伦理的理论建构及其现实选择.pdf

摘要 尽管人类的现实性存在是物质性的，但其本质性存在却足精神性的，这种 精神性实体就是我们所说的社会伦理结构。伦理问题往往代表着普遍永恒的意 义。作为社会关系调节过程的主要操作者，公共行政组织及公其行政官员不但 构成了社会上层建筑的实体性存在，更代表着社会文化的典范性意义。公共行政 组织及公共行政官员个体的存在方式和精神伦理状态，直接影响到整个社会的面 貌和广大社会成员的精神伦理状态。因此，公共行政伦理方面的理论建设问题和 现实实践问题就构成了社会发展与变革过程中的重大历史课题，社会的进步当然 可以体现为物质财富的增加、技术水平的提高、认识层次的深入和社会政治的稳 定，然而，这一切不会自动带来精神世界的提升和人生幸福感的增加，有时还会 造成沉降和减少。本文借攀了国内外大量的研究资料，也详尽剖析了其中的相关 论点，提 l _ 了具有一定独创性的观点及分析思路。本文的结构划分为理论建构和 现实选择两大方面，显示出公共行政学科的现实应用性特征。本文认为，不应过 分指望仅仅通过过分强化行政文化当中的某一个因素或环节实现对当前中国政 治体制及公共行政体系的革新，如果没有一定适宜的条件和相关因素的良性配 合，任何革新的企图都会身不由己地转化为纯粹的梦想。不论私人道德、公共道 德还是公共行政伦理，其内在的原则是与 定的行政文化与社会文化相一致、相 沟通的，社会公众利益至，l 意识，法律至上意识，科学至l 意识所孜孜以求的实 际上正足人类文明发展及人性深处所向往的伦理至善境界，它以信念、信仰、传 统、习惯的方式存在于人们的主观意识中和社会文化中。只有当行政文化、公民 意识、公共行政官员和公众的伦理修养与法律、法规的相关监督执行机构及体制 的存在，彼此共存互动，我们才能指望公共行政官员本身所涉及的实际执行权与 自由裁量权问题、官德问题，获得比较满意的分析、解释和解决。因此，在本文 的思维框架下和论证过程中，公共行政伦理问题并不是一个独立的问题，而足一 个全局整体性问题，一个最高层次的问题。 关键词：公共行政伦理理论建构现实选择 t h et h e o r e t i cc o n s t r u c t i o na n dt h er e a 珏s f i ec h o i c e s o f t h ee t h i c so f p u b l i c a d m i n i s t r a f i o n a b s t r a c t a l t h o u g ht h er e a l i s t i ce x i s t e n c eo ft h eh u m a ni sm a t e r i a l i t se s s e n t i a le x i s t e n c e i st h es o c a l l e ds p i r i t u a le t h i c a ls t r u c t u r e ，w h i c ho w n s , a r te t e r n a li m p l i c a t i o n a sa n a d j u s t e ro fs o c i a lr e l a t i o n s o r g a n i z a t i o n so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i u na n do f f i c i a l sb o t h c o n s t i t u t et h es o c i a ls u p e r s t r u c t u r e a n dr e p r e s e n tt h es o c i a lc u l t u r ea sa ne x a m p l e t h e i rs p i r i t u a ls i t u a t i o ne x e r t sd i r e c ti n f l u e n c eo nt h em a s s i v es o c i a lm e m b e r s t h e o r i e sa n dp r a c t i c e so ft h ee t h i c so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nm a k eag r e a th i s t o r i c q u e s t i o nf o rd e v e l o p m e n ta n dr e f o r mo fs o c i e t y ，卟ei n c r e a s i n go fp h y s i c a lf o r t u n e ， t h ep r o g r e s s i n go ft e c h n o l o g y ，t h ed e e p e n i n go fk n o w l e d g ea n dt h es t a b i l i t yo fs o c i a l p o l i t i c sc o u l dn o ta u t o m a t i c a l l yi m p r o v et h eh u m a ns p i r i ta n di n c r e a s eh u m a n p l e a s u r e ，t h e ye v e nc o u l dp o s s i b l yd e c r e a s et h e m t h i sp a p e rs u b m i t ss o m ec r e a t i v e i d e a sa n dp o i n t so f v i e w i tc a ub ed i v i d e di n t o1 w ob i gs e c t i o n s o ft h e o r e t i c a l c o n s t r u c t i o na n dr e a l i s t i cc h o i c e s w h i c hi n d i c a t ec h a r a c t e r i s t i c so fa p p l i c a t i o no ft h e s u b j e c t t h i sp a p e rs t a t e st h a tw es h o u l dn o tl a yt o om u c he m p h a s i so ns o m ec e r t a i n s i n g l ef a c t o r so rp a r t so ft h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei nt h ep r o c e s so f c h i n e s ep o l i t i c a l r e f o r ma n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i v er e f o n t h a ti s 。i ft h e r ea r en os u i t a b l ec o n d i t i o n s a n dr e l a t e df a c t o r sn e e d e d a n yi d e n sf o rr e f c l m lc o u l di n v o l u n t a r i l yb e c o m ep u r e d a y d r e a m s a c c o r d i n gt ot h i sp a p e r , p r i v a t em o r a l i t y , p u b l i cm o r a l i t ya n de t h i c so f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na l lh a v et h es a m ei n n e rp r i n c i p l e s a sc e r t a i na d m i n i s t r a t i v e c u l t u r e sa n ds o c i a lc u l t u r e sd o t h ei d e a sf o rp u r s u i n gp u b l i ci n t e r e s t 1 a wa n ds c i e n c e i u ea c t u a l l yp u r s u i n gt h ee t h i cj d e a ls i t u a t i o n ，w h i c he x i s t si nh a m a ns u b j e c t i v ef i e l d a n ds o c i a 】c u l t u r ea sd e t e r m i n a t i o n s b e l i e 括t r a d i t i o n sa n dh a b i t s o n l yw h e nt h e a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e i d e ao fc i t i z e n e t h i ce x e r c i s i n go fp u b l i co 塌c i a la n dt h e m a s s e s e x e c u t i v ei n s t i t u t i o n so f l a w sa n dr u l e se x i s ta n dp r o m o t eo n ea n o t h e r , c a l lw e h o p et h a tw ew i l lp r o b a b l ys o l v et h ep r o b l e m so ft h ea c t u a la d m i n i s t r a t i n gp o w e ra n d t h ef r e ej u d g i n gp o w e r t h eq u e s t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni sn o tas i n g l eo n e b u t a na 1 1 一s i d e da n ds u p r e m eo n e k e yw o r d s ：e t h i c so f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，t h e o r e t i cc o n s t r u c t i o n ，r e a l i s t i cc h o i c e s 西北大学学位论文知识产权声明书 y8 9 3 5 3 3 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期闻论文l ：作的知识产权单位属于两北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签 西北大学学位论文独倒性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除厂文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 蓐犀 2 0 0 6 年f 月岁口日 引言 加强公共行政伦理的理论建设与实践指导t 作，已经成为世界性潮流。中国 证在步入全而建设小康社会的新的历史发展阶段，不仅公共行政伦理构成了政治 文明的重要组成部分，而h 公共 j ：政伦理的建设还是社会手义政治文明建设的重 要切入点。社会物质文明的建设主要是基于有形直观的层面展开的，它的目标设 定、过程安排以及结果评价都是便于测量估算、易于统计的；社会精神文明的建 设则主要是基于无形抽象的层面展丌的，它的诸项要素的设定几乎都是纯理论化 和概念化的，较难测量与统计；而社会政治文明的建设更为复杂，冈为它实际1 ： 同时大量涉及物质文明建设和精神文明建设两方面的内容，包括对生产活动的理 解问题、物质利益分配问题、物质与精神关系问题，还包括精神生活的利益化等 问题。公共行政伦理的建设恰恰处在所有问题的交接点上，它是要设法对生存于 物质及精神利益世界矛盾的冲突与调节最前沿的公共行政组织和公共杼政官员 的伦理道德结构进行较为系统、全面、深入、持久的研究分析和设计，以便真正 实现社会健康和谐发展，创造出真正美好幸福的生活。本文试图为中国社会的公 共行政伦理建设问题做些粗浅探讨。绘予必要的思考，以尽绵薄之力。 一、关于公共行政伦理的原理性探讨 1 历史性考察及逻辑性分析 人类社会伦理关系的存在历史远远超过法律天系、制度天系存在的历史长 度。自从出现了人类社会，就产生了人与人的关系问题，也产生了个人对这种关 系的接受、参与、思考、理解及其内化过程。因此，关于人的定义在更高程度上 是伦理性的，而不是心理性的、生理性的。在近代以来的科学分类中，大都把作 为研究对象的伦理关系看作是一种最普遍的社会关系。在有着相似类型的社会文 化中，也大致有着相类似的伦理关系以及由该种伦理关系造就的社会结构类型。 即使同一文化类型的社会分别属于不同的民族和幽家，他们之问的差别也往往表 现为政治上和意识形态一l 的差异性。这些差异对了二社会的存在来说，往往只是较 为表面化的现象，在更深的层面上，它们的伦理关系、伦理结构以及伦理观念有 着毋庸置疑的一致性。就此而言，伦理方面的话题往往都是永恒的话题，在一定 的相同或相近文化类型的社会中，不同时代的人们，却在反反复复地讨论着同一 个话题。所以，在历史的纵向维度及现实的横向维度上，伦理问题郝是最具普遍 性的问题。 尽管如此，伦理话题所表现出来的这种普遍性仪仅是一种历史现象。1 9 世纪 末期以柬，社会发展的一个明显的趋势，就是社会， i 活领域的分化秘科学的分化， 分别表现在：社会生活以以往的历史发展成果为前提，开始加速分化：同时科学 的学科分化也令人日不暇接。由此，出现了针对一般性伦理问题的研究和针对特 殊性问题豹研究。一方面，伦理学的丰流依然重复着已往时代的伦理话题加以研 究，甚至出现了更为深入、更为系统的伦理思考。另一方面，关于社会生活具体 领域的伦理研究也吸引了大批学者的目光，他们深入地分析了许多特殊的伦理关 系类型，提出应建设规范化的职业道德体系，从而形成2 0 世纪后半期的伦理研 究热点。在这种社会及科学发展的条件下，逐步形成了一门新兴学科行政伦 理学，它是 专门研究公共行政领域中的伦理关系问题的科学，并根据这种专 门研究对公共行政的价值取向及职业道德规范作出合理性规定。根据马克斯韦 伯等人创立的经典官僚制学说，行政体系是建立在工具理性基础之上的，其追求 的基本h 标是科学性价值，而不足伦理性价值，冈而以讨论价值问题为宗旨的行 政伦理学曾耐难以得到人们的认同。近3 0 多午来，行政管理社会化的趋势开 始显现，行政管理不再足仅仅属于政府所有的管理形态，而逐步扩展到许多其他 非政府社会公共事业部门。而当行政管理的方式延伸到非政府领域时，传统的行 政管理方式表现出诸多的不适应，亟需改革和调整。首先，把传统的行政管理形 态改造为适应非政府公共事业部门的管理形态；同时这种管理形态在非政府领域 取得成功的事实又对政府部门的行政管理提出了革新的要求，迫使政府部门适当 采纳非政府部门的管理经验。公共管理这种管理形态便应运而生。所以，公共管 理是从传统的行政管理发展演变而来的，却又不可以按照传统的行政管理理论及 概念来认识它，它是一种全新的行政管理形态或模式。 公共行政这种新模式提出了建立公共行政伦理学的要求。从逻辑上说，管理 的历史与人类的历史一样久远，即有了人也就有了管理，人在今天已经被公认为 社会动物。从人类历史的发展进程来看，单个的个人是不可以被称为人的，人只 有在社会的整体中才能够成为人，才可以被看作是人。作为社会人的人，他们最 举本的存在方式体现为相互间的集体活动和协同j ：作，其中必然包含着管理性冈 素。当然，人类社会早期的管理活动是非常简单的，但毕竟是存在着的。相对规 范的行政管理是伴随着政治国家的出现丽出现的。这种规范主要指：第一，拥有 相对稳定的行政等级序列；第二，拥有相对稳定的行政管理人员；第三，拥有相 对稳定的自上而下的彳亍政授权行为；第四，拥有出于构建社会秩序的需要而从事 的管理活动，这一点才是行政管理区别于其他管理的本质特征。也就是说，行政 管理不是以赢利为目的的经营性活动，而是服务于社会长远利益和根本利益的公 共治理活动，虽然这种所谓的长远利益或根本利益也可以同时被理解为统治阶级 或阶层的利益。国家出现以后的相当长时期内，行政管理都是服务于特定集团的 要求和利益，其行政管理的范围，也主要以对官吏的管理为内容，外部功能极其 缺乏，具体表现为，在国家政权的运转机制之外，大致存在着较为独立自主的社 会经济生活、血缘家庭领域的社会团体活动以及宗教团体活动等，这些方面都在 很大程度卜超越了行政管理的范围，只是相对而言，行政管理发展得更为充分和 系统。我们估且把这一时期内的行政管理称为统治行政，其主要特征是：职位的 继承制和强烈的排外性。类似于中国科举考试这样的措施，在定程度上= 纠正了 ， 这种排外性，却并没有从本质上改变统治行政的排外特征。进入近代以来，以管 理社会公共事务为h 的的行政管理开始迅速发展，逐渐形成有别予统治行政的管 理行政。管理行政更多地接受公众的参与，也更多地接受社会的监督，甚至显示 出行政管理社会化的趋势。我f f j 把这种近代成长起来的管理行政称为公共行政。 随着礼会的进一步发展，服务行政被提上议事1 程，它不仅远远脱离了统治的职 能，也不再凌驾于社会之上，而是从属于服务的目的，同时在行政人员的主观意 识深处，还蕴含了时时处处从公共利益出发，为社会、为公众实现服务的强烈意 愿。这种服务行政才是真i f 意义七的公共行政，公共行政伦理学也由此才获得了 完满的立论基础。 2 公共行政伦理思想的演变 1 8 8 7 年美国著名政治学家威尔逊发表了其行政学之研究 文。这篇论 文虽然不长( 大约2 万亨) ，却很快蜚声于政治学界荠产生了深远的影响。在本 文中，威尔逊对近代以来行政管理专业化的发展历程进行了总结，提出了建立行 政管理学的构想，可称为足对管理行政的系统表述，其本身也意味着行政管理从 自发到自觉的演变过程。人们普遍认为。该文是 亍政管理学创立的标志，威尔逊 本人也因此被认定为 j ：政管理学的创始人。实际上，威尔逊的理论反映了行政管 理实践发展的客观要求以及人们专门探讨行政管理规律的愿望，包括行政管理与 其周围环境的关系阊题，t j 行政管理专门化相关的法律、制度建设问题，行政管 理过程中特定的技术问题及目标问题等。威尔逊在本文中所阐述的理论从结构上 否定了i 权分立学说，捉h 了政治与行政的二分法。 1 9 0 0 年，美国另。位杰出的政治学家古德诺发表了政治与行政：对政府的 研究一书，全面详尽地论述了二分法理论。比如他主张，为了提高行政效率， 最好将政党因素和政治权宜排斥在行政之外，并将政府文职官员划分为政务官和 事务官，而事务官须在政治上保持中立。古德诺的理论使行政管理学在独立发 展的道路上迈出了具有历史意义的一大步，所以他也被认定为行政管理学的奠基 。 美 伍德罗威尔逊行政学 ! ：i f 究 a 彭和平等编译国外公共行政理论精选 c 北京：中共中央 党校出版社，1 , 9 9 7 ，t 4 1 5 。 美 弗兰克古德诺政治与行政n 十：元译北京：毕夏出版社，1 9 8 9 ，1 2 1 3 3 人之一一。 研：楚在政治与行政一分韵前挺。下，马克斯韦伯的官僚制理论力代表了行政 管理组织模式的典型形态，也由此才玎始把行政管理作为专门的技术化领域来看 待。马克斯韦伯是德国著名的社会学家，他蜴社会史比较研究的方法提m 其官 僚南4 组织理论的，他特别关注古代伟犬文明闽家中所曾经存在过的管理组织方式 以及曾在那些组织方式中存在着的具有共同性的 j ：为类型。他对古代埃及、中国、 罗马、拜占庭帝国以及近代欧洲资本丰义发展过程中的官僚制进行历史考察和分 析，制定出了理想化的官僚制模型：在组织形式j ：，它服从于科学性原则；在体 制设置上，它服从于形式合理性原则；在运作程序上，它服从于合理合法原则： 在组织成员行为方式| | ，它服从于以权威为基础的集权原则；在组织成员j 、日j 的关 系上，它必须符合命令与服从的关系原则，等等。在。般意义上，我们可以把韦 伯的理想官僚制模型概括为：第一，以职能：擎业化为基础进行工作分 ：，按照权 力高低自上而卜| 排列成严格规定的等级层次体系。每一个下级机关都在其上缴 机关的监督与控制之下，务求每位成员称职并只有一位上司，同时自下而上又 拥有申诉和表示不满的权利。第一二，根据规章制度、按照系统的工作分工，明确 划分机构与人员的责任和权力。为了履行一定责任，必须提供定的相应权力， 同时明确规定必要的强制性手段以及适用条件。第三，建立指导机关活动的规则， 包括技术规则和行为准则两大方面，并且为了合理应用这些规则，必须对相关人 员进行专门的教育和培谢。第四，建宦系统化的工作程序，划定明确的公私界线。 成员与组织的财产要明确分离，办公场所与居住场所也要适当分开。第五，严格 奉行公事公办的准则。组织机构不可以表现出任何个性特征，它们拥有特定的权 利和义务，它们是整体靛组织而4 i 是职位占有者的财产。任何任职者都不可溢j j 其j f 式的职权，只接受相关准则所规定的职能。当然，合法权力能够以各种不同 的方式来行使。第六，对官员的评价注重知识和能力，为此所有机构都需通过竞 争程序来选拔成员，根据技术及非个性标准柬确定职位候选人：录用以后，则按 照资历、成就或两者兼而有之地实行晋升。o 由此可见，威尔逊提出的政治与行政二分原则，经过古德诺的系统阐遗，最 “张康之，对“公共管理伦理学7 的历史可能r 丰的证硝 j 社会科学研究，2 0 0 2 ，( 2 ) ：卜6 后由韦侗对官僚制的具体t t 尽的描述，最终得到了系统的理沦证明，也才使行政 管理体系的完善进程成为5 个自觉的过程。然而，我们可以看出，威尔逊一一古 德诺韦伯范式足基r 两个理论假设建立起束的：政治与行政在一个总的过 程中体现为决策与执行两个不同的领域和两个不同的阶段。在这范式中，围 绕着效率目标，行政管理的科学化、技术化的形式合理性及可操作性得到了极端 的强化，任何个人的主观判断及价值因素都被统统清除，从而甭定伦理政治因素 在公共行政过程中的任何作用。但是，近代主流的社会意识形态却是一个不断推 崇人的价值及尊严的历史发展过程。因此，公共行政领域中过分突出法律制度化、 科学化、技术化而排斥人的价值和意义的倾向与整个近代历史的趋势不相协调 。 美国著名决策学派创始人西蒙为代表的决策理论学派认为，以往传统的理论 对组织体系的说明仅仅限于结构、权力、责任和指挥，显得过分简唯化而不切实 际，只有对组织中每一位成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究，才有可能全面深 入地了解组织。以往传统的理论把人看成是组织的一个毫无生气的既定因素面不 是一个活跃的可变因素，从而忽视了人的行为的现实重要性。他队为，传统的行 政研究方法不能正确反映行政过程，主张用行政行为的动态研究方法来取代传统 的法度体制的静态研究方法，以便使行政研究切实有效。他的思想的核心表述是 “管理就是决策”，其意义在于，主张研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会 学、心理学等学科的发展成果，认为决策或决定是行政行为的核心，行政管理研 究的最终目的不是为了提高组织的效率，而是为了实现组织的效果，效率只是达 到效果的手段而已。这样，他就提出了如何将公共政策的制定与执行相统一， 如何将科学与价值相协调的问题。无论如何，任何目标的指向都只能是价值的意 义，甚至目标本身就是一定的价值体现。行政管珲过程越是在宏观层面上展开， 它的价值特征也就越发明显突出。因此，在公共政策的制定过程中，无论怎样强 调决策的科学化，关于价值的考量都是首要的和第位的。但是以往传统的政治 与行政二分法把公共政策的制定与执行过程人为隔离开来，即政策的制定才有价 值意义而政策的执行过程( 公共行政过程) 则排斥切价值因素。这种人为的隔 。张康之对“公共管理伦理学”的历史j 能性的证明e j 3 社会科学研究，2 0 0 2 ，( 2 ) ：卜6 4 美 赫伯特西蒙管理行为管理组织决第过程的研究 m 杨砾等详北京：北京经济学院出版社， 】9 8 8 5 离只t 叮能具有理论意义而背离了操作的现实可行性。按照西蒙的理论，就整个公 共行政体系l 甜言，科学1 j 价值是相互统的。 2 0 世纪8 0 年代兴起的“新公共行政”运动，把西蒙的理论观点具体化，提 出了公共行政必须建立在是甭能够维护社会公正，促进社会公平的价值旨归基础 之上。人们发现，在现实行政管理的过程中，行政人员的“价值中赢”只能是 个神话，如果回避了社会公平问题，就小仅l i 能使公共行政在效率方面做得更好， 反而可能做得更坏。“新公共行政”运动主张在提出公共行政的效率目标的同时， 也要提出相应的社会公平目标。为此，它提出了系列新的公共行政体系改造方 案。由此行政伦理以及行政伦理学问题的研究才终于提上了议事f 1 程，并逐渐成 为显学。2 0 世纪7 0 年代兴起的“新公共管理”运动与以前的“新公共行政”运 动有所不同，它并1 i 企图对现行行政学理论作出全面的批判或突破，而是致力 ： 根据解决现实问题的需要对已有理论作出取舍和评价，它注重解决现实问题，并 不具备任何系统化的理论模型。因此，按照学科的标准，既然“新公共管理”运 动把注意力放在解决现实问题j ：，那么对它来说，学科之间的差别是无关紧要的， 任何理论和观点只要有助于解释或解决公共行政实践过程中的问题，不论是属于 经济学、社会学、政治学还足管理学，都可以吸收和利用，从而越发淡化了专门 研究政府问题的行政学与其他学科之间的界限。而且，“新公共管理”运动面对 现实问题时所考虑的不是其性质，也不是其所属的领域和部门，而是解决这蟪问 题的叮行性方案。因此，政府中的问题与其他部门的问题，在性质卜- 并没有什么 两样，因此也同样，解决其他部门问题的方法方式可以用来解决政府部门的问题。 这样，在公共管理领域中，政府只算是其中个公共部门了，它只与私人部门相 区别。其结果是，行政管理概念不再适合用来描述政府行政人员的行为，泛化了 的行政管理现实实践活动最终迫使了公共管理概念的形成。毫无疑问，它是一种 新的管理模式，是对以往传统的行政管理模式的全新突破。综e 所述，我们发现， 西蒙的理论正式提出了公共行政中的价值问题，论证了对政府进行伦理考察和定 位的可行性。新公共管理在模糊政府与其他公共部门界限的同时，把价值问题设 定在解决现实问题的过程中。 当然，中国作为一个发展中国家，面临着与西方当代社会不尽相同的问题， 在当前实施政治体制改革，建设政治文明的道路上将仍然不得不把研究政府管理 6 的行政学与其他学科拉开距离，也不得不把政府t 扣存在的问题与其他部门的问题 区别对待。在柏、与长：时期内，中豳社会中的政府将依然足社会权威的存在及象征。 因而中国的公共行政伦理问题必须结合中国社会发展的大背景来加以研究。 二、关于公共行政伦理的实证分析性探讨 1 公共行政伦理的社会期待问题 虽然法律制度一直被看作是抑制腐败、纠正不公平行为的有力工具，但是如 何提高公共行政人员的内在道德素质，以便切实推动统治行政转向管理行政并进 一步走向服务行政，就成为摆在政府及社会面前的一个重要论题。因为任何制度 性的改变必须以制度中的人的内在素质的改变为现实前提，否则，制度将会毫无 保留地蜕变为文字游戏，反而成为庇护腐败的美丽托辞。为此，我们必须首先对 行政伦理作出适当界定。 美国学者沃尔多指出，公共道德是为“范围更广泛的全体居民面不是为 自我、家庭、小集团或一帮人的利益服务”。马克斯韦伯认为，行政责任就是 行政人员决心牺牲自己的私人利益以便执行立法政策，从而把自己的精力和创造 力融入工作中，就是唤起行政官员对民众及其根本利益尊熏之良知。从他们的论 述当中我们可以发现，行政伦理中包含了职业道德责任的内容、个人服从全体公 民利益的内容以及公共行政官员自身定位的内容等。也就是说，公共行政伦理是 属丁公共道德的有机组成部分，或者说公共道德在公共行政领域体现为行政伦 理，它是公共行政官员的基本行为准则。这类分析广泛涉及行政人员如何对个人 主义和集体主义关系的价值取向做到协调与均衡。 另外一些学者从其他方丽提出了关于行政伦理的观点。如亚伯拉罕卡普兰 指出，政治道德内存于政策之中，政策的制定显著影响着人们用来评判各种事物 的价值观，即公共道德也是关于公共政策的道德。意思是说，当行政官员在制定 政策时他一定是要考量着道德标准进行决策。登哈特指出，“要想使行政官员是 道德的，就需要使行政官员能够独立地从事、合理地验证和探究制定行政决策标 准的过程。起码地，行政决策是根据那个组织的标准而制定的。当更深刻地理解 4t e r r yl ，c o o p e r h a n d b o o k ( 1 f d m j n is t r a t i v ee t h i c s c 3 m a r c e l d e k k e r1 n c 1 9 9 4 ，1 1 1 7 社会价值观或新的社会关注点l i 经出现时，决策标准要随时发生变化，行政官员 应浚做好把决策标准凋适到i 二经反映我们社会核心价值观的义务和认识到组织 f 1 标的这些变化1 二来的准备。行政官员对组织内制定的决策和决策依据的道德标 准负有个人和专业的责任。”。这类观点倾向于从决策及决策过程入手展开分析。 这类分析涉及到决策过程中的道德标准、决策的日标定位等诸如此类的道德f u j 题，或者说，涉及了决策行为所依据的道德规范问题，而道德规范又构成了行政 伦理的基本内容。还有一些学者从方法论角度来提出相关论点，如文特里斯指出， “行政伦理无论是否与内部或外部控制相联系，其目的都是提高改进以委托人为 中心的方法。因为行政伦理无法消除( 行政管理的) 专业知识和技术合理性的i ： 具特征。”。此类分析恰恰表明了行政伦理具有，。泛的应用性和实用性特征。因为 公共行政管理本身就是一门科学性和技术性都很强的应用操作性学科，同时行政 管理又是政府行为的最现实最具体的过程表证。由此可以肯定，作为行政官员道 德实践的行政伦理过程必然会在实现行政效率、实现目标的公正性等方面发挥非 常具体而重要的作用。 总之，行政伦理研究的主要对象，也即行政伦理的主体，丁f 是行政官员本身。 他们是行政伦理行为的发起者，又是行政伦理关系的丰要承载者。行政官员拥有 善的道德观念和道德的行政伦理行为，就能够表现为行政官员的德性；行政官员 如果拥有优良道德品质，他才能真正道德地行使行政权力，实现对公共事务的和 谐管理。行政官员的道德水准如何，构成行政伦理行为即行政官员道德活动的关 键所在。因此，行政官员的合理优秀道德品质包括正义、平等、良心、勇气等理 应成为对行政伦理主体展开研究的晕要方面及内容。行政官员通过各种活动实施 对公共事务的管理，在这一过程中，不论是官员的公务性活动还是私人性活动都 会时时处处面临道德判断和道德选择，这种道德判断和道德选择也就体现为行政 官员进行公共事务管理过程中所持有的道德信念以及所从事的各种道德行为。因 此，道德行为规范就从外部对行政官员及其行为进行控制和教化，从而使其行政 行为实现道德化。也就是说，研究行政伦理行为实际上主要是研究行政官员的道 德行为规范，包括道德行为规范的意义、作用、内容和方法。另外，行政伦理的 。t e r r yl _ c o o p e r h a n d b o o ko fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s c m a r c e ld e k k e rl n c 1 9 9 4 6 4 t e r r yi ，c o o p e r h a n d b o o ko fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s c m a r c e ld e k k e rin c 1 9 9 4 1 9 9 卜体行政官员在实旌了定的行政伦理行为之后必定要形成某种特定的天 系，即上下级问、官员与民众问的道德关系。这种关系称为行政伦理关系。关】 行政伦理主体、行政伦理行为及行政伦理关系之间的关系川以概括地表述为：行 政伦理丰体是行政伦理行为的实施者，因而行政伦理主体及行政官员的内在优良 品质就成为行政伦理行为道德化的基本前提，否则，纵使存在着系统完善的行政 道德规范作为外在控制力，也可能会因行政伦理丰体内在的道德劣性而使行政伦 理行为的道德性出现缺损，从而导致行政道德规范的外在控制流于形式；同时行 政伦理主体的行政伦理行为所带来的行政伦理关系又对行政伦理主体的品质及 行政伦理行为的道德性构成正的或负的反馈。 2 公共行政伦理的社会内涵问题 2 0 世纪初以来，随着社会经济文化的发展，公共事务的范围及复杂程度也随 之扩大和加深，各工业化国家以及新兴工业国( 包括改革中的中国) 政府的组织 结构和功能日益膨胀和分化，与此相对应，行政官员对社会公共事务干预及管理 的权力也二j 趋增大。在此背景下，除了对公共行政官员的知识、技能的更高要求 以外，对他们的道德水准要求相比较其他社会组织成员来说也要高得多。主要表 现在：第一，公共行政官员必须忠于国家、忠于政府、忠于职责、忠于法律，这 些构成了所有公共行政官员必须遵守的政治性道德规范，因为这些准则表达着对 公共行政官员的政治信念与政治信仰的要求。第：，公共行政伦理主要来源 ：行 政官员对公共事务管理事业的价值观及信念当中，需要依赖于良心、习惯、信念 及社会舆论来维持和保障。这些优良品质已经不是由外力强加的结果，而是由公 共行政官员自身自觉地内化于心中而形成，这些优良品质使公共行政官员在面临 道德判断和两难抉择时能够自觉自然地作出公正公平的言行。因而公共行政伦理 的目的就在于通过对公共行政官员实施道德品质教育，从而造就具有正义、平等、 良心等优良品质的高度自律的公共行政管理人员。可以这么说，自觉自律是公共 行政伦理主体、行为与关系所赖以支撑的核心要素。第二，建立公共行政伦理规 范意味着，不仅仅通过道德品质教育培养公共行政官员的内在道德信仰，还需要 以外在的诉诸于语言、文字、法律、制度及全方位监督等有形规范来对公共行政 官员的行为施加影响。这种影响更侧重于外部的奖惩和利害的取舍。公荚行政官 9 员的内在道德信念和信仰固然足十分重要的，外部行政伦理规范则以有形的形态 使之刚性化、可操作化。换句话浣，自律和他律互为因果、叵相促进，即：只铂 合理的自律，才能使合法的他律发挥作用；反过来，他律义是对自律的提醒、警 示和证明。第四，公共行政伦理行为的性质取决于影响浚公共行政伦理行为的环 境条件，也就是说，如果原先的环境条件发生变化，则原先与之相对应的公共 r 政伦理行为的性质也会发生变化。或者随，善和恶有可能相互转化。 三、关于中国社会公共行政伦理发展的合理范式探讨 1 关于理性主义伦理学 按照哲学认识论的思维逻辑，决定事物本质的因素存在于精神性的、形而上 的、伦理的和非物质的世界之中，伦理原则才是世界及人生的根本原则。由此提 出了理性主义伦理学。按照这一逻辑，人类社会的和谐发展以及幸福的实现，必 须首先从人的精神心理层面来塑造人格、信仰、信念。就中国公共行政事业发展 问题而言，依法治国和以德治国相结合的方略，很好地体现了这一思路，特别是 对作为国家和社会公共事务治理基本主体的党政机关、团体、组织及其工作人员 提出了崭新的标准和要求。其中，德治是根本，法治是外在体现，彼此相辅相成， 缺一不可。也就是说，二者之问并无先后顺序，只有相互依存、相互促进的关系。 而从逻辑上讲，德在法先，以德治国必先以德治政；以德治政必先以德治人( 即 国家治理的基本主体：执政党、政府及其公共行政人员) 。由此可见，公共行政 伦理建设在国家社会公共事务管理过程中起着核心的作用，它既是一种治国方略 或手段，又是实现社会和谐、谋求社会发展、实现人民幸福的目标之一。 长期以来，在中国社会的公共行政领域，伦理及公共行政伦理建设常常被过 分偏狭地理解。在中国的历史文化当中，理性的精神与伦理的精神往往处于彼此 矛盾状态，伦理及行政伦理仅仅被理解为属于日常感性生活层面的内容，而理性 精神则受到抑制，被看作足属于工具或手段层面的内容，伦理与理性难以实现沟 通。因而，伦理建设总是被框定在政治思想建设的范围内，建设的手段也总是局 限在“学习”、“日常修养”、“教育”、“奉献”、“大公无私”等比较宽泛、笼统、 粗放的界定中，缺少实际的叮操作性、可测量性、可评价性，从而导致中国社会 1 n 的伦理建设尤其是公共行政伦理建设明显一i 适应当今经济、科技、文化发展的需 要，更人大滞后于对外丌放和经济全球化的步伐。社会主义市场经济条件卜的伦 理建设绝不应该再维持旧有的、空泛的理论和方法，有必要赋予其较为充分的弹 性分析特征。因为伦理建设与人的思想、精神、心理以及现实的实践活动的方方 面面密切联系并相互影响、相互制约，所以存在着诸多直接影响伦理道德发展变 化的因素。为此，我们小能仅仅着眼于伦理道德的范围建设伦理道德，就公共行 政伦理建设而言，如果仪仪理解为构建几个原理、j l 条原则，确认某个体系规范， 然后就这些原理、原则和规范进行所谓的“学习”、“r 常修养”和“教育”，则 这样的建设不但不是公共行政伦理建设，而且是对公共行政伦理建设的嘲弄与颠 覆，导致事实上的无德无行甚至是恶德恶行。 因此，必须积极倡导建设符合时代要求的有中国特色的理性主义伦理学，特 别是关于公共行政伦理的学说体系，以便逐步摆脱传统的、经验式的、政治色彩 过浓的粗放式行政伦理文化。f 司时全面分析直接影响到中国社会公共行政伦理发 展的诸多因素，确定变革的切入点，理清各因素之间的互动关系，对未来的公共 行政伦理的演变及发展趋势作出理性的预测。当然，从实际层面考量，我们应该 从多渠道、多方面采取必要的措施，作出必要的选择，承担必要的责任和后果。 既然公共行政活动是种现实存在的活动与现象，那么公共行政伦理建设也必然 是一个非常现实的、应该具有很强操作性的过程。任何与之相关的理论研究和论 证，都不可以与这种现实活动相脱节；理论分析和理论探讨可以去追求无限多的 选项，而在现实操作中，必须设定有限的、成熟的、可靠的较为直观的选项，如 此才能够减少理论对实践的误导而更可能体现理论对实践的有效指导作用，特别 是对于公共行政伦理建设这样既有浓厚的理性分析色彩，又缺少现实直观量化标 准，同时又事荚国家社会利益发展之重要现实问题的问题，尤其应该抱以谨慎、 严密、务实、开拓、创新的态度。 2 关于行政伦理建设与行政体系改革 公共行政伦理建设必须与公共行政体系改革相伴生、相配套，否则所谓公共 行政伦理的变革与发展只能是无源之水、无本之木。在现当代的发达国家及发展 中国家中，公共行政事务管理的社会功能日益突h = | ，政府及公共行政官员对社会 1 l 动态发展的干预同益多样化、深层化、复杂化，町以认为，经济文化的发展、公 民生活水甲的提高、社会稳定及社会公平的实现，在很人程度j 二取决于政府部门 及公萸行政官员履行其公弛管理职责的技能、效率和奉献精神。政府部门及公共 行政官员存在的意义主要并不取决于1 ：作的程序及模式。公共行政部门是按照一 定的组织机构、职能要求和管理体制建立起来的复杂系统。与任何其他组织一样， 它也必须根据其内部因素和外部环境的变化而不断地从其结构、职能和体制等各 方面进行变革和调整。如此才能够使公共管理部| j 及行政官员自始至终保持应有 的活力，不断追求其理想化状态，实现对社会政治、经济发展要求的较充分满足。 公共行政改革实际上是种全面性改革，它不仅涉及政治、经济方面的因素，同 时也是一场意义重大的伦理改革。一方面，公共行政改革对于政治、经济和社会 稳定、社会公平所带来的良好的效应本身就符合人类社会的伦理价值标准，体现 着对人性、人的尊严和人生幸福的尊重和实现。从另方面讲，公共行政改革还 真接地为新的更为合理的公共行政伦理提供生存与生长的生态环境，并不断清除 不合理伦理或不道德因素，实现政府部门、行政官员乃至整个社会精神风貌的更 新。自2 0 世纪7 0 年代以来，中国开始把与中央计划经济体制相配套的集权行政 模式以渐进的方式向j 市场经济体制相配套的新的行政管理模式过渡。党的十六 大以来，中央积极倡导建设社会主义政治文明，其最终目标就是进一步扩大社会 主义民主，健全法制，依法治国。但是，我国现 j ：的行政管理制度和体制与现代 公共行政发展的要求相差甚远，党政不分、政企不分、权力集中、机构职能交叉 重叠、等级特权观念等旧的东西依然大量存在。虽然伦理文化具有精神上的超越 性和思想观念上的超前性，但新的公共行政伦理体系要作为整体全局性存在并在 公共行政活动中真正起到调节作用，是绝不能脱离体制和制度基础的。 自我园实行改革开放政策以来，人们逐渐发现和承认，经济体制的改革原本 就很艰难，而政治体制的改革貌似简单易行而事实上更难。我们曾经过于注重了 有形化、物质化的层面，而忽视了非物质的、精神的、无形的文化、习俗、习惯、 传统等因素的力量。政治体制改革的核心则是政府行政体系的改革，即对公共行 政体系中的权力来源、权力分配、权力运作方式、权力运行效果的评价、不同部 门和不同官员之间关系的协调方式、政府部门及政府官员与社会各阶层公众的关 系定位等一系列方面都需要作出新的调整。可以认为，政治制度的赢接体现j f 是 l2 公共行政体系的现实状态。这一状态主要地并不是由所谓的法律、制度和规定所 决定，而恰恰是由构成公共行政组织的、活t i ： 的公共彳政官员的思想状态、心 理状态、言行表现状态、习惯状态、风俗文化状态等所决定，这渚种方面的状态 直接操控r 公共行政官员本人的人格伦理状态，