（历史学专业论文）试论二战后美国的城市政策对城市发展的作用.pdf

原创性声明 l i i iiii ii lli t l1i ii tiiil 18 8 7 8 0 0 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。除本文已经注明引用内容外。论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究研究成果，也不包含为获得内蒙古大学及其他教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中做了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：蘸弓 指导教师签名： 日 期：沙ii 耳6 风 留日日 期： 在学期间研究成果使用承诺 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内 蒙古大学有权将学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学 位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影音、缩印 或其他地区复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者 在学期间取得研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间的主要研究 内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版 权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：彘乡遣 指导教师签名： 日 期：hij 举f r 君日 日期： 试论二战后美国政府的城市政策对城市发展的作用 摘要 随着美国城市化的迅速扩展，n - 十世纪初期，许多大、中城市发展停 滞，各种社会矛盾突显，这严重影响其城市的进一步发展。二战后，美国政 府采取了许多行政干预政策，对涉及城市发展的经济、社会、环境等各个领 域进行了全方位的调整。通过政府的一番努力，社会矛盾得到了缓解，城市 环境有了较大的改善，城市又恢复了往日的活力，各地呈现出一派欣欣向荣 的景象。 本文主要分为三部分。 第一部分介绍美国城市化发展的概况。首先，简单回顾了近代美国城市 化发展的过程及特点，主要包括萌芽、发展和初步扩展这三个阶段。在这一 时期，美国现代城市格局基本形成。其次，重点介绍了二战后美国城市发展 经历的并行发展和郊区深入扩展这两个阶段。这是美国城市在空间上取得的 一个重要突破。 第二部分论述了美国政府的各项城市政策。主要有中心城市的住房政策、 扶贫政策、社区开发政策等，在郊区实施的住宅分区政策、金融政策等，西 部、南部的基础设施建设、工业扶持政策、科技教育政策等。 第三部分对美国政府城市政策的评价。首先是从对经济、城市繁荣和人 民生活水平的积极影响方面进行评析。其次分析了该政策在实施过程中存在 的诸多问题，例如种族、环境和贫富分化等问题。 关键字：二战后，美国政府，城市政策，作用 ( 二) 、二战后美国城市发展的概况8 二、美国政府的城市发展政策1 3 ( 一) 、美国政府对中心城市的复兴政策1 3 1 、公共住房政策1 3 2 、社区开发政策1 6 3 、扶贫计划1 7 4 、绿带新镇政策1 8 ( 二) 、美国政府推动郊区城市发展的政策1 9 1 、城市住宅分区政策1 9 2 、金融政策2 0 3 、公路建设2 1 ( 三) 、美国政府对西部与南部边疆城市的开发政策2 1 l 、基础设施建设 2 1 2 、对工业发展的扶植政策2 3 3 、对军事工业的扶植政策2 4 4 、教育和科技发展政策2 4 三、美国政府城市发展政策的评价2 6 ( 一) 、积极影响2 6 ( 二) 、存在的问题2 8 结语3 2 注释3 4 致谤 3 8 内蒙古大学硕士学位论文 引言 ( 一) 、选题的目的及意义 美国的城市化是随着经济的发展，特别是伴随第三次工业革命的发生而迅猛发展。在城市 发展过程中，无论是向中心城市的集中，还是向边缘城市的发展，人们追求的是较为理想的居 住生存环境。因为城市有完善的生活设施、完备的电网、四通八达的交通网，还有货物齐全的 购物中心，以及各种便捷舒适的服务，因此，城市历来是人口最为聚集的地方。关注和重视城 市的发展就能抓住美国的社会发展脉搏，并对城市的人口问题、经济问题、社会问题、文化问 题等做出科学的解释。 推动美国城市发展的原因很多，诸如交通、服务业、科技革命、移民以及美国得天独厚的 自然地理原因等。对此，目前国内外学者已有许多相关方面的论述，我国也有许多学者对城市 发展中政府政策进行过论述。但是，大多数学者都集中在关于郊区化问题的探讨，且不够全面。 因此，本文拟对战后美国政府的城市发展政策进行分析探讨，揭示其对城市发展的作用、影响 及存在的问题。 ( 二) 、目前国内外研究现状 近年来，对于美国快速崛起的各种原因，国内外学术界进行了多年的探讨，并且取得了丰 硕的学术成果。 l 、国内研究现状 美国城市史是美国史研究的一个重要部分。在我国，对美国城市历史的研究始于建国初期， 但真正意义上的美国城市史研究是始于2 0 世纪8 0 年代。虽然在这方面的研究我国起步较晚， 但发展迅速，并取得了颇为丰硕的成果，也在国内学术界产生了较大的影响。 主要研究成果有以下几个方面：( 1 ) 、关于美国城市历史研究的综述方面，有王旭教授的 美国城市史研究概述和张卫岭教授的2 0 世纪8 0 年代以来我国史学界关于美国城市化研 究综述，以及华东师范大学的俞世恩的( 2 0 世纪美国城市史研究述评等。( 2 ) 、关于美国城 市的区域模式的研究，主要是王旭在8 0 年代发表了进步运动时期美国城市改革、1 9 世纪 后期美国中西部城市的崛起及美国“阳光带 城市兴起述评、( 1 9 世纪后期美国西部城市化道 路初探、美国西部开发与城市化、美国的大都市区化与中国的城市化道路的抉择等文。 内蒙古大学硕士学位论文 在城市史研究领域成果卓著的是卡尔艾博特，著有大都市边疆一当代美国西部城市，另 外还有卡兹曼关于底特律黑人的研究、罗格有关芝加哥的论著等。 内蒙古大学硕士学位论文 于技术革新推广慢，因此制造业一直处于从属地位。而商业贸易较为发达，主要集中在东部港 口地带的波士顿、费城和纽约等。由于这些地区为人们从事商业贸易活动提供了便利的交通条 件，一方面它有利于殖民地内部市场的产品流通，另一方面为与英国、南欧和西印度群岛的进 出口贸易提供了便利。因此，大量的城市在这里集聚起来，促使商业在美国的城市率先发展起 来。 再次，交通方式落后。1 9 世纪初的美国交通十分落后，且没有统一的运输线路。这一时 期的交通主要以畜力、风力和水运为主，城市的道路一般也主要沿袭欧洲城市规划传统的网格 状结构。由于当时美国的经济仍以农业为主，各地区较为封闭，因此城市之间没有形成统一的 交通运输系统。随着工业的发展，美国开始了第一次交通运输的建设浪潮，其中包括修筑公路、 铁路和开凿运河。1 8 1 8 年，在美国政府支持下，修建了由马里兰的坎伯兰修到佛吉尼亚的惠林 的公路，1 8 2 5 年，又修建了伊利运河。美国交通运输业的发展，使城市与城市、城市与乡村之 间的联系更加紧密，城市化更加迅速。 总之，虽然这时的美国城市化仍处于起步阶段，但已具备了城市发展的基本要素，并为；” 以后城市的继续发展奠定了基础。 ( 2 ) 、迅速发展时期( 1 8 3 0 - - - 1 9 2 0 )二， 美国的工业化迅速发展，使城市由原来的商品集散地转变为工业生产集中地。因此，城 市成为以制造业为主的经济活动中心，并形成了集金融、贸易、法律等功能于一体的紧凑型城 市。这一时期是美国城市化关键时期，也是城市基本形成时期。 首先，城市发展规模不断扩大。1 9 世纪中期，美国爆发了大规模工业革命，这次革命不 仅促使美国的经济迅速腾飞，而且使其城市规模迅速扩大。据统计，1 8 2 0 年，l o 万人以上的 城市仅有1 座，到1 8 6 0 年，增加到9 座。1 3 】从1 8 7 0 年到1 9 2 0 年，城市人口从9 9 0 万增至5 4 3 0 万。1 9 2 0 年时城市人1 2 1 是全国人口的5 1 。4 ，1 9 3 0 年增至5 6 。【4 】此外，内战的结束和农奴制 的废除，为美国城市的扩展提供了有利国内环境。在此基础上，南部和西部出现了一些新城市， 如匹兹堡、辛辛那提、圣路易斯、密尔沃基、底特律、克利夫兰、不法罗、路易斯维尔等。这 时，美国的各城市在相互联系的基础上已经形成了现代化的城市体系，城市的地区分布日趋得 到改善。城市功能也进一步得到完善，许多大中城市既是工业基地又是商业、金融和政治、文 化中心。美国的城市化基本实现。 其次，产业结构趋于完善。在这一时期美国的经济虽然仍以商业为主，但制造业已从手 工作坊转为机械化的大工厂，结构更加多样化和完善化。钢铁、冶金、机械制造以及服装制造 内蒙古大学硕士学位论文 建设的发展。1 9 1 6 年，美国联邦政府通过“联邦资助道路建设法案，以推动州际问的道路改 善和建设。1 9 2 1 年，国会再次通过了公路法，授权各州建造州际公路和县际公路，并对其修建 给予帮助。在联邦政府的支持下，各州也竞相发行公路债券筹集资金，大建乡村公路。1 9 2 1 年， 美国建成了总里程为2 9 2 万英里的乡村公路。此外，美国还建设了高架铁路、地铁、电车等。 在运输业的带动下，郊区快速发展，人口增长速度逐渐超过了中心城市。2 0 世纪3 0 年代，大 都市区( 包括中心城市和郊区) 平均每增加1 0 0 人，郊区占到5 9 2 人，接近6 0 。 1 0 1 再次，郊区新型产业兴起。在郊区出现了一些无污染，且对环境要求很高的新兴高科技 产业，例如石油化学工业、微电子、计算机和航空航天工业。此外，郊区商业也有发展。由于 郊区充足的土地，低廉的地价和税收，以及逐步完善的交通设施，吸引了不少厂商。因此，在 郊区逐渐出现了销售业、社区银行、连锁旅馆、办公楼等。 总体而言，这个阶段的郊区发展主要局限在住宅方面，只有极少数拥有私家车或能够负 担高额车费的商人和专业人员才能在郊区购买住宅。因此，这时的郊区城市规模小，并主要零 星地排列在铁路线或高速公路周边。此外，郊区发展还对城市具有很强的依附性，接受着城市 的扩张和渗透。 2 、近代美国城市发展的特点 美国的历史是短暂的，其城市发展也具有短时性，但这并没有影响其城市的发展速度。相 反，美国是资本主义国家中城市发展速度最快，现代化程度最高的国家。与其他发达国家相比， 美国的城市发展有着许多不同的特点。 第一，美国城市化呈跳跃性发展的特征。美国是目前城市化水平最高的国家，也是城市 化发展速度最快的国家。当欧洲国家伴随着工业革命的步伐步入现代城市的时候，美国还是一 个处于蛮荒状态的乡村式的国家，基本没有什么像样的城市，最发达的是东北部的一些零星的 小镇。但在经历了短短的8 0 年的突飞猛进的追赶，美国居然完成了欧洲国家至少要用1 5 0 多 年才能完成的城市现代化。正如张国骥在美国城市化的发展实践及基本经验中所说：“当 西欧国家已经成为高度城市化的国家时，美国还是一个典型的乡村国家，北美的莽莽荒原还看 不出半点城市化的气象，就是8 0 年左右，美国就由一个乡村国家一跃而成为城市化国家，用 专家的话说，美国是在很短的时间内，“把农村搬到了城市 ，这被全世界称为“美国奇迹 。【l l 】 这一特点尤其在美国西部地区的城市化发展过程中最为显著。在内战结束后，美国的西部终于 迎来了它开发的曙光。但是，当时的西部还处于未开化状态。后来由于矿业开采，才形成了一 些以矿业营地为主的小镇。随着人口的不断涌入，大量的投资者、工人和商人在这里集聚起来， 7 内蒙古大学硕士学位论文 二战后，美国城市进入发展的新时期。美国政府实施了一些中心城市的改造措施，使中心 城市得以恢复。但是，美国城市人口继续向郊区与边缘迁移，郊区化已成为不可逆转的趋势。 l 、二战后美国城市发展过程 二战后，联邦政府的大量干预政策的出台，使美国城市出现了前所未有的中心城市与郊 区同时发展的局面。以1 9 7 0 年为界分为同步发展时期和继续扩散时期。 ( 1 ) 、同步发展时期( 第二次世界大战1 9 7 0 年) 二战后，美国城市出现了高速度、全方位的发展态势。在向郊区化、边缘化方向扩展的同 时，城市中心区也得到恢复和发展。 首先，中心城市稳定发展，郊区城市规模也得到不断扩大。二战后，中心城市在规模和职 能等方面都趋于稳定，而城市拓展主要表现为城市的郊区化。由于美国政府实行了住宅政策和 基金补偿政策，使许多中产阶级，甚至蓝领家庭都可以比较便宜地购得郊区住宅。因此，郊区 化得到进一步拓展。1 9 6 0 年，大都市中心城市的人口占全国人口总数的3 3 4 ，郊区为3 3 3 ， 二者几乎相等。1 9 7 0 年郊区为3 7 2 ，共7 6 0 0 万，人口的重心已移至郊区。1 9 7 7 年，中心 城市人口降到2 8 5 ，而郊区升至3 9 2 。1 1 6 - - - 战后，美国郊区城市化水平逐步提高。“1 9 5 0 , - - 1 9 8 0 年，美国的城市化水平由6 4 提高到7 4 ，年均增长0 3 3 ；同期郊区人口占总人口的比率从 2 3 增加到4 3 ，年均增长0 6 7 ，后者是前者的两倍。”【1 7 】 其次，郊区与中心城市的产业结构发生新的变化。一方面，制造业和零售业等由中心城市 转到了郊区，改变了郊区以农业为主的产业格局，另一方面，中心城市的第三产业蓬勃发展起 来，服务业逐渐成为了城市的支柱产业。 从郊区方面来看，优惠的税收政策和优美、宽敞的郊区环境，使许多中心城市的制造业大 量迁往郊区。据统计，1 9 4 7 1 9 6 7 年间，2 4 5 个大都市区的中心城市制造业就业机会净流失2 9 3 万，减幅为4 ，而同期郊区制造业就业机会增加3 9 0 万，增幅达9 4 ，中心城市制造业就业 机会在整个大都市区的比重也由1 9 4 7 年的6 4 降至1 9 6 7 年的4 7 。 1 8 】中心城市制造业流失、 郊区和非大都市区就业机会激增的趋势至7 0 年代达到顶峰。1 9 7 0 , - - 1 9 8 0 年间，中心城市制造业 就业机会净流失4 2 1 万，而同期郊区与非大都市区净增额分别为1 6 0 0 万和1 0 0 万。【1 9 】在制造 业的带动下，零售业也开始了向郊区转移。由于零售业对人口流动因素依赖很大，因此在大量 人口迁往郊区的过程中，也追随其服务对象流入郊区。例如，1 9 4 8 年1 9 7 7 年间，达拉斯、休 斯敦、菲尼克斯和波特兰等城市，在大量人口迁入之后，批发零售业迅速发展。在丹佛、塔尔 萨、俄克拉荷马城、奥马哈和盐湖城等城市，其批发业增长速度快于其大都市人口的增长速度。 9 内蒙古大学硕士学位论文 郊区聚集，例如1 9 8 0 年，郊区人口达到1 0 1 5 亿，占全国人口的比例上升到4 4 8 。 2 6 】 其次，郊区产业结构更加完备。在7 0 年代之后，郊区的商业得到全面的发展，因此出现 了许多大型的购物中心。有些购物中心的规模十分庞大，比如长岛的罗斯福菲尔德，1 9 8 0 年营 业面积为2 2 0 万平方英尺，拥有1 8 0 个商店，每周接纳顾客2 7 5 万人，年营业额为2 3 亿美元。 这些郊区购物中心不仅是商业中心，而且也是最早的服务和娱乐中心。在它的带动下，各种其 他的服务和娱乐机构( 如银行、律师事务所、餐馆、医院、影剧院、消防站等) 纷纷建立起来。 许多郊区还可以举办大型音乐会，创办游乐园，发展旅游事业。此外，郊区的制造业向知识密 集型方向发展。8 0 年代起，郊区的制造业就明显超过市区。一些新的郊区还出现了一种高技术 增长极或科学园区，例如硅谷，从圣约瑟延伸到帕洛阿尔托的发展走廊地带，构成了硅谷核 心部分，拥有8 0 0 多家工厂，生产电子及计算机产品。随着制造业从城市中心大量迁往郊区， 郊区最终取代城市成为美国制造业及经济增长的中心。1 2 7 】 第三，郊区人民生活的结构变化。在城市化初期，郊区形成了一种与城市生活不同的白 人中产阶级的生活方式。在这里，他们具有同等的社会地位，共同的理想抱负，形成了相同的 生活方式，例如都有优越的生活条件，子女数量少，注重礼节，讲求仪表，举止优雅。因此， 在1 9 7 0 年前，郊区是一个“同质性 很强的白人中产阶级社区。然而，随着郊区化的进步。， 深入发展，黑人和其他少数民族开始渗入郊区。1 9 7 0 - 1 9 8 0 年间，郊区黑人人口增加了1 8 4 万 人，增长率为5 9 1 ，大大超过郊区白人和中心城区黑人的增长率。到8 0 年代中期，1 4 以上 的城市黑人生活于城市的边缘地带。【2 8 】穷人和少数民族等中下层人向郊区汇聚，产生许多社会 问题例如犯罪、环境污染、拥挤、失业、种族矛盾等。 2 、二战后美国城市发展的特点 二战后，美国中心城市的发展势头有所恢复，但是郊区城市，已成为引领全美国城市化的 主力军。因此，城市发展更加郊区化和边缘化了。 第一，城市发展更加分散，向着边缘城市扩散。“边缘城市是一种全新城市类型，它们 在城市地区的边缘地带独立地发展起来。这种城市主要分布于州际高速公路通道上，具有传统 城市中心区的经济成份，但其空间结构却与传统城市有很大的差异。例如传统城市的中心区通 过方格式的街道与城市其他部分联接起来，而边缘城市与周围住宅联系很少。【2 9 】二战后，由于 许多大型工厂、购物商店等迁居郊区，集聚在交通便利的公路、铁路附近，而形成了这种新型 城市模式。这些城市远离住宅区，成为独立的单元体。例如奥克兰县，它是邻近于底特律城市 的一个独立的县，1 9 5 0 - , 1 9 8 0 年有实际平方英里增加到1 3 7 平方英里，人口在1 9 8 0 年达到7 0 施。 ( 一) 美国政府对中心城市的复兴政策 济发展的结果，另一 和实施了许多政策措 美国中心城市经历了辉煌的发展以后，已不再朝气蓬勃。城市问题日益突出，例如环境污 染，交通拥堵等等。这严重阻碍城市的继续发展，因此美国政府出台了许多城市复兴政策。 l 、公共住房政策 二战后，美国公共住房建造进入了黄金发展时期。从1 9 4 9 年，以清理贫民窟为主的住房 政策开始，先后共经历了，6 0 年代的商业性住宅建设兴建期，7 0 年代的住房改造低谷期和9 0 年代的第六希望计划复兴期等四个发展阶段。 ( 1 ) 、1 9 4 9 年住房法的出台 二战后，由于大量的军人复员，使城市中心区的住房严重短缺。此外，贫民窟大量存在， 而市场调节又无法解决这些现存问题。于是，1 9 4 9 年美国国会通过了塔夫脱一埃琳德一瓦格 纳住房法即1 9 4 9 年住房法，从此揭开了“城市更新的序幕。 ( 1 9 4 9 年住房法规定：第一，为拆除贫民窟与社区改造提供贷款。联邦政府提出为支持 社区项目和拆除贫民窟，提供为期5 年的5 亿美元的授信额度和1 0 亿美元的贷款基金。另外 还为重建规划及各种预备工作提供了5 亿美元的拨款。第二，明确划分职责。提出贷款不是直 接拨给市政府，而是拨给临时成立的“地方公共机构”，由该机构提出规划方案并负责实施， 联邦政府则负责监督与咨询。第三，联邦住房局扩大租房抵押担保。联邦政府承担更新纯工程 费用的2 1 3 ，地方政府承担另外的1 3 。第四，美国政府针对不同的阶层采取不同的住房政策。 提出在以后的6 年内，为中低收入家庭建造8 1 万套公共住房。联邦每年支付3 0 8 亿美元。并 优先安排一战、二战老兵和因城市改造搬迁的家庭。而地方住房局应保证租金比私人住房最低 租金低2 0 。 3 3 1 对于中产阶级，国家则利用金融渠道鼓励他们私人建房和买房，主要途径是扩 内蒙古大学硕士学位论文 方住房管理机构可以通过多种方式为低收入家庭提供公共住房，而且也为低收入家庭提供了更 多的住房选择。 ( 2 ) 、1 9 6 8 年法案 为了减轻联邦政府的财政负担，同时也为了振兴美国经济刺激需求。1 9 6 8 年，国会通过 了新的“住房与城市发展法”，大力鼓励私人开发商建设低租金住房。 1 9 6 8 年法案规定：第一，该法案授权联邦政府在未来l o 年内新建2 6 0 0 万套住房，其中 包括6 0 0 万套中低收入家庭住房。【3 7 】第二，联邦政府通过给私营开发商提供补贴的方式，支持 其为低收入者建造低租金住房。特别是为私人开发商提供低于市场的贷款优惠利率。第三，联 邦住房管理局为住房购买者提供租房抵押贷款保险。 ( 3 ) 、1 9 7 4 年法案 进入7 0 年代以后，广大低收入者面临的困难已经不是住房短缺，而是收入严重不足。因 此，先前的住房政策已经不能解决现存的问题。1 9 7 4 年，福特总统颁布了新的住房与社区发展 法案。 ：， 该法案规定：第一，联邦政府投入1 3 0 亿美元用于城市更新项目。第二，制定了一套新 建和修复计划，并把新建住房计划、修复住房计划和存量住房计划纳入一体。第三，提出承担 新建和修复工作的私营发展商和非营利发展商，可获得联邦住房管理局担保的金融支持。第四， 美国住房与城市发展部与发展商签订2 0 3 0 年的长期合同。第五，由美国住房与城市发展部给 发展商，补贴市场正常租金与房客支付的实际租金之间的差额。第六，规定房客支付的实际租 金应占其收入的2 5 ( 1 9 8 1 年之后提高为3 0 ) 。 3 s 1 但是，由于新建和修复计划过于昂贵，里根 政府于1 9 8 3 年停止实施了该计划。 ( 4 ) 、9 0 年代公共住房的改造 9 0 年代，美国住房市场紧缺现象依旧突出。因此，1 9 9 2 年1 0 月6 日美国国会通过了住 房质量与工程责任法。联邦政府开始了新一轮的公共住房改造计划，也就是著名的第六希望 计划。 第六希望计划的主要内容是：第一，联邦政府积极鼓励住房开发。通过混合金融条例，允 许公共住房局使用专门用于资本增值的公共住房的资金，向私人开发商提供专款和经营补贴。 另外，允许住房局给那些建设混合型居住房的实体工程提供贷款、担保。第二，联邦政府极力 提倡公共住房居民自立解决住房问题。废除了“一对一替代规则 ，并取消了地方住房局给予 特别贫困家庭( 甚至无房户) 居住选择优惠的联邦准入条例。第三，重新确立了“最高房租”。第 内蒙古大学硕士学位论文 与更多的决策，还扩大了社区市民的参与权利，尤其是中低收入者。第三，该法案为社区开发 提供基金，并允许市政当局自由地支配这些资金，例如，建设和完善公共设施，公园和娱乐场 所，残疾人中心，固公用事业建设，停车设施，街道改善，防洪和排水设施，公共服务等。另 外，社区开发基金也可以用于不动产的征购。第四，法案强调大部分社区开发基金应施惠于中 低收入的贫困人口。并对申请基金的社区人口规模、贫苦程度、住房需要等进行了明确规定。 只有“符合一定的贫穷度、房屋年限、失业、就业增长缓慢的社区才具备接受基金的条件 。 【4 2 1 第五，法案要求申请基金的每个社区都要做详细的住宅援助计划，包括社区住宅的需要以及 社区的解决方案。 1 9 7 4 年通过的社区开发计划，通过法律将公众参与纳入进来，扩大了民主，改善了低收 入者生存条件。同时，还有利于社区结构与城市历史的保护。 ( 3 ) 、1 9 7 6 年社区政策 1 9 7 6 年卡特上任后，十分重视城市问题，专设了“大都市组研究机构。1 9 7 7 年，还通 过了扩大社区开发范围的一些相关法案。：i 社区开发的政策规定：第一，扩大对地方拨款。规定专门用于振兴地方经济的资金，应 从城市发展计划资金中划拨。第二，明确申请资金的社区标准，例如财产、房屋年代、失业率、 就业增长等。第三，明确提出城市发展计划资金的主要用途，包括征地、场地清理、清除衰败 地区。这一政策颁布以后，各地纷纷向联邦政府申请财政拨款，社区开发再度掀起热潮。但是， 由于采取手段单一，使复杂而棘手的城市问题难以被解决。此外，忽视贫民利益和上腐败问题 严重，使社区复兴计划无法实现其目标。 ( 4 ) 、2 0 世纪8 0 、9 0 年代的社区发展 2 0 世纪8 0 年代，里根总统上台。他将城市事务的责任最大限度地授权于各州，通过各州 再下放到地方政府。同时，他积极倡导，城市中的低收入者依靠自身摆脱困境，特别是要在经 济上自强自立。因此，许多以前的社区开发项目被废弃。到了9 0 年代，克林顿执政后也采取 了一些促进社区改善的政策，但中心城市的衰败问题仍没有得到根本的解决。 3 、扶贫计划 贫困问题、贫富分化问题以及它们所带来的一系列负面影响，一直困扰着美国城市发展。 此外，随着美国经济腾飞和城市的现代化发展，显得更加突出。因此，总统约翰肯尼迪提出 了“新边疆 的市政纲领，揭开了扶贫政策的序幕。该政策承诺给学校、医疗保健、城市交通 提供财政援助，并为旧房改造、城市更新、污染控制、公共交通等计划增加资金投入。 1 7 内蒙古大学硕士学位论文 “绿带新镇计划”始于2 0 世纪2 0 年代的雷德本，最初是以私人修建为主。二战后联邦 政府开始介入新镇运动，并在郊区选择廉价的土地，为市区贫民窟里的居民建造廉价的公共住 房，再将城市贫民窟拆掉，改建为公园等。 1 9 6 8 年，在约翰逊总统的促使下，国会通过了住宅与城市发展法和新社区法。该 法规定：第一，提出具体的合作方式。由联邦提供贷款和长期低息的债券担保，住房与城市发 展部负责监管，由私人公司负责新镇的修建和改造具体实施工作。第二，提出新镇建设的目标。 要将经济效益和环境效益相结合，注重环保，拒绝重污染工业，并在修建新镇时，尽量做到就 地取材，并竭力保留原有田野、树木。第三，在住宅区内部必须建造供居民休憩的公园。第四， 积极支持扶贫性的新镇建设。对反对种族歧视，意在改善少数民族生活状况的新镇项目或次级 建设项目，放宽担保准入门槛，并给予优惠。第四，联邦政府还免费向新镇开发项目派出项目 顾问，提供专业规划设计和管理意见。第五，提出了具体的贷款方式和优惠的措施。贷款优惠 主要有两种，一种是短期贷款，另种是长期贷款。短期贷款借贷时间短，利率在每年6 左 右。长期贷款还贷时间可以长达2 0 - , 2 5 年，利率一般比短期贷款要高，平均是7 左右。：另外， 各地还可以根据各自特点进行变通。比如新镇福斯特的短期贷款利率最低为6 7 5 ，瓦伦西亚 1 年期的短期贷款和2 5 年期的长期贷款利率都是6 。 4 4 1n 1 9 7 0 年，美国又颁布了城市增长和新社区法。该法授权在住宅与城市发展部之下，成 立新社区开发公司，负责新镇的实施。联邦政府还拨款5 亿美元，为开展新镇措施提供担保， 但申请的单笔债券担保不得高于5 0 0 0 万美元。【4 5 1 从1 9 7 0 年至1 9 7 3 年，联邦政府总共审批、 资助了1 6 个新镇建设项目。 2 0 世纪7 0 年代初，石油危机引发的战后最严重的经济危机，美国由此进入经济滞涨阶段， 国内经济普遍衰退。许多新镇项目被取消。到1 9 8 3 年，里根政府彻底停止了新镇建设。 ( 二) 美国政府推动郊区城市发展的政策 二战后，美国城市进入高速发展时期，无论是城市规模，还是城市功能都得到了全面发 展。但是，在美国城市欣欣向荣的背后，人口膨胀、贫富悬殊、犯罪、环境污染等问题严重。 因此，推动人口向城市边缘疏散，就成为二战后美国历届联邦政府解决城市发展问题的主导思 路。 1 、城市住宅分区政策 1 9 内蒙古大学硕士学位论文 一半或2 3 提高到3 4 以上，有的甚至高达9 5 。 4 7 1 年轻的退伍军人和其他家庭，可以交纳5 0 0 美元以下的保证资金，就可以获得低息贷款，以购买住房。 4 8 1 这就使得许多没钱购买住房的人， 仅交纳少量现金就可以贷款买房。 第四，政府为鼓励家庭购买新建的郊区独户住宅，还对中心城市的维修住房的贷款作了 种种限制。因此，在市区申请维修住房和公寓的贷款极为困难，数目较少，且偿还期限短，贷 款利息高。相比之下，在郊区购买住房有时要比市内修缮或改造旧房更加容易和便宜。这使许 多家庭放弃了维修旧房的打算，而直接到郊区购买新的住房。 第五，联邦住房管理署加强了对出租房的控制，严格限制对出租房的保险金的发放。据 统计，1 9 3 4 - - 1 9 6 2 年间，提供给出租房的年度保险金额只有一次超过1 0 亿美元。【4 9 】由于买房子 比租房子便宜，极大地促进了郊区购房热情。 3 、公路建设 二战后，为了改善城市与郊区，城市与城市之间的交通环境，美国政府把高速公路作为交 通建设的重点。1 9 4 7 年，联邦议会批准，并建设3 7 ，0 0 0 英里的高速公路，为t 8 2 个大城市中 的公路建设拨款。【5 0 】从5 0 年代后期开始，美国政府加快了修建州际高速公路的步伐。1 9 5 6 年， 美国国会通过联邦州际高速公路法，计划在1 2 年内拨款2 5 0 亿美元，建造长4 1 ，0 0 0 英里的 州际高速公路。【5 l 】到1 9 7 4 年，实际拨款共8 8 0 亿美元，这远远高于同期对水路和航空业的拨 款。1 5 2 1 大量的财政支持，使高速公路的建设极为顺利。2 0 世纪5 0 年代初到7 0 年代末，美国的 高速公路建设发展很快，平均每年建成3 0 0 0 公里。在高速公路建设中，美国政府十分重视公 路的走向，既考虑与城市路网的连接又注意偏远、荒漠地区的建设发展需要。8 0 年代后期，美 国高速公路网基本形成。这次路网建设用了4 0 年时间，全长6 3 0 万公里。此后，从1 9 8 0 年到 2 0 0 1 年的2 1 年间年，公路里程继续增加，约是5 0 年代的5 倍。美国各州及地方政府也积极参 与公路修筑。例如纽约市政府组织修建了4 9 5 号、北州等高速公路。 ( 三) 美国政府对西部与南部边疆城市的开发政策 美国的西部和南部，地处偏远且多山地，交通不发达，是最晚被开发的地区。内战后， 在美国政府的大力支持下，这里曾一度出现了“淘金 热潮，带动了第一批城市的建立。但是， 这时的城市规模比较小，也不发达。二战后，在美国政府大力开发边疆的号召下，大量人口发 生迁移，促成了这一地区现代化城市群的发展和繁荣。 内蒙古大学硕士学位论文 1 9 世纪末，联邦政府通过了凯里法令允许各州自行修建水利。但是，由于各州各自为 政，水利工程的修建缺乏系统性，使水利问题难以被彻底解决。直n - - 十世纪6 0 年代，罗斯 福执政时期，联邦政府才出台了加速公共工程法、公共工程与经济开发法等法案，对水 利基础设施进行了统一规划和建设，主要包括修建灌溉用水反馈工程和地下灌溉工程。此外， 各地政府加强了水利设施的修建。例如，在加利福尼亚州，当地政府利用地形地势，修建了许 多综合性水利工程，如“加利福尼亚水利工程 和“中央大谷水利工程。 2 、对工业发展的扶持政策 工业是城市发展的主要环节，也是城市发展的主要推动力量。二战后，美国政府对西部、 南部地区的工业发展十分重视，因此，采取了许多促进其发展的优惠措施。 ( 1 ) 、对中小企业和税率优惠政策 在美国西部、南部城市发展过程中，中小企业起到了积极的促进作用，例如它为城市提供 了大量商品和劳务，并增加就业机会等。因此，联邦政府十分重视对中小企业的鼓励发展。 1 9 5 8 年，国会通过了中小企业投资法。该法规定：在国家每年拨付的科学基金和研究 发展经费中，要有1 0 用于支援小企业的技术开发。在联邦政府的鼓励下，西部各州也纷纷采 取措施，扶持中小企业的发展。例如，许多州将州所得税调整为5 0 o - - - 8 。并根据这些企业在贫 困地区的创造就业机会的数量，部分或全部退还企业销售税和公司税 。【5 5 】再如，爱达荷州规 定企业每新雇一名职工，第一年给予减税5 0 0 美元。而蒙大拿州则规定，新创办的企业，在最 初五年里，财产税减半征收。【5 6 】 p ( 2 ) 大量引进外资 二战后，美国政府为了促进西、南部经济发展，通过财政融资手段，鼓励私人企业和外国 公司向西部投资。政府对固定资产投资，提供6 5 的直接贷款，对流动资产投资1 0 0 ，同时 政府规定，对供给贷款的私人金融机构给予9 0 的信贷保险”。【5 7 】在联邦政府的支持下，各州 和地方政府也采取了鼓励吸弓l j l - 资的政策，例如亚利桑那州，为了鼓励外资，采取了不征收存 货税和法人专制税的措施。此外，对在该地建厂的企业免收红利所得税，还向前来投资的企业 提供资金援助，并设立了开发服务处，以帮助迁移到该州的中小企业领取营业执照、介绍税收 结构以及相关城市法规等。再如，菲尼克斯为吸引外资，建立了经理制，并对城市经理的人 选做了严格的规定。后来，该市又成立了由市民及有关专家组成的专门委员会，对政府行政官 员的经济决策进行监督。 ( 3 ) 发展地方特色经济 内蒙古大学硕士学位论文 二战后，美国政府为了促进边疆地区的教育发展，向该地投入了大量资金。在1 9 7 旷1 9 8 0 年，共投资8 5 2 3 百万美元，其中，对私立大学学生的资助增加了2 6 万美元。【6 0 】政府还十分重 视加强职业培训。“联邦政府甚至专门向退伍军人提供奖学金，使2 2 5 万名老兵进入高等学府 深造”。【6 l 】犹他州号称圣徒建立的州，摩门教徒历来重视教育，“该州6 0 的州预算都用于教育”。 6 2 1 再如科罗拉多州、爱达荷州都设立了工业培训计划，以满足企业对熟练劳动力的需求。此外， 美国政府为了吸引大批科技人才迁往西部，给大批科学家、工程师、专业技术人员和熟练工人 发放了各种生活补贴。1 9 9 0 年，还通过了伯金斯法案，每年拨款6 3 4 0 万美元给各州，用于科 技研发。 经过联邦政府和各州地方政府的一致努力，美国的西部、南部边疆城市迅速崛起，出现了 一批新兴城市，例如硅谷等。城市功能也得到逐步完善，人口迅速增加，城市规模不断扩大， 城市影响力也日益增强。 内蒙古大学硕士学位论文 邦政府还采取了一些有利于西南部经济发展的政策，为美国城市扩展起到了积极作用。二战后， 美国对西部城市的军事工业开支占整个国防开支的一半以上。国防工厂公司是西部的最大投资 者，5 年内开设了3 4 4 个工厂。【6 5 】此外，联邦政府还吸纳各大学参与军事科研，这吸引了大批 科研人员、服役及退役人员等。正如美国著名的西部城市史学者卡尔艾博特所说：“在使美 国西部城市成为全国性城市方面，最强大的推动力是联邦国防预算。 6 6 1 联邦政府的这些城市 政策，为整个经济注入了活力。以菲尼克斯为例，五十年代开始，制造业便逐渐成为该市的支 柱产业。1 9 4 8 1 9 6 0 年间，该市共产生三百家制造业企业，就业者增长三倍，制造业的年产值 由1 9 4 0 年不足5 0 0 万美元增；b n n1 9 6 3 年的4 3 ，5 0 0 万美元以上。 6 7 l 其鼓励的教育发展的政策， 使西部的人口素质也有很大改观。“西部占全国受高等教育人口最多的城市的6 3 ”。 6 8 】与西部 经济的蓬勃发展密切相关，其城市化水平也迅速提高。1 9 4 0 年，从得克萨斯和大平原至太平洋 沿岸的1 9 个州的城市化人口仅为4 3 ，到1 9 8 0 年则上升到7 8 。而同期，其它地区的城市化 人口仅从5 5 上升到7 4 。【6 9 】随着美国城市化水平的提高，各地区城市体系也臻于成熟。 其次，美国政府的城市政策促使中心城市的功能实现了转型。由于制造业和零售业等的迁 出和各种城市问题的出现，中心城市一度呈现了混乱和衰败景象。但是，联邦政府通过各种城 市复兴计划为城市转型提供了有利的支持，例如实施的社区开发计划和新镇运动，鼓励在中心 城市地区修建园林，改善社区的基础设施，重建办公大楼，并积极推动城市中心区从制造业中 心向生产服务和信息中心转变。在美国政府的政策鼓励下，1 9 5 3 年，波士顿只有1 5 从事信息 ， 和高技能服务业，到1 9 8 0 年有1 2 以上从事此类行业。纽约在1 9 5 3 年仍有2 5 的工人从事制 造业和建筑业，到19 8 0 年只有少于1 4 的人从事此工作。另外，很多市政府已放弃和郊区零售 商直接对抗的竞争政策，把重点放在开发各自特色经济。例如建设步行交通，修复历史古迹， 发展旅游业等。以弗吉尼亚的洛诺克为例，该市区内建有大型的博物馆、影剧院、专卖店和小 型的农贸市场，并把这些都安置在行人方便到达的街道上。这既可以缓解了各类交通的压力， 又提高了城市的环境艺术质量，进而吸引了许多顾客。 2 、美国政府的城市政策提高了城市人民的生活水平 随着美国城市化的进一步发展，城市贫富分化现象严重，大量中下层低收入人群生活困难， 由于没有合适的住房，大多集中在城市周围破败的贫民窟里。由于处境艰难，使他们对社会不 满的倾向日益加强，社会矛盾突出。二战后，美国政府加大了对城市住房的改造力度，无论是 从财政上，还是政策导向方面，都显示了政府对中下层人群的人文关怀。 首先，美国政府实施的城市政策，使更多的下层民众获得便宜且舒适的住房。无论是住房 内蒙古大学硕士学位论文 实施过程中，更新工程常因资金不足等原因被取消或延期。例如，约翰逊执政时期制定的示 范城市法，最初计划为5 个示范城市提供资金，后来经过国会议员的协商，这一目标变成7 5 个，一年后又扩展到1 5 0 个。由于项目的扩展，使支出的比例逐年上升。1 9 5 0 年仅2 6 2 ，1 9 6 0 年为2 8 1 ，1 9 7 3 1 9 8 4 年间均占财政总支出的一半以上。由于大量项目的增加，使资金严重 匮乏，也影响了政策实施的实际效果，使这一伟大计划最终以失败而告终。 其次，联邦政府实施的许多政策，缺乏系统性和连续性。由于缺乏统一和连贯的政策精神， 使许多法案在颁布以后，出现朝令夕改的现象，使预期目标无法实现。例如( ( 1 9 4 9 年住房法 规定在6 年内建造8 1 万套住宅，而( ( 1 9 5 4 年住房法锐减为每年只建1 万套。而且，6 0 年代 的住房法将为贫困人口建造住房的政策发生了根本性的转变，非住房建设的拨款比例一再 提高。这使大量的贫民被迫迁往更破败的贫民窟，而一座座豪华住宅却拔地而起。倨统计，截 止1 9 7 3 年计划终止时，在1 0 0 0 平方英里的城市土地上，实施了2 0 0 0 多个更新项目。在这些 项目中，共拆除了6 0 万左右单元房屋，搬迁了2 0 0 万居住人口，仅仅为贫民建了2 5 万单元新 房屋，其他均为豪华商业房。因此，这些政策并没有从根本上解决贫民的住房问题。 ，。 再次，联邦政府的政策在实施过程中缺乏有效监管。在政策的实施过程中，由于地方享 有高度的自治权，联邦政府派往地方的监督管理机构只负责拨款，对于资金的用途和项目的实 ， 际效果并没有行之有效的监督系统。因此，这使许多的地方官员为政绩而把资金投入与扶贫无 关的项目上。以更新运动为例，联邦希望在拆除旧房后，建造中低档新房，改善贫民区居民住 房条件。而地方政府和开发商则主张。大力推进商业开发和高档住房建设，以保持市区以中产 阶级为主体的人口特征，巩固和扩大市政税收来源。因此，许多联邦政府的扶贫资金被地方政 府转移到修建豪华商业建筑上。例如在纽约、巴尔的摩、费城、圣路易斯和芝加哥等地，许多 贫民区被拆除后，建起了豪华酒店、办公楼、商店和豪华公寓。 2 、美国政府的城市政策制造了新的贫富隔离区 二战后，为了发展郊区，联邦政府采取了许多优惠的贷款条件。但是，他们实施的分区政 策和金融政策都将贷款严格限制在白人借贷者中间，并阻止在种族或宗教混合的贫困社区内进 行投资。因此，中低收入人群被无情的排斥在郊区之外。1 9 4 9 年城市住房政策使许多贫民搬进 了由政府出资修建的新居中。但在1 9 5 4 年住房法修改之后，大量的贫民窟被拆掉，取而代之 的是豪华公寓和大型娱乐设施。而那些被要求搬迁的低收入人群却无家可归，被迫搬迁到条件 更加差的市中心贫民窟中居住，因而在市中心形成新的贫民集中区。据统计，在7 0 年代以后， 美国新增“极端贫困区”5 2 7 个，有4 9 2 个集中在东北部和中西部的城市中心区，仅纽约、芝 内蒙古大学硕士学位论文 等资源遭到不同程度地破坏。例如菲尼克斯，由于由于对地下水的过度开采，“地下水位每年 以0 1 5 米年速度下降，n k 十年代，己经下降6 0 多米。【8 0 】 再次，由于政策失误和经营管理的不善，引发了许多社会问题。由于管理体系的不完备， 使社区税收严重不足，从而造成了社区的医疗、教育、公共卫生等的发展十分落后。以教育为 例，由于资金不足和社区教育资源的匮乏，贫困社区的中下层人群受教育程度低，失业率增加。 这也引发了新的社会矛盾。例如洛杉矶，由于文化上的差异和就业压力等因素，使墨西哥裔， 韩国裔、黑人、白人等种族之间矛盾日益尖锐化。1 9 9 2 年，因矛盾激化而最终导致了洛杉矶种 族暴力冲突。【8 l 】另外，由于贫富悬殊而导致的社会不满情绪，还导致了社会犯罪率上升。“处 于极端贫困中的人无路可走时，极端方式往往会成为首选。繁荣的洛杉矶县遭到了美国历 史上最严重的青年帮伙( 主要是墨西哥移民) 的骚扰，仅在1 9 8 0 年就发生3 5 1 起帮伙谋杀事件。 到9 0 年代，犯罪率仍然处于上升之势。”【8 2 l 第四，这些政策使美国政府花费更多地经营和维护成本。由于公共住房建设属于微利项目， 因此，许多开发商以偷工减料来增加收益，这使许多公共住房在投入使用后就出现了许多问题， 例如建造的住房质量差、建筑结构老化快，与之配套的机械和电子设备频频出现故障等。因此， 政府需要花费更多的成本来修缮和维护。从1 9 5 4 年到1 9 6 3 年，房租收益增加了1 0 但经营 开支增加了1 0 1 ；从1 9 5 4 年到1 9 6 3 年，房租收益增加了5 0 ，但经营开支增加了3 0 0 。 s 3 】 另外，由于公共住房里