（行政管理专业论文）转型期中国行政听证制度多视角研究.pdf

西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读 学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和 借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同 时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作 者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 年月 日 指导教师 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签名： 年月 e 1 中文摘要 听证程序是指国家行政机关在做出决定之前，给予利害关系人提供发表意 见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩论的程序，其实质是听取利害关 系人的意见。自从1 9 9 6 年中华人民共和国行政处罚法中做出有关行政听证 会的规定以后，行政听证程序的适用范围逐渐扩大，所起的作用也逐步明显。 然而，中国实行行政听证制度的时间不长，具体制度上还存在许多不够完善 的地方。因此，有必要对如何完善中国行政听证制度进行研究，以提高政府政务活 动的透明度，使行政机关做出的行政决定更加客观公正，能有效地保护公民的正 当权益。 本文借鉴法律学、法理学、经济学、行政伦理学等领域的研究方法及成果， 对处于中国社会转型期语境下的中国行政昕证制度进行了全方位的剖析，进而对 现阶段我国行政听证制度的地位、面临的问题以及可供选择的改进措藏提出了自 己的看法。 通过对以上几个方面的分析，文章认为，从政治上看，听证制度符合我国“人 民当家作主”的根本政治制度，是我国政治现代化的必然选择：从经济角度看， 行政听证短期内可能会导致行政效率的降低，但从中长期来看，其成本要远远低 于受益。从伦理的角度来看，行政听证也是行政人员伦理道德在行政实践中的体 现，最后文章认为，行政听证法律法规体系的健全，是我国现阶段完善行政听证 制度的迫切要务。 【关键词】：中国转型期行政听证制度行政程序多视角 a b s t r a c t t h eh e a r i n gp r o c e d u r ei sap r o c e d u r et h a tr e q u i r e st h en a t i o n a la d m i n i s t r a t i v e o r g a nt oo f f e rt h ei n t e r e s t e dp a r t yt h ec h a n c et oe x p r e s so p i n i o n s ，p r o p o s ee v i d e n c e s o ri n i t i a la r g u m e n t sb e f o r et h ea d m i n i s t r a t i v em e a s u r e sw a sc a r r i e do u t ，i t se s s e n c ei s t ol i s t e nt ot h ei n t e r e s t e dp a r t y ss u g g e s t i o n a f t e r1 9 9 6 ，w h e na d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y l a wo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n aw a si s s u e d , t h es c o p eo fa p p l i c a t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gp r o c e d u r ee x p a n d e d g r a d u a l l y , a n dt h ef u n c t i o ni tp l a y e d e n h a n c e dt o o h o w e v e r , d u et om a n yr e a s o n s ，c h i n e s ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gi sn o ts o c o m p l e t eu n t i ln o w , t h e r ea r el o t so fp r o b l e m si nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fc h i n a s oi ti sv e r yn e c e s s a r yt ou n d e r t a k ef u r t h e rr e s e a r c ho nc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gs y s t e mi no r d e rt oi m p r o v et h et r a n s p a r e n c yo fg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v e a c t i v i t y , a n dt os t r e n g t h e nt h eo b j e c t i v e n e s sa n dj u s t n e s so fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n ，s ot o p r o t e c tt h ec i t i z e n sj u s tr i g h t sa n di n t e r e s t se f f e c t i v e l y t h i st h e s i sa t t e m p t st ou s et h er e s e a r c ha p p r o a c ha n da c h i e v e m e n to fl a ws c i e n c e ， j u r i s p m d e n c e ，e c o n o m i c sa n da d m i n i s t r a t i v ee t h i c se t c ，t ou n f o l dt h em u l t i v i s i o n a n a l y s i s o nc h i n aa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mu n d e rt h e l i n g u i s t i cc o n t e x to f t r a n s f o r m a t i o n ，a n dt h e nb r i n go u tt h ea u t h o r so w nv i e wo nt h ep o s i t i o n ，p r o b l e ma n d p r o b a b l es u i t a b l em e a s u r eo ft h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mo fo u rc o u n t r ya tt h e p r e s e n ts t a g e t h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h ea b o v es e v e r a lr e s p e c t s ，t h ea r t i c l ed r a w so u ti t s c o n c l u s i o n st h a t ，f o rt h ev i e wo fp o l i t i c s ，t h ea d m i n i s t r a t i v eh e a t i n gs y s t e ma c c o r d s w i t ht h ef u n d a m e n t a l p o l i t i c a ls y s t e mt h a t ”t h ep e o p l em a s t e rt h e r eo w i ia f f a i r s ”o f o u rc o u n t r y ；f r o mt h ev i e wo fm o d e m i z a t i o n ，j ti st h ei n d i s p e n s a b l ec h o i c ei nt h e p r o c e s so f m o d e r n i z a t i o no fo u rc o u n t r y f r o mt h ev i e wo f e c o n o m i c , t h e a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gm a yc a n s et h er e d u c i n go fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys h o r t l y , b u ta c c o r d i n gt om e d i u mo rl o n gt e r m ，i t sc o s tw i l lb ef a rl o w e rt h a nb e n e f i t f r o mt h e p o i n to fv i e wo fe t h i c s ，t h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gi st h ee m b o d i m e n to f a d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e l se t h i c si nt h ea d m i n i s t r a t i v ep r a c t i c et o o a tt h e p r e s e n t s t a g e ，i ti s t h em o s tu r g e n ta n di m p o r t a n tt a s kt h a tt oe s t a b l i s ha n di m p r o v et h e a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n ss y s t e mo fo u rn a t i o n k e yw o r d s ：c h i n a ；t r a n s f o r m a t i o np e r i o d ；a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g s y s t e m ：a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ；m u l t i v i s i o ns t u d y 1 导论 1 1 选题的背景和意义 本论文的题目是：转型期中国行政听证制度多视角研究。研究的中心问题是： 转型期中国行政听证制度的多层面剖析。 近年来，随着依法治国进程和社会经济发展的加快，政府行政职能的改革深 入，行政法律体系的完善，公民的利益维护意识越来越强，各种以行政执法的不 到位或不规范引发的各类群体性矛盾的日益增多，如征地拆迁、补偿、工资福利 待遇的提高等，绝大多数群体性案件都涉及到当事人的维权问题，这类矛盾都属 于行政法律调整范围内的案件，在政府组织调查处理时，引入听证程序进行处理 已经成为经常使用的手段之一。 自从1 9 9 6 年1 0 月1 日开始正式执行的行政处罚法规定了昕证程序之后， 价格法、立法法等也规定了听证程序，一时听证热传遍神州大地，公交涨 价要听证，环保收费要听证，甚至行政立法也在听证，各类价格听证会的举行已 经让人习以为常：从民航价格、居民电价、水价，到中小学一费制”，政府在决 策过程中，越来越多地听取消费者和经营者等各方面的意见。 昕证制度，这个带有现代民主政治色彩的制度，正在走进中国的行政决策和 立法程序中。1 9 4 6 年，美国制定联邦行政程序法，第一次规定听证程序为行 政程序的核心。它的基本精神是：以程序的公正，保证结果的公正。 但是，由于我国行政程序法律还不够健全、行政相对人参与意识相对较弱等 原因，我国行政听证的理论及实践中都存在着许多亟待解决的问题。 现有关于行政听证问题的研究成果多为“问题”与“解决方法”的两段论，未能 从更深的层次对行政听证制度作出全方位的研究，因而不能全面细致的把握这一 问题。本文试图从经济、法律、行政伦理、行政现代化、依法治国等角度出发， 对目前我国行政听证问题进行多角度的分析和研究，以求从更深的层次上理解转 型期行政听证问题，进而针对行政听证中的具体给出了自己的见解，期望对我国 行政听证制度的完善和发展能有一些借鉴意义。 1 2 研究思路和方法 本文借鉴法律学、法理学、经济学、行政伦理学等领域的研究方法和研究成 果，对转型期中国社会的行政听证制度加以多角度的审视。多学科的研究方法可 以超越就事论事型的研究方法的单一性和局限性，能从多个不同的领域和视角对 研究对象给出互不相同但互有联系的认识；借鉴多学科的研究成果可以掌握最前 沿和最详尽的资料和素材，能够比较全面的利用现有理论，扩大用以佐证文章观 点的基础。 本文运用法理学关于民主的最新研究成果以及法律学有关行政程序的概念， 可以对行政听证制度产生的内在动因有较深层次的认识。 在行政听证的经济学分析中，本文运用成本效益的分析方法对我国现阶段 行政昕证制度的经济成本与行政效率的关系进行了定性的分析。 在对行政听证做出法理学、法律学以及经济学的分析之后，本文进一步将行 政听证置入现代行政伦理和政府责任的研究框架进行审视。 综上所述，本文以社会转型期为考察背景，以行政听证现存问题为出发点， 通过运用多种学科的研究手段和研究成果，对我国行政听证制度现阶段所面临的 问题以及可能的解决办法进行了全面的分析。 1 3 内容安排与逻辑框架 本文在内容安排上分成十一个部分： 第一部分，引言。对本文的选题背景、研究思路、内容安排以及逻辑框架做 了简要介绍。对我国行政听证问题的现状进行了相关分析，指出行政听证在我国 已经有了相当的基础和发展，但还有许多需要解决的问题。学者们对此问题进行 了一些探讨和分析，却并未能对这一问题形成全面深入的认识。本文试图运用多 学科交叉的研究方法和成果，对行政听证进行研究，达成对这一问题的全面认识， 并针对其中可能的完善和发展措施提出了自己的见解。 第二部分，行政听证制度概述。从宏观层次对行政听证制度进行了梳理，对 行政听证的概念、原则、发展历程、法理基础等问题进行了分析，引出了我国行 政昕证制度的概念，继而对中国行政听证制度的产生背景，如市场经济的挑战， 公共决策的要求，公共管理的需要等进行了分析，并以中华人民共和国行政处 罚法为界限，对我国行政听证制度的发展阶段做了划分。 第三部分，中国社会的转型期分析。从社会转型期的概念出发，对中国社会 转型过程中与行政听证制度相关的新问题，如民主政治的过渡、法理基础的变动 与发展等进行了分析，透析了行政听证的独特环境背景。 第四部分，转型期中国行政听证制度主要问题。分析了我国行政听证实践中 出现的昕证透明度不高、听证公正性不足、听证平等性缺位、没有规定案卷排他 主义、行政行为中的听证不全面、听证组织不合理等问题，为下文的研究提供了 一个出发点。 第五部分，中国传统行政程序法概念。从中国传统行政程序法概念、自然公 正理论、民主的含义、三个方面对我国行政听证制度的法理基础做出了深入的分 析。 第六部分，行政听证的法律学研究。从听证程序与宪法的基本精神、行政听 证制度的合法性问题、实体法与程序法、行政法律体系的角度与行政听证的意义 四个方面对我国行政听证制度做出了法律上的分析。 第七部分，行政听证程序的经济学分析。对行政昕证的成本与行政效率的关 系进行了分析。 第八部分，转型期中国行政听证制度的伦理学研究。从行政伦理学、政府责 任两个方面给出了我国行政听证制度的伦理学分析。 第九部分，转型期中国行政听证制度其他问题研究。本部分将上文对于行政 听证问题的分析所没有囊括到的内容归入一类，相继分析了转型期中国行政听证 制度与行政管理现代化的关系、依法治国与行政听证程序、加入w t o 与国际化 接轨之后的行政听证程序发展以及现代媒体与行政听证制度四个问题，进一步完 善了本文的分析框架。 第十部分，转型期中国行政昕证制度对策研究。在以上几个章节的多角度分 析的基础上，对第四部分的分析结果产生了呼应。提出了建立关于听证制度配套 的立法体系、进一步扩大行政听证的适用范围建立高素质的行政听证主持人队 伍、强调听证笔录的决定作用、适当扩大听证参加人的范围、健全违反听证程序 的救济制度等六项完善措施。 第十一部分，结论。对论文的主要观点、研究结论做出了简要的总结，并对 论文的不足之处和有待进一步研究的问题进行了说明。 1 4 论文的创新之处 根据笔者的考察，现有对行政听证的研究多集中在实证研究的范畴，而且， 多为“问题一对策”的两段式研究，无法对行政听证制度作深层次的认知。在借鉴、 总结前人研究成果的基础上，本篇论文做出了如下几个方面的创新： ( 1 ) 本文尝试运用法律学、法理学、经济学、行政伦理学等多学科的研究 方法和研究成果来对行政听证制度做全方位的研究，得以借鉴成本效益分析、 行政伦理等概念对研究的主题作出更加深入、更加全面的认识。 ( 2 ) 本文寻根探源，详尽追溯了我国关于行政程序的传统，为研究中国转 型期行政昕证制度提供了历史的发展脉络，因此能对行政听证的发展沿革有较为 深入的认知，因而分析框架和思路能够更加符合中国的社会政治现状。 ( 3 ) 本文将研究客体放中国社会型期这一特定的背景下研究，因此其分析 的立足点更加切合实际，结论也具有较强的适应性和针对性。 2 行政听证制度 2 1 行政听证制度概述 2 1 1 行政听证的概念界定 听i 正( h e a r i n g ) ，渊源于英美普通法上自然公正听取两方面意见的法理，最初 适用于司法领域，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”o u d i c i a l h e a r i n g ) ；后来，听证逐步为立法所吸收，适用于立法领域，立法机关为制定合 理可行的法律而广泛邀请各方面代表人士、当事人及与立法议案有关的关系人陈 述意见以供立法机关审查议案的参考和依据，这种立法机关制定法律必须听取各 方意见的制度，学者称之为“立法听证”( l e g i s l a t i v eh e a r i n g ) 。 行政听证是指行政机关作出影响行政相对人权益决定前，有义务告知相对人 决定的理由和获得昕证的权利，行政相对人有权就事实和适用法律表达意见、提 供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、民主的方式从而确保行政决定 的合法性和妥当性，保障行政相对人平等有效地参与行政决定的一种法律制度。 行政听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表 现意见的机会，保障行政相对人的知情权、申请回避权、陈述权、抗辩权、申请 补救权等一系列重要的程序性权利。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关 可能的不当行政行为，缩小公民这类“弱势群体”与行政机关之间地位不平等所造 成的巨大反差。“公民正是通过这些程序上的权利来抗辩行政机关的执法权利， 调和其与行政机关法律地位不对等而造成的巨大反差，参与行政权的行使过程， 从而使自己从单纯的行政行为的对象变成了可以通过行政程序制约行政行为的 主体，从纯粹的被动者变成了一定条件下的主动者。”。听证权利作为一项重要 的程序性权利，对于公民实体权利的保护、对于监督国家机关依法行政都起着非 常重要的作用。“听证制度因而也成为行政程序法基本制度的核心。” 一般认为，行政听证是行政行为司法化的标志，具有“准司法性”。各国的行 政听证程序大体可以分为正式听证程序、非正式听证程序；事前听证、事后听证 蔡萍琴：“行政听证制度存柚的主要问题驶j 0 完善”， 亍政j 法，2 0 0 3 年第5 期，第9 0 页 2 罗豪才：现代行政法的平街理论，北京人学版剞1 9 9 7 年版第1 9 7m 。 4 等几种类型。作为行政民主化的一个重要标志，作为一项法律制度，行政听证充 满着民主的价值内涵和精神意蕴，它是人民主权的直接表现，是公众参与的有效 渠道，是公j f 行政的程序保障，是权利平等的生动体现，是行政公开的重要内核。 2 1 2 行政听证制度的原则 在国外，经过法学家及法官的努力，已经确立起一系列为保证听证程序公正 运行所必须的基本准则，这些准则包括：( 1 ) 职能分离原则。是指主持听证和作 出裁决的人和机构，不得同时为追诉者和调查者。( 2 ) n 避原则。是指在行政程 序中当事人具有理由足以合理怀疑听证主持人及裁决官员有偏见之虞者，该听证 主持人及裁决官员必须自行回避或由当事人申请其回避。( 3 ) 禁止片面接触的原 则。所谓片面接触是指当事人与作出行政决定的人员发生在听证之外且未列入记 录的沟通。这一原则可以避免因允许片面沟通形成先入为主、造成对事实认定的 潜在错误以保证听证公正。f 4 ) 当事人在听证程序中法律地位平等的原则。行政 法律关系的主体在听证程序中分别为行政原告和行政被告，在实体法律关系中， 双方的法律地位是不平等的，但为保证听证程序的公正，双方在程序法律关系中 应当居于平等的地位。岱) 决定必须基于记录的原则。这一原则指的是行政机关 作出决定的结论基础必须依靠听证中所获得的记录，其内容包括“书面证言、物 证以及在该程序中收入案卷的全部文书和申请书”。这一原则之所以必要在于： 如果允许行政机关在作出决定时可以随意背离听证记录，那么，在听证程序中所 提出的证据和辩论就失去了价值，从而导致听证程序流于形式。以上诸原则构成 听证制度的核心，这些原则可作为我国行政程序立法的参考和借鉴。事实上，象 职能分离、回避等原则己为我国行政处罚法所吸收。 2 1 3 行政听证制度的理论根据 听证制度的理论根植于英美普通法古老的“自然正义原则”，而自然正义原则 是在不同时代广泛流行的自然法思想的种表现。自然法是人类理性的体现。它 所代表的是一种比人类的一般( 实证) 法律更高一级( 道德) 的法律，而包含自 然法理念的自然正义原则只是一个程序方面的规则。它要求任何权力必须公正行 使，对当事人不利的决定必须听取他的意见。“听取对方的意见”正是听证的本质 所在。从实质内容上看，自然正义原则包括两个方面的内容：一是听证规则即当 事人在其利益受某决定影响时，作决定的人应充分听取其意见! 因此，行政机关 荧围法典- 宪法行政法卷* 第5 编第5 5 6 条第5 款中闺f i f i 号：1 颇钆。1 9 9 3 年版 5 在处理公民的诉愿时，必须在听取双方意见的基础上刁能做出决定；同时，行政 机关本身在和公民发生关系的过程中做出对公民不利的决定时，也必须听取行政 相对人的意见。公民必须有因蒙受不利而陈述意见的权利。具体而言，行政机关 听取行政相对人的意见包括三个方面的内容：( 1 ) 公民有在合理的时间以前得到 通知的权利；( 2 ) 了解行政机关据以做出行政决定的理由和根据的权利；( 3 ) 为 自己辩护的权利。行政机关必须给予行政相对人为自己辩护的权利。行政机关既 可以采取正式的听证也可采取非正式的听证方式听取行政相对人的意见。二是避 免偏见规则，即案件的裁决人不得对该案件持有偏见和拥有利益。公民在其权利 和利益受到行政决定的不利影响时，不仅有权为自己辩护，而且有权要求其意见 由一个没有偏私的行政官员来决定。这一规则导致了昕证程序中有关回避制度和 禁止单方面接触等制度。因此，基于自然正义原则理论根基上的听证规则是公正 程序的核心规则。 美国在制定宪法时，继承了英国自然正义理念，其程序正义主要体现在“正 当法律程序”之中。美国宪法修正案第5 条规定：“任何州不得未经正当的法律程 序而剥夺任何人的生命、自由或财产”。这条规定可适用于各州政府机关。美国 宪法规定的正当法律程序包括两个方面的内容：( 1 ) 实质性的正当法律程序。它 要求国会所制定的法律必须符合公平和正义。这种思想实质上等于承认效力高于 现实法的自然法的存在；( 2 ) 程序性的正当法律程序。它要求政府的“正式行动 必须符合对个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和做出裁决之前有意义 的听证机会”。行政法学所讨论的正当法律程序是指程序上的正当法律程序而 言。而听证是正当法律程序的主要内容，是美国公民根据宪法正当法律程序所享 有的一项权力。宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力，要求行政机关对 当事人做出不利的决定时，必须听取当事人的意见。因此，建立在“自然正义原 则”和“正当法律程序”基础上的听证制度，其实质是通过保障公民在程序上的权 利，从而实现行政的民主与公正。 2 2 中国行政听证制度概述 2 2 1 中国行政听证制度的发展背景 ( 1 ) 市场经济的挑战 以价格听证为例，在市场经济条件下，价格形成一般有两种机制：自由竞争 。( 美) 杰罗姆1 巴抡、托马斯+ 迪恩斯：瓷团宪法概论【m 】，刘瑞祥等译，北京：中周十 会科学版 1 9 9 5 年版，第1 2 8 砸。 形成的市场价格和非市场形成的政府定价与政府指导价。在竞争性行业，企业完 全拥有定价权，价格完全放开，政府不加干预，它可以根据生产成本和供求关系 决定并调整价格。在垄断性行业，政府则要对企业的定价权进行某种限制。因为 在垄断的情况下，垄断者是市场上唯一的供给者，它可以利用这种垄断权减少产 量、提高价格，实现自己的利润最大化，从而损害消费者和公共利益。8 因此， 如何协调市场经济条件下垄断行业的部门利益与国家利益、垄断经营者与广大消 费者、行政管理人与行政相对人之间的矛盾已经成为刻不容缓需要解决的问题， 而以利益调整为核心的价格听证正是解决目前中国经济市场化当中所存在的政 企不分、利益垄断现状的根本出路。 ( 2 ) 公共决策的要求 重大公共事务的决策要求遵循客观求实和信息完备的原则，要求运用并服从 人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时，决策者拥有完全的信息是不可 能的，一方面因为决策本身的复杂性，另一方面因为决策者知识和能力的有限性。 同时，随着改革开放的进一步深化，整个社会结构发生了一系列新的变化，利益 群体大量涌现，行业意识、社团意识、地域意识、阶层意识等都在深刻的觉醒之 中，利益分化和多元格局成为我国各级政府决策所面临的新情况。举行价格昕证 会，通过公开听证程序，可以避免因社会调查不充分、论证范围过窄所导致的定 价不合理、群众意见大的矛盾，也可以避免无视各阶层的利益要求、以个人或行 业为重的极端本位主义的决策行为。因此，价格听证是公共决策科学化和民主化 的必然要求，也是公共政策维持公共性的民主路径。 ( 3 ) 公共管理的需要 目前流行于欧美许多国家的“新公共管理”( n e wp u b h cm a n a g e m e n t ) 运动， 以管理主义理论( m a n a g e f i a l i s mt h e o r y ) 为导向，以“市场为基础的公共行政”、 “企业型政府”、“后官僚制度典范”为理念，旨在克服政府“大包大揽”、规模扩大、 角色错位、信任危机、不可治理性增加诸多问题。政府虽然还是专门的公共管理 机构，但并非唯一的机构。在政府之外，应当有一些准自治、半自治和自治的机 构去参与或承担公共管理的职能，公共政策的制定和执行也不能脱离政府外公共 组织而开展。社会公众共同参与的公共决策行为，是公共管理社会化的契约平台。 听证意味着政府管理手段从直接的行政干预为主转变为以间接的宏观调控为主。 2 2 2 中国行政昕证制度的渐进历程 。陈潭：“当前中国价格听证：基于结构和制度层面的公共政策分析“，删论探讨，2 0 0 4 年第6 期第2 0 负。 ( 1 ) 行政处罚法颁布前 听证作为一个舶来品，是公众参与决策的路径依赖。2 0 世纪初，伴随着政 府行政权的不断扩张，听证被应用于行政领域，形成了行政听证制度。我国的行 政听证以价格决策为突破v i 举行价格听证会肇始于2 0 世纪9 0 年代术，1 9 9 6 年 出台的行政处罚法首次大胆引入听证制度，规定行政机关在作出责令停产停 业、吊销许可证和执照、数额较大的罚款时进行听证，并对听证的具体程序作了 规定，把对行政监督的重心从事后阶段提到事前和事中阶段，这标志着我国民主 政治建设迈出了重要一步。 ( 2 ) 行政处罚法颁布之后 行政处罚法颁布实施后，根据转变政府职能和价格改革的需要，立法机 关将听证制度扩大到了行政决策领域。1 9 9 8 年实施的中华人民共和l 雪价格法 第2 3 条明确规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、 自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政 府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、 可行性”。价格法实施后，国家计委制定了政府价格决策听证暂行办法， 对政府价格决策听证的科学性和透明度、听证的组织方式和听证程序作出了规 范，并于2 0 0 1 年8 月1 日公布实施。2 0 0 1 年1 0 月，国家计委公布了价格听证 目录。2 0 0 2 年1 月1 2 日，我国历史上第一个全国性价格听证会国家发展计 划委员会旅客列车票价实行政府指导价听证会在北京举行。这次听证会所要探讨 的是铁路这样的垄断企业应该如何定价，政府在指导垄断企业定价中应该起到作 用，以及如何使政府的决策民主化和科学化。这次听证会是我国市场化改革中的 一个重大进步，也是听证制度从幕后走向前台的重大范例。2 0 0 2 年1 2 月1 日政 府价格决策昕证办法正式施行，修订后的办法进一步保证了听证会代表产生的 公开和民主，增强了价格决策的透明度，更好地体现了公正、公开、客观和效率 的原则。至此，我国具体实施价格昕证制度具备了完善的政策和法律依据。 ( 3 ) 中共十六大召开之后 2 0 0 2 年1 1 月中共十六大政治报告中，昕证制度已经作为公共决策变革的重 要形式之一被要求广泛推广。一些地方人大先后在立法过程中举行了具体操作各 异的听证会。据不完全统计，已有上海、广东、四川等2 0 多个省、区、市人大 及其常委会召开了数十次立法昕证会，由此制定和修改的法规、规章日渐增多， 所调整的社会关系日趋广泛，主要涉及经济管理与市场秩序、城市建设与管理、 社会保障以及教育、文化、公民和企业权益保护等领域，均取得了较好的实际效 果。但不可否认的是，现阶段我国的立法听证实践尚处于试验性的起步阶段，许 多地方政府举行的立法听证活动被认为象征意义超过了其实际意义，因而主要被 视为政治性的演示活动。 3 中国社会的转型期分析 3 1 转型期的概念 ”转型n 是社会学家对生物学概念的借用。西方社会学家借用此概念来描述社 会结构具有进化意义的转变。如在当代颇具影响力的哈利生撰写的现代化与发 展社会学一书中，其在论述现代化和社会发展时，就多次运用社会转型一词来 予以说明。”社会转型”是指社会的整体性变动，它的实现主要是通过发展生产力 和确立新的社会经济秩序来完成的。”社会转型期”则是指社会从传统型向现代型 过渡的时期，是社会中的传统因素与现代因素此消彼长的进化过程。 在经过自1 9 7 8 年从农村开始的自发启动时期的转型，到1 9 9 2 年自觉推进时 期的转型后，在世纪之交，中国进入了全面加速转型时期。这是由中国特殊的国 情、所处的特殊发展阶段和当今世界的经济、社会发展总的趋势共同决定的。 这里所谓的加速转型期，不是简单地指经济社会某个领域的变化( 尽管这是 必要的条件) ，更不是指经济社会某项制度的变化( 尽管制度创新是重要的前提) ， 而是指经济结构和社会结构呈现加速度的整体性跃迁。其具体内容应该包括临界 水平的结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变等，一旦超越临界水平，旧的 体制、机制、结构、观念和利益不再复归。这种加速转型是2 0 多年改革开放积 累效应的结果，它不是通过革命性的强制手段或大规模的群众运动来实现的，而 是通过发展先进生产力和确立新的社会经济秩序来完成的。 在这个加速转型期，中国发展将攀登新的台阶，在一次现代化没有全部完成 的时候开始了向二次现代化迈进的过程，由此经济结构和社会结构的变化将进一 步加剧，这是中国现代化进程的跨越式演进。这个加速转型期，也是各种我国政 治制度建设和完善的重要时期，中国社会面临着巨大的不确定性，如何保持转型 期的政治、社会的平稳发展成为越来越突出的问题。 3 2 转型期的社会现实 ( 1 ) 民主政治的过渡：2 0 0 4 年9 月1 9 日，在中共十六届四中全会上，中 国共产党正式提出了”建立和谐社会”的历史目标。在1 2 月3 日5 目的年度中央 经济工作会议上，明确把”坚持以人为本，努力建设社会主义和谐社会”作为2 0 0 5 年经济工作的六项任务之一。建立和谐社会，政治上要加强执政能力建设，峰决 执行”科学执政、民主执政、依法执政”的执政理念；经济上不再”一切以g d p 为 中心”，树立科学的发展观，重视社会公平。建立和谐社会成为中国社会转型的 走向，和谐社会对未来中国的走向具有风向标的意义。 ( 2 ) 法理基础的变动与发展：2 0 0 4 年3 月1 4 日，第十届全国人民代表大 会第二次会议通过了宪法修f 案，首次明确规定”国家尊重和保障人权”。人权作 为现代社会的基本价值理念，在中国经过了几代人艰苦努力终于成为整个社会的 共识。人权入宪，是中国实现民主宪政的社会转型的一个重要里程碑。人权入宪 标志着人权这一基本价值理念成为整个社会的共识。 4 转型期中国行政听证制度主要问题 4 1 昕证透明度不高 以价格听证为例，价格听证的关键和核心就是公开透明的制度安排。价格听 证的公开，既要求听证内容的公开，又要求听证程序的公开，包括听证会之前的 代表选拔与名单的公开、听证会代表发言与论辩的公开、听证结果的公布与质询 等。但是，相当多的价格听证会存在着“秘密保护”、“信息隔离”的现象，存在着 “暗箱操作”、“民主作秀”的嫌疑。以2 0 0 0 年9 月电信资费调整听证会为例，有 关部门煞费苦心：既要亲自遴选听证代表，又要制定严格的会议纪律；既要部署 人马监控会场内外，又要告诫荣幸入选的寥寥几位记者“沉默是金”；既要在调价 方案中切到一块最大的蛋糕，又要使消费者感激涕零。在尘封4 个月之后，有关 部门才肯让中央电视台揭开听证内容神秘面纱的一角，由记者录下的2 6 盘现场 录像带却仅被允许引用了短短的十几分钟。回再如2 0 0 2 年1 月的全国铁路价格 听证会，参加听证的消费者代表被“秘密保护”，使得参加听证的代表不能在会前 与广大其他消费者进行交流，从而不能真正代表消费者的意志。可有关方面却美 其名日：“为使代表免受打扰，以集中精力做好准备，也可防止其公正立场受到 影响。”这样的解释是不能信服的。因为这1 2 名代表在听证会上的发言不是个 人发言，而是代表消费者群体的发言，因而有必要广泛听取其他消费者的意见， 以使自己的发言更全面、更有代表性、更符合实际。在这次听证会上，铁路经营 者提供的资料在会前也是保密的，只是在开会前才发给代表。提前把有关资料全 部公开，有利于代表和各方人士了解，也便于他们提意见。此外，听证会的公开 性还包括允许公民旁听，及时地把昕证会的情况向社会公布；听证会的公开性也 。刘金霞：“价格听证：要的就是经济民主”，中国经济时撤，2 0 0 2 年1 月1 1 。 4 韩振军、张建平：“参加听证的消费行代表被秘南保护受磺疑”新芈牡稿件，2 0 0 2 年1 月8 1 0 需要大众传播媒介的通力协作，注意各媒体所反映的民意，进行科学的民意调查。 听证会是种公开征求意见的形式，不应该保密。昕证会的作用也正在于其公开 性。倘若听证透明度太低、公开性不高，听证内容信息不充分，那么听证的科学 性和民意基础将受到质疑，决策的社会认同度和支持率就会大打折扣。 4 2 听证公正性不足 听证是防止部门化倾向、保证社会公正的有效手段之一。听证会的公正性， 不仅是听证会本身所具有的特征，也是听证会的组织者和参与者所要达到的共同 目标。所谓听证的公正性，不仅要保证结果的公j 下性，更重要的是保证程序的公 正性。从法律上讲，程序的公正性是保证结果公正性的必要条件。以前，我们强 调结果的公正性而不注重程序的公正性，这是不符合法治精神的。因此，保证听 证程序的公正性是听证的必然要求。按照价格法的规定，举行听证是政府价 格决策的程序，不是最终决策，不享有终局裁定权。但是，听证会大多数代表的 意见和消费者的意见，应该在政府的决策中得到尊重和比较充分的体现。大多数 代表的意见应该作为政府价格决策部门作出最终决策的重要参考依据之一。因为 现代民主政府的一个重要特征，就是公众能够参与并影响公共决簧。听证的公正 性也要求克服非正常的、不合法的“场外交易”。依据西方的管制俘虏理论，由于 外部性的存在，广大消费者没有动机去“收买”管理者。而被管制者却常常去“收 买”管制者，因为其“收买”行为所带来的收益没有外部性。在当前情况下，现代 企业制度已经初步建立，但在关涉听证的行业多半仍然摆脱不了行政的羁绊，残 留相当多的“政企不分”的阴影，于是在举行价格听证会场合当中脱不了“合谋”的 干系，同对也预留了相当多的“寻租”( r e n ts e e k i n g ) 空间，致使价格昕证会成 为形式主义的“走过场”。以2 0 0 2 年6 月2 4 日重庆路桥年票制听证会为例，在4 个小时的听证会上，共有2 1 位代表发了言，仅有路桥公司在内的3 位代表赞成 年票制的两个方案，次日即6 月2 5 日晚8 时，“多数服从少数”重庆路桥收费标 准获得通过。其实，被市民寄予厚望的年票价格听证会前7 天就已敲定。就重庆 路桥公司来说，其下辖重庆“老三桥”均属政府税收拨款，既然是用纳税人的钱修 的桥，为什么反过来还要纳税人“留下买路钱”呢? 更加不合理的是，并非桥梁投 资人的路桥公司上市了! 市民利益无可奈何地被股民利益侵占了，这样的上市为 政府继续收费找到了最佳理由，也为未来可能的取消收费制造了最大障碍，于是 便有了“路桥公司上市的怪象与听证的失语”。笔者作为旁听专家参加的2 0 0 2 年8 月2 0r 长沙市客运出租车价格调整听证会，也由于政府部门利益与投资者 。于小水：“重庆路矫年祭制：昕证会战“走过场，南方醐束，2 0 0 2 年7 仃1 8 1 l 利益相连结，调价结果迟迟得不到落实直至只听不证、无疾而终。这种只听不证 的决策怪象和听证失语，是有悖于听证会初衷的，是对昕证公正性价值的扭曲。 公正性仅仅成为u 头的说辞，而不能得到真正的实现。 4 3 听证平等性缺位 以价格听证为例，在经济活动中，消费者和经营者的谈判地位是否平等，主 要体现在以下两个方面：其一，听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又 表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同；其二，双方是否都能够提出举 行的价格听证会的请求。从第一方面来讲，在已有的价格听证场合中，每个代表 的发言机会是均等的且每个人的发言时间均被限制在五分钟之内，表面上看来消 费者和生产者的谈判地位是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分和时间限定 性，难以掌握一些行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方面发表意见，致 使双方话语权沦为事实上的不平等，谈判地位呈现非对称状况，甚至出现消费者 “虚位”现象。比如铁路票价上浮具有很强的技术性，要经过精密的分析，如成本、 客流量、客流分布计算等。垄断行业涉及的技术经济和成本核算问题非常复杂， 纵使给普通消费者更多的认知时间也无济于事，即便是这方面的专家也不可能掌 握所有的信息。从第二方面来讲，消费者和经营者的谈判地位更加不平等。按照 听证办法，三类机构可以要求举办听证会，一类是欲调价的经营者，一类是 欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。但实际上，即使是在听证制度已 经实行五十多年的美国，也很少有消费者要求举办听证会的情况发生，这一点可 以用“集体行动的逻辑”( t h el o g i co fc o l l e c t i v ea c t i o n ) 来说明。一般认为，由 具有相同利益的个人所形成的集体是要为他们的共同利益而行动的。但事实并非 如此，在很多情况下，即使收益远远大于成本，群众仍不会采取任何集体行动， 因为付出成本的那部分人不能排斥集体中其它人享受行动带来的收益，此所谓 “搭便车”( f r e er i d e r ) 问题，这样采取行动的那部分人所承担的成本和享受的收 益就会出现不对称。于是“有理性的，寻求自我利益的个人不会采取行动以实现 他们共同的或集团的利益”。因此，单个的消费者没有足够的激励去提出举行 价格听证会的请求。实际上。经营者在提出申请前就已经做了详细的准备工作， 消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行，他们能用来做准 备的时间比经营者少得多。 4 4 没有规定案卷排他主义 黄少蜜、宫l 螂波：“价批“ 的效率分析”消费经济，2 0 0 2 年第4 期，第5 6 页。 】2 我国有关法律规定了听证程序，但昕证笔录在决策中有什么作用却没有规 定，并未规定只有经过听证的材料才能作为行政决策依据，从而不能排除行政机 关将未经听证的材料作为决策的依据，为听证走过场开了方便之门。我国台湾地 区的”行政程序法”规定：听证后发现的新证据应重新听证。而大陆的听证程序上 就缺少这样的规定，没有这样的程序上的制约，既不能保证行政决策的合理性， 也使得听证程序变得可有可无，长长的听证变成了没有拘束力的咨询意见，有关 的决策虽然经过了听证，但事实上还是有关部门密室相商的结果。当昕证材料不 是决策的唯一依据时，决策依然脱不丌秘密行政的影子。 4 5 行政行为中的听证不全面 行政处罚法四十二条只规定了三种情形必须加以听证：1