（社会保障专业论文）中国养老金个人账户管理的探讨.pdf

摘要 摘要 当前，中国养老保险制度采取的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累 式的模式，其中社会统筹采取现收现付制，个人账户实行基金制度。这种制度 安排的目的是既要保存现收现付制的再分配功能。克服现收现付制无力面对人 口老龄化的弱点，又要发挥个人账户对个人责任心的培养和对效率的刺激作 用。但由于政府对社会保障体制的转轨成本始终采取模糊回避的态度，统账结 合实行混账管理，使得个人账户基金在产权受限的情况下被政府挪用、挤占， 成为政府用于支付离退休养老金的资金来源。个人账户的“空账”运行已严重 威胁到社会保障制度的运行基础，严重违背了设立个人账户的初衷。因此，必 须变空账为实账，实行分账管理，为实现个人账户基金保值增值创造条件。为 此作者选择对中国养老金个人账户的管理进行探讨是有现实意义的。 本文分三章介绍中国个人账户管理的现状和存在问题、设立个人账户的必 要性、完善中国个人账户的管理的建议主要有：做实个人账户；兼顾社会经济 目标的投资政策；市场化运作与政府监管相结合等等。创新之处是在于分析中 国设立个人账户的必要性基础上，对个人账户管理的指导思想一并提出，使得 从中国国情出发，借鉴国外经验完善中国个人账户管理。 关键词：个人账户，必要性，管理 a b s t r a c t a b s t r a c t c u r r e n f l y ，c h i n e s ee n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m i s p a r t s o fa c c u m u l a t e s y s t e m sw h i c hi sc o m b i n e db ys o c i e t yo r c h e s t r a t i o na n dp e r s o n a l a c c o u n t t h e s o c i e t yo r c h e s t r a t i o na d o p t so u t - o f - p o c k e tm e t h o d ，a n dt h ep e r s o n a la c c o u n tt a k e s f u n dw a y s i t si n t e n t i o ni sk e e p i n gr e a l l o c a t ef u n c t i o no fo u t o f - p o c k e t ，c o n q u e r i n g w e a kp o i n to fo u t - o f - p o c k e tm e t h o dc a s kd e a lw i t ha g e d a sw e l la sb r i n gp e r s o n a l a c c o u n ti n t op l a yi r r i t a f i v ef u n c t i o nf o re f f i d e n c ya n df o r e s t e rf o rp e r s o n a ls e n s eo f r e s p o n s i b i l i t y b u tg o v e r n m e n ta l w a y st a k e sd a r k a a i t u d ef o rc o s to fs o c i a l i n d e m n i f i c a t o r ys y s t e mt u r nat r a c k ，t h eo r c h e s t r a t i o nf u n da n dp e r s o n a la c c o u n t f u n dm i xa l la c c o u n tb o o ku s a g e ，i ti sm a d ep e r s o n a la c c o u n tf u n dp e c u l a t e db yt h e g o v e r n m e n t ，i ti sp a i d f o rp e n s i o n ，i ti sb a d l yi m p e r i l e db a s i cr u n n i n go fs o c i a l i n d e r m f i f i c a t o r ys y s t e m ，b r e a c h i n gi n s ti n t e n t i o no fe s t a b l i s h i n gp e r s o n a la c c o u n t t h e r e f o r e ，i ti sn e e d e dc h a n g et h ee m p t ya c c o u n tt of u l l ，c h a r r i n go na c c o u n t m a n a g e m e n td i v i d e d ，i tc r e a t ec o n d i t i o n sf o rp r o t e c tav a l u et oi n c r e a s ei nv a l u e s o ， i th a sp r a c t i c a lm e a n i n gt h a tc a r r y i n go nd i s c u s s i n gf o rc h i n e s ee n d o w m e n tp e r s o n a l a c c o u n tm a n a g e m e n t t h ep a p e ri sd i v i d e dt ot h r e ec h a p t e r s i ti n t r o d u c e st h ec u r r e n tc o n d i t i o n sa n d p r o b l e m so fc h i n e s ep e r s o n a la c c o u n tm a n a g e m e n t i th a st h en e c e s s a r y o f e s t a b l i s h i n gp e r s o n a la c c o u n t t h e r ea r es o m es u g g e s t i o n sf o rp e r f e c tc h i n e s e p e r s o n a la c c o u n tm a n a g e m e n t t h e ya r e ：d oa c t u a l l yp e r s o n a la c c o u n t ；l o o ka f t e r b o t hs i d e st h ei n v e s t m e n tp o l i c yo fs o c i a le c o n o m i ct a r g e t ；t h em a r k e tt u r n st h e o p e r a t i o na n dg o v e r n m e n tt ot a k ec h a r g eo f t oc o m b i n et o g e t h e ra n de t c t h e r ea r ec r e a t i o n si na d v a n c i n gd i r e c t i v et h i n k i n gf o rt h em a n a g e m e n to f c h i n e s ep e r s o n a la c c o u n tt h a ti sb a s i co fa n a l y s i st h en e c e s s a r yo fe s t a b l i s h i n g c h i n e s ep e r s o n a la c c o u n t i ts e t so u tf r o mc h i n e s ec o n d k i o n sa n dd r a wl e s s o n sf r o m f o r e i g nt op e r f e c tc h i n e s ep e r s o n a la c c o u n tm a n a g e m e n t k e y w o r d ：p e r s o n a la c c o u n t ，n e c e s s a r y , m a n a g e m e n t 1 1 东北财经大学研究生学位论文原创。眭声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 e 社虱寿碰夼人账产蟹喱曰 埘，是本人在导师指导下，在东北财经大学 攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成果。据本人所知，论文中除已 注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要 贡献的个人和集体均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：崔皇兰 日期：力衫幸f f 月”日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 中国养震渔千尺晒产惨理纫槎村系本人在东北财经大学攻读博士 硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位论文。本论文的研究成果归东 北财经大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解 东北财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交 论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分内容。 作者签名： 导师签名： 庭煞兰 日期：纠年月州j 燃 同期：年，f 月 。目 第一章中国养老金个人账户管理的基本问题 第一章中国养老金个人账户管理的基本问题 1 1 基本内涵 1 1 1 个人账户的含义 中国养老保险个人账户是指基本养老保险的个人账户，它是企业( 机关事 业单位等尚未正式纳入) 基本养老保险中记录职工个人缴纳基本养老保险费和 单位缴费部分划入职工个人名下的账户( 统账分离后，单位缴费不再划入个人 账户) ，是计算参保人员退休金的重要依据。个人账户既包括新人的个人账户 又包括中人的个人账户1 。在个人账户上积累的基金作为基本养老保险基金的一 部分，在性质、功能上有其自身的特点。与社会统筹相比，它是完全积累式、 以收定支，实行自我保障储蓄；与补充养老保险或企业年金相比，又有其不同 之处，即个人账户终究是构成基本养老保险的一部分，其首要的目的还是保障 退休人员的基本生活，但补充养老保险或企业年金的作用则在于保障退休人员 的生活质量。 1 1 2 个人账户基金管理的含义 个人账户基金管理是指为了实现个人账户养老保险的目标及其稳定运行， 对个人账户养老保险基金的运行条件、基金征缴、管理模式、投资营运、监督 管理等进行全面规划和系统管理的总称，是个人账户运行的中心环节。 在中国当前“统账结合”式的养老保险制度中，具有两种不同性质的成分， 即具有现收现付性质的社会统筹保险基金和具有完全积累性质的个人账户基 金。因此，对于他们的管理应采取不同的形式。 中国养老金个人账户管理的探讨 1 2 个人账户的设立 1 ，2 1 个人账户设立的依据 在中国养老保险改革中，增设个人账户有其理论依据和现实依据。其理论 依据是：权利与义务的相统一的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。 中国养老保险制度的改革也遵循这一理论，改变原来完全由国家独立承担职工 的养老保险责任的传统模式，建立由国家、企业、个人三者共同承担的“统账” 相结合的模式，个人账户的设立就是职工在权利与义务上相统一的集中表现。 其现实依据是：在传统的养老保险体制下，国家承担过多的责任，造成个 人缺乏自我保障意识。当前我国正处于经济体制转型和人口老龄化压力日趋增 大的时候，因此，养老保险改革一方面要强调个人的自我保障意识和三方( 国 家、单位、个人) 共同承担养老保险责任的原则：另一方面又要考虑如何应对 我国未来人口老龄化压力，为此，完全的现收现付制养老保险难以适应新形势 的需要，改革势在必行。 1 ，2 2 个人账户设立的简要回顾 中国养老保障改革大体分四个阶段： 第一阶段是中国共产党十二届三中全会以前的传统体制阶段。这时期职工 养老保障制度的基本特点为：一是以单位为载体，单位按有关规定提取和发放 养老金，并对退休人员进行管理；二是养老金统筹模式为现收现付制，具体作 法是养老金在单位营业外列支，职工个人不缴纳费用；三是在当时的计划经济 管理体制下，这种单位列支模式，事实上是一种国有经济范围内的大统筹制度； 四是在当时低工资条件下，养老金的替代率( 即养老金与职工退体前工资收入 的比率) 普遍较高。 第二阶段是8 0 年代中期以后的社会统筹试点及实旌阶段。1 9 8 4 年1 0 月， 中国共产党十二届三中全会发布中共中央关于经济体制改革的决定之后， 国有企业改革全面展开，要求企业独立核算、自负盈亏。这一改革对养老保障 体制影响特别大。国有企业过去的那种事实上的大统筹关系开始瓦解，部分老 第一章中国养老金个人账户管理的基本问题 企业无力承担退休职工养老责任等问题迅速暴露。1 9 9 1 年6 月在一些地区试点 的基础上，国务院发布关于企业职工养老保险制度改革的决定，明确宣布 养老保障的社会统筹。社会统筹制度开始在全国范围内逐步推行，统筹层次大 多集中在市、县两级。这种办法由于缺乏必要的激励机制，使得社会统筹实际 上变成一种企业问的直接转移支付。因此，退休职工少的企业就没有缴费的积 极性，拖欠、拒缴现象时有发生。 第三阶段是社会统筹与个人账户相结合的阶段。在这阶段针对上述的问 题，理论界和政府部门特别是1 9 9 3 年一批经济学家在考察和研究了欧洲各国 的社会保障制度、新加坡的中央公积金制度和智利的养老保险制度以后，提出 了中国社会保障制度的一个理论纲领，其主要建议是：个人账户的基金制、信 息管理和投资管理分开。这一理论建议被十四届三中全会通过的关于建立社 会主义经济体制若干问题决定所吸收，并成为制度实施今天社会保险制度改 革方案的理论依据。 中国养老保险制度正式引入个人账户是以国务院关于深化企业职工养老 保险制度改革的通知( 国发 1 9 9 5 6 号) 文件为标志；1 9 9 7 年国务院关于 建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定( 国发 1 9 9 7 2 6 号) 文件对个 人账户又进行了规范，使单一的社会统筹制转为社会统筹与个人账户相结合的 制度，与此相适应的基金管理方式也由现收现付制转向部分积累制。 因此从1 9 9 7 年起，中国养老金制度改革进入一个新阶段，基本养老保险 实行社会统筹与个人账户相结合。全国统一按职工工资的1 1 建立个人账户， 其中个人缴费逐步从4 提高到8 ，其余部分由企业缴费划入。企业缴费由省 级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的2 0 ，从而形成具有中国特色 的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。 第四阶段是试点阶段。由于“空账”问题目益严重威胁中国养老保险制度 的安全，国务院于2 0 0 0 年底决定在辽宁省和其他省个别城市进行完善城镇养 老保险的试点。国务院在关于完善城镇社会保险体系的试点方案( 简称试 点方案) 中规定的城镇养老保险试点的主要内容是“在坚持社会统筹与个人 账户相结合的基础上，调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度，实行个人 账户实账运营，保持企业缴费率水平不变，同时采取调整财政支出结构等措施 中国养老金个人账户管理的探讨 补充社会保险基金，不增加企业负担，不降低离退休人员待遇。”试点方案 仍坚持社会统筹与个人账户相结合，但与决定相比，有其突出的两个特点： 个人账户由空账变为实账和基金管理由混账管理改为分账管理。 第五阶段是2 0 0 5 年对现行养老制度的完善和改革 随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，1 9 9 7 年颁布的决 定关于“企业职工基本养老保险制度”的内容逐渐显现出一些与社会经济发 展不相适应的问题。在经过了大量的调查研究、广泛征求了国内外专家的意见 及对东北三省3 年的试点工作的基础之上，国务院于2 0 0 5 年1 2 月1 4 日出台 了国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定，对1 9 9 7 年的决定 做出了进一步的修改和完善。2 0 0 5 年的决定中规定“为与做实个人账户 相衔接，从2 0 0 6 年1 月1 日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的1 1 调整为8 ，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户”、“基本养老金 由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年 度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每 满1 年发给1 。”按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年增发一 个百分点。 1 3 中国现行个人账户管理 1 3 1 参加与缴费 所有企业单位的职工必须参加“统账结合”的基本养老保险制度，费用由 企业和职工分担( 各地比率不一致) ，按职工缴费工资总额的一定比例由各级社 会保险机构统一征收。对职工工资总额有一个上下限规定，下限为当地职工上 一年度社会平均工资的6 0 ，上限为当地职工上一年度社会平均工资的3 0 0 。 基本养老保险费一律计入企业成本，从而享受免税待遇。 第一章中国养老金个人账户管理的基本问题 1 3 2 个人账户的设置与管理 由各地社会保险经办机构为职工个人建立个人账户，目前为职工总额的 1 1 ，个人账户积累额只能用于职工退休养老，不得提前支取( 某些特殊情况如 在职死亡、出国定居等) 。自2 0 0 1 年开始，国家以辽宁省为试点，逐步缩小个 人账户规模，从1 1 下调到8 ，同时上调职工个人缴费比例到8 ，个人账户完 全由职工个人缴费形成。个人账户基金不再向社会统筹基金透支，个人账户逐 步做实并实账运营，保值增值。对己经形成但已被透支的1 9 0 0 多亿元个人账 户记账额，待将来有条件时再逐步填实。对个人账户基金的管理目前由各级财 政和社会保险经办机构共同管理，按中国目前的规定，个人账户基金和社会统 筹基金除留足二个月的备用金外，应全部用于购买国债和存入银行，严禁投入 其它金融和经营性事业。个人账户的权益归职工个人，个人对其享有明确产权。 职工在跨统筹地区调动工作时，个人账户基金及个人账户关系随同转移。职工 在统筹地区内调动工作时，只转移个人账户关系而不转移个人账户基金。 1 3 3 退休与年金 职工法定退休年龄男性为6 0 岁，女干部为5 5 岁，女工人为5 0 岁。参保 职工退休时，其基本养老金由社会统筹和个人账户资金两部分组成( 对部分“中 人”采用过渡性养老金办法解决) ，个人账户养老金为职工个人账户累计储存 额除以1 2 0 个月( 即职工预期寿命一概为1 0 年) 。自退休之日起，职工开始按 月领取养老金，直到死亡。如果职工在其个人账户资金领取完之前死亡，其个 人账户余额由其法定继承人继承，如果职工个人账户余额领取完之后仍然存 活，则由社会保险经办机构继续按原标准支付养老金直到职工死亡。 1 4 中国现行个人账户管理存在的问题 个人账户养老保险基金管理的一个基本特点是社会政策的目的性。我们知 道，无论选择何种社会保险改革模式和运行机制，在实现既定的社会政策目标、 基金的安全营运、保值增值和有效监督方面都必须围绕实现国家社会政策目标 中国养老金个人账户管理的探讨 这一核心宗旨。然而中国养老保险的个人账户运行至今，所取得的成效与其设 立时的初衷相差甚远，当然，这是由诸多因素造成的，但是个人账户基金管理 存在的问题是一个不容忽视，具体表现为： 1 4 1 管理的主体方面： 中国社会保险经办机构几乎承担了个人账户管理的全部职责( 有些地区试 行税务代征保险费) ：依法接受参保登记和缴费申报，稽核缴费基数，建立职 工及离退休人员数据库，管理个人缴费记录，按国家规定将保险费存入银行， 全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。 按规定审核、发放社会保险待遇( 委托银行、邮局等社会服务机构发放) ，提 供查询等。这种管理模式在向新制度转换的初期是必要的，但从中长期来看， 政府直接管理难以应对市场变化，无法真正发挥个人账户的作用。 1 4 2 管理的环节方面： 1 4 2 1 养老保险基金个人账户管理混乱。 主要表现为数额巨大的空账问题。空账问题来源于转制成本，由于传统的 现收现付制度下没有基础养老金积累，新体制必须为老人的退休金、中人的基 础养老金和过渡性养老金寻找支付办法。这是一笔庞大的隐性债务和转制成 本。另外，相关机构在体制设计之初对养老金隐性债务估计不足，结果使“统 账结合”的养老模式一开始就面临着转制成本的“空账问题”。据世界银行测 算，中国的转制成本在3 至4 万亿元左右，平均每年为1 6 0 0 亿元左右。从9 0 年代中期开始，中国养老保险开始出现赤字运行，1 9 9 8 年全国养老保险基金 缺口5 0 多亿元，1 9 9 9 年达1 0 0 多亿元，2 0 0 0 年达3 0 0 多亿元4 。在目前的方 案下，养老保险为在职职工提供个人账户积累的同时，其“社会统筹”部分根 本不足以支付已离退休职工的养老金。同时，中国自1 9 9 7 年开始在养老保险 制度的账务管理上一直实行统筹账户与个人账户“混账”管理，将两个账户混 在一起，这就给个人账户资金向社会统筹基金的转移提供了可能。社保机构就 是利用“混账”管理的便利，直接挪用在职职工个人账户中的基金，不断地 6 第一罩中国养老盒个人账户管理的基本问题 透支个人账户来填补统筹基金的不足。据劳动和社会保障部统计，现在空账的 规模每年约1 0 0 0 亿元。而且社保面扩大越多挪用就越多，至今这个政府隐性 债务超过6 0 0 0 亿元。此外，目前个人账户在地方的使用情况也比较混乱。挪 用于股市、房地产的投资现象屡禁不止，甚至使用个人账户搞政绩工程。社会 保障基金最后的担保者是国家财政，一旦个人账户的安全性受到威胁，出来填 补的还是中央财政，这样就必然对财政基金造成巨大压力。 个人账户的“空账”运行，给今后养老保险基金的支付埋下了隐患。到2 0 0 2 年末，全国参保职工的个人账户记账金额达到了4 8 0 0 多亿元，而且每年都在 快速增长；从当年养老保险基金的收支情况看，如果扣除各级财政补助，全国 共有2 4 个省出现收不抵支的问题，就是上海这样的发达城市，当年基金也出 现了赤字，现收现付制没有给个人账户积累实际的基金，给今后养老金的支付 带来很大压力。根据国务院体改办和美国安泰保险公司精算结果估计，按目前 企业和个人的缴费费率、退休年龄和养老保险基金的投资回报率计算，在未来 3 0 年，中国将负担近7 6 万亿元人民币的隐性债务，这个债务将高达g d p 的 5 0 。如果现在不未雨绸缪，从根本上解决好个人账户的“空账”问题，解决 好老职工的养老金来源问题，到那时出现养老金的支付危机，必然会引发严重 的社会问题。 l _ 4 2 2 管理分散、成本较高 从总体上看，个人账户实行省、市两级管理，省级社保机构负责中央企业， 市级社保机构负责省属以下企业，相应的养老保险基金也实行省、市两级管理， 这种“分灶吃饭”的体制明显落后于改革的发展，与所承担的省级统筹这一复 杂的系统工程很不相称，这集中反映在管不住人就管不住队伍，管不住人就管 不住基金，基层社保部门负责人受制于当地政府或主管部门，调剂基金不能及 时上缴，影响了养老保险整体功能的正常发挥；个人账户管理各自为政，全省 缺乏统一调度，信息不能共享，影响职工的正常流动，造成了资源浪费、管理 成本增大。 1 4 2 3 基金的投资运营问题最为严重：基金运营渠道少、保值增值困难 现行制度设定的本意是确保养老保险基金不被挪用、不贬值。但是，事实 上它却带来了更大的贬值风险。即使严格遵守养老保险基金投资的有关规定进 中国养老金个人账户管理的探讨 行管理，也难以避免贬值的风险。根据规定，养老保险基金除了预留相当于两 个月的支付费用以外，只能存入银行或购买国债。 然而，中国银行存款利率长期略低于当年通货膨胀率，且银行存款以单利 计息，而通货膨胀对货币的影响以复利计算，这些加大了通货膨胀对养老保险 基金的贬值领导，削弱了银行存款的保值能力。而中国对国债实现管理利率， 且在高通货膨胀时期国债投资没有保值贴补，故国债投资收益率也偏低。因此 中国养老保险基金的实际收益率基本上与通货膨胀率持平，远低于工资上涨 率，基金保值、增值显然无从实现。 中国养老保险基金的实际收益率低于工资增长率，这动摇了中国养老保险 制度的基础。其理由是，如果记录的养老基金资产的增长不如工资增长得快， 当职工退休时，支付的养老保险基金数额就不能达到政府所承诺的执法水平 ( 这种执法水平可以用养老金替代率来衡量) 。为了不使职工对退休时如果名 义利率低于通货膨胀率，所得到的养老金的实际购买力就更低。 因此表明，过去制度规定下的养老保险基金增长方式并不能有效地实现养 老金的记录，反而有使其受到侵蚀的可能性，所以尽早拟定关于养老保险基金 进入资本市场的立法，培植养老保险基金营运机构，规范养老保险基金投资政 策，约束养老保险基金运作行为，实现养老保险基金保值、增值是当务之急。 1 注释：老人是新制度成立之前已经退休的职工，中人是新制度建立前已经参加工作但未退休的人新人 是新制度建立后参加工作的人。政府应承担的隐性债务可分为“老人”、“中人”两块。对“老人”的债 务使他们度过余生对基本养老金的权益总箍减去其中的现收现付制部分；对“中人”的债务相当干他们 在旧制度的工作年限中，假设按新制度的设计应当积累的个人账户数额；对。新人”，按照新制度，政府 对他们就不存在债务问题。他们的个人账户数额就是他们个人与单位共同筹集的结果完全归他们个人 所有。 2 注释：所谓“空账”是指在我国社会保障体制改革进程中，改革前已退休的职工( 老人) 和在实施个人账 户制度以前较早参加工作的在职职工、即将退休的职工( 中人) ，个人账户没有积累养老基金或积累的养 老基金很少，而改革后国家和企业未能对己经退休和即将退休职工的个人账户做出补偿，因此无力支付 老职工的养老金，这样为了了应付老职工的养老保险费，便挪用现职职工个人账户基金，从而使现职职 工的个人账户只有记账颧，没有资金颧或没有完全的资金额。个人账户记账额是职工退休后领取个人账 8 第一章中国养老金个人账户管理的基本问题 户养老金的依据，而个人账户养老金发放的金来源主要依靠未来在职职工的“现收”缴费来负担。而所 谓“实账”指个人账户不仅有记账额而且有十足的基金积累( 比如体现在记账额相等数额的存款或国债 上) 。职工退休后个人账户养老金从个人账户基金发放不形成对未来在职职工的负担。 3 全国社会保险工作会议在京召开 n 人民日报，2 0 0 0 - 1 2 - 2 8 4 张左己：“关于社会保障问题”，社会保障翩度，2 0 0 0 年，第1 9 期。 9 中国养老金个人账户管理的探讨 第二章设立个人账户的必要性 2 1 人口老龄化高峰期的到来，出现养老金支付危机 随着世界老龄化高潮的到来，中国也即将进入高潮时期。据预测，中国在 2 0 1 0 年以后将进入快速老龄化阶段，在2 0 1 0 - - 2 0 3 5 年间6 0 岁以上人口占总人 口的比例将增加一倍( 见表卜1 ) 。 表1 _ 1中国人口年龄结构 男女 合计1 9 9 02 0 0 02 0 1 02 0 2 02 0 3 02 0 3 5 ( 千) 绝对量 相对量 绝对量 相对量 绝对量 相对量绝对量相对量绝对董相列量绝对量相x 惜 总数 1 1 3 3 6 8 3 1 0 0 1 2 5 5 0 5 41 0 01 3 4 7 5 1 4 1 0 0 1 4 3 4 3 昭1 0 01 5 0 d 6 1 l1 0 01 5 2 1 5 拓1 0 0 6 0 岁8 8 8 1 2 翩5 7 1 0 1 11 1 7 21 5 6 42 1 4 92 3 9 5 通过表1 - 1 绝对量中我们可以看出，2 0 0 0 年，中国6 0 岁以上的老年人已 达到1 2 6 亿，约占总人口的1 0 ，已经进入老年型国家行列，随着时间人口 年龄结构的推移，这一比例将进一步加大。表1 - 1 相对量又从另一个角度说明 了这一点，如果以6 0 岁以上的人口与2 0 6 0 岁人口的比例，那么，这一比例 将从1 9 9 0 年的1 6 6 4 增加到2 0 0 0 年的1 8 3 8 ，预计到2 0 2 0 年和2 0 5 0 年将 分别上升到2 7 1 8 和4 7 6 9 。因此，如果不对现收现付制进行改革，那么到 2 0 3 3 年，养老保险费率将提高到3 9 2 7 才能维持基本需求。这么高的缴费率 第二章设立个人账户的必要性 不仅企业难以承受，而且也会造成养老金的支付危机，进而大大影响国有企业 的国家竞争力。 目前，中国养老金支出增长速度已经超过国民生产总值的增长速度，养老 金支出与工资总额的比例迅速提高。养老保险基金供需之间存在着十分尖锐的 矛盾。由于人口老龄化，使职工供养比例迅速上升。如继续实行现收现付制， 预计到2 0 3 0 年，中国将出现2 名职工供养1 名退休人员的沉重的代际负担局 面。 因此设立个人账户，从现收现付制向基金积累制转变，并解决养老金隐性 负债，使形成一定的基金积累，可以有效地预防中国人口老龄化的挑战。 2 2 个人账户化管理制度下有利于提高养老金管理的透明性 在传统规定收益制下，养老金由政府直接管理，一般是购买政府债券，成 员未来的养老金领取额并不和缴费直接挂钩，具体成员对养老金的管理理论上 讲有“发言权”，实践中却没有“决策权”。 但个人账户制下养老金的管理往往都有一个透明的框架和组织。对于在委 托管理模式下基金的征缴与记账，可以采取政府部门集中征缴实时划转的方 式，政府征缴部门充当资金结算中心的角色，由这个资金结算中心为个人建立 账户并和委托管理人从事资金的净交易。这一做法既对基金经理人管理基金的 费用进行了限制，又提高了监督该体制的可能性。各种基金通过其扣除成本后 的收益来相互竞争。基金理事会要求所有的基金管理人报告基金的收益和成 本，并将此信息向所有参保人提供。为了保证受托资产管理的透明性，基金理 事会应负责建立先进的个人账户基金管理信息系统，职工个人可通过基金管理 信息系统直接查询个人账户余额和投资收益情况。在这一点上，香港强积金的 管理可资借鉴。 香港的强制性公积金计划( m p f ) 被称为亚洲式的智利，这是一套个人账户 制、强制执行、属市场化经营性质的养老公积金制度。香港强积金计划( 成份 基金计划) 由核准受托人( 营办商) 组织，并由它们为个人建立账户。初期计划批 准的受托人有2 8 家，经过一系列的退出和合并，到2 0 0 1 年2 月2 8 日止，核 中国养老金个人账户管理的探讨 准受托人有2 0 家，注册的强积金计划有5 1 个，包括4 7 个成信托计划，2 个行 业计划和2 个雇主营办计划，总共有2 9 9 个核准成分基金。雇主和雇员选择营 办商以及强积金计划，当雇员的雇主已安排雇员加入强积金计划后，雇员会获 得由该计划的受托人发出的成员证明书。强积金计划的受托人委任投资经理， 为计划资产及成员的累算权益作长线投资，为计划成员提供退休保障。雇主和 雇员的强制性供款将并交给由受托人管理的注册强积金计划。所有强积金计 划均以信托的形式管理，受香港法律管限。基金托管人定期向社会公布养老金 的投资收益和累计结余等情况，因而雇员可以随时知道自己账户的积累情况和 投资收益情况，雇员退休时其养老金领取额也可以直接根据其个人账户累计储 存额计算。计划资产与受托人或投资经理的资产完全分开，以保障计划成员的 利益免受不必要的财务风险。 供款遵循即时全数归属原则，即当雇主将雇员和雇主的强制性供款一并交 付给受托人后，整笔款项将完全及即时归属雇员。即使雇员受雇后不久便离职， 雇主不可以扣回以前为雇员做出的强制性供款所累计的累算权益。雇员的自愿 供款亦属雇员所有，但雇主的自愿供款则要视双方的约定。雇员改变工作时， 可把强积金计划内的累算权益转移至另一计划。所有强制性供款累计的累算权 益必须保留至计划成员达到退休年龄为止。 现在香港特区电信业非常发达，强积金计划都提供了电话热线服务，互联 网也广泛应用于强积金计划的投资管理之中。雇员可以随时通过电话或互联网 查询与自己强积金投资相关的信息。中国目前的电讯业不如香港发达，但是网 络应用发展也很快，相信不久后中国就可以具备这种实力。 2 3 设立个人账户对劳动力市场有激励作用 在现收现付制下，职工( 以及企业代职工) 缴纳的养老保险费与他退休后获 得的养老金收益之间并没有直接的必然的联系。因此，它实际上造成了劳动力 供给和需求之间的一个“税收楔子”，会降低劳动力供给的数量，产生效率损 失，随着老龄化带来的缴费率的不断提高，由此造成的效率损失也会越来越大。 抑制了职工和企业的积极性，扭曲了劳动力市场的运行机制。 第= 罩设立个人账户的必要性 设立个人账户制后，职工缴纳的费用全部记入个人账户中，并且其家属就 有权继承其个人账户上的资产，因而，这与具有资金调节剂的功能，实现收入 再分配功能的社会统筹制度相比，不会实现任何收入再分配的这一特点使个人 账户计划更具有刺激个人缴费的作用。因为个人账户计划会使养老金计划的参 加者感到他们是为自己进行缴费。成员未来的养老金直接取决于其账户积累额 和退休时年金市场状况，个人账户积累额多，投资收益高，养老金领取额就高， 从而克服了传统规定收益制下“缴多缴少都一样”甚至“缴多领少”等不利于 劳动者工作积极性较高的弊端。职工多得( 工资收入) 就要多缴费，多缴费就 可以多享受养老金的这种安排不仅可以刺激职工的工作效率，同时还有利于鼓 励职工个人自觉向养老金计划缴费，扭转过去养老金完全由国家和企业统包的 局面，给劳动力市场提供了较好的激励。 2 4 降低政府的国民养老负担 建立社会保障制度是政府弥补市场失灵的一个重要方面。这是因为，无论 采取哪种社会保障制度，都需要有国家财政的参与。国家财政依法确定社会保 障资金的支出，可以有力地保证社会保障制度对资金的需求。 现收现付制下，社会保障基金积累的规模比较小，社会保险税征收以后， 直接用于养老金的支付，没有多少结余，因此，也没有产生用这笔资金进行投 资的可能。而在完全积累制和部分积累制下，社会保险基金的积累规模相对来 说比较大，一般要将社会保险基金进行投资，争取盈利。政府直接管理的社会 保险基金，可以对政府投资产生很大的影响。例如，新加坡社会保险基金的投 资运营就是由政府统一管理的，政府将中央公积金存款引导到政府控制的投资 项目上，政府因而获得了充足的公共建设资金。通过公共组屋计划，政府得到 了建设组屋的资金来源；通过新加坡巴士股份有限公司计划、中央公积金基金 计划、增加投资计划等把资金因得到政府控股公司的股票、政府债券和政府投 资的其他项目上来。1 9 9 3 年实施的填补购股计划，使人们更多地持有政府控股 的上市公司的蓝筹股，从而增加政府控股公司的长期投资。新加坡社会保险基 金由于是按非市场化原则运作，投资效率虽然并不很高，但是，政府因此获得 中国养老金个人账户管理的探讨 了许多公共建设性投资。 运用好养老保险基金，使养老保险基金既有利于政府投资，又有利于社会 保险基金的保值增值，是一个比较重大的课题。政府直接管理社会保险基金存 在很大的弊端：一是政府管理的社会保险基金在投资上受到较多的限制，比如 要求基金只能投资于政府债券或向国有企业提供贷款及投资公共基础设施等。 二是政府管理的保险基金的投资收益率，通常低于市场利率，更明显地低于私 人管理的社会保险基金。对此，笔者认为，政府直接管理的社会保险基金，可 以采取部分委托的方式，将一部分社会保险基金委托给基金管理公司、资产管 理公司，进行委托代理，争取获得较高的投资收益。政府直接管理的社会保 险基金，可以投资到政府扶持的、有发展前途的产业和行业，争取获得较高的 投资回报；而不应该用社会保险解救效益较差的国有企业。 因此，采用个人账户养老金。政府职责从承担对其社会成员直接提供养老 金转为对养老基金投资管理的依法监管，成员的养老负担向个人转移，政府往 往只承担最基本的社会救助责任，从而规避了传统体制下日益沉重的财政负 担。 第三章完善中国养老盒个人账户管理 第三章完善中国养老金个人账户管理 3 1 国外管理模式 养老基金的管理通常可以分为政府集中管理和私人分散管理两种管理模 式。通常现收现付的社会保障基金是由政府部门或其下属机构管理的；而完全 积累的养老基金既有政府管理的例子，也有私人管理的例子，多数o e c d 国家 第二层次的私人养老金计划都是有私人机构主办和管理的。政府集中管理一般 是由政府或政府部门的附属机构负责养老基金政策的实施、缴费( 税收) 的征 集、基金的支付以及积累资金的投资营运。私人分散管理的机构包括专门的养 老基金管理公司( 如智利的a f p ) 、共同基金管理公司或保险公司等金融机构。 在养老基金营运模式的选择上需要澄清的一点是，具有公共性质的养老基金并 不必须由政府来管理才能保证其安全性。国外管理模式中新加坡是政府集中型 管理模式的典型，智利私人分散型管理模式的典型。下面具体介绍这两国的基 本状况。 3 1 1 新加坡中央公积金制度 新加坡于1 9 9 5 年建立中央公积金制度，这是一个强制性的规定缴费计划 ( d e f i n e dc o n t r i b u t i o n ) ，中央公积金由政府的中央公积金局直接进行全面的管 理和控制，是一个完全积累的强制性储蓄计划。计划面向所有公共和私人部门 的雇员，而雇主本人或自雇者可决定是否参加。 3 1 1 1 参加与缴费 1 9 5 5 年7 月，中央公积金计划出台时，它是一个简单的养老储蓄计划以向 工人提供基本的养老收入保障。中央公积金计划由雇员、雇主和政府三方共同 支持，雇主和雇员向中央公积金缴费，缴费及收入享受免税待遇。1 9 5 5 年的缴 费率定为1 0 ( 雇主和雇员都缴纳5 ) 。在以后的年份里，这一缴费率不断 提高，当前中央公积金的缴费率是雇主缴纳工资总额的1 2 ，雇员缴纳2 0 。 中国养老金个人账户管理的探讨 对于雇主和雇员的封顶线为1 2 0 0 美元，月。老工人( 超过5 5 岁) 缴纳较低的费 率以鼓励他们继续工作。 3 。1 1 2 个人账户设置与管理 个人账户的设置：中央公积金局为5 5 岁以下会员设立的个人账户一分为 三，即普通账户( o r d i n a r ya c c o u n t ) 、保健账户( m e d i s a v ea c c o u n t ) 和特别账 户( r e t i r e m e n ta c c o u n t ) 。普通账户，相当月工资3 0 的缴费计入该账户，约 占全部缴费的7 5 ：在参保人5 5 岁以前可以动用普通账户的资金进行中央公 积金局指定的项目投资，如购买政府组屋( 半商业半福利) 、进行教育投资等； 保健账户，相当月工资6 的缴费计入该账户，用于支付公立和私立医院的费 用，还可以自愿参加大病保健附加基金和购买友邦保险公司的健康保险产品； 特别账户，相当全部缴费的4 6 计入该账户，账户被锁定到退休之日。在 参保人达到5 5 岁时，特别账户变为退休和医疗账户。在参保人提取时，必须 依法保留一定数额的资金作为养老金和医疗基金，可以购买中央公积金局批准 的保险公司的年金。参保人( 受益人) 达到退休年龄后( 年满5 5 岁) ，可以按 月领取养老金，约3 0 0 - - 5 0 0 新元，享有医疗保险。老人基本生活出现困难时， 参保人已经购买的组屋可以变卖，贫困老人可以居住政府公房。但需要经过严 格的经济状况调查。 公共和私人部门雇员都要加入中央公积金，个人账户基金由职工和雇主共 同负担，缴费率则经常进行调整，不同年龄段的职工不仅缴费率不同，而且划 入普通账户、特别账户和保健账户的比例也不相同，详细情况见表2 1 。在会 员到了5 5 岁的时候，普通账户和特殊账户要向退休账户转换，个人账户就变 成了退休账户和保健账户。退休账户有最低存款的要求，从2 0 0 1 年7 月起， 退休账户的最低存款额为7 5 0 0 0 美元，2 0 0 3 年7 月1 日起，退休账户最低存款 额又增加到8 0 0 0 0 美元，其中现金和产业各占一半。如果个人退休账户的最低 存款额没有达到最低存款要求，个人可以通过四种方式来填补：一是会员在5 5 岁后继续工作，向公积金缴费的5 0 划到个人的退休账户；二二是5 5 岁以下的 会员将普通账户中的存款转移到特殊账户上，但转移后特殊账户的存款额不能 超过规定的最低存款额；三是个人用自己的现金补充；四是个人可以通过家属 来填补个人的退休账户。目前，子女的公积金存款超过1 5 0 0 0 0 美元的情况下 1 6 第三章完善中国养老金个人账户管理 ( 其中现金7 0 0 0 0 美元，8 0 0 0 0 美元的投资) ，可以向父母或者配偶的特殊账户 上转移资金。退休账户的最低存款可以向保险公司购买年金；存到银行和继续 留在公积金。而后两种方式下，除非特殊情况，个人到了退休年龄后( 目前规 定6 2 岁退休) ，才能够每月领取年金。 表2 1新加坡2 0 0 2 年1 0 月以来的缴费水平 划入不同账户的比例 雇员年龄雇主缴费率雇主缴费率合计缴费率 普通账户特殊账户保健账户 3 5 岁以下1 62 03 62 6 d 6 3 5 4 5 1 62 03 62 367 4 5 5 5 1 62 03 62 268 5 5 - 6 0 61 2 51 8 51 0 508 6 0 6 5 3 57 5 1 1 2 5o8 5 6 5 岁以上 3 55 8 5o o8 5 资料来源：b 翅；卿 ：叵：9 9 1 ：g g 吐i d l 9 g q 塑：! p ? p a g e = l n d e x m e m b e r s a s p 注：会员到了5 5 岁，设立退休账户。表2 1 是月收入超过7 5 0 美元雇员的缴费标准。 个人账户的管理运作：个人账户由中央公积金局统一管理，中央公积金局 是人力资源部下的一个职能部门。中央公积金局的管理工作由1