（教育学原理专业论文）兰州市民办中小学教育发展与职能的作用研究.pdf

摘要 近年来，尽管我国的教育事业取得了很大的发展。但是，在经济飞速发展的形 势下，从数量、结构、种类、专业设置等方面来看，仅靠公办学校已明显不能满足 社会主义现代化建设的需求，适应不了多元化市场对人才培养多专业、多规格、多 层次的要求，更满足不了社会对优质教育的渴望。正是在这种情况下，民办教育蓬 勃兴起。它的迅速发展得益于政府的大力支持和社会各界的广泛参与。然而，作为 与公办教育截然不同的教育形式，民办教育的发展又受到教育体制内外的各种因素 制约，使得其目前的发展遇到了一系列的难题，其中有一些难题即使通过自身努力 也无法解决。 本研究主要采用质的研究方法，注重在民办中小学搜集学校主办者、教育行政 部门主管以及行政办事人员对民办教育发展的真实描述。采用调查法，以兰州市的 全日制民办中小学的管理人员以及教育主管部门的民办教育行政管理人员为主要调 查对象，研究目前兰州市民办教育的发展现状及政府在民办教育中的职能情况；采 用定性与定量相结合的方法，研究各国政府在民办教育发展中的职能定位的相关情 况。 本论文由以下五部分构成： 第一部分对我国近年来迅速发展的民办教育历程进行了梳理，并对现状进行了审 视。通过对社会力量办学、民办教育和私立教育这三个概念的特征进行了分析和廓 清，为相关规定的制定和分类管理的实现提供基础。 第二部分对研究中所选取的区域兰州市民办中小学教育发展的现状进行调查和 分析。总结出目前兰州市民办中小学发展形式有四类：1 发展良好型：2 勉强维 持型；3 淘汰出局型；4 企业改制型。 第三部分调查并研究了政府职能在兰州市民办中小学教育中实施的状况。调查 分为两项即面向官方的言论和民办中小学内部的言论。就这两方面观点进行了比较 与分析。 第四部分针对第三部分的研究找出了兰卅l 市民办教育发展滞后的原因，并对此 进行了详细的分析，得出了自己的研究结论，提出了可行性的建议和措施。 第五部分主要是笔者对本研究的回顾和反思，指出了研究的不足及今后围绕这 一主题可以进一步探讨的、有价值的后续研究。 关键词：民办中小学教育发展政府职能研究 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h o u g ht h ee d u c a t i o nb u s i n e s so fo u rc o u n t r yo b t a i n e dt h ee n o r m o u s d e v e l o p m e n t b u tw i t ht h es i t u a t i o nt h a tt h ee c o n o m yf l i e st od e v e l o ps o o n ，s e ef r o mt h e a s p e c t s ，s u c ha sq u a n t i t y , s t r u c t u r e ，c a t e g o r ya n dt h ep r o f e s s i o nc o n s t i t u t i o n e t c ，j u s tt o d e p e n do nt h ep u b l i cs c h o o l sh a v e n tb e e na b l et os a t i s f yt h er e q u e s to fs o c i a l i s m m o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i o n ，c a n ta d a p td i v e r s i f i e dm a r k e tt ot h er e q u e s tt h a tt h et a l e n t e d p e r s o nd e v e l o pd i v e r s i f i e dp r o f e s s i o n s ，d i v e r s i f i e ds p e c i f i c a t i o n ，m u l t i l a y e r ，a n dc a n t s a t i s f yt h er e q u e s to fs o e i e t yt ot h eh i g h - q u a l i t ye d u c a t i o n a ld e s i r e e x a c t l yi nt h i sk i n do f c a s e ，t h en o n g o v e r n m e n t a le d u c a t i o n a ls c h o o l sa r eb o o m i n gr i s e i tb e n e f i t sb y p a r t i c i p a t i n ge x t e n s i v e l yo fg o v e r n m e n ta n ds o c i a lp u b f i e s h o w e v e r , a sa ne n t i r e l y d i f f e r e n to fe d u c a t i o n a lf o r m ，t h en o n g o v e m m e n t a le d u c a t i o n a ld e v e l o p m e n ti sr e s t r i c t e d b yt h ee d u c a t i o ns y s t e m ss u p e r v i s i o no fv a r i o u sf a c t o r s ，m a k i n gi t st h ec u r r e n t d e v e l o p m e n tm e tas e r i e so ft o u g hp r o b l e m s a m o n gt h e mh a v i n gs o m eh a r dn u tt oc r a c k s t oe v e np a s s i n go w ne f f o r t sa l s oc a n ts o l v e t h i sr e s e a r c hm e t h o dt h a ts t u d i e st h em a i na d o p t i o nq u a l i t a t i v er e s e a r c h ，p a ya t t e n t i o n t oc o l l e c tt h et r u ed e s c r i p t i o nt h a tt h es p o n s o r so fn o n - g o v e r n m e n tp r i m a r ya n dm i d d i e s c h o o l s 、t h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o nh e a do fd e p a r t m e n ta n da d m i n i s t r a t i o ni nc h a r g e a d o p t i n gi n v e s t i g a t e dm e t h o d ，w i t ht h ef u l l t i m es y s t e mn o n g o v e r n m e n tp r i m a r ya n d m i d d l es c h o o l si nl a n z h o ua n dt h ep e o p l eo ft h ee d u c a t i o ns u p e r v i s o ra d m i n i s t r a t i o n m a n a g e rf o rm a i ni n q u i s i t i o no b j e c t ，t os t u d yt h ee d u c a t i o n a ld e v e l o p m e n tp r e s e n t c o n d i t i o na n dt h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o ns i t u a t i o ni n l a n z h o u a d o p t i n gt h ei n t e g r a t e d m e t h o do ff i x e d q u a l i t i e s a n da m o u n t s ，s t u d y i n ga l lc o u n t r i e s g o v e r n m e n t i n n o n - g o v e r n m e n t a le d u c a t i o nd e v e l o p i n go fr e l a t e dc i r c u m s t a n c e t h i st h e s i sf r o mf i v ep a r t so fc o m p o s i n go ft h ef o l l o w i n g ： t h ef i r s t p a r t ，t oc o m bo u rc o u n t r y sp r o c e s so fn o n g o v e r n m e n t a le d u c a t i o n d e v e l o p i n gq u i c k l ya n ds u r v e y t h e p r e s e n tc o n d i t i o n t h r o u g ha n a l y z i n g a n d d i s t i n g u i s h i n gf o rn o n g o v e r n m e n t a le d u c a t i o n sa n dp r i v a t ee d u c a t i o n so fc h a r a c t e r i s t i c t op r o v i d et h ef o u n d a t i o nf o rt h er e a l i z a t i o nt h a tt h ee s t a b l i s h m e n ta n dc l a s s i f i c a t i o n so f t h er e l a t e dp r o v i s i o nm a n a g e t h es e c o n dp a r t ，t or e s e a r c ha n da n a l y z et h es e l e c t e dd i s t r i c to ft h en o n g o v e r n m e n t a l p r i m a r ya n dm i d d l es c h o o l se d u c a t i o n a ld e v e l o p m e n ti nl a n z h o up r e s e n tc o n d i t i o n n s u m m a r i z e dt oh a v ec u r r e n t l yf o u rt y p e so fn o n g o v e r n m e n t a lp r i m a r ya n dm i d d l es c h o o l e d u c a t i o nd e v e l o p i n gi n l a n z h o u 1 d e v e l o p i n gw e l lt y p e ；2 t h em a i n t e n a n c et y p e ；3 e l i m i n a t i o no fb o w l i n go u tt y p e ；4 t h eb u s i n e s se n t e r p r i s ec h a n g e st h es y s t e mt y p e t h et h i r dp a r t ，i n v e s t i g a t e da n ds t u d i e dt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o ni m p l e m e n t i n g c o n d i t i o ni nl a n z h o un o n g o v e r n m e n t a lp r i m a r ya n dm i d d l es c h o o le d u c a t i o nd e v e l o p i n g t h ei n q u i s i t i o ni sd i v i d e di n t ot w op a r t s ，o n ei sf a c i n gt ot h es p e e c ho ft h eg o v e r n m e n t a n dt h eo t h e ri st h en o n - g o v e r n m e n t a lp r i m a r ya n dm i d d l es c h o o li n n e rp a r t c a r r i e do nt h e c o m p a r i s o na n da n a l y s i sf o rt h i sb o t hs i d es t a n d p o i n t t h ef o u r t hp a r t , a i m i n gd i r e c t l ya tt h er e s e a r c ho ft h et h i r dp a r tf o u n do u tt h el a g g i n g r e a s o n so fl a n z h o un o n - g o v e r n m e n t a ld e v e l o p m e n t ，a n dc a r r i e do nt h ed e t a i l e da n a l y s i s a b o u ti t ，g e t t i n go w nr e s e a r c hc o n c l u s i o n ，p u tf o r w a r dt h es u g g e s t i o na n dt h em e a s u r eo f t h ep o s s i b i l i t y i nt h el a s tp a r t ，t h ea u t h o rr e t r o s p e c t ，a n dc o n s i d e r st h ew h o l es t u d yd e e p l y ，p o i n t i n g o u ti t sd e f i c i e n c ya n dd i s c u s s i n gw h a tc a nb ed o n ew o r t h i l yo nt h i ss u b j e c ti nt h ef u t u r e k e y w o r d s ：n o n g o v e r n m e n t a lp r i m a r y g o v e r m n e n tf u n c t i o n ； a n dm i d d l es c h o o le d u c a t i o n ；d e v e l o p m e n t ； r e s e a r c h 1 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西 北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同上 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表 示了谢意。 签名丁面包日期：坦幺c2 关于论文使用授权的说明 本人完全了解西北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校几j 以公 布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名= j 函延 导师签名：垒。馥查日期 d 彳j j 乒 丁丽红：兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 引论 ( 一) 研究缘起 近年来，尽管我国的教育事业取得了很大的发展。但是，在经济飞速发展 的形势下，从数量、结构、种类、专业设置等方面来看，仅靠公办学校已明显不 能满足社会主义现代化建设的需求，适应不了多元化市场对人才培养多专业、多 规格、多层次的要求，更满足不了社会对优质教育的渴望。正是在这种情况下， 民办教育蓬勃兴起。它的迅速发展得益于政府的大力支持和社会各界的广泛参 与。然而，作为与公办教育截然不同的教育形式，民办教育的发展又受到教育体 制内外的各种因素制约，使得其目前的发展遇到了一系列的难题。其中有一些难 题即使通过自身努力也无法解决。 长期以来，社会一直对民办教育采取歧视性政策。民办院校的学生不能享受 学生火车半票的优惠，金融系统的助学贷款仅限于公办院校等。这些都忽视了在 办学方面应当坚持平等和公平的原则，是重“公”轻“民”思想的具体表现。我 作为从事民办教育的一名工作者，对此一直不得其解。后来，有幸进入西北师大 攻读教育学硕士学位，在我的导师的启发下，我逐步理解了“民办教育的发展与 政府职能”有着非常密切的关系，政府职能甚至对民教育起着决定作用，这促使我 对政府在民办教育发展中行使的职能做出进一步的思考。我的论文选题也就由此 而来。 1 我国教育体制改革促进了民办教育的发展 由于我个人在从事着民办教育的工作，所以少不了与民办教育工作者的交 流，随着视野的扩大，我的兴趣不单停留在汲取各类民办教育机构的管理经验 上，还进一步关注民办教育复兴的背景。我越来越觉得，民办教育的发展不仅仅 是教育本身发展变化的结果，还是经济发展壮大的结果。要考察民办教育的发 展，不能不关注社会经济的现状。 进入近代以来，为了给经济发展提供更多的人才，西方各国逐步把教育纳入 公共财政体系，把教育看作国民福利的重要内容，普及义务教育，甚至提供免费 教育。应该说，公立教育的迅速发展为西方资本主义的繁荣做出了应有的贡献， 至今还有人把日本的崛起归功于其对教育的重视。然而，进入2 0 世纪7 0 年代，西 方国家经济的全面萎缩，教育财政开支带来的负担越来越重，加上公立系统的教 育效率低下，促使各国重新审视公立教育，并开始对公立学校进行改革。与此同 时，世界各国的私立教育也得到了快速发展，在各级教育中占据重要地位。2 0 世 丁丽红t 兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 纪八九十年代是世界教育市场化迅速扩展时期。 我国的教育差不多也在这一时期走向了市场化道路。由于长期以来投入严 重不足且不均，中国教育无法满足庞大的适龄学习者的需要，基础教育入学率偏 低，每万人接受高等教育的人口比例在世界各国中排位靠后，工农业生产效率不 高，教育己成为制约我国经济进一步发展的重要因素。一方面是国家投入不足， 且有大量人口需要上学，另一方面是改革开放以来，民间积累了大量的资金，正 在寻求新的投资渠道，这就促成了中国民办教育的发展。 2 我国民办教育的发展 ( 1 ) 我国民办教育发展的历史沿革 我国有着悠久的民间办学传统。最早可以追溯到春秋战国时期，近现代民间 办学产生于清末，兴于民国，1 9 4 9 年中华人民共和国成立后，被合并于公立学 校。经过三十年左右的沉寂，我国民办教育在2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初伴随改 革开放的春风得以复苏，并迅速发展。这是与我国经济体制的改革相适应的。民 办教育的发展大大推动了教育的多元化，增加了教育投入，促进了公办学校与民 办学校的竞争。它的重要作用和地位得到了国家政府的认可。在1 9 9 9 年召开的全 国第三次教育工作会议上，朱镕基总理指出：“要进一步改变政府包办教育的状 况，鼓励社会力量的多种办学形式，形成以政府办学为主体，公办学校和民办学 校共同发展的格局，凡符合国家法律规定的办学形式，都可以大胆实验，在发展 民办教育方面可以迈出更大的步伐。” ( 2 ) 我国民办教育发展的现状 从规模和速度上看，我国民办教育在8 0 年代中期至9 0 年代中期，由于民间 办学的积极性在长久的压抑之后突然得以释放，如灌满的水库被突然开闸，其冲 击力就显得特别大，此时处于需大于供的市场，所以生源多，民办教育发展较 快。而进入9 0 年代末期以来，我国民办教育进入供大于需的市场，此时民办教育 机构多，生源相对较少，所以发展速度放慢，在激烈的竞争中，不少学校正面临 生存和发展的困境，一些学校纷纷倒闭。此时民办教育在最需要国家政策扶持的 时候，却又传来国家允许“名校办民校，公立大学可以办二级学院”等一些倾斜 于公办学校的政策，这使得民办学校与公办学校的竞争处于不公平状态。怨不得 很多民办学校的校长感慨：“民办教育的每一步发展都是一把辛酸泪啊! ”可以 说，我国民办教育进入2 0 世纪9 0 年代以来，走到了发展中的关键期，能否顺利度 过这个时期，不仅关系到民办教育自身的发展，而且关系到我国教育改革的前 2 丁丽红：兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 景。因此，政府职能在民办教育的生存与发展中起着决定作用。 毫无疑问，民办教育的崛起为我国教育的普及做出了不小的贡献，并为我国 的教育改革注入了无限的生机和活力。然而，由于它毕竟是一个新生事物，不可 避免地会出现一些问题。这些问题中有些是民办教育通过自身能解决的问题，有 些是民办教育通过自身努力也不能够解决的问题。例如，民办学校虽也是经政府 批准合法存在，尽管这些民办学校也能满足社会需求，但政府对这些民办学校仍 然疏于管理，在学生学籍上，教师待遇上，社会地位上等，使民办学校受到不公 正的待遇。这也迫使我们不得不思考：在民办教育的发展中的确产生了诸如办学 行为不规范、内部管理混乱、办学质量不高等问题，但试想如果民办教育通过自 身努力解决了这些问题，民办教育的发展就会顺利了吗? 民办学校能解决待遇不 公平、办学无序等问题吗? 这些问题与政府有没有关系? 我们知道，早在1 9 9 7 年国务院颁布的社会力量办学条例中明确规定：“社 会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分，各级人民政府应当加强社会力 量办学工作的领导，将社会力量办学事业纳入国家经济和社会发展规划。”“国 家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。然 而，事实上，“积极鼓励、大力支持”只停留在批准办学上；“正确引导”也只 是严格控制证书的颁发权：而所说的“加强管理”不另外做出一些限定，如收费 标准、专业设置等，在某种程度上变成了“管、卡、压”，政府职能仍然“缺 位”、“越位”，这已经严重制约了我国民办教育的发展。这儿有一个例子：陕西 省白水县有一私立学校，连起码的学生住宿都不能解决，学生们不得已住在歌 厅，而且歌厅嘈杂的环境会对孩子们幼小的心灵造成伤害。如果严格按照规定， 这家学校大概不符合办学条件，但他却能够堂而皇之地开办，显然有其特定的背 景。果然，这所学校的董事长就是县教育局的局长。从媒体揭露的事实看，教育 局长肩负一县教育政策的制定和对教学机构的监督管理工作。局长大人既当运动 员又当裁判员，在这种格局面前，他担任董事长的学校能够置教书育人的职责于 不顾，只顾经济利益就很容易理解了。1 因此，研究民办教育的发展和政府在其发展过程中的职能事关重大。管理民办 学校的规范，也同管理公立学校的规范一样，不限于立法机构颁布的法律中包括 的规范，即法律规范，除此以外，各级政府、尤其是教育行政主管部门，有权制 定必要的行政规范和政策，以约束与指导官员的行政行为与公民的办学行为。其 陆泽官，黄河评论，西部商报，2 0 0 5 年9 月5 口 丁丽红：兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 中，基本的、稳定的行政规范，应该由政府而不是教育主管部门发布。 ( 二) 研究综述 1 已有研究的内容 在当前经济飞速发展的形势下，从数量、结构、种类、专业设置等方面来 看，仅靠公办学校已明显不能满足社会主义现代化建设的需求，适应不了市场多 元化对人才培养多专业、多规格、多层次的要求，更满足不了社会对优质教育的 渴望。民办教育的发展大大推动了教育的多元化，增加了教育投入，促进了公办 学校与民办学校的竞争。当前对民办教育的概念研究基本是从资金投入的角度分 别进行界定的，具体主要有以下观点： ( 1 ) 民办教育概念的研究 王炳照在中国私学私立学校民办教育研究一书中主要阐述了民办教育 的主要概念在于“民办”二字。“民办”相对于“官办”，它含有“民间举 办”、“民间管理”和“民间出资”三重含义。这三个特征是划分社会力量办学 和民办教育机构的本质特征。 ( 2 ) 政府的概念研究 钱振明在现代政府职能的发展趋势及其本质( 社会主义研究，1 9 9 6 ( 3 ) ) 一文中指出：政府这一词语，在使用中最常见的有两种含义。其一是广义上的， 指行使国家权利的一切机关，包括中央和地方全部的立法、行政和司法机关。其 二是狭义上的，专指一个国家政权体系中依法享有行政权利的组织体系。本研究 将特指狭义上的政府。 ( 3 ) 政府职能的概念研究 陈国权在政府教育行政的有限职能一书中说：社会生活中我们所理解的政 府实际上就是政府“应该作什么”和“能够作什么”以及“怎么做”。 2 已有研究的分析 ( 1 ) 对民办教育进行价值分析 近2 0 年来，中国民办教育得以复兴，这有着深刻的历史背景，应归因于社 会、历史、政治、经济、文化、教育等诸多因素的合力。关于民办教育的价值有 以下几种观点： 第一，在陈桂生的中国民办教育问题一书中指出，它主要是改革开放以来 中国教育改革的重大突破，打破了建国以来国家包办教育的格局，拓宽了教育投 资的渠道，弥补了国家教育投入的不足。它向公立学校提出了挑战，在教育领域 4 丁丽红：兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 引进了竞争机制，加强了各级各类学校“优胜劣汰”的竞争意识。其结果，必将促 进公办、民办学校竞争，打破了政府办学的单一格局。形成我国教育战线千帆竞 发，百舸争流的生动局面，为整体上提高教育质量和办学效益做出积极的贡献。 第二，靳希斌在市场经济大潮下的教育改革和教育经济学两部著作中 均提到要弥补政府教育投入的严重不足，并满足人民群众日益增长的教育需求， 必须借鉴国外以公私立并举发展国家教育的规律性经验，广泛吸纳社会资金举办 民办教育。多年来，我国年度公共教育经费为1 7 0 亿美元左右，以仅占世界公共教 育经费总数1 5 的经费支撑着约占全球教育总人口2 0 9 6 的位居世界第一的教育规 模，导致教育资源供给能力严重不足。 第三，胡东芳与蒋纯焦在“民办”咋办? 中国民办教育忧思录一文中 指出民办教育的存在能满足多层面教育要求，推动教育的多样化。所以有人说： “公立学校是国家发展义务教育的标志，而私立学校则是国家实行教育民主化和 多样化的另一标志”。 第四，劳凯声在教育法学论一书中说增加教育投入是民办教育的派生功能 之一。发展民办教育不仅能推动教育的多样化，还可吸纳大量民间的闲散资金， 弥补国家财政投入的不足。 ( 2 ) 就政府职能在民办教育发展中的作用做具体分析 第一，瞿延东的发展民办教育规范社会力量办学、王文渊的基础教育 民办学校在教育改革和发展中、袁振国、周彬的中国民办教育政策分析、 陈桂生的中国民办教育问题等等，在对民办教育的诸多问题进行了深刻性的论 述后提出：政府尚未建立一套完整的管理体制，多头审批，多家管理；管理力量 薄弱；干预过多，不是真正意义上的宏观管理，执法力度不够等，揭示出民办教 育在教育体制改革中重要而深远的意义。 第二，作为问题的一部分而研究的比较有代表性的是胡卫主编的民办教育的 发展与规范。该书从校本管理的角度出发，借鉴美国学者奥斯本和盖布勒在改 革政府企业精神如何改革着公营部门中的观点，指出政府的职能必须由划桨 转变为掌舵，并提出政府对民办学校要授权、立法、规范中介组织、政策引导、 提供资助、鉴定、督导和信息服务等。 第三，独立地就政府对民办教育的管理进行研究，相关论述还有王伟论民办 教育的制度环境、常思亮论我国民办教育的基本原则、王宪平政府扶持民 办高等教育发展原则论、肖必良论政府对私立中小学的财政资助、孙士杰对 丁丽红：兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 加强私立教育的若干思考。这些研究对消除人们对政府在“民办教育发展中的职 能定位”认识上的疑惑，开拓思考问题的视野，都有着极其重要的作用。 尽管对民办教育的研究已经很多，内容也很丰富，而且这些研究和探讨都是 非常有价值的，但也存在不足之处。研究内容有较多重复，对现状的描述性分析 多，经济发达城市的个案研究多，因而出现了假性繁荣现象：研究的实用性不是 很具体，比较有代表性的是胡卫主编的著作民办教育的发展与规范。他指出政 府的职能必须由划桨转变为掌舵，这是对民办教育很有意义的政策大转变，但是没 有提出一些可操作的具体建议，虽然它们有利于消除人们对政府在“民办教育发展 中的职能定位”认识上的疑惑，有利于开拓思考问题的视野，但是研究过于原则 化，资料化，缺乏具体的操作性，难以满足实践的需要；同类研究大多集中在对 民办教育的自身的发展上，比如本校2 0 0 4 届教育管理专业的研究生伏金祥同学的 毕业论文天水市民办高中教育定位研究就集中阐述了学校自身的发展，提及了 阻碍因素中有政府职能上的缺位及越位现象，但侧重点不在政府职能的实施上； 研究者大多是理论工作者，所以提供的理论性建议和对策较多，可操作性不是 很强。 3 本研究的视角 ( 1 ) 选择研究区域一兰州市 改革开放中，西部地区异军突起的民办教育2 ，在由具有法人资格的企事业组 织、社会团体及社会组织和公民个人等各种社会力量集资举办下，随着市场经济 的发展，以其应有的活力在经济基础较好的地区迅猛发展。但是，毕竟经济是基 础，经济制约教育的发展。因此很多论述差不多都是在宏观层面，或就经济基础 较好的地区，针对“为何发展、怎样发展”民办教育来促进教育体制改革等方面 的论述，而对于某个具体的地区或经济欠发达的西部地区3 由于薄弱的经济以及不 合理的政府职能现象所导致的“能否发展”这一客观现实，阻碍民办教育的合理 发展。兰州地处中国西部，经济基础相对落后，所以，我以为选择兰州市做民办 教育发展的现状研究比较有代表性。 ( 2 ) 确定调查目的 由于我本人一直从事着民办教育的工作，并且长期工作在民办教育的第一线， 与主管民办教育的政府部门经常接触。所以我深知要想了解到真实的资料就必须进 2 见中国教育报2 0 0 1 年3 月1 4 日第三版。本文中的西部地区指：云、贵、川、渝、陕、甘、宁、青、西、 新等1 0 个省市。3 程方平；国外民办( 私立) 学校的宏观管理， 民办教育动态1 9 9 1 年第9 期第1 4 至 1 7 页。 6 丁丽红：兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 入兰州市各所全日制民办中小学校进行实地调查。本研究将从民办中小学教育的 孕育、起步、和成长进行了解与分析。并且要深入地调查民办教育在发展过程中 的内外部管理，如内部机构的设立、人员聘用、经费筹措、决策权限、教育质 量、师资培训等，针对这些调查发现问题并分析问题，寻求解决的方法。 ( 3 ) 本研究的着力点 在研究内容方面，本研究将实践与理论相结合，在中国市场经济快速发展及 世界教育市场化趋势显著的背景下，来探讨政府在民办教育发展中的职能定位和 行使，对它们进行更为细致、深入的分析和研究。 在研究区域方面，关注全国尤其是位于西部的甘肃省的省会城市兰州市 的民办教育的发展状况。 在理论研究方面，运用公共行政的有关理论来分析政府在民办教育中职能定 位的合理依据。 研究方法注重定性研究。同时，本研究也运用比较的方法分析国外政府在私 立教育中的定位，为我国政府在民办教育中职能定位提供借鉴。 4 研究政府在民办教育发展中职能的理论依据 ( 1 ) 政府的公共性与政府职能 政府作为国家的一部分，从诞生之日起，就有了双重属性。即作为社会管理 机关的属性和作为阶级统治工具的属性。政府的公共性即政府的公共所有属性， 意指政府包括的内在要件和外显成分都是社会公众的。政府的公共性要求政府应 为社会和公众提供服务，行使服务职能。 ( 2 ) 政府的自利性与政府职能定位 虽然古典政治学家普遍认为政府的产生源于人民的公意达成和公意授权，政 府是社会性的，没有自己的利益。但现代经济学家从“经纪人”概念出发，并没 有认可这种说法，他们把政府当作追求经济利益的个体看待，认为政府最大化地 追求自己的利益也是政府的基本属性。政府是人和制度的统一体，作为履行行政 职能的人具有双重身份：在履行行政职务时是行政人，除此之外又是普通公民。 总之，由于政府的组成人员具有自利性，所以，政府未必就是公共利益的天然代 表，政府在决策时可能在主观上背离理性的轨道，甚至牺牲公众利益。 ( 3 ) 政府的合法性与政府职能 袁振国在教育政策学中指出：政府作为国家的代表，在定地域合法地垄 断着强制力的制度安排，即政府可以在社会成员未达成一致的情况下，强制实行 7 丁丽红：兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 制度安排。这就免去了为达成一致同意所需要的高昂成本。政府所拥有的强制力 来自于它所拥有的合法性。政府的合法性是指人们对政府的认可程度。这种合法 性不是指法律意义上的形式合法性，而是一种伦理性的实质合法性，其基础是权 利的正当来源和民众遵从的理由。 ( 4 ) 与国外政府在私立教育中的职能定位进行比较性分析 政府对私立学校的地位、作用以及政府责任的看法即私学观直接影响该国政 府在私立学校的职能定位。美国、日本、法国、德国的私学观具有一定的代表 性，反映了当今世界各国对私立学校的一般态度和看法。从国外私立教育的模式 看我国民办教育体制的确立。其中之一就是如何在“鼓励”、“支持”的同时，加 强“引导”和“管理”，这方面，我们可从国外私立学校的发展轨迹中获得某些 启发。国外私立学校由于办学历史长，且具延续性，已经形成了一整套机制完 备、内容齐全、行之有效的系统，因而借鉴国外私立教育的模式，对促进我国民 办学校的健康发展不无裨益。 完备的立法机制 西方发达国家关于私立学校的法令法规是成系统的、配套的、健全的。西方 国家在宪法中就明确规定了家长有权为其子女选择学校，允许多种形式、多种渠 道办学，从而在国家根本大法中确立了私立学校的合法性。归结起来，主要包 括：a 私立学校的地位、性质的认可和确立；b 私立学校的设置程序及标准；c 私立 学校方管部门及其权利和义务；d 私立学校的权利和义务：e 对私人捐资兴学的奖 励办法等。政策的一视同仁，使公、私立学校并存并荣，互相竞争，共同促进教 育水平的不断提高。 适度的宏观调控 西方发达国家都采取了不尽相同的方法，或多或少地对私立学校进行着控制 和管理。例如美国，政府对私立学校的监督检查是多方面的，包括： a 学位授予权的审批。私立高校要取得学位授予权，需经过州政府有关部门的 审查和批准。尽管学校为了得到社会的承认，取得学位授予权都要通过地区或专 业评估组织的检查、评估，但一般都要接受州政府的审批。有些卅i 的法律规定必 须经过州政府的审批。学位授予权的审批有效期一般为5 年，到期需再申请报 批。 b 财务审计和税收检查。学校每年要向政府的税务部门和教育部门提交经费收 支报告，政府部门定期检查。州政府立法审计员每一年或二年要对学校财务状况 8 丁丽红：兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 进行精确和细致的最终审计。 c 州政府有关部门对学校建筑设施安全状况、卫生状况、消防设施等方面定期 检查。若发现有不符合政府有关规定标准的，或撤消有关授权，或勒令整顿、停 办；发现有问题的，予以惩处。私立学校的办学条件、系科专业设置、教育质量 是否被社会和政府认可，则要通过地区评估组织的合格鉴定。地区评估组织均为 民间机构， 学校只有通过地区评估组织的评估，其办学质量才会得到社会承认， 学校才可以得到联邦和州政府的奖学金和贷款。这种评估得到联邦和州政府的承 认，也受到社会的普遍重视。 德国对私立学校的管理督导主要反映在两个方面：一是业务督导。即从教学 和教育方面检查学校是否遵守一般标准和规定。对国家承认学历的私立学校，有 关当局还要检查其考试规定和考试内容及学历证书颁发程序等；二是法律督导。 主要监督学校是否遵守社会治安及包括青少年保护法在内的法律规定。 有力的财政支持 政府的财政援助是私立学校赖以发展的重要外部条件。例如美国，各州政府 虽不直接资助私立学校，但采取了多种间接资助的措施： a 联邦和州政府对非营利私立学校实行免税制度。学校的房地产，捐赠给学校 的财产、基金，以及收益用于学校发展的产业可以免税。 b 政府向符合条件的学生提供奖学金或贷款，使一部分低收入家庭学生有可能 进入私立名牌学校学习。 c 联邦和州政府向有科研能力的高校提供有关项目的研究经费。 d 很多州都将一定数量的教育经费划拨到公立中小学，指定用于为某些私立中 小学提供服务。 例如，公立学校为私立学校开设某些课程，允许某些私立学校使用公立学校 的实验室、图书馆或其它教学设备等。还有公立学校的校车允许顺路的私立学校 学生搭乘，公立学校的卫生保健机构定期为私立学校学生提供保健服务等。这就 解决了一批私立学校规模、设备和人员配备难以完善的困难。其它国家则直接为 私立学校提供资金援助。 国外私立教育的运行机制中还有不少值得我们参考。比如美国准予注册兴办 与鉴定认可分开的制度，这与学校申办之初就按设置标准严格审批的制度相比， 无疑要更有利于公民和社会团体兴办学校。再如重视教育中介组织的作用问题。 美国六大地区的学校评估组织以及7 0 多个全国性的学科专业评估组织，虽属民间 9 丁丽红：兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 机构，但也起到了政府机构的作用，它们对公、私立学校的评估，颁发鉴定合格 证书，对保证学校的办学水平和质量，起到了监督检查的重要作用。 此外，国外还根据营利和非营利将私立学校分为两类，如在美国，一般的 大、中、小私立学校都是非营利性的，而高中后非学历性( 职业教育) 私立学校， 一般都是营利性的。对这类营利性学校的管理，一是同公司、企业一样，向税务 部门照章纳税，二是州政府设立专门的教育机构进行比非营利性私立学校更为严 格的管理。从我国来说，目前对民办学校的管理还比较混乱。 ( 三) 研究的目的和意义 ( 1 ) 研究目的 本研究以市场经济背景下民办中小学教育的发展现状为立足点，寻找其当前 所遇到的问题，分析原因，探索解决问题的对策。从民办教育发展的理论来探究 现象，能使我们对民办教育进行正确的定位，能为其健康、稳步的发展提供一些 理论指导和政策建议。本文研究目的如下：第一，通过资料来研究我国民办教育迅 速发展的市场经济背景，了解民办教育发展的内涵；第二，分析当前民办教育发展 的现状，主要是以民办教育的特点、功能、发展中所面临的问题作为重点；第三， 大体上分析总结民办教育发展目前所处的境况，在研究民办教育存在的问题时，描 述性地引出政府在民办教育发展中的职能定位及职能行使现状；第四，通过大量的 研究资料和实际调查，对民办教育发展中存在的问题做出进一步的反思，得出结论 并提出合理的对策建议。 ( 2 ) 研究的意义 在理论上，可以丰富以往有关民办教育问题的理论研究。关注西部这样一个 普通的省会城市的民办教育发展问题，既具有一般性和普遍性，又通过深入的调 查研究而展现西部民办教育发展的多样性和特殊性。 在实践上，通过对民办中小学教育发展的研究，了解兰州地区民办教育存在 的问题，描绘出兰州市民办中小学教育发展的“全景图”，让社会更多地了解民 办教育，以及民办教育发展中出现的问题，进而呼吁政府部门和教育主管部门与 民办教育机构通力合作，更准确、更现实地制定出可操作性的措施和政策，真正 为民办教育的发展探出一条阳光之路。 ( 四) 研究方法 本研究以唯物辩证法为根本指导原则，坚持理论联系实际的研究方向，把民 办教育这一社会现象与我国的政治、经济、文化生活以及生产力的发展水平联系 1 0 丁丽红：兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 起来，用联系、发展、矛盾的观点来研究和考察，力求主观与客观、理论与实践相 统一。 ( 1 ) 理论研究 本研究的理论研究方法主要是指在文献回顾与比较的基础上，通过历史文献 法广泛收集国内外有关民办教育的材料进行整理、分析和归纳，从理论上探讨政 府在民办教育发展中的职能定位：运用比较的方法分析美国、法国、德国、日本 等国政府在私立教育中的职能定位，为我国政府在民办教育发展中的职能定位提 供借鉴； ( 2 ) 实践研究 本研究中的实践研究主要采用质的研究方法( q u a l i t a t i v er e s e a r c h ) ，注重 在民办机构中搜集学校主办者、教育行政部门主管以及行政办事人员对民办教育 发展的真实描述。采用调查法，以兰州市的全日制民办中小学的管理人员以及教 育主管部门的民办教育行政管理人员为主要调查对象，研究目前兰州市民办教育 的发展现状及政府在民办教育中的职能情况。 ( 五) 研究过程设计 第一阶段：收集整理文献资料，完成文献综述。 第二阶段：现场调查与文献归类同步进行。1 、进入现场，用观察、访谈等方 法收集第一手资料；2 、对所收集的有关民办教育的内容进行分类，对访谈资料进 行整理和归纳。3 、将整个研究过程进行详细全面的梳理和反映；4 、考察兰州市 民办中小学教育的发展现状与政府职能的实施过程和结果，分析总结民办教育研 究的特征，并对研究过程中发现的问题进行理论性分析。 第三阶段：开始撰写论文初稿并修改定稿。 1 1 丁丽红：兰州市民办中小学教育发展与政府职能的作用研究 一、市场经济背景下民办教育发展的历程及现状审视 ( 一) 有关民办教育发展的相关概念辨析 1 与民办教育相关的概念界定 目前，在研究民办教育中常出现社会力量办学、民办教育和私立教育这三个 概念，无论是在管理和实践部门，均未进行严格的科学界定。在日常生活中，这 三个概念更是经常混为一谈。本研究试图依据中国私学、私立学校、民