（行政管理专业论文）论完善我国的复式预算.pdf

内容提要 长期以来，我国塑差篁垄中存在的突出问题是预算编 制简单粗糙、透明度低、准确性差、预算调整过多、预算约束 力不强。这些问题的存在损害了政府预算的权威性、科学 性，降低了预算资金的使用效益。因此，改革预算编制方法 和程序，建立规范的复式预算体系是加强预算管理、深化财 政改革的重大措施。本文综合运用经济学、管理学、财政学 等学科的基本原理，对我国的复式预算制度进行了系统、深 入的研究。 本文除引言之外共分三个部分：第一部分论述了复式 预算的概念、产生背景和基本模式；第二部分分析了我国复 式预算的现状；第三部分提出了完善我国复式预算的对策 构想。 关键词：财政预算复式预算 a b s t r a c t f o ral o n gt i m e ，t h em a i np r o b l e m sw h i c he x i s ti n b u d g e t m a n a g e m e n to fo u rc o u n t r ya r et h a tt h ed r a w i n g u po fb u d g e ti s s i m p l e a n dr a w ，a n dw i t hl o w t r a n s p a r e n c y ，b a da c c u r a c y 。t o o m u c h a d j u s t m e n ta n d w i t hn o ts t r o n gb i n d i n gf o r c e t h ee x i s t e n c e o ft h e s e p r o b l e m sd a m a g e s t h ea u t h o r i t a t i v e n e s sa n ds c i e n t i f i c s t r e n g t ho fg o v e r n m e n tb u d g e t ，a n dr e d u c e st h eu t i l i z i n ge f f i c i e n c yo fb u d g e tf u n d s t h e r e f o r e ，t or e f o r mt h e m e t h o da n dp r o g r a m o ft h eb u d g e td r a w i n g u p ，a n dt os e tu ps t a n d a r dd o u b l ee n t r y b u d g e ts y s t e ma r et h ei m p o r tm e a s u r e st os t r e n g t h e nb u d g e tm a n a g e m e n ta n dd e e p e nf i n a n c er e f o r m t h i sa r t i c l ed o e s as y s t e m a t i ca n dd e e pr e s e a r c ht ot h ed o u b l ee n t r y b u d g e ts y s t e m o fo u r c o u n t r yb yc o m p r e h e n s i v e l yu s i n gt h ef u n d a m e n t a l so ft h e d i s c i p l i n e s a se c o n o m i c s ，m a n a g e m e n ta n df i n a n c e ，e t c t h i sa r t i c l ec o n s i s t so f t h r e ep a r t si n c l u d i n gt h ei n t r o d u c t i o n ： t h ef i r s t p a r t d i s c u s s e st h e c o n c e p t i o n ，b a c k g r o u n d a n db a s i c m o d e lo fd o u b l ee n t r yb u d g e t ；t h es e c o n dp a r ta n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fd o u b l ee n t r yb u d g e to fo u rc o u n t r y ；t h et h i r dp a r t g i v e st h ei d e ao fc o u n t r e m e a s u r et o t h ed o u b l e e n t r yb u d g e tp e r f e c t i o no fo u rc o u n t r y k e yw o r d ： f i n a n c e b u d g e t d o u b l e e n t r yb u d g e t 引言 毛泽东同志指出：“国家的预算是一个重大的问题，全 面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和 方向。”根据社会主义市场经济的特点，改革预算管理制 度，建立一个覆盖整个政府收支的、科学规范的复式预算体 系，是财政体制和经济体制改革的重要内容，对于改善预算 管理、硬化预算约束，全面准确地反映政府的经济活动，促 进国家财政振兴和建立稳固、平衡的财政运行机制具有重 要意义。 一、复式预算的概念、产生背景和基本模式 ( 一) 复式预算的概念 复式预算是指一国政府在同一预算年度内的全部财政 收入和支出按经济性质，分别汇编成两个或两个以上的收 1 支对照表的一种预算组织形式。 复式预算是相对于单式预算而言的，它是在单式预算 基础上演化而成的，它与单式预算在编制形式、预算执行、 编制要求和决算形式等方面存在明显的不同。首先，从形 式上看，单式预算将全部财政收入和财政支出汇集编入同 一个总预算之中，这样做，有利于政府统筹安排整个财政 资金。但是，单式预算不利于政府对复杂财政活动进行深 入的分析与管理，不能反映财政赤字或盈余的内容和形成 的原因，不利于社会公众对预算执行进行监督，也不利于 政府的宏观经济决策，还会造成将临时性收入当作经常性 支出安排，抬高支出基数，加剧财政困难。而复式预算则把 全部财政收入和财政支出按其经济性质分别列入两个或两 个以上的预算表之中，各项预算收支之间建立明确的对应 关系，可以促使政府更加科学合理地使用资金，准确地反映 财政收支平衡状况和财政赤字的形成原因，有利于拓宽理 财领域，健全财政职能，增加财政分配的透明度，硬化预算 约束机制，提高资金使用效益和预算管理水平，促进企业 经营机制的转换，还有利于国家对经济活动进行深入分析 和宏观调控。其次，从内容上看，典型的复式预算包括经 2 常性预算和资本性预算两个方面的内容。经常性预算的收 入来源主要为税收，其支出以公共经费和非盈利性投资为 主；资本性预算的收入包括经常性预算的结余和债务收 入，其支出主要是盈利性投资。第三，从债务收支的处理方 法来看，单式预算通常是将债务收支作为一般收支项目对 待，并将其纳入总收入和总支出统一核算收支平衡状况，这 样，使债务收入掩盖了一部分赤字数额。复式预算一般把 债务收入作为资本性预算的收入来源，或者把债务收支单 独编列在融资预算之中。它可以比较清楚地反映国家财政 的实际情况，有利于合理安排财政收支规模，压缩财政赤 字。第四，从预算的编制、执行要求来看，单式预算简洁、 全面，通俗易懂，编制起来也省时省力，可以综合反映财政 活动的总体情况，符合预算的统一性和完整性的原则，便 于财政部门编制和立法机关审批。复式预算的收支划分比 较复杂，编制上要求有较高的技术管理水平，但它可以明确 反映预算收支结构，有利于控制公共经费和强化财政管 理，便于运用数学方法进行投资项目的成本效益分析， 也有利于国际间的财政信息的分析比较。 - 3 - ( 二) 复式预算产生的历史背景 复式预算是社会发展到一定阶段才出现的。在国家预 算产生之后的相当长时间内，世界各国实行的都是单式预 算。在经历1 9 2 9 - - 1 9 3 3 年资本主义世界经济危机之后，凯 恩斯提出了国家干预经济的政策，在这种理论的指导下， 北欧的丹麦和瑞典在本世纪3 0 年代率先设计了新的预算 形式，即将财政收支按经济性质分别编为两种收支表，这才 产生了复式预算。复式预算在实施过程中一开始就显示出 了某些不同于单式预算的特殊功能，引起了其他国家的注 意，并在不长的时间内在资本主义国家得到了推广。 复式预算的产生与发展是资本主义国家推行国家干预 经济政策的产物。在自由资本主义时期，经济运行比较通 畅，资产阶级政府对经济发展采取自由放任的态度。在这 种条件下诞生的古典经济学派，主张建立“夜警国家”和“廉 价政府”，把国家职能缩小到仅仅是抵御外国侵略、维护社 会秩序和建设一些公共工程的最低限度。与此相适应，财 政支出被缩小为三大类，即国防费用、司法行政费用和工程 费用。同时，该学派主张量入为出、坚持收支平衡，反对国 家举借债务。在这一时期，国家财政收支规模相对较小，收 4 支结构比较简单， 家预算功能单一，财政收支经常保持平 衡状态，一般没有07 务收支。所以，编制国家预算的主要目 的主要是为了准确地反映国家预算的收支情况，为议会审 查和控制预算提供j ! 良据。因此，实行单式预算，完全能够适 应当时政治经济悍况并体现国家预算的功能。但到了1 9 世纪末2 0 世纪初，二主要资本主义国家都先后进入了帝 国主义阶段，垄断为资本主义全部经济生活的基础。生 产社会化与生产资r 资本主义私人占有之间的矛盾更加 突出，并最终导致周期性的经济危机。进入2 0 世纪以 后，资本主义国家善生经济危机的频率加快。仅在2 0 世纪 前3 0 年，资本主义 家就发生了5 次严重的经济危机。 其中1 9 2 9 - - 1 9 3 3 年大危机是资本主义发展史上造成破 坏最大、影响两最，、持续时间最长的一次经济危机。在 这次危机中，3 2 个j 本主义国家在1 9 3 3 年的失业人数高达 3 0 0 0 万人。美国在机最严重时失业人数达1 5 0 0 万人， 失业率高达2 5 ，1 4 万家企业倒闭，6 0 0 0 多家银行破 产。事实证明了v 本主义经济完全靠“自由竞争”不可能 持续稳定的发展。这种背景下产生了凯恩斯主义。凯 恩期主义在“需求电! 供给”的理论前提下，建立了以国民 c 收入运动为对象的宏观经济模型，提出了国家干预经济的 政策。主张政府利用税收和支出水平的变化来改变社会 总需求水平，以达到充分就业、物价稳定和经济增长。在财 政政策方面，主张在经济衰退时期，国家通过减少税收以 刺激个人消费和私人投资，增加财政支出、扩大财政赤字、 发行公债以刺激社会总需求，这样就可以增加就业，防止 经济进一步衰退并促进经济回升。反之，当经济发展过快 时，国家就通过增加税收，提高利率，减少财双支出，以抑制 经济过热发展，减轻通货膨胀的压力。凯恩斯的国家干预 主义，适应了垄断资产阶级的要求，各资本主义国家纷纷 推行其财政政策，开始利用国家的力量干预经济的发展过 程。在这种情况下，单式预算就难以满足政府干预经济的 要求。于是，复式预算也就应运而生了。 从以上分析可以看出，促使复式预算产生的主要因素 有以下几个方面： 第一，政府职能的扩大。根据马克思主义唯物史观，国 家从其产生开始即具备两种职能，一种是政治职能，一种是 经济职能，而且政治职能的实现是以执行经济职能为基础 的。马克思指出：“在亚洲很古的时候起，一般说来只有三 6 个政府部门：财政部门、军事部门、公共工程部门。因为气 候和土地条件，使利用渠道和水利工程的人工灌溉设施成 了东方农业的基础，节约用水和共同用水是基本的要求，因 此亚洲的一切政府都不能不执行经济的职能，即举办公共 工程的职能，由中央政府组织和办理建设灌溉和排水设 施。”在自由资本主义时期，由于资产阶级政府对经济发 展采取自由放任的态度，国家的经济职能仅仅停留在简单 管理某种经济活动的水平上，经济运行完全依靠市场机制 调节，这样就不可能实现资源的优化配置和经济的稳定增 长。因此，政府运用计划手段和财政金融政策对整个社会 经济的干预和调节就成为必要。资本主义国家的经济职 能也就得到了拓宽。由于国家经济职能在很大程度上要 通过政府财政活动实现，所以国家经济职能的发展必然导 致政府财政活动内容的扩展，财政收支内容的复杂化和对 财政资金区别管理的要求，必然引起预算结构和形式的发 展变化。复式预算正是为了适应政府经济职能拓宽的需 求而产生的。 第二，国家预算功能的扩大。自由资本主义时期的国 家预算功能与国家职能相适应，只有分配资金职能，没有 7 对整个社会经济的干预和调控的职能。因此，财政收支规 模比较小，收支结构简单，财政收支经常保持平衡并略有 结余，很少出现赤字，基本上没有债务收支。在资本主义 进入垄断时期以后，各国大力推行凯恩斯主义，这时的财政 收支规模、赤字和债务都急剧扩大，使国家预算在国民经 济中的职能作用也不断扩大，复式预算的产生适应了这种 国家预算功能发展变化的客观要求。 第三，举借国债弥补财政赤字成为财政政策。自由资 本主义时期，人们主张平衡预算，认为政府借债是没有必 要且是不合理的，所以基本上没有什么赤字和债务。资本 主义发展到垄断阶段以后，国家开始利用多种手段干预经 济过程。政府的活动范围扩大，财政开支也随之增加，在正 常的收入已不能满足支出需要的情况下，政府就开始借债 以弥补财政赤字，同时，人们认为政府举债是政府投资的合 理来源。由于债务不仅要偿还，而且要支付利息，因此用债 务收入安排的支出应该是有收益的项目，这样就必须将政 府的支出划分为一般性支出和有收益的资本性支出，于是， 就产生了复式预算。 总之，复式预算是国家预算的一种组织形式，它是在单 8 式预算基础上逐渐演化而来。复式预算的产生顺应了资 本主义经济发展、国家职能和国家预算功能扩大的客观要 求。 ( 三) 复式预算的基本模式 目前世界上不少国家都采用了复式预算作为预算编制 形式。但由于各国的政治经济情况、实行复式预算的目的 和划分收支标准不同，各国复式预算的具体内容和形式也 不尽相同。概括地讲，目前各国实行的复式预算可以归纳 为以下三种模式： 1 、双重预算模式 丹麦、瑞典、印度和英联邦的一些国家采用这种模式。 以瑞典的复式预算为例。1 9 3 7 年瑞典开始进行预算改革， 1 9 3 8 1 9 3 9 年预算年度正式采取了复式预算的形式。与传 统的预算不同，新的预算结构为典型的双重结构，即国家 预算按两个预算编制，一个是经常性预算，另一个为资本 性预算。经常性预算收入包括各项税收、规费、国营事业盈 余等；经常性支出主要包括行政管理费、国营事业亏损补 贴、补充各项国家资本基金的支出等。经常性预算收支 相抵后的结余或赤字均转入预算平衡基金。如果是结余转 q 入预算平衡基金，则留为后备基金；如果是赤字转入预算 平衡基金，则通过政府发行债券来弥补。资本性预算收入 主要是由国债收入和其他收入组成；资本性预算支出则又 区分为“收益性投资”和“非收益性投资”两部分，前者指预 期能获得利润供偿还债务之用的投资，如对国有企业的投 资、购买股票支出等；后者指不能获得预期利润因而没有 偿还能力的投资，如军事设备和兴修道路的投资等。 2 、多重预算模式 日本、韩国等国家采用这种模式。如日本的国家预算 主要分四个部分，即一般会计、特别会计、政府关系机关会 计和财政投资融资计划。 ( 1 ) 一般会计，也称普通会计预算，它是预算的中心。 其收入主要来自税收，包括印花收入、专卖收入、公营企业 上缴利润、政府资产清理收入、国家债务收入等，其中国债 收入包括建设国债发行收入和赤字国债发行收入；其支出 主要用于社会保障、文教科研、国防建设、公共投资、外交、 国债发行等方面。 ( 2 ) 特别会计。它是中央政府为管理某些特定的收入 与支出而设立的预算。它是根据日本财政法第1 3 条的规 】0 定设立的，可区分为三类：国家举办的特别事业，如邮政、 酒专卖、道路修整等；国家对特定资金的管理及运用； 国家经营的用特定的收入充作特别的支出，需要和一般 收支相区别的项目，如将中央税收的一部分分配给地方政 府的交付税和赠予税等。特别会计数目资金较多，主要有 事业特剐会计、管理特别会计、保险特别会计、融资特别会 计和整理特别会计等五种类型数十种项目。 ( 3 ) 政府关系机关会计。它是指依法设立的，全部资 金由政府投资，而且预决算必须受国会审批的机关预算。 政府关系机关主要包括公社( 即国有企业) 、公库和银行。 ( 4 ) 财政投资融资计划。其资金来源于四个方面，即资 金运用部资金、简易保险资金、政府保证债和政府保证借 款。财政投资融资计划的资金运用主要包括对政府金融 机构的支出、国债支出、对地方的支出、对基础设施的支出、 对公社的支出、对国家各种事业特别会计的支出和对某些 特殊的公司支出等七个方面。它的规模目前相当于一般 会计的4 0 左右，被称为“第二预算”。 3 、无单独资本预算模式 英国实行的是无单独资本预算的复式预算模式。在 11 1 9 6 6 年以前，英国国家预算分为“线上”预算和“线下”预算 两部分。“线上”相当于一般预算，“线下”相当于帐外预 算。1 9 6 8 年以后改为统一国库基金预算和国家借贷基金 预算。统一国库基金预算收入主要包括各项税收和其他 收入，其中税收约占收入的9 5 左右；支出包括每年须经 下院批准的现行开支( 议会支出或叫拨款支出项目) 和不经 下院批准的永久性支出( 既定支出或叫统一基金支出项 目) ，包括呈室费用、议会支出、国家债务利息、国家组织费 用等，前者一般占9 0 左右，后者占1 0 左右。在国家借 贷基金结算中，收入包括统一国库基金的余额结转，国营 企业和地方政府支付国库提供给它们的长期贷款利息、英 国银行发行局的利润，以及从统一国库基金预算转入的国 债费；其支出主要包括对国营企业、公司和地方政府的基 建投资提供的长期信贷等。统一国库基金与国家借贷基金 的平衡关系是：统一国库基金收入超过其支出形成的结 余，列入国家借贷基金的收入部分，如果统一国库基金出 现赤字，则从国家借贷基金的贷款中抵补，这一贷款额由增 发的国债来解决。 美国的复式预算也属于无单独资本预算模式。1 9 3 3 1 2 年罗斯福总统上台以后，为了实行其“新政的需要，下令美 国联邦政府从1 9 3 3 年7 月1 日实行复式预算制度。将财 政支出区分为“正常”和“非正常”支出两部分，相应地预算 也分成两个。对于“正常”预算，要求继续执行收缩和节约 的方针，力求“正常”支出和“正常”收入( 主要是税收) 间的 平衡。对于“非正常”预算，要求执行膨胀的政策，而资金必 须依靠国家信用筹措。美国一些州政府至今还采用复式预 算的方法编制经常预算和资本预算，原因之一一是美国大部 分的公共工程、公营事业的支出是由州和地方政府承担的。 二、我国复式预算的现状分析 我国的复式预算起源于九十年代初。1 9 9 0 年1 2 月3 0 日党的十三届中央委员会第七次全体会议通过的关于制 定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议 中 提出：“国家预算实行复式预算制，把经常性预算与建设性 预算分开，经常性预算不打赤字并略有结余，强化财政预算 约束。建设性预算的差额，可以通过举借内债和外债来弥 补，但要保持合理的债务规模和结构。( i ) 1 3 自1 9 9 2 年起，中央和省两级财政预算由单式预算改为 复式预算，当年财政部长受国务院委托向全国人民代表大 会报告预算时，第一次报告了复式预算的试编情况。 1 9 9 4 年3 月2 2e i 第八届全国人民代表大会第二次会 议通过了中华人民共和国预算法，这是建国以来我国预 算管理的第一部法律。这部法律以国家立法的形式正式确 立了复式预算的地位。 中华人民共和国预算法第二十六 条中规定：“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算 编制。”“复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定。” 第二十七条规定：“中央政府公共预算不列赤字。”“中央预 算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国外债 务等方式筹借，但是借债应当有合理的规模和结构。” 1 9 9 6 年3 月5 日财政部刘仲藜部长在第八届全国人民 代表大会第四次会议上受国务院委托作了 关于1 9 9 5 年中 央和地方预算执行情况及1 9 9 6 年中央和地方预算草案的 报告。其中有关复式预算的编瓤情况报告是： “1 9 9 5 年中央和地方财政收支按复式预算汇总的完成 情况是：经常性预算收入5 9 6 1 5 6 亿元，完成预算的1 0 9 1 。 经常性预算支出5 0 7 7 7 亿元，完成预算的1 0 8 3 ，占 1 4 - 预算总支出的7 4 6 。建设性预算收入1 11 0 0 3 亿 元，完成预算的1 1 0 8 。建设性预算支出1 7 3 1 4 7 亿 元，完成预算的1 0 3 ，7 ，占预算总支出的2 5 4 。” ( 一) 我国复式预算的主要内容 目前我国正在实行的复式预算是将国家预算分为经常 性预算和建设性预算两部分( 只限定在中央和省两级试 编) 。经常性预算收入是指国家以社会管理者身份取得的 各项税收收入和其他一般性收入；经常性预算支出是指国 家用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项 社会公益事业以及用于人民生活和社会保障等方面的支 出。建设性预算收入是指国家以国有资产所有者身份取 得的收入、各种专项建设基金和国家明确规定用于建设方 面的收入；建设性预算支出是指国家预算中用于各项经济 建设活动的支出。 1 、经常性预算 经常性预算收入包括：各项税收( 不包括城市维护建设 税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税以及其他非经 常性税收) ，非生产性企业亏损补贴，国家预算调节基金，专 项收入，教育费附加和其他收入等。 】5 经常性预算支出包括：基本建设支出类中的文教、科 学、卫生和行政单位等非生产性基本建设支出，农林水、文 教科卫、工交商、抚恤救济、教育费附加支出等事业发展和 社会保障支出，行政管理、公检法、国防和武警部队经费 等国家政权建设支出，对外援助支出，价格补贴支出，其他 支出和预备费。 2 、建设性预算 建设性预算收入包括：经常性预算结余，专项建设性收 入( 包括工商税收类中的城市维护建设税和固定资产投资 方向调节税，农牧业税类中的耕地占用税，国家能源交通重 点建设基金收入等) ，生产性企业亏损补贴。 建设性预算支出包括：基本建设支出类中的工业、农 业、商业等生产性基本建设支出，企业挖潜改造资金，地质 勘探费，简易建筑费，科技三项费用，流动资金，支援农业生 产支出，城市维护建设支出，支援不发达地区支出，其他支 出。 债务收入，国内外债务还本付息支出及利用国外借款 安排的重点建设支出，也分别在建设性预算中反映。 ( 1 9 9 3 年以前，债务收支列在国家预算、决算收支合计线以 1 6 上，作为正常收支项目；1 9 9 4 年起债务收支列在国家预算、 决算收支合计线以下，作为平衡预算的科目) 目前复式预算的具体内容见下表。 1 7 1 9 9 4 年国家财政预算决算收支 单位：亿元 经常性预算 收入支出 决算数决算数 项目预算数次算数为预算项目预算数决算数为预算 数的数的 一、非生产性基 一、各项税收 4 4 6 1 2 34 8 7 1 2 91 0 9 21 9 4 8 62 1 3 8 91 0 9 8 本建设支出 二、事业发展和 消费税 5 1 1 1 94 8 7 4 09 5 31 5 3 5 6 61 7 1 0 8 81 1 1 4 社会保障支出 增值税 1 9 2 9 3 02 3 0 8 3 41 1 9 6农林水事业费1 6 7 3 7 1 8 1 2 31 0 8 3 进口代征消费 2 5 00 03 2 4 9 01 3 00农垦事业费1 6 4 12 0 9 51 2 77 税、增值税 营韭税 6 3 4 3 i6 7 00 21 0 5 6农业事业费3 9 7 74 3 2 0 1 0 8 6 资源税 7 2 7 54 5 4 56 2 5 畜牧事业费 1 6 1 61 6 7 61 0 3 7 国有企业所得税 5 4 3 4 3 5 8 1 2 91 0 7 0林业事业费2 0 7 92 1 8 1 1 0 4 9 集体企业所得税8 8 0 09 8 7 4 1l 2 2水利事业费3 7 2 33 8 9 81 0 47 地方金融企业所 9 0 02 8 4 63 1 6 2水产事业费4 5 44 9 3 1 0 8 6 得税 城镇土地使用税 6 5 6 53 2 5 l4 9 5气象事业费5 4 28 8 0 1 6 2 4 证券交易印花税 4 5 2 8农机事业费1 1 0 81 2 o il0 8 4 其他农业事业 8 6 3 其他工商税 1 9 5 2 0 2 3 1 3 01 1 8 51 5 9 71 3 7 9 费 文教科学卫生事 1 1 2 8 关税 3 3 0 0 02 7 2 6 88 2 6 1 1 3 2 9 6l ”8 1 8 业费 农业税 1 5 2 4 01 9 5 0 21 2 8 0 文化事业费 3 1 3 83 4 251 0 9 1 外贸企业出口退 一锄0 口4 1 c1 4 0 7教育事业费6 6 2 3 37 7 2 7 8 1 1 6 7 税 二、非生产性企 一1 9 b 一埘冠卫生事业费2 3 5 9 62 5 7 2 9 1 0 9 o 业亏损补贴 三、国家预算调 2 8 0 05 9 1 02 1 1 1体育事业费25 。2 42 4 3 4 9 6 4 节基金收入 四、专项收入 一2 0 0 02 1 1 0 l 科学事业费 7 9 8 9 8 7 9 01 1 0 o 经 常性预算 收入支出 央算数决算数 项目预算数 决算数为预算项 目预算数决算数 为预算 数的数的 五、教育费附加通讯广播电视 收入 6 0 0 06 4 2 01 0 7 03 2 6 43 53 i1 0 82 事业费 计划生育事业 六、其他收入 1 5 2 8 8 1 9 3 4 01 2 6 52 6 8 32 7 0 8i ( ) ) 9 费 其他文教事业 费 3 8 6 93 92 31 0 l4 教育费附加支出 6 0 0 05 55 69 2 6 工业交通商业部 门事业费 9 1 4 71 0 0 7 7 11 02 抚恤和社会救济 费 8 38 69 5l4l l3 5 三、国家政权建 1 1 9 1 9 91 3 4 33 9l1 2 7 设支出 行政管理费 4 2 7 2 2 4 9 4 4 41 1 5 7 公检法支出1 8 6 3 72 3 4 9 91 2 6 1 国防费5 2 0 45 5 0 7 11 0 5 _ 8 武装警察部队 经费 5 8 0 06 32 51 0 9 1 四、对外援助支 2 1 0 02 88 61 3 74 五、价格补贴支 3 7 3 4 23 1 4 4 78 42 出 六、其他支出5 7 6 5 35 9 5 7 l1 0 3 3 七、预备费 3 5 0 0 经常性收入合计4 4 8 9 1 l5 0 0 5 3 71 1 1 5经常性支出合计 3 9 2 8 4 64 斯2 01 0 7 1 经常性预算结余 5 6 0 6 57 9 8 1 71 4 2 4 续表 单位：亿元 建设性预算 收入支出 决算数决算数 项目预算数决算数为预算项目预算数 决算数为预算 数的数的 一、经常性预算一、生产性基建 结余 5 6 0 6 57 9 8 1 71 4 2 44 5 7 5 64 2 5 8 39 3 1 支出 二、专项建设性二、挖潜改造支 收入 4 3 7 1 84 1 74 39 5 53 8 5 0 84 1 5 1 31 0 7 8 出 企业挖潜改造资 城市维护建设税 1 8 2 7 01 7 5 8 29 6 22 6 9 3 l3 0 。9 l“1 7 金 固定资产投资方 向调节税 3 9 o o4 3 3 01 1 1 o新产品试制费1 1 5 7 71 1 4 2 29 8 7 三、增拨企业流 耕地占用税 2 0 0 03 6 4 71 8 2 41 8 8 21 7 3 39 2 1 动资金 国家能交基金收 4 8 0 05 3 9 61 1 2 4 四、地质勘探费 6 1 9 86 4 1 31 0 3 5 八 基建贷款归还收 2 6 0 01 3 4 35 17 五、支援农业生 2 1 0 6 32 1 84 71 0 3 7 八产支出 农业发展专项资 改烧油专项收入1 0 0 01 7 5 81 7 5 8 6 6 8 56 1 8 29 2 5 金 排污费和水资源支援农村生产支 费 3 4 0 03 5 7 61 0 521 4 3 781 5 6 6 51 0 9 o 国有土地有偿出六、城市维护建 让收入 1 4 0 03 4 8 42 4 8 92 1 6 0 02 3 41 61 0 8 4 设支出 七、支援不发达 其他建设性收入 6 3 4 86 2 79 925 5 02 5 5 71 0 0 3 地区发展支出 三、生产性企业八、商业简易建 亏损 一1 6 6 3 4一斟匍1 2 3 1 1 2 1 l9 3 l7 6 9 筑费 九、其他支出 1 1 3 0 01 7 5 4 91 5 53 2 0 建设性预算 收入支出 头算数决算数 项目 预算数决算数为预算 项目预算数 决算数为预算 数的数的 建设性收入合 站1 4 91 0 l o 9 01 2 1 6建设性支出合计1 跏6 81 5 8 5 4 2l 晒6 1 下 建设性预算收支地方建设性预算 差额 6 6 9 1 95 7 4 5 2 收支差额 9 2 4 5 收入总计( 扣除 经常性预算结余 4 7 5 9 9 55 2 1 8 1 01 6 支出总计 5 4 29 1 4研9 2 位1 0 6 7 数) 国内外债务还本 债务收入1 2 9 24 51 1 7 5 2 5 9 0 94 8 0 8l4 9 9 3 61 0 39 付息支出 弥补中央预算 国库券还本付息 3 4 4 2 03 “9 61 0 6o 收支差额的国内 6 6 9 1 96 6 6 9 79 9 7 支出 债务收入 归还人民银行借 款利息 2 8 0 02 7 2 39 7 3 用于归还债务国外借款还本付 本息的息支出 1 0 8 6 l1 0 7 1 79 8 7 利用国外借款安 国内债务收 3 5 0 3 l3 6 1 ，6 01 0 3 2 排的重点建设支 1 4 2 4 58 9 263 八 国外借款收 2 7 2 9 51 4 6 6 85 3 7 八 收入总计5 2 4 06 3 9 3 3 5 1 0 5 6支出总计6 0 5 2 4 0国9 3 3 51 0 5 6 资料来源：( 中国财政年鉴1 9 9 5 年1 2 月版，第3 4 3 3 4 4 页。 ( 二) 目前我国复式预算存在的主要问题 我国目前实行的复式预算，对于正确体现社会主义国 家的双重职能和“一要吃饭，二要建设”的要求，全面反映财 2 1 政活动，增强财政分配的透明度，揭示财政赤字形成的原 因，推动财政体制、税收体制、投资体制的改革起到了积极 作用。但是，由于我国实行复式预算的时间还很短，缺乏经 验，加之对复式预算的理论研究不够，因此，从总体上看，我 国目前实行的复式预算还不十分成熟，还存在不少需要进 一步完善的地方。概括起来讲，我国复式预算存在的主要 问题主要表现在以下几个方面： 1 、复式预算编制方式落后 我国目前的预算编制基本上是按照“基数加增长”的方 式来确定收支规模，这种方式缺乏客观的标准和依据，主观 随意性较大，容易造成基数沉淀、家底不清，不仅不能合理 的分配财政资金，而且也不利于合理控制支出规模，最终导 致预算资金的使用严重缺乏效率。 2 、复式预算编制缺乏科学的程序保障 目前我国的财政预算，一般是由财政部门根据上一年 预算收支执行情况并结合当年的实际编制，然后提交“人 大”审批后执行。这种预算编制在程序上存在不少问题。 一是缺乏广泛的社会参与；二是缺乏科学的论证；三是预算 编制时间过短。预算编制是预算管理过程中最为重要的一 2 2 个环节。预算编制的质量在很大程度上决定了预算执行的 质量和预算资金的使用效益，进而影响政府在未来预算年 度中的施政绩效。，而我国的预算编制基本上是一项临时性 的工作，前后时问不足三个月，既缺乏深入实际的调查研 究，又缺乏广泛细致的科学论证。因此，在预算执行过程中 不得不经常调整，影响政府预算的严肃性、权威性。 3 、复式预算管理的覆盖面过窄，导致政府资金分散，调 控能力下降 由于财政职能转变没有及时到位，致使政府财权日益 分散。这一方面使财政控制社会资金运动的能力不断削 弱，调控职能不断弱化。甚至本该由财政管理或者监控的资 金，也脱离了财政的管理和监督；另一方面又缩小了政府 预算管理的覆盖面，大量的政府性资金脱离了政府的预算， 导致社会分配关系的混乱。目前，社会保障资金、国有资产 转让和经营收入形成的资金、社会捐助资金、专用基金等都 未正式纳入国家预算管理范围。 4 、复式预算收支分类不科学影响了财政资金的使用 效益 预算收支分类不科学主要表现在以下几个方面：一是 2 3 税收和国有资产转让、经营这两类不同性质的收入没有严 格区分开来；二是社会保障收入和其他收入没有严格划分 开来；三是财政支出分类较为混乱。从目前的分类看，财政 支出基本沿用的是计划经济体制下的分类方法，履行各项 财政职能的支出和各种不同性质的资金统统搅和在一起， 难以分清哪些是社会公共支出，哪些是无偿的基础建设性 支出，哪些是国家资产的经营性支出，因而，对财政各项职 能的头现状况无法进行定量分析，其支出的效果也就无法 评价。 三、完善我国复式预算的对策构想 ( 一) 确定正确的复式预算编制原则 我国复式预算的编制应遵循以下原则： 统一性的原则。一是统一编制时间，一般从每年的1 月1 日至1 2 月3 1 日为一个预算年度，预算的时间要较长， 至少需要半年开始启动，要经过预算编制部门的调查、预算 政策的制定、预算方案的论证、评估、修订，并需要经过两上 两下的反复编审过程，确保预算编制的科学性。二是统一 2 4 预算方式，中央和地方各级政府在预算方式的设计上，既要 遵循国际惯例，又必须考虑本国国情，根据社会主义市场经 济条件下各级政府的基本职能，确定统一的预算编制方式。 三是统一预算口径，即预算科目的设置和收支核算口径应 该参照国际上通行的经济分类和统计标准，制定一个上下 一致的收支核算口径，增加国内外各种数据的可比性。 完整性的原则。国家预算必须包括所有的政府性收 支，其中包括各种收费和预算外资金，以便完整地反映尼政 活动，保证预算收支范围与政府收支范围相一致。 平衡性的原则。必须根据财政平衡和经济发展的目 标，按照资金用途和经济性质进行分类，并按照分类体系的 要求加以组合，分清渠道，分类管理，专款专用，在坚持量入 为出、收支平衡的原则下，不仅需要保证总预算的收支平 衡，而且还要保持各类分预算的协调与平衡。 ( 二) 进一步完善我国的复式预算体系 笔者认为，根据社会主义市场经济的客观要求和新时 期我国政府职能的特点，我国的复式预算体系应由以下五 个方面的预算构成： 2 5 l 、政府经常性预算 政府经常性预算是指国家将以社会管理者身份取得的 收入，用于维持政府活动、维护社会秩序、发展公益性事业 等保证国家行政职能正常运转和社会公益事业不断发展 的收支预算。 政府经常性预算收入的主要内容是各项税收，具体包 括：各类工商税、农牧业税、所得税、印花税、屠宰税、筵席 悦、哭枧、夭税、军船使千j 杭、基础教育税l 在目前教育附加 收入的基础上改革而成) 以及规费和罚没等其他收入。 政府经常性预算支出主要为保证政府职能正常运转的 国家机关，保障国家安全、维持社会秩序的部队、警察以及 代表社会公共利益和长远利益的非盈利性领域中的人员经 费和公用经费。具体说，经常性预算支出主要由两个方面 的内容构成：一是国家机关等部门的人员经费、公用经费和 总预备费的支出。二是中央对地方、上级对下级的转移支 付支出。 政府经常性预算是维持社会秩序，保障国家安全，保证 政府职能正常运转和社会公共利益不断发展的主体预算， 在整个预算体系中，政府经常性预算作为国家预算的基础， - 2 6 对各个分预算起着联络、协调和平衡的作用。政府经常性 收支应严格按照收支平衡、不打赤字、略有节余的原则安排 预算，上级政府拨入的转移支付收入的贷款( 债务) 收入一 般不得用于消费性支出，因此，各级财政在编制预算时，必 须按照预算法的要求安排一定的预备费，以便出现特殊 情况时使用。 2 、公共建设性预算 公共建设性预算是指政府为社会提供公共产品和在满 足社会公共需要及在调控经济的过程中，对投资规模大、 建设周期长，其价值无法通过市场增值，资金由政府负责 筹集与投资的收支预算。 公共建设性预算收入的主要内容应包括：城市维护建 设税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、遗产税( 应该 尽快开征) 、土地和海域有偿使用收入、专项基金征缴收入、 土地批租收入、环保收入、经常性预算结转收入、项目使用 收入、预算拨款收入、贷款收入和捐赠收入等。 公共建设性预算支出的内容主要包括：各种公共设施、 基础设施和公益性设施建设项目的投入。 在社会主义市场经济下，财政资金供给必须以满足社 2 7 会公共需要为前提，要以提供社会公共产品、弥补市场缺陷 和发挥宏观调控作用为目标，因此，公共建设性预算应该成 为各级财政预算的重要组成部分。 3 、社会保障预算 社会保障预算是指国家在维护社会稳定、保障公民生 活、实施扶贫救助及各项社会保障基金投资运营活动中的 收支预算，它是国家预算的重要组成部分。 社会保障预算收入的内容应该包括工资税、社会保险 税、社会福利基金、住房公积金、残疾人就业保证金、社会 保障基金投资收益、经常性预算补助( 转移支付) 收入和社 会捐赠收入等。 社会保障预算支出应该包括：社会保险( 养老保险、失 业保险、医疗保险) 、社会救济和社会福利等支出内容，以 保证每个社会成员的基本生活和社会稳定。 社会保障预算应本着收支平衡、略有节余、不打赤字 的原则来安排社会保障的收支活动，从资金的收、支、管理、 投资、运营等方面规范资金分配，完善财政职能。 4 、国有资产经营预算 国有资产经营预算是指国家将以国有资产所有者身份 2 8 取得的资产经营性收入，再用于资产经营性支出，保证国 有资产产生较大的经济效益和社会效益的资产经营性收 支预算。 国有资产经营预算收入主要内容应包括四个方面：一 是经营性收入；二是资源性收入；三是为了落实产业政策、 调控宏观经济而开征的投资方向调节税；四是国家债务预 算支出中转移到该预算的部分收入，即政府贷款或发行债 券收入。 国有资产预算支出应主要包括：经营性基础设施项目 建设投入、科技三项费用支出、企业流动资金支出、企业技 改支出、政策性亏损补贴支出、偿还贷款支出和利息支出。 市场经济条件下国有资产经营与管理方式的改变，对 预算方式提出了新的要求。由于政府是国有资产的所有 者，所以政府负有管理国有资产的职责，因此，国有资产应 该作为预算的一部分在复式预算中单独反映。要把国有资 产的收支活动从其他财政性资金的收支活动中分离开来， 作为独立的一块资金进行管理。要建立国有资产经营单独 核算体系，保证国有资产产生较大的经济和社会效益，使资 产运营与国家宏观经济政策的目标相一致。 2 9 5 、国家债务管理预算 国家债务管理预算是全面反映政府以有偿的形式组织 收入，投向公共事业建设和大型基础设施建设，即国家通 过借贷和财政投融资的形式来弥补财政建设性资金的不 足，体现政府作为资产所有者的身份而负债经营所形成的 收支预算。 国家债务预算收入应包括：发行国库券收入、商业银行 购买财政专项债券收入、社会保险基金节余购买专项债券 收入、邮政储蓄收入、财政周转金存储及利息收入、回收贷 款及利息收入、国外贷款收入等。 国家债务预算支出包括：社会公共建设性投资( 贷款) 支出、大型基础设施投资( 贷款) 支出、国有资产经营预算 差额贷款、国库券还本付息支出、归还商业银行借款本息支 出、归还国外贷款本息支出和政府其他贷款、存款支出。 ( 三) 进一步规范复式预算的编制程序 规范复式预算编制程序，首先必须严格执行预算法的 有关规定。 及 中华人民共和国 预算法实施条例都对预算编制程序作了规定。中华人 民共和国预算法实施条例第二十四条规定：“国务院子每 3 0 年1 1 月1 0 日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门 下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的 原则和要求。财政部根据国务院编制下一年度预算草案的 指示，部署编制预算草案的具体事项，规定预算收支科目、 报表格式、编报方法，并安排财政收支计划。”第二十七条规 定：“省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算 草案，应当于下一年1 月1 0 目前报财政部。”第三十条规 定：“中央预算草案经全国人民代表大会批准后，为当年中 央预算。”第三十条规定：“地方各级政府预算草案经本级 人民代表大会批准后，为当年本级政府预算。” 这些规定对于保证预算编制的科学性具有重要作用， 因此必须严格遵守和执行。其次，要进一步健全和完善复 式预算的编制程序。一是预算编制的启动时间应当适当提 前，以便预算编制部门有足够的时间进行调查研究和论证， 使预算编制尽可能地符合实际。二是要改变目前复式预算 编制中的闭门造车的做法，