（行政管理专业论文）三里畈镇税费改革的经验教训及启示.pdf

ii 摘 要 农村税费改革是党和政府为了解决三农问题而实施的一项重大变革是继土地 革命家庭联产承包责任制之后的又一次深刻的社会变革税费改革的根本目的在于进 一步解放农村生产力切实减轻农民负担促进农民增收农村税费改革从 2 0 0 0年在 安徽试行到 2 0 0 2 年在全国范围内全面铺开再发展到 2 0 0 4 年的进一步减免农业税在 其实践过程中暴露出一系列深层次的问题和矛盾农村税费改革发展到 2 0 0 5年取得 很大的成果取消了特产税和农业税然而免税后农村社会中仍然有许多亟待解 决的问题这时再重新回顾这场轰轰烈烈的改革为的是总结经验教训为解决三农 问题寻求启示为更好地搞好农村各项改革发展工作进行有益地探索 本文采用实证研究方法以三里畈镇为调研点运用实际案例和具体数据分析了 实施农村税费改革前后农民负担情况 税费征收情况 税费改革取得的成效 文章指出 三里畈镇在执行税费改革政策时存在着计税面积不准确计税价格不合理等问题税费 改革还进一步暴露了村级债务义务教育等方面存在的问题作者认为由于相关配套 改革滞后致使乡村两级组织陷入财政危机维持其正常运转极其艰难农村义务教 育难以为继巨额村级债务难以化解等严重制约农村经济发展等问题的产生文章分析 了产生这些问题的深层次原因即是在政策实施过程中不能原原本本地执行政策任何 一项政策均不是孤立的相关配套政策要及时实施认为免税后在化解村级债务农 村义务教育乡镇政府运行及改革村级组织及财政运行等方面要有所作为最后提 出为了巩固农村税费改革成果要反哺三农而反哺三农的关键是解决农民问 题减轻农民负担提高农民的国民待遇为了改变农民处境提出要改革和完善相关 政策制度即推行户籍制度改革完善农民的士地财产权自主经营权和民主选举权 在农村建立和完善各项保障制度建立城乡统一税制加快农民自组织建设促进乡村 自治 关键词 三里畈镇 税费改革 经验教训 启示 iii abstract rural reform of taxation expenses is a great change that problem implemented party and government for solving the problem of countryside, peasant and agriculture. it is another deep social change following the agrarian revolutionary war, family-contract responsibility system. the basic goal of reform of taxation expenses lies in liberating rural productivity further, lighten peasants burden conscientiously, and promote peasants to increase income. it was fully under way nationwide that the rural reform of taxation expenses was tried from 2000 to 2002 in anhui, the further deductions and exemptions agricultural tax that and then developed into 2004, expose a series of profound questions and contradictions in the course of its practice. rural expenses of taxation reform and development by 2005 make very heavy achievement -have cancelled local product tax and agricultural tax. however, after being duty-free, still there are a lot of problems urgently to be solved in the rural society. review this vigorous reform again at this moment, in order to summarize the experience and lessons, for solving the problem of countryside, peasant and agriculture and seeking enlightenment, for do well countryside every reform and development work explore beneficially better. this literary grace uses the research approach of the real example, regard saliva town as and survey and study clicking, use the real case and concrete data, is it implement rural peasant burden, expenses of taxation collect situation, effect that reform of taxation expenses make around the reform of taxation expenses to analyze. article point out saliva town have tax area inaccurate, taxing price question such as being unreasonable while carrying out the reform policy of the expenses of taxation; the reform of taxation expenses has also exposed such existing problems of the respect as the debt, compulsory education at village level, etc. further. the author thinks, because relevant coordinated reform lag behind, cause organizations of two grades of townships, villages to fall into the financial crisis, keep its normal operation extremely difficult, rural compulsory education hard to carry on, huge at iv village level difficult to is it restrain rural economy person who develop production of problem from seriously to dissolve debt. the article has analyzed the profound reason for producing these questions, namely can not pursue a policy from cover to cover while the policy is implemented, any policy is not isolated, relevant supporting policies will be implemented in time. after think duty-free, in at village level debt, rural compulsory education of dissolving, villages and towns government operates and reform, at village level organization and finance person who run respect accomplish something. finally, is it for consolidate rural reform of taxation expenses achievement, take back feeding countryside, peasant and agriculture to propose, and the key that countryside, peasant and agriculture of back feeding is to solve peasants problem, lighten peasants burden, improve peasants national treatment. in order to change peasants situation, propose reforming and perfecting the system of relevant policies, namely pursue the system reform of the household register, perfect peasants taxi ground proprietary, the right to run ones own business and democratic right to vote, in countryside set up and perfect every guarantee system, set up in urban and rural areas tax system of unifying, accelerate peasants since organizational building, promote rural autonomy. keyword: saliva town reform of taxation expenses experience and lessons enlightenment i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师的指导下进行的研究工作 及取得的研究成果近我所知除文中已标明引用的内容外本论文不包 含任何其他人或集体已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出贡 献的个人和集体均已在文中以明确方式标明本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担 学位论文作者签名李文玉 日期2005 年 5 月 10 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定即 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许 论文被查阅和借阅本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索可以采用影印缩印或扫描等复制手段 保存和汇编本学位论文 保密在_年解密后适用本授权数 本论文属于 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名李文玉 指导教师签名王 平 日期2005 年 5 月 10 日 日期2005 年 5 月 10 日 1 引 言 自二十世纪九十年代以来三农问题就一直困扰着党和国家领导人它也一直 阻碍着我国经济的进一步发展影响着基层政权的稳定2000 年党和政府审时度势在 安徽进行农村税费改革试点工作到 2002 年在全国范围内开始推行农村税费改革这 是继土地革命家庭联产承包责任制之后的又一次深刻的社会变革它不仅关系到九亿 农民的切身利益更牵动着十几亿中国人的心这次改革的根本目的在于切实减轻农民 负担促进农民增收这次农村税费改革进展很快到 2004 年党和政府在原来的基 础上进一步下调农业税税率取消了特产税在有条件的地方尝试着取消了农业税到 2005 年全国已经有 22 个省市取消了农业税中国取消几千年沿袭下来的农业税成为 大势所趋这次农村税费改革至此已经取得了巨大的阶段性成果 实践证明这次农村税费改革取得的成效是显著的农民的负担得到了极大地减轻 调动了农民的生产积极性不仅如此农村税费改革还推动了行政体制政府职能财 政体制农村教育体制等的重大变革但由于各地生产力发展不平衡现实环境及历史 背景不一因此在执行农村税费改革过程中仍然暴露出不少的问题这些问题仍然制约 着农村经济的进一步发展 因此 在农村税费改革取得巨大成功的此时 再重新回顾 2002 2004 年这场极具历史意义的农村改革 总结经验和教训 为更好地推动我国农村经济 的进一步发展作些有益的探讨就尤为必要 笔者认为农村的税费改革是一个实践性很强的政策问题为了更深入地研究这场 改革笔者特选取湖北省级重镇三里畈镇作为调研点 深入基层 走乡串户 历时两载 调查研究了在 20022004 年这期间三里畈镇进行农村税费改革的背景及成效存在 的问题用解剖麻雀的精神获取大量的第一手资料进行归纳和总结从中寻求相 关启示结合我国现行的相关政策提出了一些可供借鉴的具有操作性的建议 2 1 三里畈镇税费改革及成效 1.1 三里畈镇税费改革的背景 税费改革前三里畈镇税费征收情况 三里畈镇全镇版图面积 204 平方公里耕地面积 34675 亩下辖 43 个行政村461 个村民小组总户数 15398 户总人口 6.4 万税费改革前 2001 年全镇征收税费总计 562.91 万元 其中农业税为 85.77 万元 特产税为 104.1 万元 村三项提留为 180.9 万元 乡五项统筹为 157.01 万元屠宰税为 35.16 万元人均 87.95 元亩均 200 元税费由 村委会与镇财政所结算全年的税费结算集中在每年的春季进行最迟不得超过每年的 6 月 30 日 对于在上半年不能结清的农户 由村委会先行垫付结算 然后由村干部收取 在征税这一环节村委会村干部是主力而镇政府及财政所的行政人员财税人员只 是配角对村干部表现出极大的依赖性 税费改革前农民的负担情况 税费改革前农民负担主要由农业税特产税水费屠宰税三提公积金公益 金管理费五统教育费附加计划生育民兵训练优抚统筹乡村道路以资 代劳共同生产费等几项组成现以牌坊岗村为例来考察这个村的农民负担情况该村 的耕地面积户数人口数人均收入情况等在三里畈镇均属中等水平且上报产量较 真实该村耕地面积总数为 614.5 亩其中水田 451.5 亩旱地 163 亩有 10 个村民 小组总户数 245 户村民人口 963 人1999 年全村共缴税费 155171 元亩均负担 税费 343.68 元不含旱地因旱地产量远低于水田所以该村并没有将旱地纳入征税面 积若含旱地则亩均负担 252.52 元户均 633.35 元人均 161.13 元2001 年全村 共缴税费 184290 元不含旱地则亩均负担 408.17 元(含旱地则亩均负担 299.9 元)户均 752.2 元人均 191.37 元而农民的年产出按标准比折合为谷计算为 1366.39 斤/亩 不含旱地当年稻谷市价为 42 元/百斤由此可以算出农民每亩年收入为 573.72 元 若含旱地则农民实际年产出 1054.37 斤/亩则农民每亩年收入为 421.75 元由此我们 3 不难算出农民每年耕种每亩土地可收入 165.55 元不含旱地121.85 元含旱地但 这并不是每亩年纯收入这个收入里面还包含着农民的投入种子费肥料费水电费 农药费耕牛使用费以及农民自身的劳动投入 税费改革前村委会财政运行情况 1)村委会收入情况见表 1.1 从调查的资料看村委会收入来源于村级企业上交的承包费三提及五统 上级补助 其它等几项 从表 1.1 也可以看出 三里畈镇村干部的人均月工资为 300500 元组干部的人均年工资为 12.580 元之间多数为五六十元左右民办教师的工资 在 40 元167 元之间多数为 80100 元左右 4 表1.1 2001年度三里畈镇部分村收支情况调查表 收 入 支 出 村干部 工资 组干工资 民师工 资 五保户 补助 困难户 补助 其他 工资 合计 企业 承包 上交 三提 五统 上级 补助 其它 合 计 人 数 金额 人 数 金额 人 数 金额 人 数 金额 人 数 金额 人 数 金额 办公 费 招待 费 当年 利息 报刊 支出 其它 支出 袁家畈村 51773 9103 42670 80273 5 24000 15 4500 6 1800 31 1600 6 4800 2300 4500 26000 1230 9543 黄冈庙村 50500 3000 45000 2000 189000 5 30000 10 9500 3 3500 5 4000 30 5500 5000 1500 4000 115000 1000 10000 黄土坳村 62740 1500 58440 2200 600 84600 6 21560 20 3000 1 1300 1 1900 50 4000 3 2800 2000 8000 27000 1000 12040 黄泥坳村 66368 59368 5000 100300 6 28000 17 15000 2 4000 1 200 5 2000 7 8600 5000 4000 30000 2500 1000 邱家河村 46864 10000 29864 4000 3000 64300 4 20000 6 4800 1 800 1 2000 15 7500 2 1300 2100 5000 17000 1300 2500 錾字石村 66100 600 63000 2500 134400 6 27000 17 10000 3 3000 3 1500 40 2400 8 9000 1300 7000 70000 1200 2000 黄泥榜村 33500 400 30600 2500 84400 5 24500 11 8000 10 2500 50 3000 3 2600 3000 8000 6000 980 20000 毛家咀村 27829 27829 78600 5 20000 10 6000 1 600 2 500 9 1400 2 600 1600 5500 40000 900 1500 范家凉亭 35520 35520 67750 5 22000 12 8000 1 900 2 500 5 900 3400 5700 7500 1650 17000 赵家套村 73883 8000 39888 5000 2100 7300 5 21000 12 6000 2 2000 5 2000 55 5000 3 3500 1500 7000 18000 2000 5000 资料来源三里畈镇税改办 项 目 村 别 4 5 2村委会支出情况见表 1.1 村委会支出主要由以下几项组成村干部工资组干部工资民办教师工资五保 户补助困难户补助其他工资办公费招待费当年利息支出报刊支出其它支 出 3村委会债务产生原因 对表 1.1 中村委会的收支进行分析我们可以得出这样的结论村级每年财力缺口 很大收支不能平衡支出远大于收入村委会要维持其正常运转就只得年年举债将 表 1.1 进行整理简化列出表 1.2 可以更清楚地看到三里畈部分村支出远大于收入从而 反映出村级债务产生的一个重要原因 表1.2 2001年度三里畈镇部分村收支差额对比表单位元 总收入 总支出 = / 年结余额 袁家畈村 51773 80273 1.55 28500 黄冈庙村 50500 189000 3.74 138500 黄土坳村 62740 84600 1.35 21860 黄泥坳村 66368 100300 1.51 33932 邱家河村 46864 64300 1.37 17436 錾字石村 66100 134400 2.03 68300 黄泥榜村 33500 84400 2.52 50900 毛家咀村 27829 78600 2.82 50771 范家凉亭 35520 67750 1.91 32230 赵家套村 73883 73000 0.99 883 资料来源三里畈镇税改办 从表 1.2 我们不难看出表中所列出的 10 个村中仅赵家套村于 2001 年度收支相抵 后结余 883 元基本持平其余的 9 个村皆是支出远高于收入收支差额最大的村是黄 冈庙村 赤字竟达 138500 元 支出高于收入差额最小的邱家河村当年村赤字也达 17436 元 项 目 村 别 6 仔细分析表 1.1 的支出结构可以看到在抽调的 10 个村中当年利息支出在村 级支出中占有相当大的份额负收入额最大的黄冈庙村当年利息支出就达 115000 元 占当年总支出的 60.8%负收入额最小的邱家河村当年利息支出额为 17000 元占当年 总支出的 26.4%如果剥除当年利息支出这一项那么黄冈庙村 2001 年负收入额 为 23500 元邱家河村负收入额仅为 436 元 从相关资料的分析可以看出村级债务产生的表层原因大致有以下几种村委会收 支失衡支出大于收入入不敷出产生债务历史遗留债务所产生的高额利息支出产 生债务其它支出过高产生债务这一其它支出主要是一些拉关系送人情之 类的不正当支出超标的招待费支出产生债务报刊摊派费过高同样加重了村级负 担 使村级债务发生成为可能 经过调查我们发现,村级债务其实是由这几大因素造成的 历史债务民间高利贷所带来的巨额利息各项所谓政治任务的达标升级如普九 形成的债务乡镇各部门向村委会的各项摊派如报刊征订等村干部不廉洁自律挥霍浪 费累积债务乱决策乱上项目最终形成债务 1.2 税费改革政策综述 2000 年国务院决定在安徽等省率先试行农村税费改革在取得一系列的成效之后 在全国范围内逐渐推行经国务院批准湖北省于 2002 年 8 月 10 日审核批复各市税改 方案这标志着湖北省在全省范围内全面启动农村税费改革试点同年 8 月 15 日各市 政府审核批复到县市区而县市区的方案则在 9 月 10 日前分解落实到村 组农户以保证各地于 2002 年秋的征税工作按新的办法执行全年按新的办法结算 湖北省农村税费改革试点的主要内容为“三个取消一个逐步取消两项调整两 项改革”具体地讲三个取消就是取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性 收费和政府性基金取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资取消屠宰税原来随 屠宰税附征的其他项目一律停征一个逐步取消就是逐步取消统一规定的劳动积累 工和义务工分三年时间实施2002 年每个劳动力承担积累工和义务工最高不得超过 22 个2003 年不得超过 15 个2004 年不得超过 10 个2005 年之后全部取消两工 取消后村内农田水利基本建设修建村级道路植树造林等集体生产和公益事业所需 7 劳动必须遵循量力而行群众受益民主决策上限控制的原则实行一事一 议由全体村民或村民代表大会民主讨论决定筹劳严格实行上限控制每个劳动力 每年承担劳务数额不得超过 10 个标准工日除遇到特大防洪抢险抗旱等紧急任务 经县级以上人民政府批准可临时动用农村劳动力外 任何地方和部门均不得无偿动用农 村劳动力两项调整一是调整农业税政策确定农业税计税土地面积以农民第二 轮承包用于农业生产的土地为依据其他单位和个人从事农业生产的计税土地为实际 用于农业生产的土地计税土地发生增减变化农业税应当进行及时调整调整农业税 计税常年产量以 19941998 年 5 年农作物的实际平均产量折合成主粮确定并保持长 期稳定不得随意调整确定农业税税率将原农业税附加并入新的农业税新的农业 税实行差别比例税率最高不得超过 7%二是调整农业特产税政策调整农业特产税 税率按略高于农业税税率的原则进行调整简化征收办法对在农业税计税土地上生 产农业特产品的只征农业税不征特产税减少征收环节一个应税品目只在一个环 节征税两项改革一是改革村提留征收使用办法村干部报酬五保户供养村办 公经费除原由集体经营收入开支部分仍继续保留外凡由农民上交村提留开支的改 革后交纳农业税采取新的农业税附加方式收取交纳农业特产税的采取特产税附加 方式收取附加比例为正税的 20%村内兴办集体生产和公益事业所需资金不再固定 向农民收取筹资额实行一事一议上限控制每人每年最高不得超过 15 元对筹资 款监督使用二是改革共同生产费征收和使用办法原用于村内统一组织的抗旱排涝 防虫治病恢复水毁工程等项开支的共同生产费不再固定向农民收取按照谁受益 谁出钱的原则由受益农户据实承担 农村税费改革以后农民应该负担以下税费项目和义务一是依法缴纳的农业税及 其附加从事种植或养殖应税特产品并取得收入的依法缴纳农业特产税及其附加二 是村级范围内筹资筹劳村级筹资筹劳坚持一事一议民主决策筹资额每人每年最高 不得超过 15 元每个劳动力每年承担劳务数额不得超过 10 个标准工日承担的义务工 和积累工到 2005 年起全部取消过渡时期的两工和村内一事一议用工均不 得强迫以资代劳三是国家批准的特定的行政事业性收费如中小学生杂费结婚证书 工本费等四是按照自愿有偿原则缴纳的经营性收费如水费电费邮电资费农机 8 服务费等除此之外广大农民不再承担任何面向农民的行政事业性收费政府性基金 和集资 为切实落实农村税费改革试点工作 省政府强调 2002 年要做好 五个方面的工作 严格落实减负目标准确把握农业税的计税要素实事求是地确定计税土地面积和 常年产量完善“一事一议”制度加强农村债务的清理和化解工作实事求是地 制定实施方案同时加强财政转移支付资金的监督严禁截留挪用转移支付资金 实现五个目标按政策标准农村减负到位乡村支出在去年支出的基础上减 少 20%教师和乡镇干部的基本工资得到保障乡村不发生新的债务保持农村 的社会稳定并以此检验农村税费改革的成效 按湖北省税费改革的精神黄冈市特制定出衡量农民负担减轻的标准为要确保税 费改革的总体负担与 1999 年相比下降幅度原则上达到 20%不得高于 1997 年水平 比 2001 年水平也要有所减轻要确保四道红线不能突破即确保农民负担村村组 组明显减轻 家家户户明显减轻 7%的税率不能超过 20%的附加比例不能超过 同时 为确保农民减负到位不反弹要整体推进配套改革做到减人减支四个到人 定编定岗到人精简分流到人压缩开支到人改革责任到人财政供养人员精简 30% 以上乡镇行政支出在现有基础上压缩 15%20%每村干部原则上配备 35 人全市 各县市各乡镇各村组都要用这个尺度来衡量 三里畈镇即是根据省市县的改革意图严格按照上级要求进行农村税费改革工 作于 2002 年 9 月将税改工作方案分解落实到村组农户的 1.3 三里畈镇税费改革的成效 三里畈镇进行税费改革在减轻农民负担推进农村财税体制改革乡镇机构改革及 各项配套改革基层民主等方面取得了显著的成效 农民税费负担大大减轻 全镇农民负担在 1997 年为 529.75 万元1999 年为 598.95 万元2001 年为 562.91 万元在 2002 年因开始税费改革时2002 年全年的税费任务已经按税改前的数额全部 结算清楚按税费改革要求于当年退税 123 万元农民当年减负 39.6%(见表 1.3) 9 表1.3 三里畈镇农民税费改革前后税负对比表 单位万元% 年 份 纳税数额万元 税改后纳税下降比例 1997 529.75 35.8 % 1999 598.7 43.2 % 税改 前 2001 562.56 39.6 % 税改后的 2002 年 339.95 资料来源三里畈镇税改办 初步规范了农民与国家集体间的分配关系,促进了县乡(镇)财税体制改革 税费改革后,不规范的收费方式变成了规范的征税行为,农民只对国家承担缴纳农业 税农业特产税及两税附加的义务,对集体承担一事一议的筹资筹劳义务,有效地遏 制了农村乱收费乱集资乱摊派的三乱问题增强了基层干部依法行政和农民依 法纳税意识以三里畈镇凉亭村为例该村总人口 963 人在税改前的 2001 年全村共 承担各项上交 125671 元,2002 年税改后只承担 56315 元到 2004 年取消特产税农业 税税率下降 3 个百分点取消积累工和义务工后全村共承担税费 22176 元税管部门 只按农民负担卡上的数额据实征收农民也只按负担卡的项目及数额据实上交这样 农民减少税赋 82.35% 完善了村级民主制度,加强了农村基层组织建设 为配合农村税费改革按照村民自治组织法三里畈镇对全镇 43 个行政村进行 了村级组织改组 由村民民主选举产生新的村委会 设村委会主任一名 妇女主任一名 村会计一名规模较大村民人口数超过 2000 人的村还设村委会副主任一名三里 畈镇按照湖北省税费改革政策减轻农民负担严格控制每村的村委会组成人员坚持 村民人数在 2000 人以上含 2000 人的配备村干部 45 人村民人数在 2000 人以下 的最多配备 3 人每个村均按村民总数选举产生一定数额的村民代表参与村级决策与 管理并且监督村委会的正常运行在此过程中不彻底的是村党支部书记仍由镇党委 决定任命并对村两委进行了明确地分工村党支部书记负责党务工作而村委会 主任则负责财税及村级日常工作 税费改革后,对于村集体兴办生产和公益事业项目所需 资金劳务,按照量力而行群众受益民主解决上限控制的原则,实行一事一议 10 的筹资筹劳办法,由村民大会和村民代表大会民主讨论决定,并规定每人每年筹资最高限 度为 15 元,每人每年筹劳最高限度为 10 个工日,这样既保障了村民的自治权力,又维护了 农村的社会稳定同时,从根本上封堵了农村部分基层干部不切实际地追求政绩工程 而随意增加农民负担的通道 推进了农村各项配套改革 在此次农村税费改革中 有效解决了一些长期以来困扰和阻碍农村经济发展的突出 问题 从而推动了乡镇机构的组织结构和教育布局的调整 促进了乡镇机构职能的转变 减人减事减支在各地乡村基层组织形成共识各项配套改革已经启动有些已 初见成效三里畈镇于 2003 年元月份进行副镇级干部竞争上岗通过笔试竞职演讲 民主测评领导测评等几个环节一次淘汰 7 名副镇级干部此举为进一步推行乡镇机 构改革与干部人事制度改革奠定了良好的基础 2004 年 9 月 对乡镇在职干部进行新一 轮的改革通过理论考试群众测评领导综合考评等几个环节三里畈镇的干部人数 进一步精简领导人数由改革前的 18 人精简为改革后的 9 人精简 50%对一般干部 也进行了分流三里畈镇的在职干部人数由改革前的 73 人到改革后的 45 人精简率为 38.3%几次干部人事制度的改革进一步减轻了财政压力从根本上减轻了农民的负 担 调动了农民缴税的积极性 农村税费改革大幅度减轻了农民负担使广大农民普遍受益受到广大农民的欢 迎得到了广大农民的拥护与支持农民由过去催粮催款变为踊跃缴税在税改前的 2001 年 全镇全年共欠税款 65 万元 平均每村欠缴税款 1.5 万元 人均欠缴税款 10 元 到 2003 年税收征缴过程中三里畈镇 80%以上的税费由农民送到各缴税点全年全镇 欠缴税款 12.9 万元平均每村欠缴税款 0.3 万元人均欠缴税款 2 元 推动了农村产业结构的优化调整 农村税费改革减轻了农民负担使农民能够把一定的财力和物力投入到农业生产 中进行扩大再生产和调整农产品经营结构减轻农民的税费负担既要绝对减轻又 要相对减轻绝对减轻要靠取消三提五统调整税率精简干部等来解决相对 减轻就要靠税费改革不断调整农业生产结构实现农民收入的快速增长三里畈镇在 11 税改前广大农户种植农作物比较单一大多只种植水稻小麦和少量油菜自税改简 化了征税环节对应税品只在一个环节征税即开征农业税就不征特产税反之亦然这 极大地调动了广大农民的生产积极性 全镇板栗种植面积自 2002 年 1871 亩增加到 2003 年的 2113 亩药材种植面积自 2002 年的 1100 亩增加到 2003 年的 1642 亩水产种植 面积增加到 1708 亩全镇退耕还林 3000 亩 12 2 三里畈镇税费改革存在的问题及影响 2.1 税费改革执行中存在的问题 计税面积不当 农村税费改革中确定农业税及其附加的计税要素有计税面积计税产量和计税价 格湖北省政府在 2002 年布置农村税费改革试点工作时强调要准确把握农业税的 计税要素实事求是地确定计税土地面积和常年产量在税费改革方案中对计税要 素有较详细的界定和明确的规定但现实情况与设置要素有较大差异在计税面积上 按照税费改革政策的规定以二轮承包面积为基础辅以开荒新增土地调增和占用土地 调减措施实行动态管理但在执行中存在以下两个问题对乡村道路乡村企业 农民建房退耕还林还湖还草等占用耕地的调减没有明确规定在农村这些方面占 地面积较大且摊算的计税面积与实际负担面积不符由于有的村组二轮承包工作本 身就没有做细农民与村的承包合同并不完善面积无法落实在调查中三里畈镇的 牌坊岗村有两个农户的情况极具代表性 胡姓与田姓两户在第一轮承包时都按实际农业 人口 4 人各承包耕地4亩 但在随后的两年中胡家与田家都有两个子女转为非农业户口 本应各拿出 2 亩耕地田家确实拿出了 2 亩耕地但这在承包合同书及村级账表中并没 核减可胡家并没有拿出相应的 2 亩耕地在账册上却核减了到第二轮承包时胡家 儿子娶妻生子再到村里要求调增 2 亩耕地田家儿子也同样娶妻生子村里却以无田 可调为由并未调增本应调增的 2 亩耕地这样一来在税费改革时以村级账表为依据的 第二轮承包面积计税就出现胡家 6 亩耕地只征取 4 亩税费 而田家 2 亩承包地却征取了 4 亩地的税费这显然不公从账面上看问题简单且直观似乎很好解决但在实际 操作中由于多方面的原因此事一直没有解决矛盾由此而生田家拒付超出部分的 税费后被税收部门以拒缴税费为由将其告上法庭并强制执行田家为此一再上访至 省政府 常产核算问题 13 这次税收的常产是以 19941998 年的平均常产作为计税常产依据的 这与现实产量 有较大差距普遍反映为计税常产过高常产是各地的统计上报数由于多方面原因 虚报产量是农村较为普遍的现象据三里畈各村提供的亩产产量报表资料全镇在税费 改革中使用的计税常产在 5781440 公斤之间据此算出的三里畈镇 1994-1998 年五年 平均粮食产量为 856 公斤/亩而据笔者对史家凉亭村 20 家农户的调查得知实际粮食 亩产在 400600 公斤/亩这其间的差距十分显著至少相差 178 公斤/亩但从各村的 产量上报表有的亩产量竟然高达 3371 公斤其间水分可见一斑见表 2.1 计税价格问题 费税改革规定的计税价格与实际价格差距也很大近几年粮食价格持续走低计 税价格是按国家保护价确定的由于多种原因国家的保护价无法完全到位国家保护 价与现实市场价实际价有较大差距三里畈镇在税改过程中采用的计税价格是由湖 北省统一定下的 1.4 元/公斤 但市场价自 2000 年以来一直在 0.80.82 元/公斤之间徘徊 计税价格是粮食市场价格的 1.4 倍以上见表 2.2 表2.2 2000年2002年三里畈镇主要粮食作物的市场价格表 单位元公斤 品 名 2000 年 2001 年 2002 年 稻 谷 0.8 0.81 0.82 小 麦 0.9 0.94 1.0 油菜籽 3.6 3.4 4.0 大 豆 0.6 0.8 0.82 芝 麻 3.6 3.8 3.6 花 生 3.0 3.2 4.0 资料来源个体粮贩 14 表2.1 三里畈镇部分村19941998年五年均产表 单位:亩公斤 注折谷为按统一标准计算产量将其它农产品以一定比例折合为稻谷 资料来源三里畈镇税改办 田地面积 五年亩均产 合计 1994 年 1995 年 1996 年 1997 年 1998 年 产量 村别 水田 旱地 产量 折谷 产量 折谷 产量 折谷 产量 折谷 产量 折谷 产量 折谷 产量 折谷 排石坳 409 27 541.4 611.4 1168050 1271282 212350 232265 226450 2488005 239030 260476 234970 255908 255250 273832 云架山 198 25 603 623.8 672462 695544 135600 139309 139400 144618 140500 148125 138975 145020 117987 118472 叶家垸 576.5 59.4 577 784 1828993 2490480 374610 461988 325033 444973 375119 502385 366432 536165 387797 544967 古塘河 557 170 1772 2160 2575800 3153720 535300 640482 487600 674755 466940 471206 512310 611103 573650 756174 太平桥 501 45.4 2542 3371 6940498 9204430 3150027 3467165 1003140 1814742 828356 1216973 951510 1866078 1007457 1352434 毛家咀 430 163 511 542 7300423 8035150 1343145 1471233 1518080 1677597 1687678 1908274 1455815 1631936 1568485 1734822 朱元洞 400 59 737 818 1690760 1877455 344500 363756 367100 411323 319200 353974 361110 410743 298850 337659 七道河 1050 364 1213 1156 42865410 40864600 7794675 7670950 8380778 8102220 9120300 8455720 9113230 862540 9169790 8703170 赵家套 507 199 578 458 2040000 1616000 382500 310000 418100 330000 412900 319000 426800 335000 399700 322000 黄泥榜 558 68 580 923 1876700 2891130 369700 547310 357000 543608 368000 668997 371100 581776 350900 549439 14 15 表2.3 主要农作物的折谷比 品名 折谷比 品名 折谷比 稻谷 1:1 芝麻 1:5.001 小麦 1:1.43 花生 1:2.654 油菜 1:3.007 豆类 1:2.034 资料来源三里畈镇税改办 由于农业税本身的特点不仅要轻税还要求稳定负担所以要求确定的计税要 素与某一时点的实际计税要素完全一致是困难的但按税费改革政策要求农民的税 费任务按计税要素确定下来的数额将一定多年这样一来倘若确定税额与实际相差过 大必然会导致新的事实上的不合理这势必会影响到农民的积极性和对改革政策的拥 护度影响到改革成效而事实上在农村税费改革过程中农民对农业税计税要素意 见确实较大计税产量与计税价格均高于实际因而实际税负偏高变向增加了农民负 担三里畈镇史家凉亭村就是个典型的例子该村总计税面积为 514 亩其中征收农业 税及附加的面积为 314 亩2002 年 财税部门按该村五年均产量 1200 公斤/亩计税 价格 1.4 元/公斤税率 7%核定其农业税为 36926.4 元而这一年实际农户年均产量 800 公斤/亩粮食市场价格 0.84 元/公斤该村实际应缴农业税为 14770.56 元与财税部门 实际征收税额相差 22155.84 元按财税部门的征收额农民多缴了 1.5 倍的税相当于 是按 17.5%的税率征收农业税 2.2 税费改革使乡村财力大幅下降 农村税费改革减轻了农民负担同时也使得乡镇村可用财力大幅减少产生 巨大缺口乡村组织运转产生困难其后果既影响到农村税费改革顺利推行又不利于 基层政权的稳定和农村各项事业发展因而在税费改革的同时如何制定配套政策解决 乡镇村财力缺口是十分很重要而迫切的问题根据三里畈镇税改办资料农村税 费改革前后财力对比可知税费改革前三里畈镇财力总计 398.56 万元其中农业税 85.77 万元农业特产税 104.15 万元屠宰税 35.16 万元五项统筹 173.48 万元推行 16 农村税费改革后县乡财力为 283.82 万元其中农业税 225.21 万元农业特产税 58.07 万元财力净减额 115.3 万元下降幅度为 29%财力缺口按可比口径分析可比口径 主要指税改前六项和税改后四项基本判断是改革后乡镇村财力比改革前减少一 半左右其依据是从乡镇一级看财力减少的因素有1改革前五统为农 民纯收入的 3%据资料分析1999 年我国农村人均收入中家庭经营收入-主要是 农业收入占 50%农民工资性收入及其他收入占 50%如果将其折算成农业税则相当 于改革后农业税的 6%左右2由于政策规定农业特产税只征一道税农业税计税土地 上只征农业税不征特产税以及调低特产税税率等因素特产税将减半3取消的教 育集资政府性基金收费和取消屠宰税均为乡镇财政的硬缺口农业税改革前实际执行 为 3%左右改革后为不超过 7%增加 4%增减相比明显存在较大的缺口以上是按 政策口径计算是显性缺口4据不完全统计改革前乡镇隐性财力即违反国家政 策的乱集资 乱罚款 乱收费等 相当于政策口径乡镇财力的三分之一强 改革后乡 镇 隐性收费都取消了这是乡镇财力的隐性缺口这就是乡镇财力缺口的大致概念从村 一级看三里畈镇各村税改前财力由公积金和公益金两项村级提留构成总计 133.6 万 元改革后村级财力由农业税附加和农业特产税附加两部分构成总计 56.67 万元净 减额为 76.93 万元下降幅度为 58%改革前村提留为农民收入的 2%相当于改革后 农业税的 4%而改革后村级使用的农业税附加折算成农业税不超过 1.4%缺口 2.6% 至于隐性缺口则更大 如果考虑到土地抛荒部分农业税收不能实现等因素