（技术经济及管理专业论文）我国城市供水业政府管制研究.pdf

摘要 城市供水业的发展与生产、生活密切相关，是完善城市功能的一个重要组成 部分。长期以来，受计划经济的影晌，我国一直将城市供水业视为社会公益事业， 对其实行政府投资、垄断经营、低水价、高财政补贴的政府管制体制。随着我国 计划经济向市场经济的转型和城市化水平的不断提高，这种政府管制体制导致我 国供水业发展滞后，已经成为城市经济和社会发展的瓶颈。因此，城市供水业的 市场化改革势在必行，制定具有前瞻性、灵活性的政府管制改革战略已经刻不容 缓。 本文首先对政府管制的一般理论及供水业管制改革的国内外研究现状进行 了回顾，从而为整个论文工作提供了理论和分析框架。接着从城市供水业的界定 及特点入手，对城市供水业政府管制进行了系统的理论分析，其中包括进入管制、 价格管制、市场结构管制三个方面内容，并归纳总结了我国城市供水业的管制体 系、管制现状及弊端。然后从博弈角度分析了我国城市供水业的进入和定价管制， 以及从城市供水业的价格水平、管制利润、静态效率、动态效率几个方面对我国 城市供水业的政府管制效果进行评价检验，其中动态效率检验采用柯布一道格拉 斯生产函数，运用s p s s i o 0 软件，计算出我国城市供水业全要素生产率。最后 结合我国国情，运用管制理论，借鉴国外经验，从完善管制法规、规范政府管制 体制、重组市场结构、合理制定管制价格等四个方面提出了中国城市供水业管制 改革的基本思路和政策建议。 关键词：自然垄断；城市供水业；政府管制 a b s t r a c t t h ed e v e l o p m e n to ft h eu r b a nw a t e rs u p p l yi n d u s t r y ( u w s i ) i sc l o s e l y r e l a t e dw i t h 。t h ep r o d u c t i o na n dp e o p l e sl i f e i ti sa l s oa ni m p o r t a n tp a r to ft h eu r b a n f u n c t i o n d u r i n gal o n gp e r i o do f t i m ei np l a n n e de c o n o m y ，w a t e rs u p p l yi n d u s t r yh a s b e e nr e g a r d e da sap u b l i cg o o do rw e l f a r ec a u s ei nc h i n aa n dt h e r e f o r eh a sb e e n i n v e s t e d ，m o n o p o l i z e d b y t h e m e a n s o f r e g u l a t i o n o n l o w p r i c e a n d h i 曲f i s c a ls u b s i d y h o w e v e r ，w i t ht h ee c o n o m i cs y s t c n lt r a n s f o r m a t i o nf r o me e n t r a t p l a r m e de c o n o m yt o m a r k e t - o r i e n t e de c o n o m ya n dt h ed e v e l o p m e n to fc i t ya g g l o m e r a t i o ne c o n o m y , f o l l o w e db yf i s c a lb u r d e na n dl a c ko f s u p p l y ，t h i sg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nd i r e c t l yl e d t h eu w s it od e v e l o ps l o w l ya n db e c a m et h eb o t t l e n e c ko f u r b a ne c o n o m ya n ds o c i a l d e v e l o p m e n t h e n c e ，i ti sv e r yu r g e n tt oe s t a b l i s h a ni r 蝎i 曲喻1a n df l e x i b l e g o v e r n m e n tr e g u l a t i o ns y s t e mo fu w s i s t a r t i n gw i t har e v i e wo ft h et h e o r i e sa b o u tg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，n a t u r a l m o n o p o l ya n du w s ir e f o r m ，t h i sa r t i c l e o f f e r sas t u d y i n gf r a m e b a s e do i lt h e e c o n o m i c so fn e t ，w ed e f i n et h eu w s ia n di t sc h a m c t e r i s t i c sa n da n a l y z e t h e o r e t i c a l l yt h er e g u l a t i o n ，i n c l u d i n ge n t r a n c er e g u l a t i o n ，p r i c er e g u l a t i o n ，m a r k e t s t r u c t u r er e g u l a t i o n w ea l s oc o n c l u d eo u rc o u n l r y $ u w s ig o v e r n m e n tr e g u l a t i o n s y s t e m ，p r e s e n tc o n d i t i o n sa n ds h o r t c o m i n g a n dt h e nb a s e d o nt h eg a m et h e o r y ，w e a n a l y z eo u rc o u n t r y su w s ie n t r a n c er e g u l a t i o na n dp r i c er e g u l a t i o n w ee x a mo u r c o u n t r y sr e g u l a t i o nr e s a l ti nv i e wo f p r i c el e v e lo f u w s i ，p r o f i to f r e g u l a t i o n ，s t a t i c e f f i c i e n c y d y n a m i ce f f i c i e n c y t ot a k ed y n a m i ce f l i d e n e yi n t oa c c o u n t ，w e u s ec - d f u n c t i o na n ds p s s i o 0t oc a l c d 戤et h e 眦a n dt h el a s td l 卸t c rd r a w ss o m e c o n c l u s i o n sa n do f f e r ss o m ep o l i c yi m p l i c a t i o n si nt h et e r m so fp e r f e c tr e g u l a t i o n l a w ，s t a n d a r d i z i n gr e g u l a t i o ns y s t 锄，r e - o r g a n i z i n gm a r k e ts t r u c t u r e ，p r o p e r l ys e t t i n g d o w nr e g u l a t i o np r i c e k e y w o r d s ：n a t u r a l m o n o p o l y ，u r b a n w a t e rs u p p l y i n d u s t r y ( u w s i ) ，g o v e r n m e n t r e g u l m i o n i i 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本文所做的任何贡献均已在论文中作了明确地说明并表 示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者c 签名，：车年2 。6 年。月2 。日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权 河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ：毒尘牡2 0 0 6 年均月2 。日 第一章绪论 1 1 研究背景与意义 我国是一个水资源短缺的国家。据统计，我国人均淡水资源的拥有量只是世 界平均水平的1 1 4 。再加上近年来水污染加剧、地下水超采以及用水效率低下等， 使得我国水资源供需严重失衡。目前，全国6 0 0 多座城市中约有4 0 0 个城市已经 常年处于供水不足的状态，其中严重缺水的城市达到i1 0 多个，全国城市缺水总 量约6 0 亿立方米。而且随着人口的自然增长特别是工业化和城镇化的迅速推进， 城市用水矛盾将更加突出。 城市供水业发展与人民生活密切相关，是完善城市功能的一个重要组成部 分。由于城市供水集资源稀缺性、自然垄断性和公用事业性于一体，我国一直对 城市供水实行严格豹管制。随着经济和社会豹发展，我国城市供水业政府管制已 经难以适应新形势的需要，许多闯题急需通过改革加以解决。这些问题主要体现 在：_ 是垄断经营使企业缺乏竞争活力，企业机构臃肿，人浮于事，效率低下。 二是价格形成机制不合理，不能反映成本变动和市场供求交化，不能有效刺激企 业降低生产成本和提高生产效率。三是投资渠道单一，投资渠道不畅，不能有效 吸引私人资本，主要依赖于政府入。造成投资不足。四是造成寻租现象，城市供 水业为了维持其垄断地位，获取垄断利润，就不断她迸行寻租。这不仅造成政府 官员的腐败，而且对社会资源造成了极大浪费。五是过低的水价导致城市供水行 业普遍亏损，政府不得不对供水企业进行大量的补贴。同时，低水价不能引起人 们的节水意识，导致水的过度消耗。很显然，传统的城市供水管制机制已难以适 应新的形势，不但成为城市可持续发展的制约因素，而且也成为我国经济社会发 展的“瓶颈”之一。因此，如何运用所掌握的政策手段，科学合理地设置政府管 制架构和政策措施，实现城市供水业协调发展，保障城市经济和社会发展的需要， 已经成为摆在我们面前的重大课题。 近期，在各城市“十一五”规划纲要中，城市基础设施改革提上了议程，其 中包括城市供水业的改革。纲要中提到，城市基础设施建设将要进入资本拉动时 代，走市场道路，而且要加快步伐，政府管制与市场竞争要有机结合，转变政府 直接经营管理市政基础设施的模式。 希望通过本文对我国城市供水业的政府管制研究，可以给城市供水业的可持 续发展提供一些可供参考的依据。 1 2 供水业政府管制研究综述 本文运用自然垄断行业的政府管制理论分析供水业的政府管制，依照层层推 进的逻辑顺序对自然垄断行业管制改革的一般理论进行了回顾。首先从管制涵 义、分类、动因、理论发展四方面就学界关于管制的一般认识进行了阐述，然后 针对国内外的供水行业的政府管制发展和理论潮流迸行回顾，为下文的研究做铺 垫。 1 2 1 政府管制的涵义及分类 政府管制简称管制是由英文r e g u l a t i o n 翻译过来的，在我国被译为规制、 管理、监管等。由于管制涉及到经济、政治、法律等领域，所以到目前为止，难 以给出确切并具备普遍意义的概念。其中比较有名的管制定义有： ( 1 ) 卡恩( k a h n ，1 9 7 0 ) 认为，作为种基本的制度安排，政府管制是对 该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，比如进入控制、价 格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的 规定。“1 ( 2 ) 新帕尔格雷夫法律经济辞舆( 1 9 9 8 ) 认为，管制指政府机构对私人 商业活动施加各种经济控制措施，控制措施旨在控制企业的行业准入与退出，控 制企业对消费者的商品与服务定价。“3 ( 3 ) 施蒂格勒( s t i g l e r ，1 9 9 6 ) 认为，管制在是指政府在微观层次对经济 的干预。脚 ( 4 ) 丹尼斯f 史普博( d a n i e lf s p u l b e r ，1 9 9 9 ) 认为，政府管制是行政 机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般 规则或特殊行为。“1 ， ( 6 ) 日本学者植草益( 1 9 9 2 ) 认为，管制分为私人管制和公的管制，所谓 私人管制，是指私人约束私人的行为，比如，父母对子女的管教；所谓公的管制， 是指社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。嗍 依据上面的叙述及本文的侧重点，本文讨论的政府管制是指：政府相关机构 为了纠正市场失灵引起的资源配置低效率，依据有关的法律法规，通过许可和认 可等手段，对企业的垄断、竞争、进入、退出等进行直接的控制或干预的行为。 广义的政府管制又可以分为直接管制与间接管制。直接管制是指具有政府直 接干预性质的管制，因而，直接管制具有依据由政府认可和许可的法律手段直接 介入经济主体决策的特点，并属于事前管制。间接管制主要是对不公平竞争的管 制，即通过反垄断法、民法、商法等对垄断等不公平竞争的制约。间接管制是一 种事后管制，在西方是由司法部门来实施的，一般不纳入政府管制范围。所以， 本文的讨论是指直接管制。 在真接管制中按照管制对象的不同，又可以划分为经济性管制和社会性管 制两大类。 ( 1 ) 经济性管制( e c o n o m i cr e g u l a t i o n ) 是指在自然垄断和存在信息偏差 的领域，主为防止发生资源配置低效和利用者的公平利用，政府机关用法律权 限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、 投资、财务会计等有关行为加以管制。8 经济性管制的主要领域是自然垄断和信 息不对称领域，针对特定行为而言，传统的管制以及后来的放松管制主要与经济 性管制有关，所以，经济性管制又被称为旧式( o l d s t y l e ) 管制。经济性管制 的主要形式有进入管制、退出管制、价格管制、投资管制等。 ( 2 ) 社会性管制( s o c i a lr e g u l a t i o n ) 是指以保障劳动者和消费者的安全、 健康、卫生以及保护环境、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供 它们而产生的各种活动制定一定的标准或禁止、限制特定行为的管制。6 1 社会性 管制是政府在产品和服务的安全性与质量，卖方所提供信息的可信度，生产经营 活动对人类和自然环境的影响等方面所作的努力。社会性管制出现较晚，且范围 较广，是政府管制领域扩展的结果。社会性管制的主要领域是负外部性、非价值 物品等，不仅针对企业行为，也针对经济或社会绩效。因而，社会性管制被称为 新式( n e w - w a v e ) 管制。 社会性管制大体上可以分为三类：一是保证健康、卫生( 由药物法、医疗法 等产生的管制) ；二是保证安全( 由劳动安全环境卫生法、保护消费者法、公路 交通法、建设标准法、消防法等产生的管制) ；三是防止公害、环境保护( 由公 害对策基本法、防止大气体污染法、防止噪音法、自然环境保护法、禁止高压煤 气法、因土利用计划法等产生的管制) 。社会性管制的具体形式主要有产品质量 管制、工作场地安全：卫生管制、环境污染管制以及合约条款管制等。“ 管制分类与内容见表1 1 。t 袁1 1 管制分类与内容 直接管制 管制分类间接管制 经济性管制 社会性管制 实旆公平竞争管制，由应用于自然垄断行业，对应用于外部经济以 管制内容反垄断法等对垄断等在公益事业的进入、退防止公害、保护环境、 不公平竞争的制约。出、融资、价格的制约。保证健康、安全等。 资料来源， 目 檀草益徽观规制经济学北京，中国发展出版社，1 9 9 2 ：2 7 1 2 2 政府管制的动因 管制的动因是政府管制理论关注的核心问题，许多学者从不同的方面提出了 各种理论。一般认为市场失灵是政府管制的必要条件，管制是政府对市场失灵的 最通常反应，即出于对市场失灵而进行的校正性替代。 具体来说，管制的理由主要可以概述为三个方面： 第一，资源配置效率的原因。与完全竞争相比，垄断导致产量减少而造成的 损失( h a r h e r g e r ，1 9 5 4 ) ，耐用于竞争垄断利润的寻租行为造成社会资源浪费 ( t u l l o c k ，1 9 6 7 ) m ，由于缺乏竞争压力而造成垄断企业平均成本比完全竞争 企业平均成本高的“x 效率”( l e i b e n s t e i n ，1 9 6 6 ) 叫等。另一个原因是社会财 富分配的公平原因，垄断会造成财富以垄断利润的形式由消费者向垄断企业所有 者转移，所以从促进社会福利和稳定社会生活的角度出发，也需要对自然垄断产 业进行管制。 第二，自然垄断企业定价原因。一方面，自然垄断行业多具有普遍服务性特 征，与公众日常生活息息相关，需求弹性很小。这决定了该类行业应将公益性目 标摆到定的位置上；另一方面，天下没有免费的午餐，作为一个企业，它追求 利润，追求效益。垄断会造成财富以垄断利润的形式由消费者向垄断企业所有者 转移，如不进行适当管制，垄断企业会倾向于制定垄断高价，掠夺消费者。 第三，信息不对称。信息不对称是普遍存在的，但在自然垄断行业中非常 4 明显，相对于生产者而言，消费者具有明显的信息劣势，以致消费者在购买和消 费过程中根本无自由选择权利，所以需要政府实施市场管制。以使消费者得到安 全可靠和公平合理的服务 1 2 3 政府管制的理论发展 从政府管制的理论发展可以看出，管制理论的主要任务是解释以下问题：谁 是管制中的利益相关者? 谁会从中得益或受损? 会采取什么形式进行管制? 以 及管制对资源配置的有何影响? 而回答这些问题的关键在于政府管制是为谁服 务的。自有政府管制以来，随着管制的不断实践，管制理论在不断发展。而政府 管制理论的发展基本上就是沿着“政府管制为谁服务”的争论展开的。最早的管 制理论，是建立在传统观点上的政府管制公共利益理论，其目标是实现公共利益 最大化，后因实践中政府行为目标的偏差和生产者对管制的寻求，被政府管制部 门利益理论所替代。政府管制部门利益理论的建立和发展使人们充分认识到政府 管制失灵的存在，从而导致各市场经济国家大规模的政府管制改革，包括放松管 制和激励管制。与此同时，政府管制理论也朝着两个方向发展：一是为放松管制 实践服务的放松管制理论：二是意在提高政府管制效率的激励管制理论。 ( 1 ) 政府管制公共利益理论 政府管制公共利益理论是最早的政府管制理论，在2 0 世纪6 0 年代以前的很 长时期内，它一度被作为正统理论在政府管制经济学中居于支配地位。该理论的 基本观点是，假定政府管制以公共利益最大化为目标，管制的目的是为了提高资 源配置效率，增进社会公众的福利。 政府管制公共利益理论产生的基础是市场失灵。在市场经济的运行中，依靠 市场机制自身的力量必然会在自然垄断、外部性、不完全信息、过度竞争等领域 出现资源配置低效或无效。这就为政府管制提供了台理性。政府管制可以通过直 接干预或间接影响企业或消费者的决策来提高资源配置效率，增进全社会的福 利。如政府对自然垄断行业的价格管制和进入管制、对造成负外部性征税和对正 外部性给予补贴、对产品质量和安全卫生进行管制等等，都能够纠正市场失灵， 提高资源配置效率和增进社会福利。旧 传统的政府管制公共利益理论从理论上分析了政府应在什么时候实施管制 及管制应该达到的目标，其前提条件是：一是自由放任的市场运行特别脆弱且运 作无效率；二是政府管制无需成本( p o s n e r ，1 9 7 4 ) 。医而政府管制公共利益理 论本质上是一种规范分析，带有一定的理想化色彩许多经济学家通过大量的实 证研究，发现管制的实际效果与传统的公共利益理论所追求的管制目标并不一 致。主要体现在几个方面：第一，按照公共利益理论，政府管制是市场失灵的结 果，但事实上在许多情况下，管制并不必然与市场失灵相联系，某些情况下政府 管制是由于受管制企业支持管制甚至特意寻求管制而产生的结果；第二，按照公 共利益理论，政府管制的目标应是公共利益最大化，但事实上，政府管制往往是 通过立法行动和管制机构来完成的。立法机构和管翩机构作为政府的代理人，有 追求自身利益最大化的倾向。为追求自身利益最大化，在某些情况下，立法机构 和管制机构会制定和实施有利于受管制企业的管制政策。 ( 2 ) 政府管制的部门利益理论 部门利益理论是由施蒂格勒首先在1 9 7 1 年发表的一篇重要论文中提出，随 后由p e l t z m a n ( 1 9 7 6 ) 和p o s n e ( t 9 7 4 ) 予以发展。这一理论是与公共利益理论 完全相佐的。它认为，确立政府管制的立法机关或政府管制机构仅仅代表某一特 殊利益集团的利益，而非公共利益。管制的部门利益理论以管制的受益者和受损 者分析为中心，说明产业集团、政治家和行政官员各方都在管制中受益。按照部 门利益理论，一种旨在限制垄断、促进竞争的管制制度安排，最终演化成少数利 益集团获利的低效甚至无效的制度，这意味着管制制度的失灵。“部门利益理论 是建立在以下假设基础之上的：政府的基本资源是权力，各利益集团能够说服政 府运用其权力为本集团利益服务；管制者是理性的，能选择使其效用最大化的行 动。在这样的假设基础上得到的结论是，政府管制是为了适应利益集团最大化其 收益需要的产物，一个特定的霹4 益集团能够通过说服政府实施有利子自己的管制 政策雨把社会其他成员豹福利转移到自己手中。政府管制韵部门利益理论揭示 出，管制是被利益集团和管制者所共同喜好的一种制度。同时表明，管制易于使 组织得更好的利益集团受益，因为组织得更好的利益集团能够提供更大的政治支 持，并能从中获得更多的收益。部门利益理论的一个直接派生物是政府管制俘虏 理论，是对公共利益理论最具影响力的挑战。该理论认为，促使政府进行管制的， 或是管制对象本身，或者是其他可能从中获盏的人，政府管制与其说是为了社会 公共利益的目的，不如说是特殊的利益集团寻租的结果。与管制公共利益理论完 6 全相反，管制俘虏理论认为，管制的提供正好适应了产业对管制的需求( 即立法 者被管镱8 产业所俘获) ，而且，管制机构也逐渐被产业所俘虏。管制俘虏理论的 基本观点是：不管管制方案如何设计，管制机构对某个产业的管制实际上是被这 个产业“俘虏”，其含义是管制提高了产业利润而不是社会福利。管制俘虏理论 与管制历史极为相似，因而比公共利益理论更具说服力。 政府管制的俘虏理论意味着政府管制存在失灵的可能。政府管制俘虏理论的 总体影响是增强了反政府管制的倾向，西方国家出现的放松管制浪潮与此有一定 关系。这一理论也为政府科学地制定和实施管制政策敲响了警钟，因为在政府管 制过程中缺失存在着寻租与创租的情形。 ( 3 ) 放松管制理论 随着管制实践的进行，管制失灵和管制成本的上升，导致市场经济国家大规 模的放松管制运动。与此同时，在理论上，促使经济学家提出相应的放松管制理 论：一是在充分认识管制失灵的基础上，提出了管制的成本一效益理论；二是对 作为经济性管制的主要理论基础一传统自然垄断理论迸行反思和修正后，提出了 建立在网络经济效益和规模经济基础上的自然垄断理论和可竞争市场理论。“ 一政府管制的成本一效益理论。市场失灵是政府管制存在的必要条件，但 市场失灵并不是政府管制的充分条件。因为政府管制同样会出现失灵，即管制失 灵。管制失灵主要表现在以下凡个方面：嘲第一，企业内部无效率。首先，管制 者在信息不对称条件下制定的管制政策未必最优；其次，价格管制、进入管制和 投资管制事实上都会封闭企业经营资源得 ；l 充分利用豹途径，从而导致企业内部 的低效率或无效率。第二，管制费用及其增加。管制者为实行行之有效的管制， 需要搜集、分析和加工信息，在企业与政府之问进行适当调整，因i 酊必然要花费 行政费用。而且被管制的范围越广，管制部门越多，管制费用也将越大。第三， 寻租成本的产生。特殊利益集团为获取垄断利润( 即租金) ，会促使立法者和管 制者采取有利于自己的管制方式，甚至为寻求管制会花费大量的资源向立法者和 管制者寻租。寻租成本是一种社会福利的净损失。第四，管制滞后产生的损失。 一项管制的制定和实旌需要一定的时问，从而产生管制时滞。管制时滞会使企业 的行为落后于市场变化，使企业蒙受一些损失。 管制失灵所造成的成本统称为管制成本。管制效益则是指一项管制新增加的 收益，可以用社会经济福利的增加来表示。管制的成本效益理论认为，如果一 项管制的效益大于成本，实施管制将有意义；相反。如果一项管制的效益小于成 本，则应改革管制，包括取消管制和激励管制。 建立在网络经济效益和规模经济基础上的自然垄断理论。李怀在其自 然垄断理论理论研究一书中，对自然垄断行业的理论根源提出了新的见解。他 认为规模经济、范围经济或成本次可加性并不能作为自然垄断的依据，而提出了 网络经济效益。网络经济指的是一种特殊的经济形态或产业。具有网络特征的产 业往往是世界上同类产业中固定成本最高的产业。固定成本越大，边际成本越小， 网络经济效益就越高。他还认为，网络经济效益和规模经济二者只要具备其一作 为弱t j 然垄断的必要条件，把弱规模经济从自然垄断领域中排除出去，划归到竞 争领域里。这样，就能有效解释当代世界各国自然垄断产业改革和发展的现实状 况。并且构成自然垄断赖以成立的充分条件是：在且仅在网络经济的条件下，单 一网络所带来的网络经济效益高于并存下的竞争机制所产生的效益，即单一网络 的垄断所产生的效益高到无法竞争的程度( 即引进竞争所带来的效益不可能高于 垄断) 的情况下。其新的自然垄断理论主要内容和基本框架结构大致为：一是从 生产函数来看，当产出的增长比例高于要素投入的增长比例而呈线性增长或指数 化增长对，所产生的规模经济或随络经济效益就构成了自然垄斯赖以成立的必要 条件；从成本函数来看，用于基础设施投资的初始成本之高，而边际成本之低， 二者的反差程度导致长期成本曲线向右下方倾斜，因此构成自然垄断赖以成立的 必要条件。二是在且仅在网络经济的条件下，单一网络所带来的网络经济效益高 于多网并存下的竞争机制所产生的效益，即单一瞬络的垄断所产生的效益高到无 法竞争的程度( e p 引进竞争所带来的效益不可能高于垄断) 时，才构成自然垄断 赖以成立的充分条件。 可竞争理论。可竞争市场理论( t h e o r yo fc o n t e s t a b l em a r k e t s ) 是美 国著名经济学家鲍莫尔( 吼b a u m 0 1 ) 以及帕恩查( j c p a n z a r ) 和韦利格 ( r d w i l l i n g ) 等人在芝加哥学派产业组织理论的基础上提出来的。可竞争市 场理论是以完全可竞争市场及沉没成本等概念的分析为中心，来推导可持续的有 效率的产业组织的基本态势及其内生豹形成过程。按照鲍奠尔等人的定义，在完 全可竞争市场上，由于沉没成本为零，因此潜在进入者为了追求利润会迅速地进 8 入任何一个具有高额利润的部门，并能够在现存企业对进入做出反应前无磨擦地 快速撤出，即“打了就跑”策略( h i t - a n d - r u n ) 。可竞争市场是相对于传统的完 全竞争概念所提出的一种理念性的市场概念。可竞争市场理论的基本假设条件 是：一是企业进入和退出市场( 产业) 是完全自由的，相对于现有企业，潜在进 入者在生产技术、产品质量、成本等方面不存在劣势：二是潜在进入者能够根据 现有企业的价格水平评价进入市场的盈利性；三是潜在进入者能够采取“打了就 跑”( h i ta n dr u n ) 的策略。甚至一个短暂的赢利机会都会吸引潜在进入者进入 市场参与竞争：而在价格下降到无利可图时，它们会带着己获得的利润离开市场。 即它们具有快速进出市场的能力，由于它们在撤出市场时并不存在沉淀成本，所 以，不存在退出市场的障碍。可竞争市场理论的主要内容可概括为以下两点：第 一，在可竞争市场上不存在超额利润。因此，垄断企业只能制订超额利润为零的 “可维持价格”( s u s t a i n a b l ep r i c e ) ，以防止潜在进入者与其发生竞争，即垄 断不阻碍市场的竞争性。第二，在可竞争市场上不存在任何形式的生产低效率和 管理土的x 低效率( x i n e f f i c i e n c y ) 1 1 i * 因为生产和管理上的低效率都会增加 不必要的成本，这些非e 常成本像高于平均利润的非正常利润一样，会吸g 效率 较高的潜在竞争者进入市场。因此，虽然从短期看，现有企业可能存在低效率现 象，徂从长期看，潜在进入者韵威胁会迫使现有企业消除生产和管理上的低效率 问题。按照可竞争市场理论，放松政府管制，消除进入产业市场的法规壁垒，允 许新企业进入市场参与竞争，是更为有效的办法。按照可竞争市场理论，在近似 的完全可竞争市场上，自由放任政策比通常的反托拉斯政策和政府管制政策更为 有效。少数几家大企业纵向兼并或横向兼并，传统的观点都认为会带来垄断弊端， 而在可竞争市场条件下，它们都变成无害的甚至可能是更有效率的。 ( 4 ) 激励管制理论 新自然垄断理论和可竞争市场理论为自然垄断产业的放松管制提供了理论 依据，但并不能据此全部取消政府管制，在许多情况下尤其是自然垄断条件下仍 然存在管制的理由。另一方面，虽然当管制效益大于管制成本时，实施管制是有 意义的，但管制失灵和管制成本上升的现象却又不容忽视，所以就有必要尽可能 地降低管制成本。为了对继续保留的管制进行改革，以提高受管制企业效率，降 低管制成本，激励性管制应运而生。所谓激励管制，就是在保持原有管制结构的 条件下，给予受管制企业以提高内部效率的刺激，即给予受管制企业以竞争压力 提高生产效率和经营效率的正面诱因。在经济性管制方面，激励性管制的内容 主要有：特许投标制、区域闻竞争理论、价格上限管制、社会契约制度等。激励 性管制存在的优势是很容易理解的，通过实施激励性管制，既在一定程度上解决 了受管制企业的激励不足和管制滞后而引发的低效率问题，同时也有助于提高管 制过程的效率。 1 2 4 国内外供水业政府管制研究综述 ( 1 ) 美国供水业管制制度变迁概述 美国供水业管制体制和法规。美国虽然没有全国性统一的水法，但其法 制建设比较完善，法律对于水资源开发剩用和管理的每一个环节都有较为详尽的 规定。联邦环保局( e p a ) 主要依据法规安全饮用水法、清水法进行管制。 美国的城市供水管制体制分为三级：联邦、州和地方。地方水管制机构实际上是 一些经济实体，与政府机关没有直接隶属关系。另外，民间中介组织异常活跃， 有水工程联合会和水环境联合会，是非盈利性国际组织。 美国供水公司经营方式。美国供水业过去主要由政府筹资兴建，现在政 府仍然担当主角，但近年来，政府积极通过公私合营来改进城市供水的基础设施。 私营比例正在增加，已占到1 5 9 6 左右，公私合营的方式也很多。 美国供水业价格管制。美国没有全国统一的水价审批机构，水价完全出 市场调节，各机构都根据自己的政策、自己的实际情况制定各自的水价，水费等 级和种类繁多，且差别很大。政府规定供水机构既不能盈利，也不让其亏损，因 此在水价制定上以不盈利为原则，但必须保证投资的回收、运行维护管理和更新 改造所需开支的自理。在制定水价时，把排水费、污水处理费、国家规定征收的 增值税等也核算进去，水价太高，用户承担有困难时，国家再反过来补助一部分， 起到调控作用。美国的水价采用投资回报率管制。水价的制定程序是：由供水公 、， 司提出意见，交价格管理委员会研究，如能通过再经过州公用事业局批准后执行。 还举行有公众参与的价格听证会，听取更多人士的意见。由于水价很大程度上是 由用户决定，既避免了可能出现不合理的垄断价格，也为顺利执行已经决定的价 格奠定了基础。“”m 美国供水业质量环境管制。美国认为在公用事业中，供水是国外打击的 1 0 最脆弱点。而供水关系到工业生产、人民健康和信心的战略地位。在9 11 事件后 供水企业的使命也由向用户始终可靠地供应安全钓水突然地扩大到安全防范和 反恐怖。美国对反恐怖采取的系列防范措施包括总统6 3 号令组织国家基础设施 防护中心 n i p c ，并指定1 j s e p a 负责供水分部。 美国人没有喝开水的习惯，要求自来水都能直接饮用。对供水实行全面的质 量控制：符合要求的水源和水源保护；收集井及收集系统的保护；符合要求的净 水工艺构筑物和良好的管理维护：完善的配水系统和良好的维护管理；用户可获 得饮用水水质资料和联系的渠道。美国实施向用户定期报告水质制度后取得良好 效果。一般居民可在鼹上查到供水水质，水质项目的卫生意义及制订标准的依据， 经常关心的水质问题的闯和答等资料。除供水企业网站，e p a 及自来水协会均有 内容很全面的网站。e p a 安全供水热线能迅速解决用户所关心的水质闯题，另外 遇到发生微生物有问题的水质，需立即通过各渠道全面地通知用户喝开水或瓶装 水。 美国十分重视保护水源。首先是立法标准高，政策配套。联邦清水法于 1 9 7 2 年颁布实施，主要目标是使美国所有水体清涪到能养鱼能游泳的程度，不 向水体中排放任何污染物。为此规定任何工业和生活废水都须经过严格处理，达 标后才能捧放。政府对各地修建废水处理厂给予一定的财政补贴。其次是执法严 格。1 9 9 8 年，美国环保局颁布了城镇公共用水的“节水规划指南”，对不同规模 公共供水系统提出了不同的最低限度的节水措施和规划，并对供水企业制定了 系列的节水措施要求，如提供用户改装更换的成套节水器具，普遍安装水表，进 行管网压力控制，供水记账，向用户提供信息和教育，进行用水审计，协助大用 户分析用水的费用和有效性，提高绿化灌溉用水效率，制定干旱季节或紧急事故 时的用水标准与法规等。 ( 2 ) 英国供水业管制制度变迁橛述 英国是国际上最早对供水业实行私有化的代表，作为供水业管制改革的“先 行者”，其成功和失败之处无疑可为我国供水业改革和发展以及政府管制提供有 益的借鉴。 英国供水业的管制体制和法规。英国供水业发展历史悠久，自1 8 1 2 年开 始形成了具有一定规模的城市供水系统，最早是私人经营，议会是管制主体，其 基本管制方式是规定盈利上限不超过所有资本的1 0 。到了二十世纪初期，由于 以地方政府为主导的市政债券的出现，地方政府逐渐成为供水业投资的主体。 1 9 7 3 年，国会批准对英国供水业进行产业化重组，把1 0 0 0 多个分散的水业主体 整合成了1 0 个流域水管理局，其指导思想是进行“江河盆地一体化”管理，以 取得规模经济和范围经济效益，提高供水服务效率，特别是满足欧共体严格的环 保要求。水管理局在各自的地区范围内，全面负责自来水供应、下水道系统、污 水处理、制定水资源计划、控制污染、渔业、防洪、水上娱乐和环境保护等方面 的工作。 1 9 8 9 年，英国政府颁布了新的水法，将1 0 个地区水管理局实行了私有 化，改制为国家控股的纯企业性公司，在伦敦交易所上市，集资3 6 亿英镑。为 了吸引投资者，政府当时勾销了这1 0 个水管理局的所有债务( 7 8 亿美元) ，并 注入了1 9 亿美元资金。政府颁发给这些公司的经营许可最多为2 5 年o “。私有化 后，英国政府建立了一整套供水管制体系，其基本架构是三部管制法规：1 9 8 9 年的水法、1 9 9 1 年的水产业法和1 9 9 1 年的水资源法，将环境、经济 和社会以及水质三个方面韵管制职能分别纳入三个独立酾管制部门。这样，在英 国供水业就实现了政企分离，提高了相互独立羽管制机构之间的政策的透明度。 此步 ，管制机构还包括垄断与兼并委员会和公平交易办公室，如果供水管制办公 室和被管制企业在修改经营许可证条款等方面发生冲突，则提交垄断与兼并委员 会和公平交易办公室综合裁决。 荚国供水业进入管制。英国政府通过一系列降低进入壁垒的政策措施， 积极引进与发展直接市场竞争。有以下重要举措：1 9 9 2 年颁布竞争和服务( 公 共设施) 法，允许供水企业在毗邻地带开展竞争，但竞争的对象局限于居民家 庭，1 9 9 6 年又扩大到非居民家庭。1 9 9 5 年公布文件“供水业的竞争：允许插入 经营及其管制”，使区域外企业可以进入送域内企业，顾客( 特别是大顾客) 对 自来永经营企业具有选择权，打破了地区性垄断经营的局面。o 町1 9 9 6 年环境署 公布了题为“供水：增进顾客选择”的咨询报告。提出新企业有权使用现有企业 的管道网络，向顾客提供供水和污水处理服务。并详细公布了使用公共管道协议 的有关问题。“7 1 英国供水业价格管制。英国采取最高限价管制模型，允许的涨价幅度系 数的公式为：p = r p i ( 零售物价指数) + k ( 调整系数) 。政府制定的最高限价应 能够补偿水务公司有效提供服务和进行资本投资花费韵成本，同时对投资人( 此 为广义投资人的概念，包括债权投资人和股权投资入) 提供合理的投资回报。由 于政府限价的适用周期为5 年，上述最高限价制度一定程度上保证了水价水平的 稳定性和可预测性，为供水业的运营和资本筹集提供了相对稳定的外部经营条 件，降低了由于政府管制带来的价格的不确定性的投资风险。 在确定k 时，政府根据供水公司提供的成本资料和行业比较资料，确定构 成最高限价中的成本数据。在计算最高限价的成本和投资回报构成中，政府使用 的是“目标成本和利润的概念”，即上述成本和利润的确定已考虑了历史经营效 率提高和投资效率提高的影响及在下一价格周期内预期效率改善目标。这既克服 了由于竞争市场的缺位带来的不合理的垄断利益问题，保护了弱势群体供水 用户的利益。同时促使企业自觉优化生产要素组合，进行技术革新和加强企业内 部管理，以提高生产效率，实现股东价值的最大化。因此，上述的最高限价制度 也包含了对水务公司的激励制度。 、英国供水业环境管制。环境署负责保护和提高淡水( 包括地下水和地表 水) 曲水质，确保供水水质适合居民和生态系统使用。环境署已经成功地推动供 水业承担起防治水污染的责任。1 9 9 0 年，环境署宣布，在1 9 9 8 年前将逐步禁止 向海洋倾倒污水物质，同时宣布将采纳欧共体的“城市废水处理指令”，要求污 水处理厂增加新的设备以处理倾入江河、海洋的污水物质。环境署还承担防止污 染和对制造污染人进行处罚的责任。 环境署还承担另外一种责任，即确保水资源得到适当的利用。制定长远的水 资源使用规划，对当地的水资源进行监控，颁发“取水许可证”，对从环境中抽 取的水量实施限制；确保当地的水资源能够满足社会和环境在未来2 5 年内的用 水需求。 英国供水业质量管制。英国政府对供水业实行严格的质量管制。要求供 水公司在1 9 9 5 年前达到欧共体“关于饮用水质量与海滨浴场的指令”的有关规 定。饮用水监督委员会专门监督供水业是否达到欧共体的指令要求。 英国非常重视社会监督，o f 毗t 推出了一个“服务标准保证方案”来促进供 水企业提高服务质量。此外，在1 9 9 3 年3 月建立的供水业全国消费者委员会和 1 0 个地区消费者委员会也在积极配合o f w a t 维护消费者利益“。 ( 3 ) 国内供水业政府管制研究 近几年随着我国供水业市场化改革的逐步推进，政府管制渐显其重要性，理 论界和实践界都加大了研究和探索力度，有的也取得了阶段性成果。国内供水业 文献大致分为两大部分：一是对国外经验的介绍和总结，二是对中国供水业政府 管制改革的设计。 进入2 0 世纪8 0 年代后期，我国出现了许多介绍西方管制理论的与实践的文 献，如1 9 8 9 年翻译出版了斯蒂格勒的 产业组织和政府管制( 潘振民译) ，本 书汇集了美国已故的著名经济学家乔治施蒂格勒关于产业组织和政府管制的一 些重要论文，主要有规模经济、论寡占、信息经济学、管制者能管制什 么和经济管制论。施蒂格勒长期从事产业组织和政府管制方面的理论研究。 由于在产业组织和政府管制方面的开创性研究，施蒂格劫荣获1 9 8 2 年诺贝尔经 济学奖。1 9 9 2 年翻译出版了植草益的微观规制经济学( 朱绍文等译) ，本书 在吸取欧美各国“规制经济学”理论精华的基础上，结合日本对大型公用企业、 事业单位所实施的“规制”实践，在理论上做出了创新，提炼出了新兴的“规制 经济学”。本书作者植草益教授担任过闩本政府的电力、煤气、电气通讯等公用 事业的审议委员会委员，又参加过“行政改革审议会”专门委员会的指导工作， 掌握许多具体情况和一般难以获得的资料。1 9 9 9 年翻译出版了丹尼尔f 史普博 的管制与市场( 余晖等译) ，2 0 0 0 年翻译出版了产业经济学前沿问题( 于 立等译) ，本书由英国威尔斯大学卡布尔教授主编，汇集了有关产业经济学方面 的前沿论文多篇。主要议题有企业经济学、各种生产企业形式、推疆变差、寡头 垄断与福利、产品差异化模型、进入与市场份额变化、策路性r d 与创新、公 用摹业规制经济学的最新发展、和时间序列模型等。2 0 0 1 年翻译出版了拉丰和 寨勒尔合著的电信竞争( 胡汉辉等译) 。拉车和泰勒尔合作于2 0 0 0 年出版的 专著电信竞争一书回顾了2 0 多年来美国、英国等发达国家电信改革的进程， 利用产业组织理论和产业分析方法对电信业的规制与竞争问题进行了详细的经 济学分析，堪称这一发