（人文地理学专业论文）东莞市“三旧”改造政策研究.pdf

中山人学硕士学位论文 东莞市“三旧”改造政策研究 摘要 改革开放以来，东莞市以地生财的城市化背景、城乡二元体制与宽松的土地 政策，以及城市转型产生的城市功能结构性老化，形成了规模庞大的旧城、旧村、 旧厂。东莞市土地不足，空间进一步发展受到障碍，从9 0 年代末开始推动“三 旧”改造，但实际上改造推动缓慢。但到2 0 0 8 年后，在国内外经济背景变化以 及省市的政策突破下，广东省各市掀起了“三旧”改造的热潮。东莞市也提出了 “三旧”改造的政策，相关改造计划也进入实质阶段，改造正如火如荼地开展。 其中东莞市“三旧”改造政策有着重要的推动作用。 本文从政策层面和经济利益层面着手，在其他学者研究的基础上，分析了东 莞市“三旧”的形成和改造提出的背景：通过对“= 1 1 3 ”改造起步期的基本状况 与特点、改造政策进行分析评价，揭示其存在的问题，总结以往东莞市“三旧” 改造缓慢的原因：结合东莞发展的新形势与内外需求，构建东莞“三旧”改造的 政策体系，分别对政策目标、具体政策以及两种改造模式的政策引导做出探讨。 本文共分为七章，各章主要内容如下： 第一章，相关概念及研究综述。说明了论文研究的缘起，讨论了“三旧”等 相关概念，并进行了相关研究综述。 第二章，研究设计。提出了研究意义、研究目标与内容、研究方法与研究框 架。 第三章，探讨了东莞市“三旧”的形成背景及主要原因，以及改造提出的意 义。本文认为东莞市城市化发展模式的大背景下，城乡二元体制与宽松的土地政 策，以及城市功能结构性老化是东莞“三旧”的形成主要原因；“三旧”的形成， 导致土地不足，城市空间发展受限，“三旧”问题突出，东莞的“三旧”改造十 分必要而且迫切。 第四章，对东莞市“三旧”改造起步期的基本情况与特点进行了分析，说明 中山大学硕士学位论文 东莞市“- - i e i ”改造政策研究 政策在推动改造中具有重要作用，然后对该时期的改造政策，包括土地政策、村 改制政策、补偿安置政策的内容进行分析，对其成效与不足进行总结。 第五章，在分析东莞发展的新背景基础上，构建东莞市“三旧”改造的政策 体系，包括政策目标，具体政策，并以东莞市的两个“三旧”改造作为案例，对 自上而下和自下而上两种改造的政策引导等方面进行了探讨。 第六章，对全文的主要内容进行了梳理与归纳，就东莞市“三旧”的形成背 景与原因，起步期的改造状况、特点与改造政策的成效与问题，新背景下东莞市 “= i e i ”改造的政策构建方式等方面提出基本结论，并分析了研究的不足、提出 了进一步深化研究的基本设想。 关键词：东莞市“三旧”改造政策 i l 中山大学硕士学位论文东莞市“三旧”改造政策研究 t h es t u d yo nr e c o n s t r u c t i o np o l i c i e so fo l dt o w n s ，o l d v i l l a g e sa n d o l dp l a n t si nd o n g g u a n m a j o r ：h u m a ng e o g r a p h y n a m e ：c h e nj u n f e n g s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f l il i x u n a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g u p ，t h eb a c k g r o u n do fl a n df o rf o r t u n et y p e u r b a n i z a t i o n ，u r b a n - r u r a ld u a lm e c h a n i s m ，l i b e r a l l a n dp o l i c i e s , u r b a nf u n c t i o n a la n d s t r u c t u r a la g i n gf o r m i n gal a r g ea m o u n to f t h r e eo l d s ”( o l dt o w n s ，o l dv i l l a g e sa n d o l dp l a n t s ) i nd o n g g u a n s h o r t a g e so fl a n d ， t h r e eo l d ”p r o b l e m sb e c o m et h eb a r r i e r o fd o n g g u a nf u r t h e rs p a t i a ld e v e l o p m e n t i nt h i ss i t u a t i o n ，d o n g g u a ns t a r t e d t h r e e o l d s r e c o n s t r u c t i o n st od e a lw i t ht h ep r o b l e m sa n dh a dg o ts o m ea c h i e v e m e n t sb yt h e l a t e19 9 0 s b u ta c t u a l l yi ti sn o te a s yt op r o m o t e t h r e eo l d s r e c o n s t r u c t i o n su n t i l 2 0 0 8 f o rt h ec h a n g e si nd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a le c o n o m i ca n dl o c a lp o l i c i e s b r e a k t h r o u g h s ，c i t i e si ng u a n g d o n gl a u n c ha nu p s u r g eo f t h r e eo i d s ”r e c o n s t r u c t i o n d o n g g u a na l s oh a sp u tf o r w a r d st h e t h r e eo l d ”r e f o r m i n gp o l i c i e sa n dr e l e v a n tp l a n s ， w h i c hm e a n s t h r e eo l d s r e f o r mi nd o n g g u a nh a se n t e r e dt h ee s s e n t i a la n dr u n n i n g s t a g e p o l i c i e sp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei np r o m o t i n gr e c o n s t r u c t i o n s t h i sd i s s e r t a t i o nb a s e do nt h er e s e a r c hs u m m a r i e s , a tt h ea n g l eo fp o l i c ya n d e c o n o m i cb e n e f i tl e v e la n a l y z ed o n g g u a n t h r e eo l d s e m e r g i n ga n dc o n s t r u c t i o n s t a r t i n gb a c k g r o u n d ；t h e ni td i s s e c t st h eb a s i cc o n d i t i o n s ，c h a r a c t e r i s t i c sa n dp o l i c i e s o f t h r e eo l d s ”r e c o n s t r u c t i o ni nt h e b e g i n n i n gp e r i o d ，a n dd i s c l o s et h ep o l i c y p r o b l e m s , r e a s o n sf o rs l o wr e f o r m a t i o n ；u n d e rt h en e wb a c k g r o u n da n d d e v e l o p m e n t a ld e m a n d so fd o n g g u a n ，t h i sd i s s e r t a t i o nb u i l d su pt h e t h r e eo l d ” r e c o n s t r u c t i o np o l i c ys y s t e m ，i n c l u d i n gp o l i c yo b j e c t i v e s ，s p e c i f i cc o o r d i n a t ep o l i c i e s ， a n dt w od i f f e r e n tp o l i c yg u i d e l i n e s i i i 中山大学硕士学位论文东莞市“三旧”改造政策研究 t h i sd i s s e r t a t i o ni sd i v i d e di n t os e v e nc h a p t e r s c o n t e n t sa r ea sf o i l o w s ： c h a p t e ro n ee x p l a i n st h es t u d yb a c k g r o u n d ，e x p l o r e st h ec o n c e p to f t h r e eo l d s ( o l dt o w n s ，o l dv i l l a g e sa n do l dp l a n t s ) a n do t h e rr e l a t i v ec o n c e p t i o n s ，r e v i e wa n d s u m m a r i z e sr e l a t i v er e s e a r c h e so f t h r e eo l d s ”r e c o n s t r u c t i o n c h a p t e rt w op u tf o r w a r d sr e s e a r c hs i g n i f i c a n c e ，p u r p o s e ，o b j e c t , c o n t e n t , m e t h o d o l o g ya n dr a i s e st h er e s e a r c ho u t l i n eo f t h ed i s s e r t a t i o n c h a p t e rt h r e ee x p l o r e st h ee m e r g i n gb a c k g r o u n do f t h r e eo l d s ”i nd o n g g u a n ， a n dc o n f i r m st h es i g n i f i c a n c eo fr e c o n s t r u c t i o n t h i sd i s s e r t a t i o nr e g a r d su r b a n r u r a l d u a lm e c h a n i s m ，l i b e r a ll a n dp o l i c i e s ，u r b a nf u n c t i o n a la n ds t r u c t u r a la g i n gu n d e rt h e b a c k g r o u n do fd o n g g u a nu r b a n i z a t i o np a t t e r na st h em a i nr e a s o n so f t h r e eo l d s e m e r g i n g ，w h i c hh a sc a u s e dt h es h o r t a g eo fl a n d ，a n dl i m i t e dt h ed e v e l o p m e n to f u r b a ns p a c e t h r e eo l d s p r o b l e m si nd o n g g u a na r es os e r i o u st h a tr e c o n s t r u c t i o n s a r em e a n i n g f u la n du r g e n t c h a p t e rf o u rt e l l sa b o u tt h eb a s i cc o n d i t i o n sa n dc h a r a c t e r i s t i c so fd o n g g u a n t h r e eo l d s ”r e c o n s t r u c t i o ni nt h eb e g i n n i n gp e r i o d i ti n d i c a t e st h a tp o l i c i e sp l a ya n i m p o r t a n tr o l ei np r o m o t i n gt h er e c o n s t r u c t i o n t h e n ，w i t ha n a l y z i n gt h ec o n t e n t so f r e c o n s t r u c t i o np o l i c i e si nt h i sp e r i o d ，i n c l u d i n gl a n dp o l i c i e s ，t h ev i l l a g er e s t r u c t u r i n g p o l i c i e s , c o m p e n s a t i o n a n dr e s e t t l e m e n t p o l i c i e s , t h i sc h a p t e rs u m m a r i z e st h e a c h i e v e m e n t sa n d s h o r t c o m i n g so f t h e s ep o l i c i e s c h a p t e rf i v eb a s i n go nt h ea n a l y s i so ft h en e wd e v e l o p m e n tb a c k g r o u n do f d o n g g u a n ，b u i l d su pt h e ”t h r e eo l d ”r e c o n s t r u c t i o np o l i c ys y s t e m ，i n c l u d i n gp o l i c y o b j e c t i v e s , s p e c i f i cc o o r d i n a t ep o l i c i e s ，a n da d v a n c i n gt h ep o l i c yg u i d e l i n e so ft w o d i f f e r e n tr e c o n s t r u c t i v ep a t t e r n s ：t o p - d o w na n db o t t o m - u pr e c o n s t r u c t i o n sw i t ht w o c a s es t u d i e si nd o n g g u a n c h a p t e rs i xs u m su pt h ew h o l ed i s s e r t a t i o n ，t h e np u t sf o r w a r db a s i cc o n c l u s i v e v i e w p o i n t s a b o u tt h e t h r e e o l d s e m e r g i n gb a c k g r o u n d ；t h ec o n d i t i o n s ， c h a r a c t e r i s t i c sa n dp o l i c ya c h i e v e m e n t sa n ds h o r t c o m i n g si nt h eb e g i n n i n gp e r i o do f ! t h r e e o l d s r e c o n s t r u c t i o n ；w a y so fb u i l d i n gp o l i c ys y s t e mf o r ”t h r e eo l d ” r e c o n s t r u c t i o ni nn e wp e r i o d a tl a s t , t h i sc h a p t e ra n a l y s e st h ed e f e c t so ft h er e s e a r c h a n df i n a l l ya d v a n c e sb a s i ca s s u m p t i o n st od e e p e nt h er e s e a r c h k e yw o r d s ：d o n g g u a n ，o l dt o w n ，o l dv i l l a g e ，o l dp l a n t , r e c o n s t r u c t i o n ，p o l i c y i v 中山大学硕士学位论文东莞市“三旧”改造政策研究 图表目录 图名目录 图2 1 ：论文研究框架。l9 图3 1 ：土地征收与出让过程示意图2 l 图3 2 ：集体内部出让土地使用权示意图2 2 图3 3 ：东莞市早期隐性的土地获取方式示意图2 3 图3 _ 4 ：东莞市建设用地扩展示意图2 5 图3 5 ：1 9 9 7 2 0 0 6 年东莞土地利用构成变化图2 5 图3 击：2 0 0 6 年东莞土地利用结构示意图2 6 图3 7 ：单位面积土地产出比较。2 6 图3 8 ：东莞旧村分布示意图。2 8 图3 - 9 ：东莞旧村、旧厂风貌2 9 图4 1 ：东莞市旧城区控制性详细规划现状图及规划图3 l 图4 2 ：集体建设用地使用权流转出让。3 7 图4 3 ：旧政策下。三旧”改造过程。4 2 图4 4 ：国有土地改造土地增值收益分配4 3 图4 5 ：集体土地改造土地增值收益分配4 3 图4 - 6 ：东莞市土地出让金及土地税费分配“ 图4 7 ：“村改居”后东莞农村资产股权分配及经济发展收益分配示意图4 9 图5 1 ：1 9 7 8 2 0 0 9 年东莞市农民人均纯收入及其增长速度示意图5 9 图5 - 2 ：2 0 0 4 2 0 0 8 年东莞村组两级经营纯收入及同比增长率6 0 图5 3 ：东莞“三旧”改造政策体系示意图“ 图5 4 ：东莞市万江区“三旧”改造功能区划分及功能引导6 8 图5 5 ：新政策下东莞市土地出让金和税费返还政策示意图7 0 图5 6 ：新政策下东莞市土地出让纯收益分成政策示意图7 l 图5 7 ：村集体改制政策示意图7 8 图5 8 ：不同情况下香港住宅物业获得安置补偿额举例。8 0 图5 - 9 ：日本的权利转换政策示意图8 1 图5 1 0 ：权利置换的补偿安置过程8 2 v n 中山大学硕士学位论文东莞市“三旧”改造政策研究 图5 1 1 ： 图5 1 2 ： 图5 1 3 ： 图5 1 4 ： 图5 1 5 ： 图5 1 6 ： 图5 1 7 ： 自上而下改造模式的政策引导8 8 东莞市东城区世博广场北片区区位示意图8 9 东莞市世博广场北片现状土地利用及权属情况9 0 东莞市世博广场北片地块土地利用规划图9 2 东莞市世博广场北片改造收益分配过程示意图9 4 自下而上改造模式的政策引导9 6 大朗镇长塘社区区位示意图9 7 表名目录 表3 - 1 ：广东省主要市“三旧”改造总面积计划及比例。2 7 表4 1 ：2 0 0 4 2 0 0 6 年东莞市村组转制经济组织情况3 2 表4 2 ：9 0 年代后期以来东莞“三旧”改造主要的政策。3 4 表4 3 ：东莞市集体土地房屋拆迁管理暂行办法补偿标准5 2 表4 - 4 ：东莞市公共基础设施建设项目征地拆迁补偿标准5 3 表5 1 ：2 0 0 4 - 2 0 0 8 年东莞市集体两级资产及经营收入6 0 表5 2 ：新政策下东莞市“三旧”改造多种供地方式7 l 表5 3 ：转型企业明晰土地权属的供地方式7 2 表5 4 ：新政策下东莞市土地用途转变补缴固定地价。7 3 表5 5 ：新政策下东莞市容积率折抵地价标准8 5 表5 - 6 ：新政策下东莞市容积率折抵地价计算示例8 6 表5 7 ：东莞市世博广场北片“三旧 改造范围现状的土地利用结构9 0 表5 8 ：东莞市世博广场北片回迁安置房建筑面积计算9 l 表5 - 9 ：东莞市世博广场北片地块规划土地利用平衡表9 2 表5 1 0 ：东莞市世博广场北片土地出让纯收益及返还测算9 3 表5 1 l ：2 0 0 8 年大朗长塘社区居民经济收入构成9 8 表5 1 2 ：2 0 0 8 年大朗长塘社区主要收入结构9 9 中山大学硕士学位原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者虢僻辱 日期：z 9 i o 年j 月。矽日 中山大学硕士学位论文使用授权说明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 学位论文作糍狡谳咩 日期：涉( o 年( 月叼日 导师签 日期：加( i 缉乙月1 ， 中山大学硕上学位论文东莞市“三旧”改造政策研究 1 1 研究缘起 第l 章相关概念及研究综述 近年来，广东省各市掀起了“三旧”改造的热潮。如东莞、佛山、广州、深 圳等多个城市以不同的方式提出了“- - i f l ”改造的政策，相关改造计划也进入实 施阶段，“三旧”改造正如火如荼地开展。 东莞市也作为广东省“三旧”改造的试点城市，进入了“三旧”改造的新阶 段，其主要背景有以下三个方面： ( 1 ) 土地粗放利用制约东莞城市发展 改革开放以来，东莞市进入了快速城市化时期，城市经济迅速发展，城市土 地规模不断扩大。但与此同时，伴随着土地粗放利用，土地供求矛盾突出，后备 土地资源不足的问题，如东莞已有2 5 个镇街的建设用地比例超过镇域土地的 4 0 ，又加上传统的镇村二级管理体制和城乡二元社会结构的存在，“三旧”( 旧 村、旧城、旧厂) 问题突出。 新增土地有限的压力下，以往的土地发展模式难以为继，通过“三旧”改造 对存量土地其进行外观、内容、功能等的置换、优化，既可以解决东莞市新一轮 发展中对用地的需求，提高土地的利用效率、优化土地空间配置，从而实现城市 的空间转型。“三旧”改造成为东莞市今后城镇发展的重要方向。 ( 2 ) 经济社会双转型的需要 金融危机及相关的因素的影响下，转变经济发展模式已成为多方共识。东莞 市正处于产业升级、城镇转型的关键时期，要改变目前分散、低效的土地利用模 式走向整合、有序、高效的土地利用模式，向生活、生态、服务导向的整合功能 空间转变，需对存量的土地进行全面的整合、优化，培育优质的空间环境，以支 撑经济社会双转型的需要。通过“三旧”改造，改善东莞市产业配套能力和发展 环境，调整城市用地为现代产业腾挪发展空间，促进产业升级改造，引导产业结 中山大学硕士学位论文东莞市“三旧”改造政策研究 构向高级化方向迈进；进一步挖掘利用城乡资源潜力，促进城乡一体化发展。 ( 3 ) 上级政策变化要求 在珠三角改革发展规划纲要的支持下，鼓励珠三角先行先试，探索新的 发展方式。而广东省成为全国的土地改革试点，出台了 关于推进“- - - 1 日”改造 促进节约集约用地的若干意见，明确了“三旧”改造的重要性和紧迫性，对改 造范围和规划、改造方式、各类用地的完善手续、资金筹措渠道等方面做出指引， 为地方政府推行“三旧”改造的提供重要的政策支持。在这个政策大好机遇下， 东莞市推动产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法， 东莞市“三旧”改造实施细则出台，也意味着“三旧”改造推进到实质性阶 段。 可见，“三旧”改造作为促进东莞新一轮发展的突破点，无论从“三i e l ”复 杂的形成背景、东莞市经济社会双转型、空间转型的现实需求以及适应上级政策 变化的要求下，东莞“三旧”改造需要系统的政策机制以支撑，满足当前政府、 村集体、开发商、居民、企业等多元的发展需求。因此，东莞市“三旧”改造的 政策研究十分必要。 那么，东莞市以往“三旧”改造的基本情况及特点是怎么样的? 以往的“三 1 日”改造推动无力的原因在哪里? 为什么“三旧”改造会近期成为热潮? 其变化 在哪里? 如何对相关措施作进一步改进，促进“三旧”改造的实施? 因此，围绕这些问题，本文试图从“三旧”改造涉及的政策层面和经济利益 层面着手，分析东莞不同阶段“三旧”改造的基本情况及特点，认为东莞市以往 的“三旧”改造推动无力不仅在客观的经济因素本身，还在政策制度层面，包括 改造政策、制度、管理等方面不完善，理顺东莞市以往“三旧”改造的相关政策， 分析改造难的政策原因。根据这些原因并结合东莞新形势下的现实需要，以及省 市的政策，借鉴其他城市的改造经验，明确东莞“三旧”改造政策的目标、原则、 具体实施政策，从多元广泛的角度，如规划、土地、拆迁补偿、资金等多方面的 政策构建，形成真正适合发展需要的改造政策体系，保证改造能够顺利实施，具 有重要的现实意义。 2 中山大学硕士学位论文东莞市“三旧”改造政策研究 1 2 。三旧力改造及相关概念 1 2 1 。三旧一 所谓“三旧”，指的就是旧城镇、旧村居、旧厂房。 旧城镇主要是指城镇内国有土地上的旧民居、旧商铺等。旧村居是指“城中 村”、“园中村”、“空心村”等环境状况较差、基础设施不足的村庄。旧厂房 是指各城镇、村和工业园区内的旧厂房，如严重影响城市观瞻的临时厂房，单层 简易结构旧厂房等。 从地方的政策来看，广东省相关文件确定了“三旧”的范围。如省政府的关 于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见中列入“三旧”范围的包括： 城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房( 厂区) 用地：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产 和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列 入“万村土地整治”示范工程的村庄等。 对于东莞来说，纳入“三旧”范围的包括：根据城市规划建设需要，进行城 中村改造的用地；布局分散、不具保留价值、公共服务设施配套不完善的村庄； 须按产业调整、城市规划、消防、环保等要求进行改造的集体旧物业用地；城乡 建设用地增减挂钩试点中农村建设用地复垦区域；因城市基础设施和公共设施建 设需要或实施城市规划要求，进行旧城镇改造的用地；布局分散、土地利用效率 低下和不符合安全生产和环保要求的工业用地：因城乡规划调整，产业“退二进 三”企业的工业用地；国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业转为鼓励类产业 或以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂房用地；其他认定属“三 旧”改造范围的用地。 新与旧是相对的。这里所谓的“旧”不单纯是指物质上老化或者环境状况的 低下，还包括不适合新的发展需要，而造成的功能性或结构性老化。可见，。三 旧”是指布局散乱、条件落后，不符合新产业发展和城市功能营造的需要，生产、 居住等物质状况差，对城市环境产生负面影响的城市空间。 3 中山人学硕士学位论文 东莞市“三旧”改造政策研究 1 2 2 “三旧一改造 从本质来看，“- - i h ”改造就是资源的重新组合以及利益的重新分配。 从改造目的来看，“三旧”改造是为了转变经济发展方式，促进土地的有效 利用，从而使城市化向更高层次、更高质量全面推进，实现经济社会、城市空间 的转型的一种城市化方式。 从对象来看，“三旧”改造是在城市发展到一定阶段后，土地集约化发展要 求下，针对“旧城”、“旧厂”和“旧村”的改造。具体内容包括： 旧城区改造通过旧城区连片改造，优化空间资源布局，拓展公共配套空间， 发展房地产业，提升商贸服务业，建设基础设施，完善城市功能，改善城市形象。 旧厂房改造对“退二进三”的产业用地、城乡规划确定不再作为工业用途的 厂房( 厂区) 用地、国家产业政策规定的禁止类和淘汰类产业的原厂房用地，以 及不符合安全生产和环保要求的厂房用地的改造工作，为发展现代服务业、先进 制造业和高新技术产业提供用地保障，促进各类经济要素优化配置，推进产业结 构调整和优化升级。 i e t 村庄改造包括改造城中村、安排农村居民点，因地制宜拆除空心村、合并 小型村，集中连片推进土地平整、农田水利建设等，引导耕地向适度规模经营集 中、农民居住向中心村镇集中、产业向园区集中，不断改善农业生产条件和农民 生活环境。 从过程的角度来看，“- - i s ”改造是包括规划、土地整理、改造评估、拆迁 补偿、改造营运等一系列的过程，并涉及多主体的利益协调的更新活动。 1 2 3 城市更新 城市更新的概念一直在不断的变化着，r o b e r t ( 2 0 0 0 ) 对城市更新概念总结 是：以综合和整合的视角并通过行动，引导对城市问题的分析，寻求转型地区的 持续增长的条件，其中包括经济、形态、社会和环境等方面的内容。这个定义 不仅仅强调了城市更新的过程和目标，同时也指出城市更新是一个持续的长期过 程。多数学者认为城市更新主要包括以下三方面的内容：一是改造、改建或再开 发，指比较完整的剔除现有环境中的某些方面，目的是为了开拓空间，增加新的 内容以提高环境质量：二是整治，指对现有环境进行合理的调节利用，一般指做 局部的调整或小的改动；其三，是保护，指保护现有格局和形式并加以维护，一 4 中山大学硕士学位论文 东莞市“三旧”改造政策研究 般不进行改动。 从目标上来看“三旧”改造与城市更新都是为了使城市功能、布局、产业结 构、土地利用进行调整和优化，改善城乡环境。 从改造对象看，“三旧”改造是针对旧城、旧村、旧厂的改造，而“新”与 “旧”是相对的，是没有统一标准的。不同地方政府根据本地的特点，以不同的 条件划定“三旧”改造的范围，以达到城市产业提升、优化城市空间等改造目标。 因此， “三旧”改造属于城市更新范畴。 1 2 4 “三旧一改造政策 “政策是一个宽泛的概念，有狭义和广义之分。根据林德金( 1 9 9 1 ) 幢1 的定义：狭义的政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向发 展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。广义的政策是指全面 考虑的分析问题的方法，即在分析问题中，不仅要运用定量知识，也要运用定性 知识；不仅要包括能够明确表达的知识，也要包括不能明确表达的知识。 “三旧”改造的实质就是资源的重新组合以及利益的重新分配，“三旧”改 造政策是围绕各方主体利益的协调机制与方式。“三旧”改造政策应该包括政策 目标、具体政策、不同改造模式下的政策侧重点也有所不同。 从具体的政策来看，包括城市规划政策、土地政策、村改制政策、拆迁补偿 政策等等方面。 如城市规划首先是一种城市政策的陈述，其表现最主要方式就是空间政策。 从“三旧”改造规划的目标导向来看，“三旧”改造目的是提升城市竞争力、使 经济、社会发展模式优化转变，整体改善城市的空间品质，使功能结构老化、自 然老化的城市环境得到改善。“三旧”为什么要改造、改造后要发展什么，应从 城市规划角度依据城市发展目标和城市性质，确立城市未来发展战略，指导城市 空间结构新的布局，配套相关基础设施建。从预防新的三旧形成来看，城市规划 管理也从空间的控制得到体现，以防空间的无序、不合理扩张、促使城市功能结 构的协调发展。 从土地政策角度来看，“三旧”改造在很大程度上是由土地供应、土地的可 获得性和土地使用的可变性所决定的，因此土地政策如土地权属政策，土地供应 政策等的建立和实施是保证“三旧”改造实施的重要手段。我国现在实行城市土 地国有、土地使用权有偿出让的制度。在“三旧”土地中的存在大量的土地问题。 5 中山人学硕上学位论文 东莞市“- - i b ”改造政策研究 如权属不清、隐性获取土地方式存在等。如何在土地政策方面的创新，是“三旧 改造很重要的一方面。 从村改制政策来看，涉及从现行的农村管理体制向城市管理体制转变的政 策，包括村的集体经济制度、行政制度、社会保障政策等方面，由于“三旧”中 旧村、旧厂改造，大量涉及村集体土地征用、转用，以及补偿安置等方面的问题， 打破城乡二元的体制障碍，理顺村集体的主体、经济收益方式等方面的问题，才 能使改造顺利推进。 此外，在拆迁补偿、资金筹措方面，也是“三旧”改造的核心政策。如何形 成合理的改造政策，处理好各方的利益关系，是“三旧”改造顺利推动的关键。 1 3 文献综述 目前直接关于“三旧”改造的研究比较少，关键词为“三旧”改造的文献资 料目前较少，如黄国强( 2 0 0 9 ) 3 1 概述“三旧”改造概念和改造内容，分析了其 出现的政策背景、产业发展要求和城市发展规律的原因：针对“三旧”改造的特 点和问题，归纳指出“三旧”改造的动力机制。其他文章多为报刊杂志对“三旧” 改造的基本介绍。但对于“三旧”改造的研究，非常多的学者从城市更新、旧村、 旧城、旧厂的改造分别进行了研究，而且文献资料非常多，尤其在旧村及城中村 改造方面为多。以下分别对这些文献进行综述，其中侧重学者们在改造政策方面 的论述与研究。 1 3 1 关于城市更新与旧城改造的研究 关于城市更新研究，学者们多从以下几个方面进行：对城市更新的概念及具 体操作方式的研究、对城市更新发展历程及理念变迁的研究、对城市更新机制和 组织形式的研究；从城市设计的角度研究了旧城更新中的规划设计问题与策略； 从文化研究角度研究旧城更新中的保护与发展的矛盾与协调：从城市社会学角度 研究旧城更新中的社会变迁的问题与策略建议；研究旧城改造政策与制度的变 革；同时也包括大量的更新案例实践研究。其中的研究多集中于具体案例、具体 问题的探讨，多偏重于技术问题的研究。对于城市更新政策也受到较多的关注， 穿插于以上的研究中。 6 中山大学硕士学位论文东莞市“三旧”改造政策研究 研究城市更新的发展历程的文献较多，通常以时间为线索，出于经验总结、 借鉴利用的需要，侧重对国外的发展历程的特点与理念转变的研究，同时针对国 内发展历程存在的问题进行总结与提出策略，以具体案例研究的较多。如张更立 ( 2 0 0 4 ) n 从政策的演变出发，认为西方城市更新经历了政府主导、具有福利主 义色彩的内城更新，到市场主导、公私伙伴关系为特色的城市更新，向以公、私、 社区三向伙伴关系为导向的多目标综合性城市更新转变。李建波和张京祥( 2 0 0 3 ) 哺1 从城市更新理论的指导思想出发，将西方近现代城市更新划分为两个阶段，大 规模、激进式更新的非理性阶段、强调功能的小规模、渐进式更新、社区规划、 多元参与的理性阶段。于涛方等( 2 0 0 1 ) 阳1 从城市地理学角度，并将西方城市更 新划分为城市本身物质空间结构的更新阶段、城市在“城市一区域”系统上的更 新阶段、“内城”更新复兴和“社区规划”阶段。董玛力等( 2 0 0 9 ) 7 将西方城 市更新发展历程分为清除贫民窟、福利色彩的邻里重建、市场导向的旧城再开发、 注重人居环境的社区综合复兴四个阶段。王如渊( 2 0 0 4 ) 旧1 则认为城市更薪研究 的重点从早期的单纯物质形式的更新转向城市社会形态、经济形态更新的研究， 并与区域、环境、公共政策的研究相结合。 基于借鉴西方的更新理念转变下，中国学者对于中国城市更新的进行了反 思，并提出理念与更新目标的转变。如阳建强( 2 0 0 0 ) 旧1 在总结中国城市更新的 矛盾下，建议城市更新目标应建立在城市整体功能结构调整综合协调的基础上， 更新规划应由传统的单一体形规划走向综合系统规划，工作程序应由过去的封闭 式走向开放式，更新方式也应由目前急剧的突发式转向更为稳妥的和更为谨慎的 渐进式，更新策略应由零星走向整体。程大林，张京祥( 2 0 0 4 ) n0 1 认为城市更新 的目标应涵盖环境整治、社会改良、机能改善、增强经济活力、提高竞争力，而 空间发展策略应该在整体有序的都市区总体发展框架指导之下，塑造城市特色， 同时充分考虑各种社会利益，多元角色的互动。翟斌庆等( 2 0 0 9 ) 1 比较了中西 方“城市更新”的理念，总结了西方城市更新的经验，认为城市更新机制以及城 市管治体系变革，是保证城市更新的综合目标得以实现的根本途径。 另外，基于城市更新中利益相关者的角度，大多数学者研究了城市更新组织 架构、利益相关者( 包括政府、居民、开发商、开发组织等) 之间的关系、博弈 与参与，借鉴国内外经验，对更新的模式与机制进行了探讨。 大多数学者认为应构建多方共同合作的模式，使多方的利益得到平衡。如朱 洪波( 2 0 0 6 ) 引分析了城市更新中的利益非均衡的诱因及其导致的后果，从政策 层面上提出城市更新利益关系应通过“重构经济利益分配机制”、“完善公众参 7 中山大学硕士学位论文 东莞市“三旧”改造政策研究 与渠道”方式由非均衡向均衡转变。郭斌和董明明利用s h a p l e y 值法的利益分配 策略模型分析旧城改造过程中各主体利益后，找到一种界定各利益主体利益边 界，平衡利益分配的模型，达到利益分配的公平性和效率副。王正安等( 2 0 0 8 ) “4 1 借鉴城市更新中公私营合作模式的典型案例的经验，建立了在城市更新中应用 p p p 模式的运作机制和操作流程。王兰和刘刚( 2 0 0 7 ) 别在回顾了美国更新中利 益相关参与者之间关系的变迁后，探讨了城市更新角色变化的动因及其带来的结 果。龙腾飞等( 2 0 0 8 ) 6 1 从公众参与城市更新出发，研究了城市更新中参与的三 种不同路径：自上而下、自下而上、交互式，认为交互式参与是城市更新利益相 关者参与最合适的路径。可见，公私营合作、伙伴机制引起了国内学者较多的研 究，同时社区在更新中的作用也越来越重要。 较多学者支持增强城市更新中社区的地位与作用，加强城市更新自下而上的 力量。如郭湘闽等( 2 0 0 7 ) n 引以京沪穗三大城市为例，剖析了我国当前城市更新 过程中政府公共干预的困境，借鉴多中心理论观点，以社区为基点建构多中心的 更新规划机制，从强化社区规划环节、向社区下放规划管理权限等，阐述了城市 更新中基于社区的规划机制变革之道。叶炜以“社区自助建设”为概念框架，从 群众组织、政府配合、资金运作和技术支持四个方面，专门探讨了社区力量在英 国城市更新中的角色演变和作用机制。从土地再开发的视觉，郭湘闽( 2 0 0 8 ) u 射 认为现行土地再开发机制遵循的是谋求土地价值最大化的市场原则，其实质可以 抽象为“政府一开发商”的单一向度关系，导致旧城土地特殊的公共属性被忽视， 以及社区居民被排除在决策程序之外。为此进而提出了实现旧城更新规划与土地 再开发机制相协调的变革构想，包括：建立城市规划与土地管理部门的联合干预 机制、赋予社区组织优先参与旧城土地再开发的权利、以旧城更新规划为导向修 正土地再开发制度等。 也有部分学者认为应通过规范政府的行为边界，从制度建设上增加改造的透 明性，促使改造的运行。冯伟林( 2 0 0 8 ) n9 1 认为旧城改造政策涉及到的主体有地 方政府、1 日城改造的开发商和旧城区的房产所有人三大主体，利益呈现非均衡状 态分布。为确保对房产所有人的利益补偿，确保为公益的目的性，应抑制地方政 府逐利冲动，强化公共性，创立旧城改造政策议程必须公开透明，增强房产所有 人的组织性，完善拆迁许可程序。张文辉、邵士国( 2 0 0 8 ) 心0 1 认为旧城改造是一 个涉及制度建设、经济运行、社会多元主体利益平衡及和谐社会构建的复杂过程， 单纯地从技术