（行政管理专业论文）从官僚制行政走向民主行政：内在逻辑与现实启示——基于行政生态理论的分析.pdf

福建师范大学学位论文侵蹦授权声明 福建师范大学学位论文使用授权声明 本人( 姓名) 韭熟学号2 q q 1 2 三专业在亟筐理所呈交的论 文( 论文题目) ：从官僚制行政走向民主行政：内在逻辑与现实启示 基于行政生态理论的分析是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。本人了解 福建师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送 交的学位论文并允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或 部分内容；学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 学位论文作者签名迎k 签名日期嘭、譬寥 指导教师签名缁氍 福建师范大学硕士学位论文 摘要 基于行政生态理论的分析，结合库恩的范式理论，可知，官僚制行政范式能够满足工 业社会的基本要求，但随着后工业社会的到来，官僚制行政范式问题频仍，步履维艰。诸 多公共行政学者敏锐地洞察到了政府与社会关系的变化，纷纷提出了民主的面向。从主观 一客观和政治一行政两个维度来看，走出“官僚制行政”迈向“民主行政”已成大势所趋。 与官僚制行政相比，民主行政的理论模型既深化了民主，又提高了行政的合法性。理论产 生的最高价值在于运用于实践，民主行政的落脚点在于将理论和中国“本土”相联结。因 此，要依据中国的社会生态环境，以科学发展的眼光，走“增量”路径，把握民主行政在 中国实现的范围、限度和阶段，不断探索符合中国社会生态环境的民主行政的实现形式。 诚然，民主行政尚未发展为成熟的范式，它仅是未来公共行政发展的一种意象、一种预期。 应当指出的是，前瞻性研究总是有风险的，但这种“弯路”也是探索世界的过程中所难以 避免的，而民主行政的初探，只以期为后续的探索提供想象的灵感和努力的方向。 关键词官僚制行政；民主行政；行政生态：范式：现实启示 福建师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h et h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v ee c o l o g y ，a n dk u h n sp a r a d i g mt h e o r y ， w ec a ns e et h a tt h el i m i t a t i o n so ft h eb u r e a u c r a t i cp a r a d i g m ，w h i c hp r o m o t em o d e mi n d u s t r i a l c i v i l i z a t i o n ，m a k ei te x p o s et h ed e a dh a n do fa n t i d e m o c r a t i c w i t ht h ea d v e n to fp o s t - i n d u s t r i a l s o c i e t y ，b u r e a u c r a t i ca d m i n i s t r a t i v ep a r a d i g mw a l k e dd i f f i c u l t l y m a n ys c h o l a r so fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nh a v eh a da ni n s i g h tt h a tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h es o c i e t y h a v ec h a n g e d ，s ot h e yp u to r i e n t e d d e m o c r a t i cf a c ei n t ot h ea d m i n i s t r a t i o n b a s e do nt h el a t i t u d e o ft h es u b j e c t i v e o b j e c t i v ea n dp o l i t i c a l a d m i n i s t r a t i v e ，“b u r e a u c r a t i ca d m i n i s t r a t i v e ”t o ”d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n ”h a sb e c o m et h e g e n e r a lt r e n d c o m p a r e d t ob u r e a u c r a t i c a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t h et h e o r e t i c a lm o d e lo fd e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o nd e e p e nt h ed e p t ho f d e m o c r a c y ， b u ta l s oe n h a n c et h el e g i t i m a c yo ft h ea d m i n i s t r a t i o n t h ep u r p o s eo ft h e o r yi s a p p l i e dt ot h ep r a c t i c e d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o ni n s p i r e da d m i n i s t r a t i v er e f o n ni nc h i n a w e s h o u l db eg r a s pt h el e v e lo ft h ed e v e l o p m e n to fd e m o c r a c yi nc h i n a ，c o n t i n u i n gt oe x p l o r et h e f o r m so fd e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n ，b a s e do nt h es o c i a la n de c o l o g i c a le n v i r o n m e n t a t p r e s e n t ，d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o nh a sn o ty e td e v e l o p e di n t oam a t u r ep a r a d i g m ，i ti si m a g e a b o u td e v e l o p m e n to fap u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni nt h ef u t u r e ，o n l y i n d e e d ， f o r w a r d - l o o k i n g r e s e a r c hi sa l w a y sr i s k ，b u tt h i sd e t o u ri sa l s oi n e v i t a b l ei nt h ep r o c e s so fe x p l o r i n gt h ew o r l d i n t h i st h e s i s ，t h er e s e a r c ho nt h ed e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o no n l yp r o v i d et h ei n s p i r a t i o na n d d i r e c t i o nf o rt h ef u t u r e k e y w o r d s b u r e a u c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n ；d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n ：p a r a d i g m a d m i n i s t r a t i v ee c o l o g y ；e n l i g h t e n m e n t n 福建师范大学硕士学位论文 中文文摘 官僚制行政范式虽适应并促进了近代工业化文明的进程，然而面对后工业社会的挑 战，问题频仍，众多公共行政学者以敏锐的眼光对传统官僚制范式进行了深刻的反思和纠 错，逐渐开始打破官僚制行政的基础性神话，为民主引入行政开辟了道路。后工业社会政 府与社会关系的变化为公共行政提供了范式转换契机，民主行政应运而生。基于行政生态 学理论和库恩的范式理论的分析，问题理论模型现实探讨技术路线结语 的逻辑框架，文章大体内容如下： 传统官僚行政范式的内涵及问题是研究的逻辑起点。第二章对官僚制行政范式进行了 剖析与反思，指出了官僚制行政范式与现代工业社会的契合性及其在后工业社会下式微。 官僚制行政范式的形成和发展是科学技术的进步和工业文明的结果，反过来又推动了近代 工业化文明的进程。在很长一段时期内，官僚制的确成了政府效率的代名词，尤其是在大 萧条和两次世界大战的严重危机期间，它所展示的国家动员能力使人们对它近乎顶礼膜 拜。然而，随着社会生态环境的改变，后工业社会的来临，“异例”不断出现，传统范式 遭到了严厉的质疑和批判。目的与手段的悖论，非人格化与人性之间的矛盾以及政府垄断 与市场竞争之问的矛盾，颠覆了官僚制行政范式得以建立的合理性基础：而面对后工业社 会的自治性要求，官僚制的反民主趋势又使其陷入了严重的合法性危机。 走出传统官僚制行政范式已经成为一种必然，公共行政的朝向问题就进入了人们的研 究视野。第三章将公共行政置于政府与社会关系的大背景中，发现公民社会与行政国家的 矛盾互动深刻地改变了政府与社会的关系。一方面，公民社会的兴起促进了民主的深入发 展，促进了政治民主转向行政民主：另一方面，获致性的行政主导为民主范式的兴起和发 展提供了价值支持、政治逻辑和现实条件。在复杂的社会背景下，传统官僚制行政范式的 弊端导致了基本行政理念的变迁，众多行政学理论包括新公共行政学、民主制行政、黑堡 宣言及新公共服务等，纷纷从民主角度提出了或替代或修补的理论，虽不足以动摇传统范 式的主导地位，但观念和典则的转变已经有突破传统之势。主观一客观和政治行政两个 维度为各种行政理论寻找位置，亦可预测公共行政发展的动向，即应该超越对政治与行政 二分法、科学管理技术及效率价值目标的迷恋，抛弃“官僚制行政”而迈向“民主行政 。 民主行政的理论模型在诸多民主面向的铺垫下已有水到渠成之势。范式总是遵循“某 种形而上学的信念和价值标准 ，即如若民主行政试图生成成熟的范式，也应具有基本理 念和价值标准，并且必须在实践中以技术路线为工具，不断推进和演化。第四章在梳理中 外学者关于民主行政观点的基础上，得出了民主行政的基本理念和特征：民主行政是以公 共利益为终极关怀，通过官民合作的方式处理社会公共事务的治理模式。其最大特征在于 福建师范大学硕士学位论文 它以“公共治理 为背景，倡导公民参与，以政府与公民的合作为实现方式。运用基本理 念，从人的因素和制度因素两大方面着手建构民主行政的技术路线，主体建构就落在了行 政人员和公民身上，制度建构则是指建立在民主制基础上的公共行政模式和操作程序。基 本理念和技术路线构成了民主行政理论模型，从中可以看出，民主行政包含了“政治”、 “民主 ， “公民 ，“治理 等四个基本概念，基于此，试用比较的视角研究公共行政 的范式转换问题。 民主行政是理论层面的建构，抑或说是尚未实现或尚未完全实现的理想，它是实践的 方向。理论运用于实践，这是理论产生的最高价值，民主行政的落脚点和归宿点也在于将 理论和中国“本土 相联结。第五章基于行政生态理论，分析了以市场经济代替计划经济 为根本特征的社会转型在政治、社会、文化等方面都为民主行政的运行提供了有利社会生 态环境，但也存在诸多负面因素在一定程度阻碍了中国民主行政实践进程。加之民主行政 带有明显的西方话语特征，短期内在中国实现对接将难以为能，所以要在中国实现民主行 政不能一蹴而就，而是要具体问题具体分析，以科学发展的眼光，走一种“增量 路径， 把握民主行政在中国实现的范围、限度及阶段，不断探索符合生态环境的民主行政的实现 形式，不断深化民主实现的程度。 “意象一成为研究的前瞻，然而民主行政前瞻性的研究需破浪前行，但“弯路 的探 索是实现民主行政所必须的政治实践。意象，作为方法论，仍是探索世界的良好工具。也 许，在目前的社会生态环境下还难睹民主行政之全貌，它是公共行政之“冰山一角”，是 公共行政未来发展的“可测方向 ，更将是在一段时期内在理论和实践中应努力的领域， 这都需积极而有效的探索。 i v 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究的缘起 马克思说：“民主制是国家制度一切形式的猜破了的哑谜。在当今的政治舞台上， 民主被描绘成一种世俗化的宗教，充实着人们的精神家园。几乎没人否认民主是政府一切 公共活动所必须奉行基本价值准则，但是1 8 8 7 年以降的官僚制行政范式，作为法律的执 行的工具。一直处于“手段”地位，尊崇效率至上的观念，从中可以看到技术理性的辐射， 却看不到民主的影子。官僚制行政范式虽然适应和促进了近代工业化文明的进程，然而面 对后工业社会的挑战，问题频仍，步履维艰。 民主作为一种基本的价值判断，能够突破技术理性的笼罩，阔步进入行政领域，是政 府与社会关系矛盾互动的结果。纵观政府与社会的关系变化，社会治理的主体一直是政府 一家垄断，政府的影响力在不断的扩展已是不争的事实。但是，2 0 世纪6 0 年代以来，第 三部门在世界范围内广泛建立，承担起越来越多的原来由政府承担的公共责任，公民自觉 民主意识的觉醒促进了民主的深入发展。一方面是政府职能的扩张，一方面是广泛的公民 参与，二者之间的矛盾互动使政府与社会之间的关系日益复杂化。为摆脱这一困境，传统 上政府的改革思路似乎总是与精兵简政相伴相随，但是却总是陷入“精简膨胀再 精简在膨胀的窘境。吉登斯的“第三条道路试图超越“把国家当作敌人”的右派和 “认为国家就是答案”的左派的争辩，把焦点放在：调动民间组织的积极性，建构政府与 民间共同合作的治理方式。以克林顿、布莱尔、施罗德等人为代表的“新治理 实践者， 明确把“少一些统治，多一些治理”当作自身新的政治目标。西方行政民主理论的研究就 是受其影响，众多公共行政学者以敏锐的眼光洞察社会的变迁，对传统官僚制范式进行了 深刻的反思和纠错，包括新公共行政、民主制行政、新公共服务等在内的公共行政理论纷 纷从民主角度提出了救治之道，逐渐丌始打破官僚制行政的基础性神话，为行政走向民主 丌辟了道路。政府与社会关系的变化为公共行政提供了范式转换契机，民主行政应运而生。 不管是从理论还是从实践上民主都在不断深入，民主不再局限于政治领域，已经开始进入 行政过程因而民主行政就成为了公共行政发展必然趋势。 1 2 理论工具 1 2 1 行政生态学理论 行政生态学，指的是借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的理论和方 【荚】安东尼吉黟斯第三条道路社会民生主义的复兴 m 郑戈译，北京：北京大学j i | 版社，2 0 0 0 年：第6 7 6 8 页。 l 福建师范大学硕士学位论文 法，来研究行政系统与社会圈的相互关系，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。 最早运用生态观点研究行政现象的美国的高斯。他的行政生态学理论认为，行政系统及 其活动在很大程度上受到特定环境因素的影响和作用。它不是社会这个庞大的系统中的一 个独立的、可自我活动的系统，而是与社会系统有密切的关联，受其制约、为其服务的子 系统。因而，任何行政系统的活动都不能撇开一定的经济一政治一文化环境。而且，只有 在与经济一政治一文化环境的充分平衡之中，行政系统才可能使其效能趋向优化。o 美国的里格斯是用生态理论和模式来解释行政现象的集大成者。1 9 6 1 年，里格斯发表 的公共行政生态学一直是被引为典范的行政生态学论著。里格斯运用生态学理论，分 析了社会生态环境与行政模式之间的关系，认为不同社会环境中行政范式的形成，实际上 是由社会形态的人的基本行为模式决定的。农业社会的人们采用了特殊主义的基本原则， 而工业社会的异质性和社会分工的细化，使行政过程采用了普遍主义的规则。在此基础上， 他将人类的行政模式分为：与农业社会相适应的融合型行政模式、与发展中社会相适应的 棱柱型的过渡行政模式和与工业社会相适应的衍射型行政模式。 所谓英雄所见略同，里 格斯的“衍射型行政模式”在政治架构上继承了主流行政学“政治行政 二分法的思 想、体现了平等主义风格、采用了普遍主义规则和功绩制的管理制度，实际上与官僚制行 政范式有着同样的特质，而官僚制与工业社会的关联在韦伯那里等到了更系统的证明。 1 2 2 库恩的范式理论 自1 9 6 2 年美国科学史家库恩( t h o m a ss k u h n ) 首次从学术的角度明确提出“范式” ( p a r a d i g m ) 的概念以来，“范式”事实上成为了社会科学研究的一种重要的概念和理论规 范，“范式转换 则成为了人们讨论改革、发展、进步等问题的经常性研究工具。在库恩 的理论中，他并没有给范式一个明确的概念，只是作了原则性的界定。范式既表示某一科 学共同体的成员所共有的一整套规定，也指该共同体共有的、建立在某种公认的并成为传 统的重大科学成就基础上的信念。这种信念j “能为共同体成员提供一种把握研究对象的 概念框架，一套理念和方法论的信条，一个可供仿效的解题范例，它也规定了一定时期中 这门科学的发展方向和研究途径，同时决定着共同体成员的某种形而上学的信念和价值标 准，即决定着他们的自然观、世界观及价值观 。随着研究的进步，必然会出现常态科 学范式不能解释的异常现象，“经由异例或例外( 新的现象) 的不断解析，积累新的知识和 经验，形成新的共识，进而形成范式转换。而在新的范式里，异例或例外成为了常规科学。 王沪宁行政生态分析 m 上海；复旦大学出版社，1 9 8 9 年：第2 8 页 。同上。第3 0 一- 3 1 页。 武玉英变革中的公共行政 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 5 ：第1 5 页 【美】托马斯库恩科学革命的结构 m 北京：北京大学出版社。2 0 0 3 年 2 第1 章绪论 在此意义上，范式转换构成了科学革命的本质。这个过程可以概括为： 范式一规范科学( 即在范式i 指引下积累的知识) 异例( 即范式不能解释的新现象) 一危 机( 即范式1 从根本上受到怀疑) 一革命( 即范式i 全面崩溃) 一范式i i 。 一种范式向另一种范式的转型不是突兀，而是遵循马克思主义辩证法的质量互变规律， 由量变的积累，到部分质变，再到质变的逐渐发展的过程。我国著名行政学学者张国庆用 观念典则范式来描述范式转换的过程。 范式的转换总是从范式构成的一些观念 开始，再到典则规范要素的彻底改变结束。而这个过程中，观念和典则的转变，虽不足以 动摇传统范式的主导地位，但也为范式转换奠定了理论基础。 在宏大的历史视野中，行政生态环境的变化，促成了政府治理范式的转换和变迁。随 着后工业社会的来临，频繁的社会问题使传统的官僚制行政范式受到冲击，人们开始重新 审视民主在公共行政领域的地位，公共行政面临着范式转换契机，民主行政应运而生。 1 3 逻辑框架 j 根据库恩及其后继者的论述，“范式”是由科学共同体的信念和技术方法组成的有层 次与结构的系统，它为某一学科的科学共同体的学术研究提供了共同的理论模型和解决问 题的基本框架，并规定了该学科研究的基本原则、概念、观点与方法。基于库恩的范式理 论，问题理论模型现实探讨技术路线结语的分析框架概括了官僚行政走 向民主行政的内在逻辑。 1 3 1 研究问题 问题，可对应库恩范式理论中的“研究对象，它是每一种治理范式诞生的逻辑起点， 即任何一种治理范式总是以问题的解决为使命的，为解决某一问题而发展出它的“基本理 念和“技术方法 ，也就是形成范式本身，所以，准确把握一种范式所指向的问题，是 研究这一范式及其变迁的前提。民主行政也在朝向范式发展，因此民主行政的提出也有它 的问题意识，主要包括社会问题和传统官僚制范式本身的问题。 1 3 2 理论模型 基本理念和技术路线共同构成了民主行政的理论模型。基本理念可对应库恩范式理论 中的“某种形而上学的信念和价值标准”，它是科学共同体内所有成员的共识和信念，也 构成技术路线的灵魂。技术路线是指一种新范式在其理念的指导下所做的具体的措旆，它 o 【法】乔治罩采尔社会学理论美国纽约阿尔弗雷德a 柯诺普夫公司，1 9 8 3 年：第1 0 9 页转引t j 张国庆t 公共行政典则规范更新替代与政府行政制度创新，载复旦大学学报( 社会科学版) 2 0 0 2 年第2 期 张国庆行政管理学概论 m 北京：北京人学版社，2 0 0 0 年：第6 2 7 6 2 8 ：! i ( 。 “冷向i , j j 当代中因礼会转型中的政府治理地式变辽- 坫十库恩“范武理论”及行政生态理论的综合研究 d 华中师 范大学，2 0 0 5 3 福建师范大学硕士学位论文 包括人的因素和制度因素两大部分。民主一直是一切公共活动的基石，更是公共行政这一 科学共同体内众多学者的共识和信仰新公共行政，民主制行政、黑堡宣言和新公共服 务等公共行政理论都不遗余力的倡导民主。民主行政在官僚制行政的反向中应运而生，它 是以参与式民主论为指引，以公民社会为现实基础，政府与公民共同处理公共事务的治理 模式。 1 3 3 现实探讨 理论运用于实践，这是理论产生的最高价值，也是每一种理论的逻辑归宿。民主行政 的落脚点和归宿点也在于将理论和中国“本土”相联结，针对我国现行公共行政中存在的 诸多问题进行解决，最终实现“本土化”的目的。我国的社会转型为民主行政的萌生与发 展提供了有利的社会生态环境，但是民主行政作为一种理想范式，有着明显的西方话语特 征，一时难以与中国的现状相对接。在中国尝试实现民主行政，要本着一切从实际出发的 原则，适度把握我国实现民主行政的程度，从而使民主行政与行政生态环境实现充分平衡。 1 3 4 结语 “意象 成为研究的前瞻，然而前瞻性的研究需破浪前行。目前，民主行政还远未发 展成为一种成熟的范式，它只是是公共行政未来发展的一种意象，一种预期，需要我们在 将来一段时期内，在理论和实践过程中努力拓展，潜心探析。 本文逻辑框架和主要内容如图： 逻辑框架 结语 主要内容 第二章官僚制行政范式释意与反思 公共行政理论中民主的引入 从官僚制行政到民主行政 第五章民主行政在中国的尝试 第六章一种前瞻性探讨 4 题 念 线 讨 问 理 路 探 究 本l l 术l l 实 研 基 技 现 第2 章官僚制行政范式的释意与反思 第2 章官僚制行政范式的释意与反思 库恩范式理论中提出了的“研究对象”，与之对应，“问题应该是每一种范式的研 究对象，就是说每一种治理范式都是以一定的“问题”为逻辑起点，同时以问题的解决为 使命。所以，准确把握一种范式所指向的问题是研究这一范式及其变迁的前提。民主行政 的提出也有它的问题意识，主要针对的是官僚制。 传统公共行政的范式官僚制，是由威尔逊、韦伯等公共行政学的创始者们于1 9 世纪末2 0 世纪初建构起来的。官僚制行政范式的形成和发展是科学技术的进步和工业文 明结果，反过来官僚制行政范式也促进了近代工业化文明的进程。在整个2 0 世纪，韦伯 的官僚制理论可能是影响最大的理论之一。“如果就其对社会实践的影响来说，可能再也 没有哪一种理论像官僚那样得到广泛的实际应用，官僚体系的组织形式已经作为一种普遍 的组织形式得到人们的任何推广。”在政治生活域，官僚制行政范式以它职业化和专业 化优势，克服了资本主义建立初期“政党分肥”所造成的政府的动荡和低效，适应了工业 生产对政府职能所提出的要求。在很长一段时期内，官僚制的确成了政府效率的代名词， 尤其是在大萧条和两次世界大战的严重危机期间，它所展示的国家动员能力使人们对它近 乎顶礼膜拜。然而，随着社会生态环境的改变，后工业社会的来临，“异例”不断出现， 传统范式遭到了严厉的质疑和批判。 2 1 传统释意 1 7 、1 8 世纪，随着科学技术的突飞猛进，机器大工业代替了传统手工业，人类由前 工业社会进入了工业社会。里格斯运用生态学理论，分析了社会生态环境与行政模式之间 的关系。与比里格斯相比，韦伯虽然没有明确的使用行政生态理论，但是他却从更广泛的 视角来看待工业社会和公共行政。他研究了前工业社会和工业社会的组合形态，发现前工 业社会组织主要建立在习俗权威和个人魅力权威的基础之上，而工业社会组织的权威基础 是“合理合法权威，即建立在理性和法律制度的基础之上。这种组织就是官僚制组 织。他认为“充分发展的官僚制机构与生产的非机械模式相比，精确、迅速、清晰、通 晓公文、连灌严谨、整齐划一、严格服从，而且互相扯皮减少，物力、人力成本降低，这 些被认为是严格的官僚制行政管理的典型特点。 “很明显，从技术角度讲，庞大的现代 国家绝对必须以官僚制为基础。 国而正所谓英雄所见略同，行政学的鼻祖威尔逊在1 9 世 纪末就洞察了这一工业社会的特性，他宣称，行政是执行国家意志的技术工具。“对于所 。张康之寻找公共行政的伦理视角中国人民大学 h 版社，2 0 0 2 年：第8 6 页 。【英】戴维赫尔德民主的模式中央编译f i i 版社，2 0 0 4 年：笫2 1 1 页 5 福建师范大学硕士学位论文 j i i _ - _ i _ _ l l - - - i l _ _ - i i _ _ l _ i _ _ _ l i l _ l _ - _ _ _ _ _ _ _ - _ - l l - i - l i _ _ _ _ _ - _ _ 一 有类似的政府来说只有一种良好政府的规则”，“良好的行政体制是等级秩序化的， 人员分等级，接受政府核心部门首脑的政治领导。各级行政人员均为技术上训练有素的公 务员。 韦伯对于公共行政的认识与威尔逊异曲同工，由此奠定了公共行政的传统范式 官僚制( 又称“威尔逊韦伯范式 或者科层制) 。归纳起来，官僚制行政范式包括 了以下几个方面的内容： l 、任何政府( 广义) 系统必定有一个单独的权力主导中心。一个社会的政府必受那个 权力中心所控制，权力越分散，它就越不负责任。换言之，权力愈一元化，并愈受权力中 心的指挥就愈能负责。在这里，官僚制范式拒绝了“三权分立思想。o 2 、官僚制行政以政治与行政二分法为指导思想，“政治是国家意志的表达，行政则是 国家意志的执行 。政府被分为两个领域：一种是政治领域，即政策和法律的制定过程， 其中包括民主的种种程序，如制宪、立法、选举及政党等；另一种是行政领域，包括法律 和政策的执行。政治对行政虽有监督和控制权，但“必须花大力气保证行政机构的独立性。 那么，民主作为一种政治追求和价值追求难以涉足行政领域。 3 、官僚制行政追求效率至上，即以最小的投入获得最大的效果。这种效率的取得依赖 于依据技术理性而设计的正式的政府组织机构官僚体制，它是“良好 行政之普遍组 织原则。 4 、官僚体制是由接受政治监督、领受薪金的职业官员所组成的等级体系。“官僚制 本身纯粹是一种精密仪器”，行政人员犹如每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所固定在 那里。恪守价值中立原则，不掺杂任何个人感情。与此相应，整个政府系统由条块分割的 “鸽笼式”的专业化单位来解决各种问题。 按照“官僚模型 建立起来的政府机构，层次结构分明，规章制度严格，职权职责明 确。“从纯技术的观点来看，经验无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现 最高的效率，因而也是形式上己知的对人进行控制的最为理性的方式。 要消解工业社会 的复杂性，“适应大规模的行政管理需要，官僚制行政组织是不可或缺的。在行政领域， 选择只能在严谨的官僚制和松弛的官僚制之间做出。 的确，按韦伯的“官僚模型 建 立的政府，在增强国家的力量，保持社会的稳定，促进经济的繁荣和保持政府工作的连续 性等方面的确发挥了巨大的作用。在一段时期中，“韦伯神话 似乎成了现实。 。【美】文森特奥斯特罗姆美国公共行政的思想危机叫 毛寿龙译上海：三联书店，1 9 9 9 第7 5 页 母同f ：，1 1 0 页 o 【英】古德诺政治与行政 m 王元译北京：华夏f l | 版社，1 9 8 7 ：第9 、第2 2 页 。【德】马克斯韦伯经济与社会 m 北京；商务印书馆，1 9 9 7 ：第3 1 1 页 o 【美】登哈特公共组织理论阻 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：第3 2 3 3 页 6 第2 章官僚制行政范式的释恿与反思 2 2 后工业社会与官僚制行政范式式微 张康之教授把人类历史上的社会制度模式概括为三种：( 1 ) 农业文明时代的统治型的 社会治理模式：权制。这是一种直接以权力为根据的控制，是管理主体直接作用与管理客 体的控制。( 2 ) 工业社会，管理型社会治理模式：法制。这是一种以管理制度为根据的控 制，是通过健全完善的制度来实现对管理客体的控制。( 3 ) 后工业化进程中，服务型社会 治理模式：德制。这种治理模式已经改变了传统管理关系中的那种控制与被控制的关系。 或者说，控制关系已经日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系。从行政生态 学理论角度看，现代官僚制行政范式是与工业社会相适应的。工业社会的权力结构是一种 金字塔式的结构，权力和信息从金字塔顶端有序地传向其底部，官僚机构依靠垄断信息而 实现权力的集中，并通过严格的科层体制和规章制度来实现对官员和公民的控制。而2 0 世 纪7 0 年代以来，在以现代信息技术为代表的高新技术的推动下，世界正发生着巨大的变化。 无论是经济形态还是人们的生活方式，都成现成出前所未有的面貌。信息爆炸、知识经济、 网络社会和全球化这些现象的出现，使得社会的复杂性、动荡性和多样化程度都大大增加。 后工业社会还未显露其全貌，但也可以从现代的一些现象、因素中看到一些蛛丝马迹。后 工业社会的开放性、多元性、人本性、动态性等特征以及社会自治的要求，都给官僚制行 政范式提出了巨大挑战。面对后工业社会的挑战，就如同组织学家本尼思所预言：2 0 5 0 年里，人们将目睹并亲自参加官僚制的送葬队伍。圆 2 2 1 官僚制行政范式的合理性危机 应当说，韦伯在阐释官僚制的时候就已经意识到了官僚制合理性的背后存在着巨大的 的缺陷。他预见到官僚制组织的完善必然使人们进入“铁的牢笼”。“哪里彻底实现了行 政的官僚化，那里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。 “官僚制由于它的 理性、不透明性、组织僵化以及等级制的特性，使其陷入了严重的合理性危机，不可避免 地会与民主制之间发生冲突。 固 第一、机械效率与社会价值的矛盾。官僚制尊崇效率，而且效率只能在政治价值之外 技术理性之内去寻求，因此，这种效率只考虑以客观的、可以计量的方法来达到目标，只 追求手段的合理性，而不考虑这种效率的外部社会意义，即目的的合理性，这样只能使公 共行政成为“牧民之术 ，而非民主的行政。因为效率至上意味着总量的优先，这是一种 机械性效率。然而，当把公共行政放到整个社会系统中考察时，其总量已不是唯一的衡量 。张康之寻找公共行政的伦理视角 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 第5 页 。h t t p ：w n v s o p u n e t c n n e w s h t m l 5 2 5 4 h t m l 讳义森特奥斯特罗姆荚困公共行政的思想危机 m 毛寿龙译上海：三联书店1 9 9 9 ：第2 页 岱【澳】欧文休斯公共管理导论畸 彭和平译北京；中国人民大学出版社2 0 0 1 第4 7 页 7 福建师范大学硕士学位论文 标准，还必须考虑到它的结构性，也就是总量的分配；考虑到效率与公共利益、个人价值、 平等自由等社会价值观念的内在联系。达尔在公共行政学的三个问题一文中指出：“与 私人管理学相对照，公共行政学的预设不可避免地要将公共行政问题置于伦理考虑的脉络 背景之中。 因此，公共行政不能仅仅考虑基于技术理性的机械式效率，它必须面向社 会，考虑社会目的。然而官僚制本身的封闭性与后工业社会的开放性又是矛盾的，于是目 的与手段的悖论就难以避免了。 第二、非人格化与人性的矛盾。官僚制是一种典型的“理性模型 ，是一个刚性的“机 械化 系统。其中，行政人员是类化的，人的特质必须适应非人的专业角色，他们的忠诚 只是奉献于非人格的和功能性的目的。这种专业化很有可能造成维布伦所称的“训练造成 的无能”和杜威所指的“职业精神病”或沃诺特所称的“专业畸形”。人在官僚系统内变 成了纯粹的角色，与有着能动精神的人相分离。“他们是“中性 的人，“缺乏激情”， “没有个人野心。如同专司管理的人监。 但“霍桑实验 对非正式组织的发现以及组 织人本主义的出现，使人们对官僚体制的技术理性产生了深刻怀疑，并发现与更有弹性的 管理形式相比，那些僵化的、正式的官僚体制不但不再具有绝对的高效性，而且导致人性 的泯灭和人片面发展。后工业社会以尊重人的差异性和多样性为基础，张扬个性和创造精 神。因此，随着后工业社会的到来使官僚制行政面临着非人格化与人性之间的内在冲突。 第三、政府垄断与市场竞争的矛盾。“法律有限，人事无穷”，社会事务的复杂化使 政府使命和公共服务范围越来越宽泛，官僚制政府已将触手伸向社会生活的各个领域，公 共服务部门几乎由国家政府所垄断。但后工业社会中因市场经济的高度发展而凸显的竞争 原则，强烈地冲击着政府对公共服务部门的垄断，如交通、邮电、教育等。公民自发的民 主精神，地区性组织、民营企业、社团等都强烈要求参与公共事务，主动承担越来越多的 公共责任，甚至实际上已经与政府公共部门展开了竞争。其实，从亚当斯密的自由主义 经济理论到凯恩斯的国家干预经济理论，关于政府与市场的关系和政府角色定位问题的争 论由来已久。而缘于官僚预算的最大化倾向及政府的“经济人 理性所导致的政府财政开 支越来越大，政府组织的无限扩张，导致了政府垄断与市场竞争之间的矛盾，使得使“政 府失灵 同“市场失灵 一样难以克服。 2 2 2 官僚制行政的合法性危机 后工业社会中，代之而起的是一种日益生成的服务关系。管理主体是服务者，而管理 的客体是服务的接受者。这种社会模式必然要求政府要为公民服务，行政要以公民为中心。 传统的官僚制行政范式是一种统治工具，主要体现的是政府统治的一面，面对后工业社会 。文建东公共选择学派 m 武汉出版社。1 9 9 6 年：第1 2 4 页 8 第2 章官僚制行政范式的释恿与反思 社会自治的要求，传统官僚制行政范式很多地方在本质上与公民参与相冲突的，这深深地 动摇了政府的合法性基础。韦伯本人即是较早认识到这一问题的学者之一。在韦伯等早期 学者看来，官僚制是资本主义世界合理化、民主化进程的产物，“官僚系统的发展到处都 成为群众民主的前兆 。但在实践中，理性官僚制的发展又产生和加强了反民主的趋势。 竞争性精英民主使官僚体系的控制者公民，处于“一知半解”的地位：官僚化的发展 意味着政治组织底层此的那些人的自主性的不断减少。而米歇尔斯则把这种趋势概括为 “寡头铁律 正是组织，造成了当选人对于选民、受托人对于委托人、授权人对于授 权人的统治。官僚体制的充分发展对民主产生了一种潜在的威胁： 第一、在政治与行政二分法的理论预设下，公共行政被定位成一种纯粹的执行过程。 公共行政人员以“价值中立”为原则，民主作为一种价值判断被排除在行政之外。民主 只是政治的内容，而非行政的话题。 第二、公共行政过程以“效率至上”为目的，并没有考虑公众同意。其实，当代公共 行政是否能够实现高效运作并不仅仅依赖于其行动方案是否合乎技术理性的要求，关键还 要看其是否能够为公众中的大多数人所认同和接受，“大多数人所认同和接受的方案并不 就是最佳的或最经济的的方案”，但却是行政方案具备合法性且富于可操作性的 基础。行政权力的运行不仅取决于自身的强制性、支配性和惩罚性，在某种意义上还取决 于作为相对人即社会公众的同意。现代政治哲学正是将公众同意视为政府合法性的一个不 可或缺的层面。洛克在政府论两篇中说，政府是基于人民的同意而建立的，这几乎不可能 有怀疑的余地。然而，官僚制并不将公众同意纳入视野，而是视为一个既定的存在。所 以，传统范式并不考虑如何对公众的需要做出回应，这就使传统公共行政模式面临着合法 性危机。 第三、传统官僚组织的最大特点是集权和层级节制，强调下级对上级的绝对服从，从 上向下形成单向的命令链，即所谓的“官僚集权”体制，这与现代的民主化管理的趋势相 悖。现代民主倡导“对话 机制，反对“独白 机制。而官僚组织运作，恰恰是“独白 方式。它在一定程度上保证了统一指挥和行动一致，但不能实现上下之间的有效沟通，处 在高层的领导不能有效地收集有关组织本身与环境变化的信息，也不能实现下级对上级的 有效监督并防止权力的异化。 第四、传统的官僚制行政范式把行政组织视为静态的、不受外在环境因素尤其是政治 影响的实体，它趋向于稳定和常规。这就意味行政不需要对公众开放，不需要向社会负责， o 【英】戴维赫尔德民主的模式 m 燕继荣译北京：中央编译出版社，2 0 0 4 ：第2 1 5 页 。【英】洛克政府论两篇 m 赵伯英译山西人民出版社，2 0 0 4 年：第1 8 9 页 。h t t p ：w m s o p u n e t c n n e w s h t m l 5 2 5 4 h t m l 9 福建师范大学硕士学位论文 也不需要公民参与。随着知识和信息成为社会了的“中轴”，普通老百姓取得信息的速度 几乎同他们的领导者一样快；受过教育的基层人员对命令指挥感到反感。后工业社会开放 与民主的特征强烈冲击着官僚制行政组织，侵蚀着官僚制得合法性基础。 最后，以上的分析表明，官僚制行政范式下形式民主的制度与程序安排，使得行政决 策一直独立于公民的具体动机之外，这严重的削弱了公共行政的合法性。也就是说，政 府优先重视的是规则，并没有把公民放在优先考虑的位置。“只要对现存秩序合法性的信 念消失，在制度系统中所蕴含的潜在力量就会释放出来，或者表现为来自上面的的公开力 量( 只是一种暂时的可能性) ，或者采取参与范围扩大的形式，而这个时候统治的压制程 度也会发生变化。 而所以，官僚制的政府组织形态必须要有所更新，才能使政府的合 法性的以维持下去，重新获得人民的肯定与信任。 。【德】哈贝马斯合法化危机 m 刘北成，曹卫东译上海：上海人民出版社，2 0 0 0 ：5 0 。【德】同上。1 2 4 1 0 第3 章公共行政中民主的引入 第3 章公共行政中民主的引入 重新思考行政，反思官僚制的模式和矛盾，这本身并不会给予我们新的公共行政理论 和实践，反思的目的在于提出正确的问题。如果说，走出传统官僚制行政范式已经成为了 一种必然，那么公共行政的朝向问题进入了人们的研究视野。戴维莱维坦认为，民主国 家必须以民主原则为立国之本，而且要有民主的行政，以及贯穿于行政的民主理念；登哈 特与莱维坦珠联璧合，也认为公共行政应该超越对政治与行政二分法、科学管理技术及效 率价值目标的迷恋，放弃“权威一顺从、“长官一部署”的思想模式，迈向民主行政。 3 1 公共行政中民主引入的背景 按照行政生态学的观点，行政系统及其活动在很大程度上受到特定环境因素的影响和 作用。政府与社会的关系为民主行政提供了广大的背景。一方面，复杂的社会背景使政府 职能不断扩张，从“守夜人 到“行政国家，行政逐渐摆脱了工具地位，走向了公共权 力的主导。另一方面，在全球范围内，公民有组织地参与公共事务，非营利性组织或非政 府组织在世界各地广泛建立，承担起越来越多的公共责任。一方面是政府的“组织专横”， 另一方面是社会公民精神的兴起，两方面的矛盾互动深刻地改变着政府与社会的关系。各 国政府纷纷采用了民主的治理模式去消解政府与社会的紧张关系，民主价值被引入行政改 革成为了一种国际性的趋势。 3 1 1 外因公民社会兴起 后工业社会的来临，促使知识和信息等资源由政治国家向社会转移，日益侵蚀着官僚 制赖以生长的土壤，也为公民社会的兴起提供了有利环境，使民主行政成为一种历史趋势。 在全球范围内，公民有组织地参与社会公共事务，志愿性活动的开展，非赢利组织的 或非政府组织在世界各地的广泛建立，都在如火如荼地进行中。就这一普遍现象而言，无 论其规模还是范围，都是非常巨大的。的确，我们正置身于一场“结社革命 、“公民参 与 的浪潮之中。历史证明，这场革命对2 0 世纪后期世界的重要性丝毫不亚于1 9 世纪民 族国家的兴起，应该说1 9 世纪是民族建国精神，2 0 世纪就是民主精神。圆其结果出现了一 种全球性的第三部门即数量众多的自我管理的公民组织，形成了强大的公民社会。公民社 会是国家和市场之外的所有民间组织和民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政 府所属的公民组织，包括非政府组织，民间志愿性社团、社区组织、利益团体和公民自发 组织起来的运动等。固他们不是致力于分配利润给企业股东，而是在正式的国家政府机关 。【荚】臀哈特公共组织理论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 年：第7 2 页 口李图强现代公共行政中的公民参。j m 北京：经济管理版社，2 0 0 4 ：第z 页 辔俞可平治理与善治 砌北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 ：第3 2 8 页 l l 福建师范大学硕士学位论文 之外追求公共目标，公民的自觉民主意识所迸发的广泛而又深入的影响，已经远远超过了 他们所提供的公共服务的涵义，公民社会在推动民主制度的建立与发展中始终扮演着重要 的角色：1 公民社会的多元权利和自主化发展能够有效分割和制衡国家权力，能有效遏 制公权力的专断倾向。2 公民社会为公民的利益表达提供了多样化的