（行政管理专业论文）职务管理视角下中美公务员制度比较研究.pdf

i 摘 要 摘 要 开展对公务员制度的比较研究，对我国公务员制度的建立与完善具 有重大的理论和现实意义。为了有效地进行公务员职务管理，必须首先 建立和完善公务员管理机制。健全的公务员管理机制是进行有效职务管 理的前提和基础。 开展对公务员制度的比较研究，对我国公务员制度的建立与完善具 有重大的理论和现实意义。为了有效地进行公务员职务管理，必须首先 建立和完善公务员管理机制。健全的公务员管理机制是进行有效职务管 理的前提和基础。 通过对中美两国公务员制度的比较研究，结合我国的实际，立足国 情， “取其精华，去其糟粕” ，将会极大地促进和推动有中国特色的社会 主义公务员制度的改革和发展。本文运用辩证唯物主义和历史唯物主义 的方法论，通过比较和案例等研究方法，对职务管理视角下的中美公务 员制度进行了系统比较。 加强公务员职务管理是公务员制度的核心内容。 在论述考试录用、培训、考核、奖惩等单项制度的同时，通过管理机制 的论述使认识上升到两国公务员制度系统和结构的高度。另外，选取中 美公务员录用选拔制度作为论述的重点， 对近年的热点问题如竞争上岗、 公开选拔、任前公示、任期制、任职试用期制、部分职位的聘任制等方 面进行了重点论述，提出了自己的观点。对促进我国公务员制度的法制 化、运作机制的现代化，建设具有中国特色的社会主义公务员制度具有 很强的现实意义。 通过对中美两国公务员制度的比较研究，结合我国的实际，立足国 情， “取其精华，去其糟粕” ，将会极大地促进和推动有中国特色的社会 主义公务员制度的改革和发展。本文运用辩证唯物主义和历史唯物主义 的方法论，通过比较和案例等研究方法，对职务管理视角下的中美公务 员制度进行了系统比较。 加强公务员职务管理是公务员制度的核心内容。 在论述考试录用、培训、考核、奖惩等单项制度的同时，通过管理机制 的论述使认识上升到两国公务员制度系统和结构的高度。另外，选取中 美公务员录用选拔制度作为论述的重点， 对近年的热点问题如竞争上岗、 公开选拔、任前公示、任期制、任职试用期制、部分职位的聘任制等方 面进行了重点论述，提出了自己的观点。对促进我国公务员制度的法制 化、运作机制的现代化，建设具有中国特色的社会主义公务员制度具有 很强的现实意义。 主题词：职务管理 公务员制度 考试录用 比较研究 主题词：职务管理 公务员制度 考试录用 比较研究 ii abstract abstract the comparative research on the civil service system，has great theoretical and realistic significance in the foundation and completeness of the civil service system in our country. in order to effectively managing civil servant posts，it is needed to found and complete the civil servant management mechanism at first. a complete civil servant management mechanism is the precondition and foundation of the effective management on civil servant posts. in comparative research on the civil service system between the us and china， taking the reality of our country， it is needed “to select the refined and discard the crude”which would significantly boost the reformation and development of chinese-characteristic socialistic civil service system. using comparative and exemplificative research methods，this thesis applies the dialectic materialism and historical materialism methodology into the systematic comparation sino-us civil service system at the point of post-management. the reinforcement on the post-management is the core of the civil service system. at the meanwhile of discussion on single system such as entrance exam， training， checking， rewards and punishment and etc， discussing the management mechanism takes cognizance of the structure of civil service system in both countries. in addition，making the sino-us selective civil service system as the keystone，and discussing more on the recent hot topics such as posting by competition，selecting in public， announcement before appointment， term of appointment， post probationership system，tenure system in some posts and etc，finally it comes to the authors view. it makes sense to the boost the modernazition of jural and managing civil service system in our country ， and the foundation of chinese-characteritic civil service system. key words：administration；the system of civil servant； examination-employment；comparative study 独 创 性 声 明 独 创 性 声 明 本人郑重声明：今所呈交的职务管理视角下中美公务员制度比较 研究 职务管理视角下中美公务员制度比较 研究论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。 尽我所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大 学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名 作者签名： 日期：日期： 年年 月月 日日 关于论文使用授权的说明 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅或网 络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、缩印或 其它复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 作者签名： 作者签名： 导师签名： 导师签名： 日期： 日期： 年 年 月 月 日日 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 1 页 共 45 页 1 引言 1.1 公务员制度与相关理论研究综述 1 引言 1.1 公务员制度与相关理论研究综述 1.1.1 职务管理视角下公务员制度比较研究背景 1.1.1 职务管理视角下公务员制度比较研究背景 公务员制度是人类社会文明发展到一定阶段的产物， 标志着具有现代意义的公务 员制度诞生的是 1855 年英国颁布第一个枢密院令 1。公务员制度在现代国家中占有重 要的地位，它不仅是完成国家和政府使命的必要工具和手段，也是政府存在合法性的 具体体现。各国都非常重视公务员制度的设计与建设，公务员制度也成为所有政府改 革的核心内容。 所谓比较公务员制度，就是运用比较的方法，对各国人事制度进行研究，属于公 共行政学、人事管理学与国际政治学等的交叉研究范围。比较研究各国公务员制度， 探讨公务员制度中的一般规律、原理，可以为我国公务员制度的实施与完善提供间接 的经验与理论依据。 本文将制度与制度文化等背景因素结合起来， 将国内行政制度与美国行政制度进 行比较研究，从而突破了过去孤立研究公务员制度的格局。从研究视角来看，本文研 究有着独特的分析视角，即职务管理的视角。加强公务员职务管理是公务员制度的核 心内容。这里所讲的公务员职务管理，不是狭义的公务员职务任免与职务升降的一些 具体规定，而是广义的公务员职务管理。职务管理是指管理者通过对现有资源的有效 整合，以保证某特定职务得以正常有效运行的一切工作和活动。即对公务员所承担的 行政职位进行有效的计划、组织、领导和控制，以便实现既定的组织目标的过程。公 务员的职务管理不同于公务员的权益保障，即本文未探讨公务员工资福利制度、退休 保障制度、申诉制度等，而是从公务员的进出、职务升降、职责履行、职权划分和运 用等管理角度进行论述。这种划分既不同于对具体的单项制度的论述，又不同于全面 的制度比较研究，而是将同一类别的单项制度进行比较分析，在公务员考试录用、考 核、培训、奖惩等环节上，研究解决如何用制度真正保证公开、平等、竞争、择扰的 问题，并以管理机制有机衔接各项管理制度，促进这些制度和机制互相联系、互相渗 透、互相依存，以体现出职务管理视角下公务员制度的特点。 公务员职务管理具体制度包括公务员选拔录用、考核、晋升、任免、奖惩、培训、 回避、轮岗、纪律和监督等制度。这里主要对中美两国公务员选拔录用、考核、培训、 奖惩等制度进行比较。 1苏廷林： 当代国家公务员制度的发展趋势第 29 页，中国人事出版社 1993 年。 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 2 页 共 45 页 1.1.2 公务员制度比较研究的意义 1.1.2.1 为我国行政管理体制改革服务 1.1.2 公务员制度比较研究的意义 1.1.2.1 为我国行政管理体制改革服务 首先，为我国人事制度的改革服务。我国已初步建立的公务员制度是人事制度改 革的重要内容之一。实际上，美国的公务员制度也是历史上多次改革的结果，而且这 种改革至今还在进行。有比较才有鉴别，通过比较研究可以给我们启示，吸取公务员 改革的成功经验，借鉴失败的反面教训。 其次，为我国建立科学的、符合中国实际的制度化运作规则服务。公务员制度是 由一系列具体制度构成的，这些具体制度是公务员制度的具体内容，也是其基本的运 作规则。制定具体制度时，借鉴别国好的做法，可以少走弯路。 最后，为提高行政效率服务。如何建立一支高素质、高效率的公务员队伍，是我 们进行比较公务员制度研究的目的之一。所谓行政效率就是行政机关办事的效益（收 入）和消耗（产出）之比。行政效率的高低的决定性因素之一就是公务员制度是否科 学。 提高行政效率必须依赖于对人力的合理组织与分工， 以及责、 权、 利的科学配置， 这一切都需要由公务员的组织与管理来完成。可见，科学的公务员制度是高效行政的 保证。 1.1.2.2 认清西方公务员制度的政治本质 1.1.2.2 认清西方公务员制度的政治本质 从中美两国公务员制度的比较中， 我们将深入掌握西方国家公务员制度的政治本 质，充分认识公务员制度的政治功能和阶级性质，从而坚定建设中国特色公务员制度 的决心，而绝不照搬、照抄其它国家公务员制度的做法。 1.1.2.3 1.1.2.3 深入了解中国公务员制度发展的特殊性 深入了解中国公务员制度发展的特殊性 从中美两国公务员制度的比较中， 我们将发现各国公务员制度都是植根于本国的 具体国情加上吸收借鉴其它民族优秀经验的产物。正如有学者所指出的那样， “各国 公务员制度的生长点是各国的经济、政治、文化的社会生态环境。 ”各国公务员制度 的特色都是在适合本国特殊国情的基础上，学习和引进一些其他国家的成功经验。在 建设我国公务员制度时，也必须重视国情研究，既尊重历史，又勇于开拓。 1.1.3 公务员制度比较研究现状 1.1.3.1 研究成果日益丰富 1.1.3 公务员制度比较研究现状 1.1.3.1 研究成果日益丰富 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 3 页 共 45 页 随着我国公务员制度的实施与推进，人们对公务员制度研究表现出极大的关注， 相关的研究成果也不断增多。对国外公务员制度的研究，使得人们真正以跨文化的视 野来观察公务员制度及其价值、原则和文化，如李秀峰和林长森（2003）翻译的日、 韩公务员制度改革研究（金判锡著）。 1.1.3.2 研究范围不断拓展 1.1.3.2 研究范围不断拓展 1、国别制度更加全面 由于国际交往的日益频繁，相互借鉴、取长补短已成为各国审视其行政改革的重 要依据，分析和研究他国公务员制度的作品也日益丰富，如张君峰和庄林冲（2007） 将以欧美发达资本主义国家为代表的西方公务员制度与我国公务员制度从历史文化 传统、制度立法、考评制度、培训制度、福利待遇等多个方面进行比较研究。 2、单项制度更加深入 所谓单项制度，即指公务员制度组成部分的各种具体制度，如考试录用制度、薪 酬制度、考核制度、培训制度、财产申报制度等。统计显示，目前对公务员制度的单 项制度进行比较研究的著作是颇为丰富的。如张岩鸿（2007）介绍了西方公务员晋升 制度的经验做法，并提出了一套对调整与完善我国公务员晋升制度的建议。 1.1.3.3 公务员比较制度研究中存在的问题 1.1.3.3 公务员比较制度研究中存在的问题 第一，对公务员制度的研究缺乏动态分析。过多关注静态研究基本上是我国公务 员制度研究的共同缺陷，我国公务员制度研究的时间和空间跨度非常小，大多数比较 研究都只是将公务员制度作为一种技术或手段来进行研究。 第二，对公务员制度未来变革趋势的研究比较单薄。对公务员制度未来变革的趋 势进行研究预测，并抽象出公务员制度的价值精髓以指导各国公务员制度的改革，这 方面至今仍缺乏力作。 第三，对公务员制度生态的研究比较欠缺。任何一项制度的产生，都有其深刻的 社会环境原因，要想全面理解制度的价值，必须研究其孕育、产生、发展和变革的背 景因素。应该说，对于公务员制度及其比较而言，这方面的研究在我国并不少，遗憾 的是，真正意义上的跨地域、跨文化公务员制度比较并不多。 第四，对公务员制度全面系统的研究比较匮乏。统计显示，比较研究对于公务员 单项制度涉及的较多，但各种比较呈现出零乱、表面、片段式的特点，反映不出公务 员制度改革的整体性与系统性。 1.2 本文研究的主要内容 1.2 本文研究的主要内容 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 4 页 共 45 页 1.2.1 公务员制度理论基础比较 1.2.1 公务员制度理论基础比较 中美公务员制度的基本理论不同，美国公务员制度以近代资产阶级国家理论、政 府理论为基础，形成了公务员制度的相应原则和具体内容。中国公务员制度以马克思 主义基本政治理论为指导，反映在公务员制度的一些原则和内容上，与美国国家公务 员制度必然有较大差别。因此，中国在坚持中国特色公务员制度的前提下，通过对中 美两国公务员法规、条例的比较研究，可以吸取美国一些公务员制度的有益做法和经 验，使中国的公务员制度更加完善。 1.2.2 公务员制度历史发展比较 1.2.2 公务员制度历史发展比较 中美两国公务员制度经历了不同的演进过程， 通过揭示公务员制度演进与一个国 家政治、经济、文化和社会发展的关系，从中探讨公务员制度的历史发展规律。本文 尽量收集新的现实环境和理论背景下中国和美国公务员制度发展的最新成果， 使得制 度研究呈现过去、现在、未来发展趋势等多维视角，有助于认识公务员制度的丰富内 涵。 1.2.3 公务员制度体系比较 1.2.3 公务员制度体系比较 本篇论文比较的内容是中美两国公务员制度，比较的视角是公务员的职务管理。 加强公务员职务管理是公务员制度的核心内容。公务员职务管理涉及的内容很多，总 体上讲，包括公务员的进出、职务升降、职责履行、职权运用等管理。具体制度包括 公务员录用、考核、晋升、任免、奖惩、培训、回避、轮岗、纪律和监督等制度。在 这些单项制度中，选取中美公务员考试录用制度作为论述的重点，通过比较，对如何 建立新型的中国特色的公务员考试录用制度有了更深的认识。 1.2.4 公务员制度的其他问题比较 1.2.4 公务员制度的其他问题比较 公务员制度涉及的内容很多，如公务员管理机制、公务员制度的发展趋势等等， 这些都是公务员制度涉及的一些重要问题。 对公务员管理机制的研究有助于进一步加 深对职务管理视角下中美公务员各项单项制度相互联系的认识， 而不只单纯研究各单 项制度，通过对公务员组织各系统和结构的论述，使两者有机结合起来，从整体上把 握中美公务员制度，从而为中国公务员制度改革和完善提供更充分的参考依据。 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 5 页 共 45 页 1.3 本文研究的主要方法 1.3 本文研究的主要方法 比较公务员制度既涉及理论，也涉及方法。如同其他比较政治学科，比较公务员 制度的成果迅速丰富起来， “朝着研究一切政治现象的方向发展以及吸收其他学科理 论和方法的必要性，使它具有包罗万象的趋向” 2。 科学的研究方法是保证科学研究取得成功的重要基础和保证。 本文根据公务员制 度比较研究的特点，采取了以下方法： 1.3.1 辩证唯物主义和历史唯物主义的分析方法 1.3.1 辩证唯物主义和历史唯物主义的分析方法 辩证唯物主义和历史唯物主义的分析方法是中外公务员制度比较研究的基本方 法，是指导学科研究的方法论。历史地、辩证地、发展地和理论联系实际地比较研究 中外公务员制度是本文研究方法的指导原则。首先，要用普遍联系的观点来认识各国 的公务员制度。其次，要用发展的观点来认识公务员制度。最后，要坚持真理相对性 的认识路径。任何公务员制度模式都有它的局限性，我们只有批判地汲取各种模式的 长处，结合我国的实际情况予以运用。 1.3.2 系统研究法 1.3.2 系统研究法 系统是由若干个相互联系和相互作用的部分构成的具有一定功能的有机整体。 公 务员制度是关于公务员系统管理的法律、 法规和规范的体系， 是一个非常庞大的系统， 只能应用系统研究法，对公务员系统按具体制度内容，子系统甚至分为单元要素进行 研究，然后对子系统研究成果再进行整理、归纳和分析，才能达到研究的目的。 1.3.3 案例研究法 1.3.3 案例研究法 公务员制度分析与研究，既需要对公务员制度从总体上进行研究，也需要对某一 些问题进行具体研究， 通过把对某国公务员制度某一相同问题的研究结果放在一起进 行比较，既可以发现各国公务员制度在同一问题上存在的差异，也可以发现一些具有 共性的规律。 1.3.4 比较研究法 1.3.4 比较研究法 2罗纳德h奇尔科特： 比较政治学：新范式的探索 ，社会科学文献出版社会 1997 年版，第 4 页。 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 6 页 共 45 页 比较法是各种社会科学研究中使用较多的方法之一， 这种方法把两种以上的同类 事物通过分析加以比较，以寻找或发现它们之间的内部联系。制度比较法，就是把相 同或相近的制度放在一起进行比较研究的一种方法，以分析研究制度与制度之间异 同、 优劣和特色， 并通过制度的改革和完善相互参考与借鉴。 公务员制度分析与研究， 需要把中美公务员制度按照具体内容分项分类进行一些比较。因此制度比较法，是本 文应用的主要研究方法之一。 1.4 本文主要创新点及不足 1.4 本文主要创新点及不足 由于我国公务员制度还处于初创阶段，各种理论研究方法层出不穷。本文力图从 一个特殊的视角来揭示公务员制度的发展。 第一， 为公务员制度比较研究开辟了一种新视角 这种视角是职务管理的视角，这里所指的职务管理并不是具体的职务升降、职务 任免环节，这种划分是广义的，是从宏观的管理角度出发的。在此基础上，有针对性 地分析比较各具体制度之间如何相互影响、相互促进，从宏观角度认识、理解和把握 公务员制度的核心内容，探寻职务管理范畴内各种具体公务员制度的产产生、发展以及 相互间的联系。 第二，从公务员管理机制层面切入，有主有次 本文不只进行中美两国公务员具体制度的简单对比， 而且从公务员的管理机制切 入，使论述呈现立体感，而不仅仅是平铺直叙，从机制层面深入地分析完善公务员管 理机制需要进行的改革。从决策职能、执行职能、监督职能、协调职能角度对如何完 善公务员管理机制提出构想，这是不断优化公务员管理的制度保证。另外，从中美两 国各种具体公务员制度中提取公务员的考试录用制度为论述的重点内容， 并结合各项 配套管理制度以及 2006 年出台的公务员法所呈现的新理念，对当今最受人关注 的领导干部公开选拔以及公务员聘任制等创新点加以比较分析，力求突出重点，观点 新颖。 第三，强调“扬弃”方法的借鉴意义 通过对中国和美国这种社会制度不同、发展历史也不同的国家进行比较，指出两 者在理论渊源、逻辑起点、权力运行模式等方面有着迥然的差异,强调“扬弃”方法 在公务员制度发展方面的借鉴意义。 当然，公务员制度比较历经了一个很长的过程，比较的文献资料也比较多，观点 也各有不同。尤其公务员法颁布不久，很多具体细则还在继续出台，制度建设还 在不断完善当中，研究的空间也比较大。本文只是选取公务员职务管理一个角度，有 重点地对中美两国公务员制度进行分析比较， 不可能对所有相关问题进行全面透彻地 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 7 页 共 45 页 分析，对当今中国公务员制度建设具有一定的借鉴意义即达到本文的目的。 2 公务员制度的产生背景及历史演进 2.1 中国公务员制度的建立与发展 2 公务员制度的产生背景及历史演进 2.1 中国公务员制度的建立与发展 2.1.1 自上而下式行政命令管理模式阶段（19491983） 2.1.1 自上而下式行政命令管理模式阶段（19491983） 1949 年新中国成立后，我们沿用了“解放区”时的干部管理体制，在这一体系 中，从事国家行政公务、司法公务、党务、企业管理等工作的工作人员被统称为“国 家干部” ，形成了由上而下、统一管理的干部人事制度的管理模式。 2.1.2 干部人事制度改革准备阶段（19841988） 2.1.2 干部人事制度改革准备阶段（19841988） 针对国家干部管理中出现的问题， 以邓小平同志为核心的党中央提出进行干部人 事制度改革的战略构想。这一战略构想从 1987 年党的第十三次代表大会开始实施。 这次大会的政治报告首次提出了“国家公务员”的概念，并就建立国家公务员制度的 主要原则、内容和步骤作了规定。1988 年 4 月，中共中央为加强政府人事工作，决 定成立了国家人事部。人事部的成立，标志着我国公务员制度开始向实施阶段过渡。 2.1.3 公务员制度的试点和实施阶段（19892005） 2.1.3 公务员制度的试点和实施阶段（19892005） 从 1989 年 4 月开始，人事部开始组织公务员制度的试点工作，在此期间， 国家 公务员暂行条例（草案） 中的一些单项制度，如考试录用、人事考核、人员培训等 也在全国范围内试行并取得了明显成效。 1992 年，中共中央十四届二中全会提出建立社会主义市场经济体制，干部制度 改革也遇到了一个新的发展机遇。 1993 年 10 月 1 日正式实施 国家公务员暂行条例 ， 标志着我国公务员制度的正式建立。在此基础上，国家人事部还进一步出台了很多重 要规章，形成了以国家公务员暂行条例为主，36 个单项法规和规章相配套的国 家公务员管理法规体系，奠定了中国公务员制度的法律基础，公务员管理无法可依的 局面基本得到了改变。 至 1997 年底，我国公务员制度入轨工作基本完成，这标志着中国特色公务员制 度在全国范围初步建立。 党的十五大报告为我国公务员制度实施工作提出了新的目标 和任务： “深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 8 页 共 45 页 质的专业化国家行政管理干部队伍。 ”这是第一次在党的文件中把公务员制度建设和 队伍建设联系起来，体现了经济社会发展对行政管理干部队伍的客观要求。2000 年 6 月，中央下发了深化干部人事制度改革纲要 ，明确提出要抓紧制定公务员法 ， 2002 年初，公务员法起草工作正式启动。 2.1.4 公务员制度法律化阶段（2005至今） 2.1.4 公务员制度法律化阶段（2005至今） 2005 年 4 月全国人大常委会审议通过公务员法 ，2006 年 1 月 1 日起实施，结 束了我国一直没有干部人事管理工作综合性法律的历史， 也标志着中国特色公务员制 度已经形成。 公务员法以国家公务暂行条例为基础，以法律的形式规范了公务员管理 的基本原则、基本制度和基本方法，将 1993 年以来干部人事制度改革中的成功经验 与做法法律化。例如，为了加强对机关干部队伍的统一领导，调整了公务员的范围； 总结吸收了十多年来干部人事制度改革的新成果， 如竞争上岗、 公开选拔、 任前公示、 任期制、 任职试用期制、 部分职位的聘任制等这些创新使我国的公务员制度更加科学、 更加完善、更具活力，也有利于形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、能进能出、充 满活力的用人机制，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍。 公务员法可以说 是公务员管理的“宪法” 。 2008 年， 国务院机构改革方案经第十一届全国人民代表大会第一次会议审议 通过，国务院将原人事部和劳动部合并，组建人力资源和社会保障部，并下设公务员 局。成立公务员局并且放在人力资源和社会保障部这样一个部委里，使管理公务员事 务的职能更加清晰和收缩了， 并可以把劳动和公务员在人力资源这一块建立一个总体 性的规划部门，统一人力资源市场，实际上体现出人力资源管理越来越向战略规划调 整。 2.2 美国公务员制度的建立与发展 2.2 美国公务员制度的建立与发展 美国建国之后，长期实行政党“分肥制” ，即由竞选取胜的总统，把政府职位作 为对其竞选支持合作者的一种恩赐分配给他们。在这种制度下，一方面，由于官员不 断更换，使得各项工作缺乏连续性；另一方面，官员的腐败也难以防范。为了推动政 府治理与社会发展相适应，在工业时代社会争取进一步民主化，迫切需要改变原有制 度。 2.2.1 美国公务员制度建立（1883） 2.2.1 美国公务员制度建立（1883） 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 9 页 共 45 页 1883 年， 美国国会通过了 调整和改革美国文官制度的法律 ， 即 彭德尔顿法 。 这标志着公务员制度的建立。 彭德尔顿法的基本内容可以概括为三点：其一，规 定了政治性任命官职与非政治性任命官职的区别。其二，公开的竞争性考试成为选拔 文官的手段。其三，由总统提名经参议院同意任命三人组成文官委员会，协助总统制 订有关文官制度的规则。文官委员会建立了考试制度，确立了功绩制原则，从而奠定 了美国公务员制度的基础。 2.2.2 美国公务员制度重要改革（1978） 2.2.2 美国公务员制度重要改革（1978） 美国国会在彭德尔顿法通过以后又陆续制定了许多公务员管理方面的法律， 这些法律涉及绩效评估、职位分类、工资福利和培训等多个方面。其中，1978 年的 公务员制度改革法对美国的公务员制度进行了比较大的改革，是美国公务员制度 中一部非常重要的法律。该法确立了政府人事工作遵循的九条功绩制原则 3，对人事 管理、高级行政职位、功绩工资、公务员考核和处分程序作出重大改革。 2.2.3 美国公务员制度重塑（19932000） 2.2.3 美国公务员制度重塑（19932000） 美国联邦政府从 1993 年到 2000 年，进行了一场持续 8 年的“重塑政府”运动， 其中包括被称为 “重塑人力资源管理” 的公务员制度改革。 改革的主要内容涉及雇用、 职位分类、薪酬、绩效评估等多个方面，改革的目标主要有四条：一是由过程或程序 导向转变为结果导向；二是由集中管理转变为授权管理；三是由刚性规则管理转变为 弹性管理；四是由服从性管理转变为激励性管理。 2.2.42.2.4 美国公务员制度转型（2001至今） 美国公务员制度转型（2001至今） 进入 21 世纪后，美国联邦政府推选管理议题改革，努力通过弹性政策与实验工 程，进一步推进公务员制度的现代化转型，走向一种以人力资本战略管理为特征的新 型公务员制度。 美国公务员制度经过 100 多年的不断改革探索，确定了一系列基本原则，主要包 括：公开竞争、平等对待、确保高效、加强培训、政治中立等内容。 3 中美两国公务员制度比较 3 中美两国公务员制度比较 3李和中： 比较公务员制度第 109 页，中共中央党校出版社 2003 年。 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 10 页 共 45 页 31 职务管理视角综述 31 职务管理视角综述 3.1.1 职务的含义 3.1.1 职务的含义 职务， 现代汉语词典的解释是“职位规定应该担任的工作” ，在人事管理中， 通常是指在工作中所担任的职位，属于行政序列，比如处长、局长、部长之类。职务 是业务组内的通用职责，它独立于任何单个组织。例如， “经理”和“顾问”职务可 以出现在很多组织中。 3.1.2 职务管理的含义与内容3.1.2 职务管理的含义与内容 3.1.2.1 职务管理的含义 3.1.2.1 职务管理的含义 职务管理的概念源于管理的概念，只有在明确管理概念的基础上，才能明确职务 管理的含义以及职务管理的内容。关于管理的定义，法约尔的定义最为大家所熟知， 认为管理就是： “计划、组织、指挥、协调、控制” 。 管理必然涉及组织资源，从组织资源的角度来界定管理，是能够明确管理的本质 内涵的。管理的概念，可以从宏观的层面界定为对组织内资源有效整合以达到目标和 责任的过程， 也可以从微观的层面界定为围绕目标和责任使资源有效整合的一切工作 和活动。我们倾向于从动态的角度来理解管理：管理是对组织资源进行有效整合以达 到组织既定目标与责任的动态创造性活动。计划、组织、指挥、协调和控制等行为活 动是有效整合资源所必需的活动，它们可以纳入管理的范畴之内，但它们仅仅是帮助 有效整合资源的部分手段或方式，管理的核心在于对现实资源的有效整合。 结合对职务和管理的认识，可以对职务管理做出如下界定：是指管理者通过对现 有资源的有效整合，以保证某特定职务得以正常有效运行的一切工作和活动。这里所 讲的职务管理，是指对公务员所承担职位的管理。即对公务员所承担的行政职位进行 有效的计划、组织、领导和控制，以便实现既定的组织目标的过程。 3.1.2.2 公务员职务管理的内容 3.1.2.2 公务员职务管理的内容 职务的承担者是人，即公务员。从职务管理所涉及的组织资源来看，因为职务的 承担者是公务员，所以对人力资源的管理是主要方面。人力资源是管理中最复杂也最 有能动性的因素，管理者要对公务员的获得、使用、退出各个环节进行研究，从而实 现“人适其事，事尽其功” 。 加强公务员职务管理，是公务员制度的核心内容。公务员职务管理涉及的内容很 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 11 页 共 45 页 多，总体上讲，包括公务员的进出、职务升降、职责履行、职权划分和运用等管理。 具体制度包括公务员选拔录用、考核、晋升、任免、奖惩、培训、回避、轮岗、纪律 和监督等制度。这里主要对中美两国公务员选拔录用、考核、培训、奖惩等制度进行 比较。 为了有效地进行公务员职务管理，必须首先建立和完善公务员管理机制。健全的 公务员管理机制是进行有效职务管理的前提和基础。 3.2 中美两国公务员管理机制比较 3.2 中美两国公务员管理机制比较 3.2.1 中国公务员管理机制 3.2.1 中国公务员管理机制 公务员管理机制，是指公务员组织得以顺利、有效运行的系统和结构，是组织内 部各系统、组织内部与外部互相联系而构成的有机整体，它包括该机制在整个国家体 制中的地位，机制内部的构造，即机构内部门与部门间的关系、业务范围、责任和权 限等。公务员管理机制，是国家机关对公务员进行有效管理的制度保证，是各国公务 员制度的重要组成部分。 4 3.2.1.1 中国公务员管理机构的设置 3.2.1.1 中国公务员管理机构的设置 现代公务员管理机构是各国人事制度的组织保证。党的十一届三中全会后，国务 院决定成立国家人事局，1982 年成立劳动人事部；1988 年，劳动人事部被分为劳动 部和人事部。国家人事部属于国务院的组成部门，是中央政府管理国家人事和机构编 制的职能部门，也是我国公务员管理的主要机构。随后，各级地方政府相应充实了各 自的人事机构， 从而为初步形成中国自上而下的公务员管理机构体系奠定了坚实的基 础。 就目前而言，我国公务员管理机构的设置模式为：在各级政府设综合管理机构， 在政府各个部门设部门执行机构。 第一， 公务员法第 10 条规定中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理 工作。目前，人事部是最主要的综合管理机构，它具有人事决策、协调、监督等各项 职能，同时也行使某些执行性和服务性的职能。 第二， 设在政府各机构内部的人事部门， 是公务员管理的执行机构， 如国务院部、 委等内设的人事司（局） ，各地方政府各部门内的人事处。与综合管理机构不同，部 门执行机构主要承担人事执行功能，其职责主要为：录用、考核、奖惩、任免、辞退 4张荆等著： 国家行政效率之本中日公务员制度比较研究 ，知识产权出版社，2007 年第二版，第 49 页。 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 12 页 共 45 页 等具体管理事务。 3.2.1.2 公务员的职务与级别 3.2.1.2 公务员的职务与级别 2005 年颁布的公务员法在第三章第 19 条规定： “公务员的职务应当对应相 应的级别。公务员职务与级别的对应关系，由国务院规定。公务员的职务与级别是确 定公务员工资及其他待遇的依据。公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实 绩和资历确定。 ”另外还规定： “公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。 ” 这就为解决长久以来公务员的待遇问题奠定了基础。 3.2.1.3 公务员的职位分类 3.2.1.3 公务员的职位分类 1、公务员职位分类的发展 （1）公务员职务分类 对于职位分类制度的理解，一直是我国理论界和学术界关注的焦点之一。1987 年，党的十三大报告明确提出建立国家公务员制度，其中使用了政务类和业务类分类 的提法， 这反映了部分专家和实际工作者对职位分类客观规律的认识。 也有学者认为， 尽管没有使用职位分类的提法，但在实际运行中，我国公务员制度实行的就是分类制 度。1993 年国务院发布的国家公务员暂行条例虽然曾规定“国家行政机关实行 职位分类制度” ，但实际上并没有根据公务员职位的性质和特点实施分类，而仅仅是 对公务员的职务进行了分类，即将公务员职务分为领导职务和非领导职务，且规定了 国家公务员的等级序列。公务员职务分类是指以公务员所具有的资格条件为主要 依据，以职务或级别高低来确定待遇的人事分类制度。方法是先根据职务的性 质作比较粗犷的分类，再根据职务的地位、职责与资格条件作广泛的分级，其 人事框架结构一般比较简单。实践表明，这种分类制度存在许多突出问题，诸如公 务员晋升渠道单一、缺乏适合各类公务员成长规律的多样化职务序列、为基层公务员 提供的晋升台阶太少，难以适应管理的需要以及公务员权益的保障。因此，基于现实 困境，需要对原来制度设计不合理的地方进行重新研究、设计， （2）公务员职位分类 2006 年实施的公务员法在吸收原有分类制度合理成分的基础上，重新设计 了职位分类制度，丰富了职位分类的价值内涵。公务员职位分类是根据职位的工作 性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类，划分为若干种类和等 级，以便对从事不同性质工作的人用不同的要求和方法治理，以实现人事治理 的科学化，做到“适才适所” 。 2、公务员职位分类的内容 公务员法第 14 条规定：国家实行公务员职位分类制度，公务员职位分为 3 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 13 页 共 45 页 大类，即综合管理类、专业技术类和行政执法类： 第一，综合管理类。是指机关中履行综合管理以及内部管理等职责的职位，这类 职位数量最大。具体为从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部 管理工作。 第二，专业技术类。这是服务型政府呼唤的结果，政府部门必须拥有一批通晓各 种专业技术的职业人员，同时为专业技术人员提供了职业发展的空间。 第三，行政执法类。这类公务员集中在基层，如公安、税务、工商、质检等部门。 区分这类公务员，有利于更好地约束和激励一线执法队伍。 3.2.2 美国公务员管理机制 3.2.2.1 美国公务员管理机构 3.2.2 美国公务员管理机制 3.2.2.1 美国公务员管理机构 第一，人事管理总局。人事管理总局是一个直属总统的独立机构，是政府的中心 人事管理机构，其职能主要包括：负责有关考试、任用以及各机关的编制等事宜；负 责考核人员培训；负责整理和规定工资、福利等事宜；负责检查各部和机构公务员的 工作等。 第二，功绩保护委员会。该委员会是一个具有司法职能的独立机构，独立于总统 和超脱于党派。 第三，联邦劳工关系局。该局的任务和权力为：决定适当的交涉单位；监督选举 交涉代理人；解决有关授予国家协商权及政府协商权的争议；决定非法协商事项的申 诉等。 3.2.2.2 美国公务员职位分类 3.2.2.2 美国公务员职位分类 美国是世界上实行职位分类制度的首创国家， 对世界其他国家建立和完善公务员 分类制度有着重要影响。美国公务员分类制度的沿革比较复杂。职位分类制度实施工 作也非常浩繁，但逐渐在进行简化。主要贯彻了四条原则：因事设岗原则、因岗因事 选人原则、同工同酬原则、规范标准原则。 3.2.3 中美两国公务员管理机制比较 3.2.3.1 两者在管理机构的设置上各具特色 3.2.3 中美两国公务员管理机制比较 3.2.3.1 两者在管理机构的设置上各具特色 美国自 1883 年建立公务员委员会起，形成了有作为中央综合管理机构的人事管 理总局、 作为司法仲裁机构的功绩保护委员会和作为协调机构的联邦劳工关系局等管 首都经济贸易大学硕士学位论文 职务管理视角下中美公务员制度比较研究 第 14 页 共 45 页 理机构网络系统。 由于我国是单一制国家， 所以管理相对统一、 事权集中、 关系明晰， 基本上符合我国国情，但在实践中，其运行机制尚需不断健全与完善。目前，我国公 务员管理职能的分布还不尽合理。根据我国国情，借鉴美国的做法，要建立系统化的 公务员管理机构。各种机构的职能权限应当明确；立法决策、执行、监督职能应由不 同机构担任；综合管理机构所担任的多种职能，应与专门机构担任的职能在内容层次 上区分开来；上下级机构的职能权限必须划分清楚，不能混淆，也不能随意放权或收 权。 3.2.3.2 美国职位分类制度较繁琐 3.2.3.2 美国职位分类制度较繁琐 美国的公务员制度是较早实行精密细致的职位分类体制的，并且以此著称，其基 本目的就是为了使政府公务人员能做到“适才适用”和“同工同酬”。美国联邦公务 员可归为适用功绩制和不适用功绩制两大类，从历史的脉络来看，分类制度的沿革比 较复杂。而我国职位分类的历史比较短，在公务员法颁布之后才得以明确。规定 公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业 技术类和行政执法类等类别。 3.2.3.3 中美两国在职位分类制度方面都注重创新 3.2.3.3 中美两国在职位分类制度方面都注重创新 美国 1978 年和 1986 年提出公务员制度简化法，分类制度大为简化。另外，美国 的职位分类和品位分类渐趋融合。1993 年,克林顿政府提出了联邦政府工作考察报 告 ，对新设立的“高级行政官系列”采用品位分类法，从而使美国公务员制度更加 符合职位分类和品位分类兼容的世界性潮流。中国 2006 年实施的公务员法在吸 收原有分类制度合理成份的基础上，重新设计了职位分类制度，丰富了职位分类的价 值内涵，是对传统品位分类制度的一个根本性变革。 3.3 中美两国公务员考试录用制度比较 3.3 中美两国公务员考试录用制度比较 公务员考试录用是建立公务员制度的首要环节，也是公务员制度确立的重要标 志。公务员考试录