（行政管理专业论文）地方政府能力评估——浙江省11个城市的比较研究.pdf

浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省1 1 个城市的比较研究 摘要 在经济全球化和我国加入w t o 后市场机制进一步完善的背景下，由于技术、 人才、资本、信息等资源的跨地区甚至跨国界自由流动，我国地方政府正日益卷 入越来越激烈的区域、全国乃至世界范围内的政府问竞争之中。根据波特的观点， 国际竞争的基础和前提是国内竞争以及区域竞争，而政府、尤其是地方政府又在 其中扮演着重要角色。地方政府间的竞争，具体表现为吸引技术、人才、资本、 信息等稀缺资源的竞争以及地方经济社会发展水平的竞争。政府间竞争的关键内 部决定因素就是政府能力，因为“能力是获取并维持竞争优势的关键”，所以地 方政府间的竞争归根到底就是政府能力的竞争。世界银行在( ( 1 9 9 7 年世界发展 报告：变革世界中的政府中也明确强调了加强政府能力建设的重要性。因此， 关于政府能力及其评估的研究，应该是国家竞争力理论与政府战略管理研究的重 要组成部分。 基于战略管理领域中的资源基础理论和动态能力理论，本文在全面回顾国内 外研究政府能力及其评估的文献基础上，结合我国地方政府能力形成、培育和运 用的独特模式，构建了一个描述地方政府能力的结构模型。根据这一全新的政府 能力分析框架，本文得以进一步建立了评价地方政府能力的指标体系。在理论研 究的基础上，本文运用系统工程理论中的层次分析法( a h p ) ，采取基于统计数 据的“硬指标”与基于问卷调查的“软指标”相结合的评价方式，对浙江省1 1 个城市的政府能力进行了比较科学的评价和比较分析。最后，根据评价分析的结 果，本文针对地方政府能力的建设以及基于能力的政府战略管理提出了一些政策 性建议。 【关键词】地方政府：政府间竞争；政府能力；评价分析；浙江省 浙江大学硕士学位论文 地方政府能力评估浙江省1 1 个城市的比较研究 a b s t r a c t u n d e rt h eb a c k g r o u n do ff a c tt h a tt h em a r k e tm e c h a n i s mi sp e r f e c t e df u r t h e r a f t e rt h ee c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n da c c e s s i o nt ot h ew t oo fc h i n a , b e c a u s e 也e f l o w i n gf r e e l yt r a n s - r e g i o n a l l ye v e nt r a n s n a t i o n a l l yo fr e s o u r c e s ，s u c ha st e c h n o l o g y , t a l e n t ，c a p i t a l ，a n di n f o r m a t i o n ，e t c ，t h el o c a lg o v e r n m e n ti sb e i n gi n v o l v e di nt h e f i e r c e ra n df i e r c e ra r r e a t h ew h o l ec o u n t r ya n de v e nw o r l d w i d ei n t e r - g o v e r n m e n t a l c o m p e t i t i o n a st h ev i e wo fp o r t e r , t h ef o u n d a t i o n o fi n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o ni sa r e a c o m p e t i t i o n w h i l el o c a lg o v e r n m e n t sh a v et h e i ri m p o r t a n tr u l ei nc o m p e t i t i o n t h e i n t e r - g o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o ni se m b o d i e di nc o m p e t i t i o no fl o c a ls o c i a la n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n tp e r f o r m a n c e ，a n di nc o m p e t i t i o no fr a r er e s o u r c e s 。s u c ha s t e c h n o l o g y , t a l e n t ，c a p i t a l ，i n f o r m a t i o ne t c t h ei n s i d ed e c i s i v ef a c t o ro fk e yo f i n t e r - g o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o ni sg o v e r n m e n tc a p a c i t y , b e c a u s ec a p a b i l i t yi st h ek e y o fo b t a i n i n ga n dm a i n t a i n i n g c o m p e t i t i o na d v a n t a g e s ot h e i n t e r - g o v e r n m e n t a l c o m p e t i f i o ni s ac o m p e t i t i o no fg o v e r n m e n tc a p a c i t ya f t e ra l l fw j r l db a n ka l s o e m p h a s i z e dt h ei m p o r t a n c eo fg o v e r n m e n tc a p a c i t yb u i l d i n gi nw o r l dd e v e l o p m e n t r e p o r ti n 9 9 7 7g o v e r n m e n ti nc h a n g i n g 肋订da ui 1 1a 1 1 t h er e s e a r c ho f g o v e m m e n tc a p a c i t ya n dc a p a c i t ym e a s u r e m e n ts h o u l db et h ei m p o r t a n tp a r to fs t a t e c o m p e t i t i o nt h e o r ya n dg o v e r n m e n ts t r a t e g i cm a n a g e m e n ts t u d i e s b a s e do nr e s o u r c e - b a s e dv i e wa n dd y n a m i c c a p a b i l i t yt h e o r y , t h i sp a 廿e r r e v i e w e dt h el e c t u r e sa b o u tg o v e r n m e n tc a p a c i t ya n dg o v e r n m e n tc a p a c i t y m e a s u r e m e n t ，a n df o u n dt h eu n i q u em o d eo ff o r m i n ga n dd e p l o y i n gg o v e r n m e n t c a p a c i t yo fo u rc o u n t r y t h e n ，w ed e v e l o p e dam o d e lo fl o c a lg o v e r n m e n tc a p a c i t y a c c o r d i n gt ot h en e wf r a m e w o r ko fg o v e r n m e n tc a p a c i t y ：a n a l y s i s ，t h i sp a p e ra l s o d e v e l o p e da l li n d e xs y s t e mf o rm e a s u r i n gl o c a lg o v e r n m e n tc a p a c i t y c o m b i n i n g “h a r di n d i c a t o r s ”b a s e do ns t a t i s t i c sw i t h “s o f ti n d i c a t o r s ”b a s e do nq u e s t i o n n a i r e i n v e s t i g a t i o n , t h i sp a p i e ru s ea h pm e t h o do fs y s t e me n g i n e e rt h e o r yt oe v a l u a t ea n d c o m p a r et h eg o v e r n m e n tc a p a c 时o f1 1c i t i e so f z h e j i a n gp r o v i n c e f i n a l l y , a c c o r d i n g t ot h ef i n d i n g so fg o v e r n m e n tc a p a c i t ym e a s u r e m e n t ，t h i sp a p e rp u tf o r w a r ds o m e p o l i c ys u g g e s t i o n st ol o c a lg o v e r n m e n tc a p a c i t yb u i l d i n ga n dg o v e r n m e n ts t r a t e g i c m a n a g e m e n tb a s e do nc a p a c i t y k e yw o r d s l o c a lg o v e r n m e n t ；i n t e r - g o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o n ； g o v e r n m e n tc a p a c i t y ；m e a s u r e m e n ta n da n a l y s i s ；z h e j i a n gp r o v i n c e 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 地方政府能力评估 浙江省1 1 个城市的比较研究 1 引言 1 1 问题的提出 在经济全球化和我国加入w t o 后市场机制进一步完善的背景下，由于技 术、人才、资本、信息等资源的跨地区甚至跨国界自由流动，我国地方政府正 日益卷入越来越激烈的区域、全国乃至世界范围内的政府间竞争之中。如果某 个地方政府组织没有能力很好地为技术、人才、资本、信息等资源及其所有者 提供优质服务，或者说，它所提供的公共产品和服务没有吸引力，那么，这些 资源就会离开或不进入该地方政府组织所治理的区域，而流向更有利于不同类 型资源有机结合并创造更大价值的地方。这也就是通常所说的“公共部门里的 用脚投票”。 根据波特( 2 0 0 3 ，p 1 8 8 2 0 1 ) 的观点，国际竞争的基础和前提是国内竞争 以及区域竞争，而政府、尤其是地方政府又在其中扮演着重要角色。地方政府 间的竞争，具体表现为吸引技术、人才、资本、信息等稀缺资源的竞争以及地 方经济社会发展水平的竞争。某个地方政府是否能够在政府间竞争中胜出，或 者说，是否具有竞争力，其重要的内部决定因素就是政府能力，因为“能力是 获取并维持竞争优势的关键”( t e e c e ，1 9 9 7 ) 。从根本上说，地方政府之间的 竞争也就是政府能力的竞争。世界银行在1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中 的政府中也明确强调了加强政府能力建设的重要性。因此，关于政府能力及 其评估的研究，应该是国家竞争力理论与政府战略管理研究的重要组成部分。 政府战略管理的兴起是全球化、信息化和知识经济时代发展，特别是世界 范围内政府改革运动的产物，而强调战略管理的重要性，也成为现代政府管理 区别于传统政府管理的重要特征之一。在当代以政府改革为核心内容的西方新 公共管理运动的大背景下，公共部门尤其是政府的职能、角色、作用、内部组 织结构及其与市场和社会的关系都发生了深刻变化。政府之间以及政府与第三 部门、私人部门在提供公共物品和服务过程中的竞争，迫使政府组织的运作和 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 管理必须适应市场和社会发展的需要进行适时调整，并综合考虑政府组织所处 环境中的机遇和威胁以及自身的优势和劣势，明确长远发展目标，持续提升政 府自身的竞争力。正是这一系列内外部环境发展的新要求，使得以能力建设为 核心的政府战略管理，成为当今政府管理、尤其是处于竞争“第一线”的地方 政府管理的核心内容。而我国地方政府今天也同样面临着竞争对于政府职能转 换和政府管理模式改革的迫切要求，其中以地方政府能力评估和培育为核心的 地方政府战略管理问题，应该是现阶段我国地方政府所必须致力于解决的重要 管理问题之一。 1 2 本研究的现实意义 政府战略管理的根本目标，就是在不确定性日益增大、政府间竞争日趋激 烈的环境中，不断赢得竞争优势，而未来政府竞争优势的内在基础必然建立在 政府能力之上。因而，增强政府的竞争力，归根到底就是增强政府的内在能 力。于是，在现实的政府管理中，哪些能力需要增强、如何增强这些能力便成 为政府管理者面对的主要问题。这些问题的答案不能凭空地靠想象得到，只能 通过深入的调查研究和比较分析才可以给出。本文的研究实际上给出了一个解 决此问题的工具，地方政府能力的结构模型从理论上阐述了政府能力评估体系 的合理性和科学性，并为进一步的操作化工作和比较分析提供了指导性原则。 总之，本研究的现实意义在于，通过建立地方政府能力的结构模型，从而 能够构建起可操作化的评估政府能力的指标体系。运用这套设置合理、可行的 政府能力评价指标体系，我们可以对现实中的政府能力进行评价和比较，并给 出不同地方政府能力的全面诊断，从而可以比较全面地把握目前地方政府的能 力状况。只有在此基础上，地方政府才能够将“政府能力建设”纳入到现有的 政府战略管理体系之中；通过这种途径，地方政府还可以建立“政府能力数据 库”，便于长期地、经常性地跟踪各自政府能力建设的情况：同时，建立政府 能力评估与建设的长效机制有助于推进在转型期我国地方政府的职能转变，也 有助于改变目前地方政府片面追求地方经济绩效的普遍状况。 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 2 政府能力理论 2 1 政府能力理论回顾 在管理研究领域，能力研究属于战略管理研究的基础性分支，因此，国外 学者多从战略管理角度对政府能力及其评估问题进行探索( f i s z b e i n ，1 9 9 7 ) 。 n e l i s s e n ( 2 0 0 2 ) 区分了潜在能力和有效能力的概念，并引入j e p 三角。作为分 析框架对各种新型治理模式中的政府能力评估问题进行了讨论。p o l i d a n o ( 2 0 0 0 ) 也从三个方面定义了政府能力，即：政策能力、实施权威和运作效 率，并通过对这些概念的操作化分析建立起可获取数据的指标体系和评估方 法，从而完成了对政府能力的量化比较研究。d o n a h u e 等( 2 0 0 0 ) 则通过测量 政府部门的管理有效性进而对政府能力进行评估。b e r m a n 和w a n g ( 2 0 0 0 ) 运 用问卷调查方法研究了美国城市地方政府实施绩效评估与政府能力之间的关 系，他们从技术支持和利益相关者支持两个角度测量了政府能力，结果发现政 府实施绩效评估的成功与否很大程度上取决于政府能力。c o g g b u r n 和s c h n e i d e r ( 2 0 0 3 ) 把政府的管理能力定义为政府配置、开发、使用和控制其人力、物力 和信息资本以支持其政策职能的内在能力，他们研究了政府的管理能力和政府 绩效特别是政策绩效的关系，发现管理能力对于政府的政策绩效具有直接影 响，政府的行政安排和管理行为对计划、行动和结果有着深远影响。 国内关于政府能力的文献也并不少，但大多停留在政府能力概念描述与界 定、能力表现形式的分类及其相关影响研究上。比较早期的研究是王绍光、胡 鞍钢在中国国家能力报告中所讨论的中国财税体制改革和中央政府财政能 力问题，之后许多学者从政治学和行政学角度探讨了政府能力的界定、分类、 特征和发展建设等问题( 汪永成，2 0 0 1 ) 。这中间具有影响力的研究是施雪华 ( 1 9 9 6 ) 所归纳出的关于政府能力的十几种不同定义和政府能力的六大基本特 性。近期我国学者也开始关注政府能力的衡量问题。谢庆奎( 2 0 0 3 ) 在把政府 能力界定为政府制定和执行政策的势能和效力之后，提出衡量政府能力的三个 标准，即：政府的权威性、政府的有效性和政府的适应性，并概括了政府能力 的1 0 个要素；赵晖( 2 0 0 3 ) 则认为，政府能力是政府作为社会的普遍性和强制 性组织，汲取公共资源和为社会公众提供公共产品的能力，基于此，他给出了 浙江大学硕士学位论文 地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 包括三个维度的政府能力分析框架，即：汲取社会资源的能力、公共产品供给 能力和文化秩序供给能力；而汪永成( 2 0 0 2 ) 进一步把政府能力的内部构成要 素概括为决定政府能力的7 种资源：权力资源( 权力) 、财力资源( 财力) 、 人力资源( 人力) 、文化资源( 文化力) 、权威资源( 公信力) 、信息资源 ( 信息力) 和制度资源( 结构力) ，以期为实证研究铺平道路。国内目前关于 政府能力的评估研究也开始出现，如杜钢建( 2 0 0 0 ) 初步尝试从界定度、自主 度、参与度、课责度、透明度、可预度、自由度和强硬度八个方面，用五级量 表对政府规制能力进行评估；周平( 2 0 0 2 ) 把政府能力分解为规划发展能力、 制度创新能力、财政汲取能力、市场规制能力和社会控制能力五个维度，每个 维度分五个等级，提出了一个量化评估县级政府能力的方法。 总起来说，目前国内外关于政府能力及其评价和比较的研究，还存在着两 个明显不足：其一，政府能力的内涵、构成和要素分析尚缺乏有说服力的背景 理论支撑，衡量标准的选择、维度的划分以及要素的抽取，都带有很强的随意 性，缺少逻辑的严密性；其二，关于政府能力评估和比较的实证研究严重不 足，这也在一定程度上制约了理论探索的深化。另外，在政府管理的实践中， 我国各级政府目前还没有将“政府能力建设”纳入政府规划或战略管理体系之 中，而国外的许多地方政府已经在这方面进行了有益探索，特别是2 0 世纪8 0 年代“新公共管理运动”以来，英、美等国的地方政府纷纷将政府能力评估和 建设纳入到整体战略管理模式之中，并已经产生了许多可资借鉴的实践经验。 2 2 政府能力的内涵与结构：政府战略管理的新视角 作为一种公共组织的政府，其能力与一般组织能力具有某些共同特征。因 此，理解政府能力、政府公共服务能力的内涵，可以从分析一般组织能力开 始。实际上，在企业战略管理领域，存在着政府能力研究可资借鉴的极其丰富 的理论和方法资源，其中具有代表性的是资源基础理论和动态能力理论，它们 给出了关于组织能力结构及其演变过程的逻辑清晰的描述，并建立起易于操作 的概念模型。政府和企业虽然是两种不同组织形态，但它们在获取、运用、转 换和整合资源方面以及由此培育和发展能力的一般过程上，却有着很强的相似 。j e p 三角即由司法( j u d i c a l ) 、经济( e c o n o m i c ) 、政治( p o l i t i c a l ) 三个维度形成的一个关系结构。 4 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 性。基于资源基础理论和动态能力理论的组织能力研究，应该可以为研究政府 能力提供有益的理论和方法借鉴。从资源基础理论和动态能力理论出发研究政 府能力的内涵与结构，也是政府战略管理这一新的研究视角的需要。 根据资源基础理论和动态能力理论，组织间的异质性以及组织赢得竞争优 势的基础，在于组织内部特异的、难以模仿的资源和能力。在这里，组织资源 具体包括物质、人力和文化等所有被组织用于开发、制造和销售产品或服务的 各类资源( b a r n e y ，1 9 9 7 ，p 1 3 2 9 ) ，而组织能力则是指以整合的方式，通过组织 活动过程来获取、配置和运用资源以实现预期目标的各种活动( a m i ta n d s c h o e m a k e r ，1 9 9 3 ) 。简单地说，组织能力就是对资源的操作和运用以及蕴涵于 组织资源操作和运用活动之中的明晰与隐性规则或组织惯例( o r g a n i z a t i o n a j r o u t i n e s ) 。正如w i n t e r ( 2 0 0 3 ) 所指出的，组织能力是一种较高层次的组织惯例 或者惯例的集合，它通过组织独特的对投入资源的运用过程，实现组织管理的 一系列决策选择以形成特定类型的产出。这里惯例的涵义，是指习得的、高度 模式化的、重复的或准重复的、以部分隐性知识和特殊事物为基础的组织行 为。w i n t e r 把组织能力分为静态能力和动态能力，静态能力定义为使组织在短 期内获得生存的能力，而动态能力则是一种为扩展、改变或创造静态能力的能 力。e i s e r t h a r d t 和m a r t i n ( 2 0 0 0 ) 进一步指出，动态能力是企业组织获取和释放 资源、重新配置资源、整合资源的过程，它是组织的战略惯例，当外部环境发 生根本性变化的时候，组织藉此获得新的资源配置和竞争优势。基于资源基础 理论和动态能力理论的一般组织能力结构如图2 1 所示。 图2 1 ：一般组织能力的结构 新江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省1 1 个城市的比较研究 在图2 i 中，运用资源能力即静态能力，主要指组织按照其特定目标提供 特定产品或服务的能力，因而也可以看作是组织面向外界的服务能力；获取资 源能力中还包括了释放资源的能力，这可以理解为通过释放一些过时的或者无 用的资源以获得新的有用资源以及容纳资源的空间；配置资源能力则是配置资 源和重新配置资源能力的总称，具体指将组织获取的和既存的各种资源要素， 按照组织的需要和独特惯例设计进行分配、重组等；整合资源能力即是对组织 拥有的资源要素进行整合，使之嵌入组织的独特惯例或更大范围的组织间网络 之中，以提高组织整体能力并创造新价值。 由于政府组织与企业组织存在着一定差异性，因此，在将“一般组织能力 结构”的分析框架运用于政府能力研究时，必须充分考虑政府能力形成和运用 过程及其模式的某些特殊属性。政府赖以存在的合法性基础在于它的公共性， 政府能力形成和运用过程也就更多地体现为对公共责任和职能的履行，比如维 护社会治安、提供社会保障等。因此，一方面，从动态能力角度看，政府获 取、配置和整合资源的方式，与企业相比具有在特定制度框架下更多的强制 性，也对外部环境更为敏感；另一方面，在静态能力方面，政府运用资源的方 式也比企业有更丰富的内涵，其中不仅包括提供公共产品和服务，而且还包括 制定公共政策和执行法律法规。正因为如此，政府能力的形成和运用也就有了 不同于其他组织( 如企业组织) 能力的独特模式，如图2 2 所示。 图2 2 ：政府能力的形成和运用模式 图2 2 中，政府组织在特定的外部环境和制度条件下，通过获取、配置和 整合各种有形资源和无形资源而形成独特能力，并在公共产品、公共服务的供 浙江大学硕士学位论文 地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 给过程中以及公共政策的制定和执行过程中加以运用。在“一般组织能力结 构”的分析框架下，政府能力与企业能力的区别如表2 1 所示。 表2 1 ：企业能力和政府能力的比较 组织能力评估项目 结构模型企业能力政府能力 组资源运用能力产品、服务 产品、服务、政策、执法 织 资源获取能力购买、联盟、合作、释放征收、强制、购买、合作 能 资源配置能力分配、合并、拆分、分配、转移、联合 力 转移、复制、链接 资源整合能力研发、学习研发、学习、调动 在表2 1 中需要说明的是，由于企业所处市场环境复杂多变，企业用以配 置资源的方式也就多种多样，常见的如企业内部单位的撤并、重组、增设以及 企业之间的转移、联盟、链接等；相比较而言，政府组织具有更强的刚性，政 府组织相对稳定的结构使得资源的分配、转移和联合成为资源配置的主要形 式。另外，在整合资源方面，除了像企业一样也需要投入研究、开发和学习以 整合现有资源并创造未来生存空间外，政府组织还经常为了实现公共目标和价 值，调动社会其他部门( 包括市场部门和第三部门) 资源和力量以更好地提供公 共产品与服务。 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省l1 个城市的比较研究 3 地方政府能力的内涵及其评价指标体系 3 1 地方政府能力及其结构模型 地方政府，尤其是城市地方政府，是国家政治体系的基本组织单位，在公 共产品和服务的供给以及国家法律政策的执行和地方经济社会发展中扮演着极 其重要的角色；地方政府能力也是一般政府能力的典型代表和集中体现。地方 政府的能力结构是由其对资源进行输入和输出的转换方式决定的。 作为一种公共组织，地方政府组织本质上也是一个投入与产出的转换器， 它要在环境中生存，同样必须依赖供应者的资源输入和顾客对其产出的接受； 而且，地方政府组织在环境中同样也面临着来自竞争者的威胁和来自伙伴的帮 助，并不断受到来自社会各种特殊利益集团的影响，面临着调动社会其他部门 资源的挑战和压力。因此，地方政府的四方面能力，即资源获取、配置、整合 和运用能力，很大程度上就体现在地方政府组织对资源的投入、转换、公共产 品和服务的产出以及对社会其他部门资源的调动过程中。地方政府能力结构如 图3 1 所示。 图3 1 ：地方政府能力结构 在图3 1 所示的地方政府能力结构中，资源运用能力最为直接地体现了地 方政府的公共管理与服务能力，因为它涉及到如何有效地运用现有资源为社会 提供公共产品、制定并执行地方政策法规，是地方政府协调服务于地方市民社 会、服务于市场，并协调市民社会与市场关系的能力的集中反映。因此，资源 运用能力是在四个政府能力维度中具有典型的重要性。当然，作为公共服务能 力集中体现的资源运用能力，也不可能与其他三方面能力完全割裂开来。地方 政府公共服务能力与其他三方面能力的关系，也正是组织的静态能力与动态能 浙江大学硕士学位论文 地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 力的关系。静态能力是动态能力的外在表现，而动态能力则为静态能力的现实 可能性和未来发展性提供了基础。 3 2 评估地方政府能力的指标体系 基于“地方政府能力结构”，并考虑到评估的可操作性、数据的可获得性 与权威性要求，本项目设计了一套指标体系对地方政府能力进行评价( 附件 2 ) 。该评价体系运用了层次分析法评价模型，目标层为地方政府能力，分解到 准则层即是以上四个方面的能力，再将每种能力分解为指标层，形成具体测度 的评价指标。 为了全面客观地对政府能力进行评价，本指标体系采用了“软指标”和 “硬指标”相结合的方式。“硬指标”将通过权威的统计数据直接获取，因而 具有较强的客观性：而“软指标”则通过问卷调查方式对于一些难以直接量化 的能力特征和构成要素进行评价，并最终转化为量化形式，从而提高了本研究 评价的有效性。在“软指标”评价中，为了尽量避免问卷评价的主观性，评价 问卷采用了自评问卷和他评问卷相结合的方法，自评问卷将直接把问卷发给地 方政府的职能部门进行自我评价，而他评问卷则由与地方政府密切相关且比较 了解地方政府运作的地方人大和政协进行补充评价，自评和他评的结果通过一 定的科学方式结合起来构成比较全面的主观评价。 在附件2 中，关于资源获取能力的评估，考虑到如果不将组织本身也作为 一类独特的资源来看待，那么，组织需要输入的资源可以区分为人、财、物、 信息四大类。其中“人”的资源从数量和质量两个方面考虑，因此选取了公开 招聘录用的公务员比例、平均受教育年限和公开招聘录用的公务员比例三个指 标。“物”作为一大类资源，对于政府组织来说，其重要性远不如其他三大类 资源，这或许是由于政府组织的生产职能弱化所造成的，因此，我们仅从政府 采购的质量角度来衡量政府组织获取“物”的资源的能力，因此选取了“政府 采购质量”作为评价指标。我们对此采用了软指标评价，用问卷的形式来考察 ( 附件4 和5 ) 。相对来说，衡量政府获取财务和信息资源的能力要更加明 确，我们所选用的指标分别是：地方财政收入占g d p 比重、各项税收占g d p 9 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 比重以及公共图书馆藏书量、互联网用户比重，还有应急信息的获取能力。其 中应急信息的获取能力反映了政府应急能力的一个侧面。 关于资源配置能力的评估，应该属于对连接地方政府组织的输入与输出之 间的转换能力的评价。一般来说，这种资源转换能力的评价，可以从四个方面 入手，即制度( 包括组织内部政策规章等) 、管理、文化、技术。由于对这四 方面的评价很难获得直接“硬指标”的数据，因此，在这里主要通过问卷的方 式获取“软指标”数据进行评价( 附件4 和5 ) 。我们也尽可能寻找一些更客 观的“硬指标”，这个方面主要在管理层面采用了一些统计数据作为评价依 据，如机关人均劳动报酬、行政管理费用占财政支出比重等，这些指标评价了 政府将资源配置到内部管理中的能力。另一个技术层面的硬指标是评价电子政 务水平的“政府网站建设水平”，本文设计了一个独立指标体系( 附件1 ) 对 其进行测度，一般认为，网络化和信息化是提高政府能力的有效途径，而电子 政务水平则是现代政府管理技术水平的综合测度( 马涛，2 0 0 1 ) 。 关于资源整合能力的评估，可以理解为对政府调动政府内部和社会其他部 门资源能力的评价，这主要表现为政府联合职能部门提供公共物品和服务的能 力、利用市场的能力、政府利用第三部门的能力、政府整合农村资源的能力以 及整合未来的能力等等。毫无疑问，科研和教育培训是整合现有资源创造未来 价值的基本方式。本文采用“科学事业费占g d p 比重”、“教育事业费占 g d p 比重”以及“公务员受教育培训比例”来评价政府整合未来资源的能力。 另外，还可以从非国有经济的发展情况来评价市场化程度( 何利辉，2 0 0 3 ， p 2 3 3 0 ) ，因此我们选择了“非国有企业从业人员比重”这一指标来测度。在 整合社会资源能力方面，我们使用“社会服务组织从业人员比重”和“每万人 拥有社区服务设施数”来评估社会中介组织以及社区组织的发育水平，并且使 用了一个问卷软指标作为补充测量。众多的第三部门在正式的国家机关之外追 求公共目标，在一定程度上补充了国家能力的不足( 萨拉蒙，1 9 9 4 ) 。地方政 府支持中介组织的发展，既可以提供高质量公共服务，又可以缓解政府支出的 压力，这恰是政府能力的一种表现。在整合农村资源能力方面，我们从对资本 资源、信息资源以及劳动力资源等方面的综合考虑来设计指标体系。支持农业 发展和农村富裕，在我国目前三农问题比较突出的情况下显得尤为重要。并且 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 农村资源是我国社会发展的一个重要因素，如果调动这一资源是社会稳定和发 展的关键。在这个问题上，政府要做好组织支持工作。我们采用“预算内支农 支出占财政支出比例”、以及“农村养老保险参保比例”来评价地方政府整合 农村资源的能力。 关于资源运用能力的评估，只能从政府利用公共资源所提供的公共产品和 服务的情况来推断。世界银行在其1 9 9 7 年世界发展报告中曾指出，有5 项基础 性任务处于每个政府使命的核心地位，即建立法律基础、保持良好的政策环境 包括宏观经济稳定、投资于基本的社会服务与基础设施、保护弱势阶层、保护 环境( 世界银行，1 9 9 7 ，p 4 ) 。根据世界银行在其1 9 9 7 年世界发展报告中列出 的政府职能表( 世界银行，1 9 9 7 ，p 2 7 ) ，我们将政府提供公共产品和服务的情 况分为七类，它们分别是：提供公共基础设施、公共医疗卫生、基础教育、环 境保护、提供社会保障和社会保险、供给秩序及提供政策法规。前面六种均可 以用硬指标衡量( 附件2 ) ，提供政策法规则的情况则只能用问卷形式来考察 ( 附件4 和5 ) 。 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省l1 个城市的比较研究 4 政府能力评价的方法选择与权重设计 4 1 政府能力评价的方法选择 由于政府能力是一个由相互关联、相互制约的众多因素构成的复杂多级递 阶系统，所以对政府能力进行评价最好运用层次分析法。系统工程方法中的层 次分析法，是一种整理和综合人们主观判断的客观方法，也是一种定量和定性 相结合的方法，它比较适合处理对政府能力这种复杂系统的评价问题。 层次分析( a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ，简称a h p ) 由美国学者t l s a a ：c y 于1 9 7 3 年首创。a h p 法的基本思想是：根据问题的性质和要达到的目标，将 问题分解成不同的组成因素，并按照因素间的相互关联、影响和隶属关系，将 因素按不同层次聚集组合，形成一个多层次的分析结构模型，并最终把系统归 结为目标层( 实施评价的出发点或者目标) 、准则层( 评价的标准) 、指标层 ( 评价的具体指标) 和方案层( 待评价的对象) 4 个层次，将这些因素之间的 关系加以条理化，并确定不同类型因素的相对重要性，最后将这些结果作为决 策判断的依据。 根据层次分析法的操作程序，本课题对政府能力进行综合评价的步骤为： ( 一) 首先把问题条理化、层次化，构建政府能力评价的层次结构模型。 根据评价政府能力的指标体系，明确系统评价的因素集合f ， f = ( 石， ，工) ，这是一个多级递阶结构的集合。其中定量指标( 硬指标) 以统 计数据为基础进行计算得到，定性指标( 软指标) 则将标准化的问卷量表转化 为量化数据纳入评价因素集。该集合中共有5 6 项具体评价测量指标，其中硬指 标4 0 项，软指标1 6 项，基本上体现了“客观评价、兼顾主观”的原则。 ( 二) 通过咨询专家，构造层次结构模型的分层判断矩阵，并进行判断矩 阵的一致性检验与权重向量的计算。 专家群的判断是否符合客观实际，将对指标权重的确定产生直接影响，这 是层次分析法操作程序的第二个关键环节。通过一定的计算程序检验所构建判 断矩阵的一致性程度，它决定了最终权重确定的科学性，并且在计算过程中自 然得到各层次评价指标的权重值彬( i = 1 , 2 ，l ，n ) 。( 详细处理方法见下文) 1 2 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省1 1 个城市的比较研究 ( 三) 对各种调研数据( 包括硬指标数据和软指标数据) 进行统一的无量 纲变换处理。 无量纲变换的目的是使各项指标数据便于综合比较和评价分析。这里本课 题采用简单线性插值的功效评分变换方法( 秦寿康等，2 0 0 3 ，p 1 2 - - 1 3 ) 。 首先整理原始调研数据库，得到评价数据矩阵a = 1 4 1 ，将a 进行无量纲 处理得到新的数据矩阵壮 。其中0 五1 ，x 的计算方法如下： 对于任一指标的数据呜( i = 1 , l ，1 1 ，参评对象的个数) ，转化为单指标分 值五， 令m = m a x a , ) ，m = m i n 4 ) ，r = m - - n ， 则当a j 为正效应指标时( 和政府能力正相关，即越大反映越强的能力水 平) = ( 鸣一m ) r ； 当a j 为负效应指标时( 和政府能力负相关，即越小反映越强的能力水 平) = ( m 一呜) i r ； ( 四) 计算各评价对象的单指标评价得分和政府能力综合加权评价得分， 最终以此为基础进行评价和排序。 运用全部评价对象的评价分值x 和基于“a h p ”的评价权重w 进行加权计 算， 最终得到单指标评价得分为；略= 西x 1 0 0 ； 而政府能力综合评价得分为；d j = 嘞( i = 1 ，厶1 1 ) ； 另外，为了方便地显示各评价对象在某个指标上相对于整体平均水平的相 对量，有必要计算出单指标评价指数和政府能力综合指数。 单指标评价指数为：掘= 南1 0 0 ( f = 1 ，厶嘣n 为参评对象数) ； 政府能力综合指数为：z 口5 齿1 0 0 ( f - 1 ，厶即；n 为参评对象数) ； 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 显然，指数分值1 0 0 表示评价的平均水平，通过它可以很方便地显示各参 评对象的评价地位。 据此，就可以进行单指标排序、政府能力综合排序以及各种评价分析。 4 2 基于“a h p ”的政府能力评价权重设计 权重设计是进行多指标综合评价的重要环节，它直接影响评价结果的科学 性。本文对此问题的处理基于a h p 方法，从专家咨询打分开始，通过专家咨询 结果构造基于两两比较的权重分层判断矩阵，再从中计算求得权重向量。 专家咨询打分的关键在于最终的判断矩阵能否最大限度真实地综合反映专 家的意见。传统的专家咨询都采用1 9 标度的两两比较判断方法，但我们认为 在评价指标体系比较复杂，评价因素比较多的情况下，这种方法既浪费时间， 又因为过于复杂反而难以形成一致性的比较意见，同时对专家群意见的处理也 缺少理想的办法。因此，本研究设计了另外一种方法有效解决了以上问题，实 际效果表明这种方法非常有效。 我们设计了一种相对简单的比较程序，并制成专家咨询问卷( 附件7 ) 。 专家只需要两两比较评价因素直接的重要性，并根据自己的判断选择分值( 3 、 1 、0 ，类似于足球比赛中的积分规则) ，而不需要详细比较到两个因素直接的 相对重要性程度( 判断范围可从1 9 9 ) ，事实上很多因素根本无法在重要性 程度上比较得这么清楚，并且也没有必要。 这种专家咨询表同样可以转化为标准的分层判断矩阵。每个专家咨询表都 可以形成一个初始判断矩阵，从中可以给出每个因素的积分( 如表4 1 ) 。 表4 1 ：专家初始判断矩阵及其积分 aa 1a 2a 3a 4 积分 a l 3137 a 2 o o33 a 3 13 l5 a 4ool 。 1 1 4 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 对于n 个专家，就会得到n 个这样的积分。最后，对于每个因素，可以计 算n 个专家对其进行判断的平均积分，这将成为构建标准分层判断矩阵的依据 和基础。仍以评价准则a 为例，它含有4 个因素，其平均积分为a 1 ，a 2 ，a 3 ，a 4 。 则可以对他们进行两两比较( 如a l a 2 ) ，其数值构成最终判断矩阵的元素( 见 表4 2 ) 。这种处理方法的一个优势是真正综合了所有咨询专家的意见，并且处 理程序简单，运用e x c e l 电子表格处理，一切数据运算都是自动进行的，并可 以根据反馈的专家咨询结果不断进行调整。最终将对这个标准判断矩阵进行处 理计算，求其最大特征根、权重向量和一致性检验系数等。 表4 2 ：专家咨询标准判断矩阵 aa 1a 2a 3a 4 a l17 31 57 a 2 3 713 53 a 35 75 315 a 41 71 31 51 我们采取方根法求解该矩阵的最大特征根和权重向量等，假设判断矩阵中 的元素为( i = _ ，= 胛，珂为矩阵的阶数) ，则计算步骤如下： ( 1 ) 计算判断矩阵每行元素的乘积尬 m = 兀b u j = l ( 2 ) 计算m 的n 次方根矿 髟= 洱 ( 3 ) 对向量f r = 歇，败，眈】7 规范化，即彬 则形：【，r 为所求的特征向量，也即评价权重向量。 ( 4 ) 计算向量a w ； 旦奶凡 浙江大学硕士学位论文地方政府能力评估浙江省1 1 个城市的比较研究 当”3 时，计算判断矩阵的最大特征根九。 k = 喜等 其中( a w ) 表示向量a w 的第f 个元素。 ( 5 ) 当- 3 时，检验判断矩阵的一致性； 首先计算一致性指标a ，c ：, z m m , - n ； 胛一l 再杏表5 得到n 阶驷i 断矩阵的随机一致性指标均值r ， 表4 3 ：矩阵阶数为3 1 3 的i u 值 i 矩阵阶数 3456789l o1 11 21 3 r i 值 o 5 20 8 91 1 21 2 51 3 5 1 4 21 4 6 1 4 9 1 5 21 5 41 5 6 ( 参见秦寿康等综合评价方法，2 0 0 3 ，p 3 8 ) 最后计算矩阵的一致性比率c r ，c r = 面c i ； 当c r 0 1 时，表明判断矩阵具有满意的一致性水平，检验通过，计 算结果可用于评价；否则还需要对判断矩阵进行调整，直到满足以上条 件。 1 6 浙江大学硕士学位论文 地方政府能力评估浙江省11 个城市的比较研究 5 浙江省1 1 个城市政府能力的评价与比较 5 1 实地调研与数据获取 我们对浙江省11 个城市展开了为期一个半月的实地调研，调研任务主要是 从每个城市获取硬指标所需的统计数据，发放软指标所需的自评和他评问卷， 并到个别部门进行访谈。 统计数据主要从市统计局获取( 2 0 0 3 年数据) ，问卷分为自评问卷和他评 问卷两种类型，自评问卷的调查对象是各城市的政府职能部门的官员，他评问 卷的调查对象是各城市非政府职能部门的专家