（行政管理专业论文）我国城市社区公共服务供给模式研究.pdf

首都经济贸易大学硕士论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 i 我国城市社区公共服务供给模式研究我国城市社区公共服务供给模式研究 论文摘要论文摘要 随着我国社会主义市场经济的发展和城市基层管理体制的改革， 社区已成为 我国城市社会发展的基本单元和城市社区居民获得公共产品和服务的重要场所。 “单位制”的打破， “单位人”开始转变为“社区人” ，单位转移出来的社会事务 和各种服务转移到社会层面，迫切要求由社区中的基层组织、群众自治组织和商 业组织来承接。 其公共服务供给状况的好坏直接关系到城市社区居民的切身利益 和生活水平的高低，进而维系“社区”这个城市社会基本单元的和谐、稳定和发 展。因此，对我国城市社区公共服务供给问题的研究具有重大的历史意义和现实 意义。 本文首先对相关概念进行界定， 并对社区公共服务供给模型有影响的相关理 论进行阐述。接下来介绍了我国社区公共服务供给模型的历史变迁，在审视现有 社区公共服务状况后，结合国内外的实践探索，提出完善我国社区公共服务模式 的构想，即逐步建设多中心的供给体系，并重点分析了政府在完善社区公共服务 供给中的角色和定位。 关键词：关键词：社区公共服务、供给模式、多中心供给 首都经济贸易大学硕士论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 ii abstract as chinas socialist market economic development and urban grass-roots management system reform, chinas urban communities has become the basic unit of social development and urban community residents access to public goods and services, an important place. unit system broken, unit one started to change for the community and units transferred from the social affairs and a variety of services to the social level, there is an urgent request from the grass-roots community organizations, mass organizations of self-government and commercial organizations to undertake. its supply of public services is directly related to the quality of urban communities and the personal interests of the residents of the high and low living standards, thereby maintaining the community of the citys basic unit of society, harmony, stability and development. therefore, chinas supply of public services in urban communities the study of great historical significance and practical significance. in this paper, i first introduce the relevant definition, and then the supply of public services and community-based model of an impact on the relevant theory. down on chinas public service community of the historical changes in the supply model, look at the existing community in the state of public services, combined with the practice and exploration at home and abroad, the perfect model of our community the idea of public service, that is gradually building a multi-center, the supply system, and analysis of the governments focus on improving the supply of public services in the community of the role and position. keywords: community public services, the supply mode, the supply of multi-center 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 1 页 共 44 页 1 引言引言 1.1 研究背景研究背景 社区服务的兴起，源于西方国家解决向现代社会变迁中产生的社会问题。改 革开放三十年来，我国正在经历着一个更加复杂的社会变迁过程，计划经济体制 下形成的利益分配格局被打破，取而代之的是以市场为基础的利益分配方式，但 在新旧体制交替过程中，很多社会问题不能及时得到有效解决，对社会的稳定发 展埋下了很多隐患，随着改革的进一步深化，这些隐藏的问题逐渐暴露，并成为 阻碍经济社会发展的“瓶颈” ，威胁到城市的稳定。为实现城市的稳定有序发展， 必须加快城市基层管理，其中最重要的就是要加强社区建设，充分发挥社区服务 在我国城市管理中的作用。 社区公共服务是中国社会结构转型、 政府行政体制改革和社区建设发展的结 果，它是政府实施社会管理的一种新的载体。党的十六届三中全会把政府职能定 位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务” 。十七大报告指出，要加快 推进民生为重点的社会建设，推进社会体制改革，扩大公共服务，推动建设和谐 社会。在社区公共服务方面，对于扩大就业、建立城乡居民的社会保障体系等提 出了要求，报告也指出要完善社会管理，健全党委领导、政府负责、社会协同、 公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。党的十七大更加关注民生问 题，强调建设服务型政府，更加注重履行社会管理和公共服务职能，提高政府的 公共服务水平，促进中国公共行政系统由传统型向现代公共服务型转变，这为社 区公共服务发展创造了更好的社会环境，也提出了更高的要求。 随着我国社会主义市场经济的发展和城市基层管理体制的改革， 社区已成为 我国城市社会发展的基本单元和城市社区居民获得公共产品和服务的重要场所。 我国城市社区通过供给公共服务和产品满足其居民的共同利益需求， 其公共服务 供给状况的好坏直接关系到城市社区居民的切身利益和生活水平的高低， 进而维 系“社区”这个城市社会基本单元的和谐、稳定和发展。因此，对我国城市社区 公共服务供给问题的研究具有重大的历史意义和现实意义。 社区服务的实践在我 国只有二十多年的历史，时间虽然不长，但发展的速度很快，全国各地都在政府 的领导下大力开展各种形式的社区服务活动，取得了巨大的成效。但是看到社区 发展成绩的同时，我国城市社区发展尚存在一些问题，最突出的是社区公共服务 严重不足，不能满足社会发展和人民需求多元化的需要，供给体制亟待完善。本 文针对社区公共服务的供给不足问题进行探究， 力图寻找一个适合我国国情的城 市社区公共服务供给机制。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 2 页 共 44 页 1.2 研究意义研究意义 社区公共服务为城市社区居民提供了基本的生存和生活之便利， 能够在一定 程度上提升我国城市社区居民的生活质量和福利水平， 增强其社区满意度和认同 感，促进社区团结，对于就地解决我国现阶段社会转型过程中产生的多种社会问 题、减少社会摩擦和冲突、维系城市社会秩序的稳定以及构建社会主义和谐社会 具有重要的意义和价值。以我国城市社区公共服务为研究对象，构建一个符合我 国国情的社区公共服务新机制，能更好地指导我国正在进行的社区服务实践活 动，同时也是服务型政府在基层民众中的实现。 首先， 发展社区公共服务是理顺城市社会管理体制的必然要求。 随着我国 “单 位制”的打破，使社区作为一级组织单位凸现出来， “单位人”的身份开始转变 为“社区人” ，单位转移出来的社会事务和各种服务转移到社会，并由“单位人” 所在的社区所取代。在计划经济体制下，所有经济实体基本都是国有，国有企业 员工的生老病死都由所在单位负责，一个企业就是一个“五脏俱全”的小社会， 医院、学校、各种娱乐健身设施一应俱全。随着这种“大而全”的体制被打破， 企业的“办社会”状态也逐渐退出历史舞台，企业的社会功能被剥离，其中一些 功能为社区承担，企业只是职工工作的场所，职工与企业的依附关系被法律意义 上的合同关系取代，因此，社区就成为职工重要的生活的场所，很多利益需求也 就只有通过社区来满足。单位转移出来的社会事务和各种服务转移到社会层面， 迫切要求由社区中的基层组织、群众自治组织和商业组织来承接。在城市化加速 发展和城市管理体制不健全的矛盾中， 作为公共服务提供者的社区的角色越来越 凸现出来。 其次， 社区公共服务的发展是社区服务发展的必然结果。 在社会主义市场经 济条件下，随着家庭结构由于人民物质文化水平的提高以及家庭人口构成的变 化，老龄化和家庭结构的小型化使人们对社区服务的需求日益强烈。在基本生存 需求得到满足后，人们会开始追求更好的生活，希望所在的社区能满足其日益多 样化的更高的需求， 如何满足这些多元化的需求成为城市管理者需要解决的重要 问题；再次，在经济社会体制改革过程中出现的处于社会底层、没有占据一定社 会经济资源的弱势群体， 他们的利益诉求如果得到满足也是城市管理者必须面对 的。 第三， 发展社区公共服务是推进基层民主的必然要求。 发展社区公共服务涉 及体制改革、转变职能等问题，要求逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自 我服务、自我监督，而这些正是城市政治体制改革的内容。特别是当社区越来越 成为人们利益的共同体后，社区公共服务的强化就能大大增强社区的凝聚力、居 民的认同感和归属感， 这样， 推进基层民主， 就有了坚实的群众基础和思想基础。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 3 页 共 44 页 第四，发展社区公共服务是中国城市社区建设不断推进的必然要求，符合服 务型政府建设和发展的方向。十七大明确提出加强政府的公共服务职能，政府是 为公众和社会提供公共产品、发展公益事业的公共服务机构，在加强服务职能的 同时，政府的服务方式在悄然发生变化，政府将大量的社会管理职能从市区下发 到街道办事处，行政改革的推进也使政府将原属社会的权力归还给社会，回落到 社区。 政府不再是社会公共服务的唯一供给者和公共事务的唯一管理者。 从 1987 年中国正式提出城市社区服务，到后来演变为社区发展（社区建设） ，目前我国 的社区建设运动涉及大批社区服务、社区社会保障、社会救济、社区环境、社区 公共设施、公共卫生与保健、社区文化、社区治安、道德风尚、宗教事务以及社 区社会民主与政治民主等，上述诸多内容属于公共事务与公益事业范畴。在社区 建设中，为满足社区需求，迫切要求由政府组织、社区组织、社会中介组织、辖 区单位、邻里组织、居民个体等合作提供多种公共服务。事实上，政府服务组织 与社区服务组织合力提供某些社区公共服务是全球社区建设的一种普遍经验。 1.3 相关文献综述相关文献综述 社区公共服务是近年来一些国内社区研究学者针对我国国情并结合我国社 区服务建设提出的概念，国际上通用的概念是社区服务或社区照顾。国外的社区 服务理论是在其特有的社会基础上产生发展的。现代意义的社区研究开始于 20 世纪初，西方国家城市化进程的加快使城市社区成为学术研究的重要对象，社区 研究从一开始就很快进入了欣欣向荣、成果迭出的时期。综合各个时期的社区服 务研究成果，主要可分为社区服务的价值研究、社区服务的目标研究、社区服务 工作模式研究、社区服务的实务研究等方面。 关于社区服务的价值和地位， 学者们出于不同的政治立场和对社会福利的道 德考虑，常常会做出互相对立的解释。一部分学者对社区服务持欢迎态度，因为 他们认为它可以使更多的人承担起照顾自己和家人的责任， 政府也可以从沉重的 福利财政负担中解脱出来，此外，专业化的社区服务对于弱势群体的帮助会更为 有效，也更有利于争取社区权益。例如，瓦思和布拉吉尔。但是，也有学者质疑 社区服务的地位，他们认为，社区服务是政府逃避对人民的福利责任的策略。例 如，弗考特。此外，有学者在对社区照顾实施的效果进行研究之后，认为社区照 顾政策的推行使家庭、朋友和邻居等非正式系统的照顾负担日益加重。在社区服 务的目标分类上，学者们从不同的角度对社区服务的目标进行了阐释，并形成了 许多有代表性的观点。主要代表罗夫曼的事工目标和过程目标，汤玛士的分配资 源和发展市民两个目标等。一些学者除认为社区服务致力于解决社区的问题、满 足社区的需要之外，还特别强调居民的参与、自决、合作等因素，并将社区服务 与维护民权联系了起来。例如，邓肯。此外，有学者认为在社区服务的目标中应 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 4 页 共 44 页 体现出一种新的文化，即“以人为本”的社会意识，认为社区服务模式中应包含 对建立理想和关怀社区的期望。在社区服务工作模式研究方面，出现了多种不同 的社区服务模式和工作方法。1968年，罗夫曼将当时流行的社区工作方法归纳成 三大模式，包括：地域性发展、社会规划、及社会行动。这一模式在西方社区工 作的实践中得到了大多数学者的认可，是一种经典的模式划分。 公共产品和公共服务供给的低效率问题是世界性的难题。 在社区服务的政府 管理问题方面，近年来发达国家在政府和市场之外尝试第三种解决办法，即分别 不同性质的公共产品和公共服务，采用社会机制或不同方式的混合机制进行生 产。由此，在政府与市场之外，同时发育了一个社会供给市场，其间，最为活跃 的是社会非营利组织，他们与政府组织和市场组织合作，造就地方社区的公共服 务供给，从而走出了一条可供选择的新道路。政府的作用更多地体现在以特定的 公共定价政策及有关安排来管制在特定公共服务产业中发挥作用的公共机构的 活动。 关于公共物品由第三部门供给的理论则出现在20世纪70年代以后，具有代表 性的就是由美国奥斯特罗姆夫妇提出的“多中心理论” 。通过对局部公共事务治 理的自组织机制，以及公共经济生产与消费属性的多年实证研究，运用制度理性 选择学派的观点提出的。多中心理论认为，私有化不是公共事务治理的唯一有效 的解决方案，应当在政府与市场之外寻求的新路径。该理论提出，通过社群组织 自发形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的“多层级政府安排”以 及多样化的制度与公共政策安排， 将政府供给公共服务的提供者角色与生产者角 色分开，把过去由政府机构直接提供生产的社会服务以各种方式鼓励非政府机 构、半政府机构共同承担，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制 以及公共利益的持续发展。 国内对社区服务的研究虽然还处于起步阶段，但也取得了丰硕的成果。社区 服务是个综合性强的研究领域， 它涉及到社会学、 行政管理学、 法学等多个学科， 因此社区服务研究的主题和内容日趋丰富和多元， 在其内容和定位等方面形成 了许多备受争议的观点。综观近二十年来社区服务研究的发展，可将相关研究成 果归纳为以下几个方面：一、社区服务的定位方面。一种观点强调社区服务的福 利性，另一种观点则强调社区服务具有福利性和经营性的双重属性，二、社区服 务的发展路径方面。围绕社区服务的发展路径形成了两种不同的观点：一种是走 专业化的道路，另一种是走社会化的道路。三、社区服务的管理方面。如何理顺 社区服务管理体制， 使社区服务实现有序化、规范化发展，既是学者们讨论的 热点问题，也是我国社区服务持续健康发展所需要解决的重大实践问题。总的来 看，学者们的研究主要集中在制度管理、规划管理和组织管理三个方面。四、社 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 5 页 共 44 页 区服务中的政府角色方面。我国的社区服务发展总体上属于政府推动型，在近二 十年的时间里，政府凭借自身的行政权力、财政资源和组织资源，倡导、组织和 参与社区服务的发展，成为促进社区服务发展的最主要力量。但与此同时，政府 的行为中也存在着 “政社不分” 乃至包办社区服务的倾向。 一方面， 政府仍受 “政 社不分”的旧体制、旧习惯影响，管了一些不该管的事；另一方面，政府将本该 自己管的事，拱手相让给市场。有学者指出，这两种倾向都不利于社区服务的发 展， 如果 “政社不分” 或政府包揽社区服务， 势必会导致社区服务缺乏社会行为， 从而削弱社区特性；如果政府将属于自己管理范围的服务项目推入市场，容易造 成社区服务以营利为目的，削弱社区服务的福利性和公益性。学者们普遍认为， 在目前情况下，社区服务发展仍需要发挥政府的主导作用，但必须严格界定政府 在社区服务中的职能。政府应在坚持社区服务的福利性和公益性的前提下，理性 地介入属于自己管辖范围内的社区服务，同时决不能包揽社区服务，以免背上沉 重的福利包袱。 目前有关社区公共服务的研究中， 关于社区公共服务市场性还是福利性的定 位方面，不同观点的研究各执一词，存在很大的分歧和争议。本文在对国内外社 区服务研究成果进行深入研究的基础上，结合我国社区公共服务当前的实际情 况，针对我国社区公共服务存在的供给不足和供给机制不健全等主要问题，认为 关于社区究竟应该姓“公”还是姓“私”的问题，不是政府整齐划一的规定，而 是对种类繁多的社区公共服务进行有关市场性和公共性的区别和划分， 实行服务 生产者和提供者分离，针对不同属性公共服务的特点实行不同的制度激励机制， 即建立一个多中心的社区服务选择机制。多中心秩序是同时存在多个机会，据此 参与者能够在不同的集体性实体之间确立或终止关系。 多中心秩序不是自发产生 的，它是由参与者公共服务的提供者、生产者和接受者共同创设的，是这些 参与者围绕某项公共服务形成合作关系。 公共服务不是一个政府单位或者准政府 单位提供一揽子服务， 而是由大量的各不相同的公共服务产业的提供者和生产者 的共同服务。 1.4 研究方法研究方法 对于社区的研究学者们通常从社会学、管理学和政治学的角度分析，埃莉诺 奥斯特罗姆开创了政治学与经济学的制度分析方法， 使对一些社会问题包括社区 研究进入了一个全新的视角。 许多国内学者如杨团教授也运用此方法开展对社区 问题的研究。本文也试图学习这种方法，将制度分析和经验研究相结合。具体运 用如下方法： 1.4.1 文献研究法文献研究法 收集整理各种相关文献资料， 尽可能多的掌握国内外对有关问题的研究现状 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 6 页 共 44 页 与理论成果，使文章每部分的文献资料达到详实可靠，为理论分析和实证分析打 下基础。 1.4.2 比较分析法比较分析法 通过对我国社区发展的历史变迁研究， 纵向比较不同时期城市社区公共产品 供给情况；通过与国外城市社区公共产品供给的横向比较，借鉴国外经验。 1.5 研究内容研究内容 本文阐述了研究我国公共社区服务的理论和实践意义以及研究背景， 界定了 本题涉及到的一些概念， 然后介绍了国内外在社区服务方面研究的理论成果和社 区服务所取得的实践成就。为构建一个符合我国国情的社区服务供给模式，本题 在介绍我国社区公共服务现状的基础上深入分析了我国公共社区服务供给存在 的问题，针对现在社区公共服务出现的问题，本文运用公共物品理论、公共选择 理论、新公共管理思想、多中心秩序理论，以及治理与善治思想，提出多中心供 给模式。由于人们所需要的服务产品的特性不同，有些适于社区提供，有些适于 社会提供，因此针对各种服务进行公共性与市场性划分和归类。最后分析在这种 多中心供给模式下，政府的职能定位和角色选择。明晰政府在多中心供给模式下 应承担的不同角色。本文共分五个部分。第一章为引言，介绍研究选题的背景及 意义，并说明了研究方法，为全文提供了一个轮廓。第二章主要对文中相关概念 加以界定，将用到的理论问题进行概述，为后面的分析奠定基础。第三章研究我 国公共服务供给模式现状、存在问题及其原因。第四章研究国内外公共服务供给 经验，为完善供给模式提供有益的借鉴。第五章是本文的重点部分，主张建立多 中心供给模式，并提出政府如何建立多中心供给模式以及政府的职能定位。 2 基本概念和相关理论基本概念和相关理论 2.1 基本概念基本概念 2.1.1 社区社区 1881 年，德国社会学家斐迪南德滕尼斯在著作共同体与社会中最早 从社会学理论研究的角度使用“社区”这一概念。他将社区解释为一种由同质人 口组成的具有价值观念一致，关系密切，出入相反，守望相助。疾病相扶的富有 人情味的社会团体。中国引进这一舶来品之后，最早倡导本土化社区研究的是人 类学家、社会学家吴文藻和吴景超。在各种社会学文献中，有关社区的定义出现 了 140 余种。比较众定义，诸学者基本上都是从地域、经济生活、社会交往以及 社会心理的结合上来把握。构成一个社区必须具备一定的要素，这些最基本要素 有如下五个方面：一定数量的社区人口、一定范围的地域空间、一定规模的社区 设施、一定特征的社区文化、一定类型的社区组织。这些基本要素在特定地域内 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 7 页 共 44 页 的有机结合，就构成了一个现实的社区。梳理有关社区的概念，笔者认为至少应 该从两个方面来理解社区的本质属性：一是它的地域性，即具有一定边界；二是 它的社会性，即人们在共同生活中存在和形成的功能上的、组织上的、心理情感 上的联系和互动。社区是存在于具有一定边界的地域中的、其成员有着各种稳定 的社会和心理的联系的人类生活共同体。 2.1.2 社区服务社区服务 国际社会并没有专门定义的社区服务的概念， 而是等同于 “立足于社区的社 会服务” 。目前国际通行的社会服务概念一般由福利服务、公共服务和具有社会 导向的公民个人服务或称社会化的私人服务三部分组成。其中，福利服务的内涵 一般是指以服务形态提供的社会福利； 社会公共服务一般是指依托社会公共设施 或公共部门、公共资源的服务：具有社会导向的公民个人服务，是指为满足公民 个人带有普遍性需求的、且可能以社会化方式提供的服务，例如心理治疗、职业 咨询、家务服务、身心保健等。社会福利服务和社会化的私人服务的服务对象都 是个人，而公共服务的对象则是有着公共需求或共同偏好的消费者群体。 民政部对社区服务的定位是“以城市街道、居民委员会为依托，依靠社会力 量兴办的实行自负盈亏管理的社区型社会福利设施和社会服务网络。 ”上述对于 社区服务的定位，既有私人服务，又有为特殊人群的社会福利服务，也包括为社 区全体居民利益设置的公共服务。 传统上的社区服务主要是为特殊人群提供的社 会福利服务，90 年代以来，社区服务的范畴逐渐扩大，包含社区安全、社区卫 生、社区文化等，大致可分为社区福利服务、社区互助服务、社区商业服务、社 区志愿服务和社区公共服务。 2.1.3 社区公共服务社区公共服务 社区公共服务是满足社区集体成员对公共物品和公共利益的需求， 而公共物 品和公共服务就是社区成员公共利益的载体。所以，对公共物品及公共服务的界 定是理解社区公共服务功能的前提。 一般认为，公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使 用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。 非排他性是使用者不能被 排斥在对该物品的消费之外。非排他性形式上保证了公共物品“共有”的性质， 而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。但公共物品并不 是一种与市场相对立的特殊物品，公与私的差异不在物质的本身，而在于制度的 选择。公共服务的本身就是集体所作的社会选择的体现。我们现今从生活必需品 时代逐渐发展到耐用消费品时代， 从直接供给大部分政府公共服务过渡到政府营 利部门和企业都参与公共服务，这种集体选择的载体发生了变化，社区作为 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 8 页 共 44 页 城市基层居民生活的共同体，其服务职能也随之变化。 正是源于公共物品的“共有”性质和“共同受益”性，公共服务就具有空间 上的不可分割性，即消费过程中的共用性。而且公共服务赋予消费者的是某种资 源的使用权，非所有权。这样，界定公共服务就有两个主要指标，一是服务机构 提供的是资源的使用权，且这种资源是非竞争性和非排他性的；二是使用权具有 空间上的不可分割性。 从公共物品的层次性和多样性来界定社区所承担的公共服 务功能。纵向上，公共物品的层次性使得社区成为公共服务的重要承担单位；横 向上，公共物品的多样性使得社区公共服务主要是提供服务性公共物品，例如文 教卫生，环境保护，公共交通等。其他的基础性的（如基础设施） ，管制性的（如 制度安排、社区治安）及保障性的（如劳动再就业）社会公共服务等都应由国家 和社会其他部门承担。它所服务的对象是社区的集体成员。 近年来，针对社区服务在实践领域出现的问题，越来越多的学者认识到商业 化、产业化的社区服务正在偏离社区服务的本质，因此主张去除社区服务的产业 性属性，剔除私人性质的便民利民小商品服务，坚持和维护社区服务的福利性和 公益性。学者徐永祥认为，目前对于社区服务的定位隐含着内在的矛盾，即既视 社区服务为公益性、福利性的社会服务事业，又视社区服务为一种便民利民的第 三产业，是“一仆二主”或“一身二用”式的定位，在实践过程中必然导致价值 判断与价值引导上的双重化， 极易造成一些基层社区的管理部门和服务中心因追 逐经济利益而牺牲公共利益。 鉴于社区服务的双重性质， 近年来， 有些学者根据已有的公共产品服务理论， 提出了“社区公共服务”的概念，以区别于社区服务中的商业性、非公共性及个 人生活服务。 国内关于社区公共服务讨论最多的学者之一是中国社会科学院社会 政策研究中心的杨团研究员。她在社区公共服务论析一书中明确提出：社区 公共服务指的是现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务， 以及社区本身 为满足自己的需求自行安排的共有服务。这些服务包括环境卫生、绿化、社区防 治、社区治安、社区广场、社区中心设施服务、社区物业、就业服务、社区教育、 社区热线、福利服务、社区卫生、社区文体、社区公共事务、社区老人院服务、 居家老人服务、志愿服务和便民利民服务。 社区公共服务的本质是社会公共服务， 只不过它是由社区所支撑所提供的社 会公共服务。本文认为， “社区公共服务”是为了满足社区居民的需要，公共部 门、企业部门、第三部门通过统筹社区资源、自筹资金或政策优惠，以社区为单 位提供公共产品的过程。一项服务到底属于私人服务还是公共服务，其实取决于 人们到底选择什么制度。选择集体决定，并由集体组织提供生产，就进入公共服 务的提供程序； 选择个人决定， 在市场上直接购买， 就进入市场服务的提供程序。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 9 页 共 44 页 2.2 基本理论的介绍基本理论的介绍 2.2.1 公共物品理论： 政府提供公共物品的责任与企业部门、 第三部 门的参与 公共物品理论： 政府提供公共物品的责任与企业部门、 第三部 门的参与 1954年，萨缪尔森在经济和统计评论上发表公共支出的纯理论一 文， 对公共物品和私人物品的本质进行了区分， 明确提出了公共物品的严格定义， 建立了萨缪尔森模型用以分析公共物品的最佳供应问题。根据萨缪尔森的定义， 公共产品具有两个本质特征：一是非排他性，一是消费上的非竞争性。布坎南在 1965年的俱乐部的经济理论一文中首次对非纯公共产品（准公共产品）进行 了讨论。根据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共产品” ，而完全由市 场来决定的产品是“纯私人产品。 ”现实世界中，大量存在的是介于公共物品和 私人物品之间的一种商品，称作准公共产品或混合商品。在布坎南这里，公共产 品的概念得以拓宽，认为只要是集体或社会团体决定，为了某种原因通过集体组 织提供各种物品或服务，便是公共产品。 由此， 公共物品的定义在萨缪尔森关于公共物品经典定义的基础上得以丰富 和发展，从分类上具备了公共物品的现代涵义。根据萨缪尔森关于公共物品的定 义，我们可以看到，其所指的公共物品就是后来在布坎南的理论中的“纯公共物 品” ，根据布坎南的定义，公共物品可以区分为“纯公共物品”和“准公共物品” 。 公共物品的性质上来说，主要具有非竞争性和非排他性，因此，这两个性质成了 许多公共物品研究学者对公共物品进行分类的两个最基本标准。 公共物品理论对城市社区公共服务供给有如下启示： 首先，公共物品的基本特性决定了政府提供的必要性。公共物品的非排他性 和非竞争性的特点， 决定了企业部门和第三部门不愿或无力提供公共物品。 因此， 有效充足地提供公共物品以满足社会需求就成为政府的主要责任之一。 其次，政府提供公共物品，并不代表政府直接提供公共物品，间接提供也是 一种较为有效的方式。 1、政府直接提供主要是通过政府部门的服务和通过政府控制的国有企业或 非企业机构来进行。前者如国防、社会治安服务、消防服务、保健事业等，后者 如邮政服务、电力、铁路、中小学教育、图书馆、医院等。 2、政府间接生产指政府利用预算安排、政策安排或合约安排形成经济激励， 引导私人企业或非营利部门参与公共物品的生产。此种方式在西方国家非常普 遍。在我国，通过提供税收、补贴、采购等方面的政策安排吸引非政府组织提供 公共服务，进而促进非政府组织力量的发展，显然能够取得更好的效果。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 10 页 共 44 页 2.2.2 公共选择理论：由集体选择供给主体公共选择理论：由集体选择供给主体 公共选择理论以新古典经济学的基本假设（尤其是理性人假设） 、原理和方 法作为分析工具，来研究政治市场上的主体（选民、利益集团、政党官员和政治 家）行为和政治市场的运行。公共选择的特点是用经济学方法来研究政府的管理 活动及各个领域公共政策的制定的执行。 其研究领域的领袖人物布坎南这样解释 公共选择： 所谓公共选择， 就是通过集体行动和政治过程来决定公共物品的选择， 是对资源配置的非市场选择，即政府选择。 邓肯布莱特，被称为公共选择理论之父，于 1948 年发表论集体决策原 理 ，提出的理论后来被称为“单峰偏好”和“中间投票人定理” 。k.j.阿罗 1963 年出版社会选择与个人价值 ，提出“阿罗不可能定理” ，得出结论“那种能保 证效率，尊重个人选择，并且不依赖议事日程的多数规则的投票办法是不存在 的” 。詹姆斯布坎南，堪称公共选择领域的领袖人物，他于 1966 年创办公共 选择杂志。布坎南与塔洛克合著同意的计算首次对公共理论的基本问题进 行全面探讨，该书被看成是公共选择派形成的标志。奥尔森 1965 年出版集体 行动的逻辑提出利益集团在政治领域中是主要的行为者。 公共选择理论以新古典经济学的基本假设（尤其是理性人假设） 、原理和方 法作为分析工具，来研究政治市场上的主体（选民、利益集团、政党官员和政治 家）行为和政治市场的运行。西方主流经济学家认为，在经济市场上，个人受利 己动机支配追求个人利益最大化；而在政治市场上，个人的动机和目标是利他主 义的，超越了个人利益。公共选择理论试图把人的行为重新纳入一个统一的分析 框架或理论模式，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的行为的两方面，从 而拆除传统的西方经济学在经济学与政治学之间竖起的隔墙， 创立使二者融为一 体的新政治经济学体系。 公共选择理论认为， 政府机构的关键性特征之一， 就是其产出的非市场性质， 而非市场性质的产出的质相量难以测定和度量， 如果对这类的产出的某种特定的 公共服务采用政府垄断性提供方式，通常是为了避免由市场生产的浪费性重复， 但是，其结果却导致由于免除了竞争压力而变得没有效率。从这个分析所引出的 逻辑结果是：应该打破政府对提供公共服务的垄断地位，积极寻找由非政府组织 直接生产的，为了避免市场浪费性重复的新的方式。 公共选择学派主张，可以根据公共服务的类型选择适当的社会组织进行生 产，即将公共服务类型与社会组织类型进行理性组合。因为，从理论和实践两方 面都可证明在私人企业、非营利机构、半独立性的政府公司以及政府机构等各种 类型的组织， 都可以提供公共服务， 只是， 在特定的情况下， 对特定的服务来说， 某一类组织会比其他组织干的更好。 到底由什么机制来选择决定某种类型的公共 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 11 页 共 44 页 服务的机构？公共选择学派主张，以市场机制来选择。即在公共机构与私人机构 之间，当然也在公共机构之间开展竞争，就像顾客通过对私人物品的选样来决定 企业的命运一样，通过公民对服务机构的选择决定由谁提供公共产品。 2.2.3 新公共管理理论：城市社区公共服务的市场化导向新公共管理理论：城市社区公共服务的市场化导向 新公共管理是相对于传统的公共行政而言， 是从传统的公共行政中分化出来 的公共管理如果说凯恩斯主义是市场失灵的产物，那么新公共管理可以说是政 府失灵的产物。新公共管理不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善 行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公 共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平， 强调公共管理以市场或顾客为 导向来改善行政绩效。新公共管理主要有如下思想： 政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。 新公共管理主张政府在公共行政管理 中的角色是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府 只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少 开支，提高效率。 新公共管理注重运用科学的企业管理方法。 新公共管理追随者主张将目标管 理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域。政府应广泛采用授权或分权的方 式进行管理。 政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会 的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本 和盖布勒说： “当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区 也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。 ” 政府应借鉴私营部门成功的管理手段和经验。 与传统公共行政排斥私营部门管理 方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重 视人力资源管理、强调成本效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效 率等。 新公共管理认为， 政府应根据服务内容和性质的不同， 采取相应的供给方式。 政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构， 特别是把商业功能 和非商业功能分开，决策与执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短 期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货 币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的 固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而 不是传统的职位保障制。 政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为，微观经济领域应该由 私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部 门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 12 页 共 44 页 供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机 制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。 政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的官僚主义政府注重的 是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情 况下，效果越差，得到的投入反而越多与传统公共行政只计投入，不计产出不 同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应 关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界 情况的变化以及不同的利益需求做出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政 府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。 在管理和付酬上强调 按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控 制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算：按 产出作预算；按效果作预算；按顾客需求作预算。 2.2.4 治理与善治理论：改善政府管理方法治理与善治理论：改善政府管理方法 “治理”最早源于拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，原意是控制、引 导和操纵，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。全球治理 委员会于 1995 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告，对治理 作了如下界定： 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方 式的总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的 过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以 为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不 是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及 公共部门， 也包括私人部门； 治理不是一种正式的制度， 而是持续的互动。 可见， 治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、 控制和规范公民的各种 活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理 过程。 治理理论提出的公共管理和公共行政改革的系列措施，对我国的政府治 理有一定程度的应用，并在客观上取得了一定的成效。比如提升政府的公正、透 明性和灵活性，在政府中引入竞争机制，建立公私合作伙伴关系，发展社区自治 等。在治理的体系中，公共部门与私营部门、公民组织一起解决问题，创造社会 发展机会，以促进善治目标的实现。 治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足， 是对市场失灵和 国家失效的进一步补充与完善，但治理也不是万能的，在社会资源配置中也存在 着治理失效的可能。治理不能代替国家而享有政治强制力，也不可能代替市场而 自发地对大多数资源进行有效的配置，只能是对国家和市场手段的补充。 俞可平，治理与善治m，北京：社会科学文献出版社，2004，35。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国城市社区公共服务供给模式研究 第 13 页 共 44 页 善治是从根本上解决治理失效的重要途径之一。 善治理论的提出是对治理失 效的弥补和救治，是治理的最佳境界，也是实现有效治理的最佳境界，也是实现 有效治理的最终目的。从其基本内涵上讲，善治就是使公共利益最大化的社会管 理过程，是政府管理活动能以耗费最少的社会资本来获得最大限度地公共利益， 满足最大多数人的公共需要，实现政府、市场与公民社会三者的和谐发展。善治 的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民 社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 具体而言，善治涉及到政府、市场与公民社会三者之间的互动关系，其核心 在于：它不再仅仅强调政府控制、支配和干预社会生活，而是强调政府与社会的 合作，强调自上而下的管理和自下而上的参与相结合，强调管理主体的多样性， 其主要表现是：在政府与社会关系上，它强调政府产生于社会，政府负有为社会 服务的职责，政府不应该凌驾于社会之上；在政府与市场的关系上，它注重将市 场的激励和私人部门的管理手段引入政府管理之中， 强调以最小的成本取得最大 的收益；在政府内部权力划分上，它主张确立分权化、多中心的治理结构；在治 理方式上，它更强调政府与民间、公共部门与私人部门的耳动、合作与协调。 既然善治强调政府、市场和公民社会三者的和谐发展，所以在公共服务领域 实现善治，就要求政府在实施公共服务的过程中，将国家主导、社会互助、公民 个人责任有机地结合起来，既要发挥国家在公共事务中的主导作用和主要责任， 又要发挥社会中介的作用和公民个人的积极性。因此，公共服务应该是由政府、 社会和公民合理分担。 2.2.5 多中心秩序理论多中心秩序理论 多中心理论是指公共服务的提供者与生产者不是一一对应的， 可以由一个提 供者对应多个生产者，也可以由一个生产者对应多个提供者。多中心秩序是指允 许多个生产者和多个提供者为需要服务的公民集体在不同综合层次上提供服务 的秩序。多中心秩序不是将所有的权威和责任全都集中于政府，而是相对分散在 政府部门和非营利部门， 据此参与者能够在不同的集体性实体之间确立或终止关 系。 70年代中期， 美国印第安纳大学成立了政治理论与政策分析研究所创造了一 整套公共经济和公共服务的概念和理论系统， 为公共选择和制度分析的传统做出 了令人瞩目的贡献，该研究群体的代表人物是埃莉诺奥斯特罗姆夫妇。埃莉诺 夫妇的公共服务产业理论研究指出，公共服务是指以服务形式而存在的公共物 品， 是有着共同需求的消费者群体而且难于将这种服务分割到每个消费者的共享 俞可平，公民社会的兴起与善治 j ，中国改革，2001（6） ，38 杨宏山，