（社会保障专业论文）我国失业保险基金的给付问题研究.pdf

我国失业保险基金的给付问题研究 中文摘要 失业是现代市场经济运行的必然产物，但它的存在，又严重地影响到社会经 济的发展和社会秩序的稳定。因此，建立和完善失业保险制度是社会稳定和国家 长治久安的重要保证，而失业保险基金的给付正是失业保险制度的核心内容。当 前我国面临着严重的失业问题，因而如何进一步创新、完善现行的失业保险基金 的给付，全面发挥失业保险制度的作用，就是当前必须立即解决的一项重要问题。 本文首先对失业保险基金给付的基本理论进行介绍，确立本文的研究对象， 为以后各章的分析奠定基础。然后通过对我国失业保险基金的收支状况、失业保 险基金的支出比例以及失业保险金、职工平均工资与最低生活保障标准的比较得 出我国失业保险基金给付存在的问题，即失业保险基金的给付既无法保障失业者 的基本生活又无法促进其再就业。接着利用西方最优失业保险金给付理论，分析 我国失业保险基金的给付无法发挥有效作用的原因。最后根据我国的特殊的劳动 力市场的特点及失业类型，借鉴西方国家失业保险基金给付的制度设计，提出完 善我国失业保险基金给付的建议。 本文采用了文献检索与实证分析相结合的研究方法，沿着“提出问题分 析问题解决问题”这样一个思路进行写作。 通过大量的理论分析和实证研究，本文最终得出以下结论：在二元结构及供大 于求的劳动力市场下，面对逐渐显性及结构性失业，应通过建立与失业者失业前 的工资水平相联系的失业保险金给付标准；缩短失业保险金给付期限；提高失业 保险基金给付中促进再就业费用的比例；实行收入部分替代的失业保险金给付方 式等措施来完善失业保险基金收入保障功能，保障好失业者的基本生活，成为稳 定社会的“安全网”和“稳压器”，同时更应强化其促进就业的功能，这也是失 业保险制度建立的根本目的及未来发展的主要方向。 关键词：失业保险，给付种类，给付标准，给付期限，给付方式 s t u d yo np a y m e n t f b ru n e m p i o y m e n t ln s ur a n c e f u n di nc h i n a c h i n e s ea b s t r a c t u n e m p l o y m e n ti sa i li n e v i 油l er e s u l to f 也em o d 哪i n a r k e t e c o n o m y b u t1 ta j s o g r e a t l ya 盹c t sm ed e v e l o p m e n to fs o c i 2 l le c o n o m y a i l ds t a b i l i t yo fs o c i a lo r d e r t 0 e s t a b l i s ha n di m p r o v eu r l e m p l o y m e n ti n s u 瑚c es y s t e m ，m e r e f o r e ，i s t h e1 m p o r t 锄t g u a r a n t e ef o rac o u n 町。sl a s t i n gs t a b i l i t ya i l dd u r a b l ep e a c e a n dt h eu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c ef i l n dp a y m e n ti sm eu n e m p l o y i i l e n ti n s u r a n c es y s t e m ，m e c o r ec o n t e n t 1 1 1 e r e f o r e h o wt of u 劬e ri n n o v a t i v e a n dp e r f e c tc u 仃e n tu n e m p l o y m e n t1 n s u m c e s v s t e ma n dt ob r i n gi ti n t 0f u l l p l a yi sa nu r g e n ti s s u et ob e r e s o j v e q i nt h i sp a p e r ，m s ti i l t r o d u c et h eb a s i cm e o r yo fu n e m p l o y m e n tm s u r a n c em n d p a v m e n t s ，e s t a b l i s h e dm i sp 印e r so b j e c t0 fs m d y ，l a y t l l ef o u n d a t i o nf o rm ea j l a l y s l s 0 ft h es u b s e q u e n tc h 印t e r s t h e no nc h i n a su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e f u n db a la i 】屺e0 t p a y m e n t s s i t u a t i o n ， t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r 锄c e f u n da n dm ep e r c e n t a g e o 士 e x p e n d i t u r e so fu n e m p l o y m e n ti n s u 啪c e ， m ea v e r a g ew a g ea n dt h e u n l m u m s t 觚d a u r d so fl i v i n gc o m p a r i s o n sm a to u ru n e m p l o y m e n ti n s u 砌c ef u n dp a y m e n t s e x i s t e n c eo fm ep r o b l e m ，n 锄e l y ，m eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef u n dp a y m e n t s | n o t o n l vu n a b l et op r o t e c tt h eb a s i cl i v e l m o o d0 f t h eu n e m p l o y e d ，i ti si m p o s s l b l et o p r o m o t et h e i rr e e m p l o y m e t h e n t h eo p t i m a lu s eo f 妣w e s t e mt h e o r y o f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c eb e n e f i t s ， a n a l y z et h ec a u s e 0 f 也eu n e m p l o y m e n t1 n s u r a n c e f u n dp a y m e n t sc a nn o tp l a ya i le f f e c t i v er 0 1 ei n f i n a l l ya c c o r d i n gc h i n a f ss p e c l a l c h a r a c t e r i s t i co ft h el a b o rm 破e ta n du n e m p l o y m e n tt y p e ， r e f e r e n c l n gw e s t e m c o u n t r i e sf r o mt h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef u n dp a y m e n t ss y s t e md e s l g n ，p r o p o s l n g m ep r e s e n t m e n tp r o p o s i n go fc h i n a su n e i n p l o y m e n t i n s u r a i l c ef u n dp a y m e n t s t h i sp a p e rt a k e st h er e s e a r c hm e t h o dw h i c h c o m b i n e s 也el i t e r a t u r es e a r c h e sw l t n d e m o n s t r a t i o na i l a l y s e sa n dc o m p o s e db yt h eo r d e ro f ”q u e s t i o n a i l a l y s l s t 0s o l v e t h ep r o b l e m ”s u c haw a y a sw n t i n g t h r o u g hag r e a td e a l o ft h e o r e t i c a la n a l y s i sa i l d e m p i r i c a ls t u d l e s ，i 。h l sp a p e r u l t i m a t e l vc o m et ot h ef o l l o w i n gc o n d u s i o n s ：d u a ls t l l l c t u r e a n do v e r s u p p l ym t n e l a b o rm a r k e t ，f a c i n g d o m i n a n ta n ds t r u c t u 卿 u n e m p l o y m e n t ， i m p r o v e m e u n e r n p l o y m e n ti n s u r a n c ef u n di n c o m es u p p o r t f u n c t i o n sb ye s t a b l i s h i n ga i l d t h e u n e i i l p l o y e ds h o u l db ea d o p t e db e f o r et h ew a g el e v e lo fu n e r n p l o y m e n t 1 1 n k e dt om e 2 p a y m e n t0 fu n e m p l o y m e n ti n s u 删：l c 宅s t a n d a r d s ；s h o n i n g t h ep e r i o do fp a y l e n to l u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c eb e n 以t s ；h p r o v i n gm eu n e m p l o y m e n ti 1 1 s u 瑚c e f u n dt 0 p r o m o t er e e m p l o y m e n tb e n e f i tc o s tr 灿；h n p l e m e n tt i n go f t 1 1 er e v e n u ep a no ft n e u n e m p l o y m e n ti i l s u r a n c em o n e ya l t e m a t i v ep a y m e n tm e m o d s g u a r a n t e em e b a s l c l i v e l i h o o do fu n e m p l o y e dg o o d ，a ss t a b l es o c i a l ”s a f e t yn e t ”a n d ”r e g u l a t o r l a tm e s a m et i m ei ts h o u l ds t r e n 咖e ni t s f u n c t i o no fp r o m o t i n ge m p l o y m e n t ；t l l i s1 s h e u n e m p l o y m e n ti n s u r a l l c es y s t e ma n dm ee s t a b l i s h m e n t o fm ef u n d a n n t a lp u r p o s eo t t h em a i nd j r e c t i o no ff l l t u r ed e v e l o p m e n t y 啪r d s ：帅e m p i o y m e n t i n s u r a n c e ，p a y m e n tt y p e p a y m e n t s t a n d a r d s ，p a y m e n td e a d l i n e s ，p a y m e n tm e t h o d 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是在导师的指导下取得的研究成果。据我 所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发 表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均己在文中作了明确说明并表示了谢意。 作者签名：篓麴日期：坦墨： 学位论文使用授权声明 本人授权沈阳师范大学研究生处，将本人硕士学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索；有权保留学位论文并向国家主管 部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，允许论文被查阅和借 阅；有权可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名：垄麴 日期： p 。8 6 我国失业保险基金的给付问题研究 第一章引言 一、选题的理由及意义 ( 一) 选题的理由 我国围绕建立市场经济的国有企业和经济体制的改革从根本上改变了原有 固定的劳动力市场关系，劳动力的流动性加大，失业现象不可避免。而随着国际 竞争的加剧和劳动力市场上供大于求的矛盾日益突出，当前我国的失业问题日趋 严重( 见图1 ) 。自2 0 0 2 年以来，城镇登记的失业率就一直在4 的较高水平上， 加上下岗职工和未被登记的失业者，真实城镇失业率高达1 0 以上，再加上大 量的农村剩余劳动力和不断新增的劳动力，失业率可能更高。如此严重的失业问 题对我国的失业保险制度提出了挑战。 图1 我国城镇登记失业人数和失业率变化 ( 数据来源：国家统计局中国统计年鉴2 0 0 0 2 0 0 6 ，中国统计出版社) 尽管我国的失业保险制度经过几次改革，失业保险基金的支出和收入都在大 幅增加。但是，失业保险基金的收入一直大于支出，滚存结余逐年增加，并且自 2 0 0 5 年，我国失业保险基金的支出出现了负增长( 见图2 ) 。一边是失业保险基 金需要保障人数的逐年增加，而另一边却是失业保险基金支出的逐年下降，失业 保险基金不能有效利用。这就为我们提出了该怎样设计失业保险基金给付的问 题。 1 1 中国失业率高达8 一1 0 ，劳动人口年增1 0 0 0 万，h t t p ：w w w a p r h o r g 1 我国失业保险基金的给付问题研究 图2 我国失业保险基金的收支及滚存结余 ( 数据米源：罔家统计局中国统汁年鉴2 0 2 0 0 6 ，中国统汁版祉) ( 二) 选题的意义 1 、现实意义 失j i k 无论对整个社会还是对个人都具有一定程度的负面影响：对整个社会而 言，首先失业影响了社会经济的发展，引起经济停滞乃至倒退。因为部分劳动者 失、i 业，劳动资源闲置，从而导致生产不足，人们牛活水平和社会购买力下降，社 会经济发展滞缓；其次，失业还导致了收入分配的两极分化更加严重。失业使社 会分配不公问题更力突出，贫富悬殊的现象日益严重。一方面是失业群体生活无 仂：障，另一方面却是些“大款”挥会如土，大肆浪费，二者形成强烈的反差， 失、f 瞳杵就会感到社会的不公，并导致精神沮丧，极有可能成为社会不稳定的冈素。 对劳动者个人来说，首先，失业使其失去了收入和生活来源。普通劳动者失 业后，对其个人及其家庭生活产生了极大的影响，凶为他们失去了收入来源，也 就缺少了维持基本生活的于段，陷入仁存刚境；其次，失业还使人丧失了人的基 本仪利和自尊，生存权和劳动权是人的最基本权利，失、眦剥夺了人的劳动杈进而 又影响到劳动者的生存。而且，在一般人看来，能够保持自己工作职位的人通常 是社会上有用能t 的人，一旦轮剑自己被解雇，则认为自己没用了，再也不能得 到别人的尊重，凶此产生一种被社会所抛弃的念头，对自己，对社会失去信心， 乃至绝望，并可能形成一种反社会的倾向。 凶此，大量失业的存在，必将影响到一罔经济的发展和社会的稳定，所以 很多圈家都把解决失业问题胃 二一圉经济和社会政策关注的肖位。失业保险制度 即是围家或政府为缓解失业压力，促进就业所采取的一项有效政策。而失、j k 保险 基会的给付正是失业：保险制度的核心内容。 我国失业保险基金的给付问题研究 2 、理论意义 目前我国失业保险改革的力度相对于其他社会保障明显滞后。这当然部分是 因为失业保险制度本身就存在着滞后于其他保障的先天因素，但从另一方面讲， 也是由于中国对失业保险问题的研究还不够充分，对建立怎样一个能适应中国特 殊国情的失业保险制度尚未明确。本文正是出于介绍经验和探索道路的思考，介 绍研究失业保险基金给付的内容、理论以及结合我国国情，分析我国失业保险基 金给付。希望能为中国失业保险制度的研究添砖加瓦。 二、国内外文献综述 ( 一) 国外文献综述 从2 0 世纪7 0 年代开始，发达国家特别是欧盟国家都先后出现了长期居高不 下的高失业率现象。除了从经济周期波动等方面寻找原因之外，人们开始怀疑是 不是过于慷慨的失业保险制度也是导致高失业率的重要因素，人们开始重新审视 和评价失业保险制度的作用。这一倾向激发了人们在理论上和实证分析中针对失 业保险制度进行了广泛而热烈的讨论。 其中关于最优失业保险基金给付的理论主要有以下几个方面： 1 、最优的失业保险金给付方式： s h a v e l la n dw e i s s ( 1 9 7 9 ) 根据搜寻理论指出：如果要提供一个有效的激 励水平促使失业者进行工作搜寻，那么失业保险金就应该在失业期间不断的降 低。 而0 l e a r y ( 1 9 9 7 ) 运用劳动闲暇模型却得出相反的结论：随着时间的 延长，失业保险金的给付水平应逐渐提高。这种先低后高的给付方式可以弥补劳 动者闲暇的边际效用递减。 2 、最优的失业保险金给付标准： d a v i d s o na n dw o o d b u r y ( 1 9 9 7 ) 在搜寻匹配模型中加入了有限的失业保险 期限和失业保险金覆盖率两个条件。他们认为最优的失业保险金给付标准应与给 付期限和有资格领取失业保险金的失业者与无资格领取失业保险金的失业者之 间的替代程度相关。他们利用美国有关数据进行的数值模拟发现，如果失业保险 金的给付期限是无限的，失业保险最优替代率为5 0 ；如果失业保险金的给付期 限为3 2 周的时候，最优的失业保险金替代率为2 3 左右。另外在有资格领取失 业保险金的失业者与无资格领取失业保险金的失业者之间的替代程度较高的情 况下，有资格领取失业保险金的失业者得到丰厚的失业保险金，将会放松寻找工 作的力度，使无资格领取失业保险金的失业者寻找工作更轻松，因而失业保险金 替代率应当高一些。 我国失业保险基金的给付问题研究 而a c e m 0 9 1 ua n ds h i m e r ( 1 9 9 9 ) 认为工作的时间越长，风险厌恶程度越大， 人力资本的专用性程度越高，则失业保险金就相应的数额越大。因为这种给付标 准会使必要的失业者提高保留工资，延长失业时间，增加必要空闲劳动力存量， 吸引厂商投资，从而提高社会的产出水平。 3 、最优的失业保险金给付期限： m o r t e n s e n ( 1 9 7 7 ) 在他的工作搜寻模型中，失业保险与工人的工作经历相 联系，并且失业保险的领取期限是有限的。这样，失业者在失业保险即将到期时 就会降低自己的保留工资去寻找合适的工作。 而d a v i d s o na n dw o o d b u r y ( 1 9 9 7 ) 却认为在失业保险金给付标准较低的情 况下，最优的失业保险给付期限应是无限期。因为，在失业初期，收入以及财富 水平相对较高，较低的失业保险金不会影响他的生活质量。随着失业时间的延长， 收入、储蓄以及财富已经下降到比较低的水平，消费水平也相应地较低，这时， 即使是领到较少的失业保险金也能改善失业者的生活状况。因而，较低的失业保 险金水平和较长时间的失业保险领取期限的失业保险制度，始终是种帕累托改 进。 ( 二) 国内文献综述 1 9 8 6 年，为配合城市经济体制改革和国有企业改革，国务院颁布了国营 企业职工待业保险暂行规定，标志着我国失业保险制度的建立。以保障失业人 员的基本生活、维护社会稳定为目的的失业保险制度，在经历了从无到有的飞跃 发展后，成为我国社会政策的重要内容之一。如何建立适合我国社会发展的失业 保险制度也引起了来自政府、研究机构和学者的诸多关注，对现有失业保险制度 的评价和对未来失业保险制度的构架与完善成为讨论的焦点。 其中关于完善失业保险基金给付的建议主要有以下几个方面： 1 、关于失业保险基金给付比例的完善： 周毕芬、陈宜大( 2 0 0 2 ) 根据我国经济转轨时期公开失业与隐性失业的失业 率居高不下的现状，提出通过调整失业保险基金中用于技术培训、转岗训练的费 用比例的办法，从以往简单的生活保险转化为促进失业人员的再就业，由消极保 险转化为积极的失业保险，以避免单靠救济导致职工不求进取甚至主动失业的现 象，从而使职工重新走上新的工作岗位，缓解失业压力，促进社会稳定。 2 、关于失业保险金给付标准的完善： 吕学静( 2 0 0 0 ) 通过对我国失业保险条例的分析与评价，认为失业保险金替 代率应以当地职工平均工资的4 5 5 0 为宜。而郑海航( 1 9 9 9 ) 探讨了失业 和失业保险理论，认为统一的失业保险金给付标准没有与失业人员失业前单位和 个人缴纳失业保险费的多少挂起钩来，权利与义务不对等。并且不利于促进失业 4 我国失业保险基金的给付问题研究 人员再就业。因此，确定失业保险金的给付标准应依据失业人员失业前单位和个 人缴纳失业保险费的多少。 3 、关于失业保险金给付期限的完善： 李建民、王正柱( 2 0 0 6 ) 通过对日本失业保险制度的研究，提出改变我国失 业保险金给付期限的确定依据并缩短给付期限。我国现行失业保险制度是依据失 业人员失业前，单位和个人累计缴费时间来确定失业保险金给付期限的。这种方 法并没有明确失业人员失业前，是在多长时间内的累计缴费时间，有一定的局限 性。要改变这种确定失业保险金给付期限的依据，可按失业人员失业前一定期限 ( 如：失业前的最近5 年) 内，单位和个人累计缴费时间确定。另外，我国失业 人员领取失业保险金的期限最长为2 4 个月，这与日本等建立失业保险制度国家的 规定相比，失业保险金的期限过长。失业保险金的给付期限应在1 2 1 8 个月为 宜，以激发失业者积极寻找工作。 三：、一研究的目的及创新之处 ( 一) 研究的目的 本文从失业保险基金的给付种类、给付标准、给付期限和给付方式四方面入 手，研究我国失业保险基金的给付。提出我国现行失业保险基金给付中存在的问 题以及解决问题的重点和思路，使我国失业保险基金得到有效利用。 ( 二) 创新之处 本文除了提出与大多数学者意见一致的建立与工资水平相联系的失业保险 金给付标准，缩短失业保险金给付期限，以发挥失业保险基金激励功能的建议外。 还提出了如何在有效利用失业保险基金的同时，发挥其保障功能，维护社会公平 的建议。即对工资水平过低、家庭负担沉重、年龄较大的失业者适当延长失业保 险金的给付期限。建立低于失业保险金水平高于最低生活保障标准的失业救济 金，使结构性失业的长期失业者在失业保险期满后有能力继续接受职业培训。 我国失业保险基金的给付问题研究 第二章失业保险基金给付的基本理论 一、失业保险基金给付的内容 ( 一) 失业保险基金给付的种类 1 、失业保险金 失业保险金的主要内容是劳动者的基本生活费用。当一个正常工作的劳动者 失业后，他所面临的一个直接打击就是收入来源的中断，而这无疑会影响到其个 人的生活状况。对于那些作为家庭收入的主要来源者的失业人员来说，由于还要 担负其配偶及未成年子女乃至老人的养育的抚养义务，失业的痛苦则会波及其他 家庭成员，导致整个家庭生活水平的急剧下降，甚至危及到生存。因此，为失业 者及其家庭提供基本的生活保障，就成为失业保险的一个主要功能，这也是失业 保险制度得以产生的初衷。对家属的额外补贴，在有的国家是通过提高失业者本 人的津贴额来补偿的，有的国家则根据家庭的具体情况( 如家庭的困难程度以及 受抚养人数等) 支付一笔家庭补助，而最通常的方式是把二者结合起来。， 2 、医疗补助金 保障基本生活是失业者社会权益的一个重要的方面，但为失业者提供一定的 医疗补助也不容忽视。在许多国家，工作除了能为就业者提供一份收入外，通常 还附带其他一些福利待遇，医疗保障就是其中一个极为重要的项目。因此，失业 也就不仅仅意味着收入的丧失，随之失去的还有一系列非工资报酬。无论失业补 贴能达到多高的水平，失业都会不同程度地降低当事人的生活标准。在这种情况 下，如果失业者疾病缠身，那么对其本人乃至家庭来说都可能是一场灾难。出于 这方面的考虑，大多数国家都为失业者及其家属提供医疗帮助，当然，一般不采 取固定金额的现金支付方式，而是根据实际需求在一定范围内进行报销。此外， 有的国家还对失业者可能发生的意外事故给予补偿，包括去就业部门签到或接受 工作，或者到某雇主处应聘的往返途中发生的事故，这些事故通常被当作工伤对 待。 3 、促进再就业费用 无论是保障基本生活，还是提供医疗资助，其着眼点都是对失业者本身的一 种带有消极性质的补偿。这不是解决失业者生计问题的长远办法，就业才是最根 本的措施。正是由于认识到了这个问题，失业保护措施逐渐由开始时的单纯补偿 向促进就业转变，并受到了越来越多的重视。一般来说，促进再就业费用包括培 训费用、求职费用、异地就业搬家费等项目。 对于大多数失业者来说，造成被动失业的原因主要在于其技术技能上的不 足，不能适应社会经济发展所提出的新要求。一些夕阳产业逐渐走向衰落，新兴 6 我国失业保险基金的给付问题研究 高技术产业又需要工作承担者具有一定的专业能力。如果劳动者自身知识水平陈 旧，跟不上技术变革的步伐，结构性失业就无法避免。解决结构性失业的出路， 就是加强失业者的转业转岗培训、业务进修等。失业保险对失业者职业培训的补 助，主要表现为提供部分学杂费、交通费等。 地理流动是促进再就业的另一个可取的措施。各个地区的经济发展水平不一 样，对劳动力的需求也不相同。合理的流动能够有效地增进工作岗位与劳动者的 恰当匹配，促使劳动力供求平衡。对失业者为寻找工作而进行的地理流动的鼓励 措施包括：旅费补贴、搬家补贴、住房补贴、维持两地生活所需要的额外补贴、 安家补贴等。 此外，为了鼓励失业者积极地到劳动力市场中去寻找工作，许多国家还为失 业者提供求职费用，包括交通费和职业介绍费等。 ( 二) 失业保险金给付的标准 1 、失业保险金的替代率 失业保险金的给付通常有两种形式，一是为所有有资格的失业者确立个绝 对的津贴额( 根据失业者的不同类别，可以分为若干等级) ；二是支付失业前收 入的一定比例( 通常称为替代率) 的津贴额，从而可以清楚地看出失业保险金与 原有收入的关系。 根据国际劳工组织的建议，津贴数额应该在过去收入或则法定最低工资或者 普通工人工资的4 5 以上。雎3 目前，世界各国失业保险的替代率都在4 0 8 0 之间。比如，在德国，有需要抚养子女的失业者可领取( 扣除个人所得税、社会 保险税等个人纳税项目后) 工资净收入6 8 的失业保险金，无子女的失业者领取 6 3 ；至于失业救济金的数额，前者为5 8 ，后者为5 6 。1 在根据原工资计算失业保险金时，为了贯彻社会保障制度中的公平原则，尽 量缩小失业保险金之间的差距，一般采用失业津贴与原工资呈逆相关的方式：对 于原工资较高的失业者，使用较低的失业保险替代率；对于原工资偏低的失业者， 使用较高的失业保险替代率。 2 、失业保险金的给付基准 失业保险制度主要是通过失业保险金给付的形式为失业者提供收入，以保 证他们的生活。各国在确定失业保险金水平的时候，采取不同的参照基准。 ( 1 ) 以工资为参照基准 最为常见的参照基准是失业者在失业前的工资。建有失业保险制度的6 1 个 国家和地区中，有4 3 个按照失业者失业前工资的一定比例计发失业保险金。一 般来说，失业保险金的给付主要遵循两条原则：一是“需求”原则，即根据失业 2 。国际劳工组织促进就业与失业保护公约，1 9 9 8 33 侯文若、仇雨淋社会保障国际比较! m 北京：首都师范大学出版社，1 9 9 6 7 我国失业保险基金的给付问题研究 者的经济状况和社会基本生活水平确立给付的标准；另一个是“激励”原则，即 把失业保险金的给付应该与失业者所做的贡献联系起来。工资关联性的失业保险 金计划一方面明确了失业保险是“挣得的权利，它不会改善低收入导致的低生 活标准；另一方面也通过与工资挂钩，从而同生活标准挂钩，起到恰到好处的维 持失业者生活标准的目的。但其具体的实施办法却涉及到计算基准问题，也就是 说，究竟应该如何确立失业者失业前的工资水平。 对失业前工资主要有四种不同的定义： 失业前一个月的工资。埃及是按照失业时最近一个月工资的6 0 计发待遇。 美国一些州使用的“平均周工资”公式( a v e r a g ew e e k l yw a g ef o r m u l a ) 是把失 业开始之前的那一周计入基期，这样就可以把最近的工资收入作为失业保险金计 算的基础。 失业前一定时期内的最高月工资。阿根廷规定按失业前6 个月中最高月工 资的6 0 计发失业保险金。这种办法排除了失业时收入水平的偶然性，特别在收 入低的情况下，可以保证计算基数较高，对失业者有利。美国一些州使用的“高 季度”公式( h i g h q u a r t e rf o 珈u l a ) 把收入最高的那个季度的工资收入作为基 准工资，其假设前提是高季度工资代表着充分就业时的收入。 失业前一定时期的平均工资。巴西是以失业前3 个月平均工资的5 0 为基 准；保加利亚是按照失业前6 个月平均收入的6 0 计发。美国一些州使用“多季 度公式( m u l t i q u a r t e rf o r 叫1 a ) 以保证比单一季度工资更好地反映通常的全 时工资；而“年度工资”公式( a n n u a lw a g ef o r m u l a ) 则基于这样一种理念，即 劳动者的年收入而非周收入决定了其生活标准。 整个受保期内的平均工资。加拿大用失业者受保期内平均工资的5 5 做基 准。平均工资不仅排除了收入水平的偶然性，还更准确地反映了失业前收入的经 常水平，因此为较多的国家所采用。 参照失业前工资计发失业保险金能够体现权利与义务的对等。特别是在社会 保险制度下，失业金的来源主要是雇主及个人按照工资总额缴费形成，受保人工 资水平高，缴费就多，一旦失业后享受的待遇水平相应也较高。 ( 2 ) 以社会平均工资为参照基准 世界上只有波兰采取这种办法，按照全国平均工资的3 6 计发失业金。参照 社会平均工资实际上不是对个人的收入提供保障，而是关注人们的基本需要水 平，与参照个人工资的做法有着本质的区别。 ( 3 ) 以法定最低工资为参照基准 有4 个国家采取了这种办法，如吉尔吉斯坦的失业保险金为最低工资的 1 0 0 。这种办法的性质与第二种办法一样，也是着眼于对基本生活水平的保障， 我国失业保险基金的给付问题研究 强调失业者在满足基本需要问题上的同等权利。所不同的是它将失业保险金与最 低工资联系起来，强调失业保险金与工资水平的衔接，可以有效防止失业金高于 低收入者工资水平的现象，从而防止低收入者丧失工作动力而过度依赖失业保险 金。 ( 4 ) 以社会最低生活水平保障线为参照基准 有3 个国家采取了这种办法。格鲁吉亚按照政府确定的基本生活标准线的 2 0 0 支付失业保险金，我国也曾采取过这种办法，各地按照当地规定的最低生活 保障线的1 2 0 1 5 0 确定失业保险金。这种办法最明确地指出了失业金的最 终目标就是保障基本生活。失业金高于最低生活保障线，反映了失业者过去在就 业期间对社会作过的贡献。这种办法的优点是易于与社会救助制度衔接，保证失 业者的待遇高于社会救助水平。同时当失业者享受失业金期满而转入社会救助范 围时，收入的衔接较为合理。 此外，还有9 个国家和地区的失业金采取固定标准的办法。而我国目前是按 照低于当地最低工资水平、高于城市居民最低生活保障标准的原则，结合具体地 区情况而由各地区分别制定的。 3 、失业保险金限额的设置 失业保险金过低，会危及失业者的生存，失业保障的收入维持功能就无从谈 起；失业津贴过高，又会减弱失业者寻找工作的动力，甚至损伤就业者的劳动积 极性。为了防止出现这两种情况，许多国家对失业保险金都有限额规定。限额的 设定方式主要有两种：一是设定一个固定额度，比如在日本，最低限额为每天 3 1 7 0 日元，最高限额为每天9 9 4 0 日元。h 1 另一种是假设一个可变额度，使之与社 会平均工资保持恒定的关系，从而随社会平均工资的涨落而变化美国有3 3 个州 实行的就是这种方式。 ( 1 ) 上限。关于最高限额的设置，没有什么一致的意见：太高的上限，会引 起公众的批评，因为它可能危及基金的安全，也会导致失业者在寻求工作方面不 积极；太低的上限，将使太多的申领者不能获得一个合理的工资替代收入，因为 这时大多数申领者获得的是最高限额而非其工资收入的一定百分比。问题的关键 在于最高限额设定在什么水平上是最合适的。最高限额对于替代率的影响，取决 于它与平均工资的差距和等级工资的幅度，它的设置显然会造成一部分失业者 ( 即高收入者) 达不到平均失业保险的工资替代水平。 ( 2 ) 下限。关于最低限额的设置几乎没有什么争议，道理非常简单：每个人 都有一个最低的维持生命的生活标准，而按照工资替代率计算的失业保险金很可 能会达不到这个要求。各国一般都以社会救济标准作为失业保险金的下限。 4 1 s o c i a ls e c u d t ya d r n i n i s 【r a t i o n s o c i a ls e c u 订t yp r o f 锄s1 啊r o u 曲o u tt t l ew o d d ( 1 9 9 5 ) j u l y1 9 9 5 9 我国失业保险基金的给付问题研究 ( 三) 失业保险金给付的期限 对失业保险金给付期限的设置大都包括两个时期即等待期和给付期。但也并 非所有国家都有等待期的规定，如中国、马尔他等，从失业第一天就开始给付失 业保险金。 1 、等待期 等待期规定了失业者何时可以领取失业保险金。其设置主要出于两个目的： 防止道德风险，包括制造非自愿失业以及虚报失业和财产状况等；避免大量的 小额津贴的繁琐给付，以减轻管理上的负担。国际劳工组织第1 0 2 号公约准许 的最长期限是7 天，大多数国家都遵照此规定。但试图建立失业保险制度的发 展中国家，有些由于考虑到资金的财政能力和行政束缚，慎重地把等待期规定 得比较长，如加纳为3 0 天，厄瓜多耳为6 0 天。晦。 2 、给付期 失业保险主要是保护短期失业的工人收入不受损失，而不是解决长期失业 者的问题。因此。失业保险金的给付_ 般都是有期限的。一期限的设置主要参考平 均失业期，也就是说，失业保险金的最长给付期不应低于平均失业期，否则，大 多数人在失业期间都将陷入贫困。 许多国家都为给付期确定了一个固定的时段。比如，英国是5 2 周。在另外 一些国家，给付期则是根据缴费情况或者参加制度的时间长度决定的，例如法国 规定，随着年龄和参加失业保险的时间不同，给付期为4 个月2 7 个月不等。 一些国家还根据经济状况，比如在衰退期失业率比较高、长期失业的时候，将给 付期适当地延长。美国的许多州就属于这种情况，即在困难时期，符合资格的失 业者在2 6 周正常给付期结束后如果未能重新就业，就可领取最多1 3 周的“延续 津贴 。之后仍然没有找到工作的，还可领取最多1 3 周的“联邦补充补贴”。3 有的国家对失业保险金没有时间上的限制，但其保险金水平是随着时间的推 移逐渐减少。例如，比利时。 ( 四) 失业保险金给付的方式 失业保险金给付方式是指在整个失业期内，随着失业时间的延长，给付的失 业保险金额的变化。其主要分为三种： l 、随着失业时间的延长，给付的失业保险金额逐渐减少。这种方式的设置 是为了激励失业者尽快寻找工作。例如法国规定，失业救济金初始标准为日基准 工资的5 7 4 ，其后则每4 个月调低一次。 2 、随着失业时间的延长，给付的失业保险金额不变。设置失业保险的大多 数国家都采用这种方式。 引国际劳工局失业医疗工伤保险r m ：北京：中国劳动出版社，1 9 9 2 6 1 s o c i a ls e c u t ya d m i n i s t r a t i o n s o c i a ls e c u r i t yp r o g r a m st h r o u g h o u tt h ew 6 r l d ( 19 9 5 ) ，j u l yl9 9 5 1 0 我国失业保险基金的给付问题研究 3 、随着失业时间的延长，给付的失业保险金额逐渐增加。这种方式的设置 考虑到失业者在失业初期，不会马上陷入生活困境，因此较少的失业保险金就可 以保障他们的基本生活。而在失业持续一段时间后，就需要更多的失业保险金来 改善失业者恶化的生活状况。但是这种给付方式会使失业者为了领取更多的失业 保险金，而故意延长失业时间。因此至今并未有国家采用这种给付方式。 二、失业保险金的给付对劳动者的影响 ( 一) 失业保险金的给付对劳动者的正效应 失业保险的目的是帮助劳动者在失业后仍能保障其基本生活水平，而失业保 险金为失业者提供平滑消费的功能正是这一目的的具体体现。并且这种平滑消费 的功能也为失业者寻找与自身情况更加匹配的工作提供了资金支持。劳动者失业 后，收入水平必然会下降。根据凯恩斯的消费理论，个人的消费水平取决于当期 的收入水平，是当期收入水平的增函数。从这个观点看失业导致劳动收入的丧失 会使个人立刻陷入生活贫困的境地。 尽管弗里德曼提出的持久收入消费理论认为，消费支出取决于人们的持久 收入或者长期平均收入。即当收入高于持久收入的时候，人们则动用储蓄。个人 通过调整储蓄或者依赖借债的方式来维持稳定的消费水平。但是，这种理论暗含 的假设条件是借贷市场是完全信息的。个人不受任何流动性约束的限制，这与现 实的情况明显不符。信贷市场的信息不对称与制度的不完善是经常存在的现象， 个人并不能很方便地从信贷市场进行融资，特别是在市场发育不完全的发展中国 家。另外，储蓄也不是一种有效率的方式。( 1 ) 储蓄实质上是个人减少就业时期 的消费水平，以当前消费换取未来的消费的一种形式。为了防范未来可能出现的 失业风险，通过减少消费来增加储蓄的方案显然会损害处在就业时期的劳动者的 福利，尤其是会降低失业风险很低的劳动者的福利水平，因而是无效率的。( 2 ) 储蓄毕竟是一种劳动者个体自愿的行为，储蓄数额的多少与劳动者的收入、风险 意识和偏好密切相关。对于那些缺乏风险意识、没有远见以及收入水平较低的劳 动者来说，他们或是没有储蓄，或是储蓄水平较低，完全不足以应付失业期间的 消费。因此，储蓄作为预防失业风险的功能极为有限。劳动者必须通过得到失业 保险金，减缓其在失业期间消费水平的迅速下降，保证不同时期的消费水平不会 有太大的波动起伏，维持消费的稳定持续，从而起到平滑消费的作用。 我国失业保险基金的给付问题研究 o” 1 失艘保酸囊静代幂 图3 ：失业保险制度与平滑消费 图3 是g r u b e r ( 1 9 9 4 ) 根据b a i l y ( 1 9 7 7 ) 的模型所作的数据模拟结果。 其中u 为经济中的失业率，横轴为失业保险金替代率，纵轴为失业者的消费变化 率。随着失业保险金水平的提高，人们在失业期间消费下降的幅度也将减小，失 业保险金起到的平滑消费作用也越来越明显。当失业保险金的替代率为1 0 0 时， 失业者的消费水平不会有任何变化。然而，失业保险金起到的消费平滑作用会因 为经济处在不同的运行状态，出现一定的差别。( 1 ) 当经济处在繁荣状态，失业 水平较低的时期( 图3 中的失业率为1 时) ，失业保险金起到的平滑消费作用最 大。在没有失业保险金的情况下，失业将导致人们的消费水平下降了2 0 ；在失 业保险金的引入之后，人们的消费水平下降会大幅缓和。失业保险金条件越是慷 慨，消费水平越接近失业前水平。( 2 ) 随着经济开始衰退和萧条，失业率由1 提 高到5 0 时，失业保险金对消费的平滑效应最小。这是因为处在经济萧条时期的 人们面临的失业风险相当大，几乎每个人都担心有可能失业，这会促使人们主动 的进行更多的储蓄来应付未来极有可能面临的失业生活。此时，储蓄平滑消费的 作用得以增强。反过来，在经济高涨时期，人们的失业风险很小，为失业进行储 蓄的行为是低效率的，一旦失业，失业保险金对失业者消费平滑作用更强一些。 从总体上看，无论经济处在什么状态，失业保险金都能够缓和失业期间的消费水 平下降的幅度。 ( 二) 失业保险金的给付对劳动者的负效应 尽管失业保险金的平滑消费功能可以保障劳动者失业后的基本生活并为其 提供搜寻适合工作的费用。但是，这种在信息不对称的情况下提供的基金会使劳 动者采取种种隐蔽行为，从而导致道德风险。劳动者的隐蔽行为包括两种类型： 一种类型是失业者寻找工作的努力程度以及花费的时间和成本，这些都是他人很 难观察到的，只有他本人清楚。例如他是否积极付出努力积极寻找工作。为寻找 1 2 我国失业保险基金的给付问题研究 工作具体付出多少时间、多少成本等因素第三者都很难清楚，而这些都决定着他 的失业时间长短。显然，失业保险金的提供会使失业者在失业期间享用一个相对 较高的福利水平，从而降低寻找工作的努力