（行政管理专业论文）地方政府诚信建设探究——以A市为例.pdf

abs tract c r edi b i l i tyisth ec o r ein te ght yo f th eco 口 幻 口 u n i t yandk e y，gui d e ， 加 且 u e n c e pub l i c inte grit yp ro m ot e ， d 。 比 d e d w i t h the s oc1 a i i n t e grit y.j u d gi n g fi o mthe p r e sen t si tu a tio氏， 。 m e1 o c a l g o v e rnm ent dsp a d m entspoli cy c b ang esth a t are too m any c h 胡g es . u d c l ear 加 n ctio nsand p ro m ises tothe 侧 沁 p l c ofth e t 汕e;b ui l ding a s ocl allst h a n n o 苗 o us傲 沁 l ety d emandsthe p r a ct i “。 f l 以 习 l gov e n 川 口 c 川 s n e edusto宜 地政a bout b ow tow 运b ow tolinp rd v e 1 0 a l g o v c rnm e n t ，s cr ed i b i li t y.巧 e 明 八 刀 9 丘 o mthe c u rt e n t si tu ati叽 the 1 0 c a l gov e r n 刃 n ent inte grityofth e p r a ct i ce ofbuild in ge fforts isn o t cno u gh. the 以 为 peo f t h e stud y i s n o t adeq u at 。 ， rcm a in s beh 由 d th e b ul l 如g o f a h a n 刀 o m o us以 沁 i e typ r a ct i ce . g o v e n ” d ent b o n es tyadd cr edi ta bi lit y isth e c o r e and key of歇 沁 i aih onesty and 。 目i ta b u i t y， w hi chgui d c s and in 月 u e n ce s th e p u b 】 i c ，s b ones t and cr edi ta b 】 e s p in t and p r o m o tes andd 心d es加 幼 a 1 b o n estyandcr edi t a b i l 1 t y.a t p r es ent t b e r e姗 som e pbeno m eua 】 正 e c 址 川 geablepol i cy， u n cl e arfu n ct i o ns ， 阳dl o s in gp 拍 m i se s toth e 户 为 p l e ， etc ins ome l oc a l 即v e rznn e n t d e p 颐m en ts . the p r a ct i ceo f b u i l d in g a 肛 兄 i al is t b a n 刀 画ous 狱 兄 i e tydem andsusn ee dsustot h i nka bo” t b o wtow i d t nj s t ofth e p e o pl e h ow top ro in ot e governm ent h one st y and cr edi tabili tyb utvi ewin g 丘 习 口th e c u n e n t si t uat i 叽 i t i s not eno u gh th a t th e rese ar c b l oca 】 即v ernm ent ，s p r a ct 1 ceofb u il 山9 h onest and cr edi tablegov e n 旧 刀 ent . 灿d th e ， 刀 peofth e r e s e 田 旧 b isd o t a d e q u a t e t 0 0 ， 阮 比 s e 田 t b r e r 口 a 众 . bohi d d t h e p 口 d i “ofboi ld in g a h a 比 n o ni ous s oci e t y. b as edone m p 沉 。 日 s tu d l esforad tyasa su p port ， th c l o c a l gov e n ” 刀 entsbon 口 w atb o m c 胡d a b ro a d in t e grityl at est r es 已 幻 b r e s u l tson山 c b as l s ofl 以 泊 】 即v ennn cnt d i scuss edthe b as iccon t ent in l e ghty，aswen ascont empor 田 了c b l n cs e in t e 幼tyof 1仪 川即v e rlun ent doa d e ta il edan日 ys is，a 圈 i vsis ofl 以 川goverlun ent se e kstol a ck “ 比ib ili tyinthe d ceper c a u 别 活胡dtocxpi ore thc c o n s t ru ct ion ofah arm o 川 o u 肛 犯 i et y inthe in t e 幼tyofth e g o v ennn cnt buil ding t rajis an d buil d ing m easu r c s . 公y w曲 川. : l 以 ， i g o v e n ” 刀 e . t ; in t e 创ty;氏m dc 扭 cy ; h a n 刀 0 . io us反 心 e ty ; 为 u n 比 ” ” 已 明 切 阳 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含 其 他 人已 经 发 表 或 撰 写 过 的 研 究 成 果 ， 也 不 包 含 为 获 得 .直遏达堂一 或 其 他 教 育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 ( 手写) : 崛 字 日 期 : ， 7 年 办，” 日 学位论文版权使用授权书 本 学 位 论 文 作 者 完 全了 解直 遏人登 匕有 关 保 留 、 使 用 学 位 论 文的 规 定 ， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅 和 借 阅 。 本 人 授 权 直遏达堂可以 将 学 位 论 文 的 全 部 或 部 分 内 容 编 入 有 关 数 据 库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学 位 论 文 者 签 一 恤“ 导师签名 ( 手写 签 字 日 期 : 个l 月 ， 日 签 字 晚，卜 学位论文作者毕业后去向: 工作单位: 通讯地址: 电话: 邮编: 第 1 章 导论 第 1 章 导论 1 . 1研究地方政府诚信的背景、依据和现实意义 1 . 1 . 1概述 诚信是中国传统道德中的一项基本准则。早在远古时代，我们的先民在社 会实践中就逐渐认识到诚信是社会道德规范的重要性。 进入阶级社会以后，诚 信逐渐浸入到社会生活的方方面面，特别成了人处世的一个重要基准。回顾中 国传统诚信思想， 分析我国 地方政府的诚信现状与失信原因，探讨在和谐社会 视角下地方政府诚信建设的对策，对于发掘中国传统诚信思想的现代价值，建 设符合社会主义时 代特征的和谐社会，更好地服务于当前我国迫切需要重点加 强建设的地方政府具有现实意义。 按照胡锦涛总书记的讲话精神和保持共产党员先进性的要求，建设诚信政 府，就要坚持全心全意为人民服务的宗旨，坚持以最广大人民群众的根本利益 为各项工作的出发点和落脚点;就要科学执政，民主执政，依法执政;就要以 诚为本，严格规范自身行为。可见，诚信政府建设，关系到政府的执政能力， 关系到社会主义经济、政治、文化和社会建设 “ 四位一体”和谐社会战略布局 的实施，最终决定着社会主义建设的大局。 当前，我国地方政府在构建和谐社会与推进依法治国的进程中十分重视自 身的诚信建设，执政的水平、执政能力和社会公信力得到了不断提升和改善。 但我们也看到，有些地方政府仍在有些公共管理和公共服务问题上频频失信于 民，违法办事，致使人民利益受到损害，千群关系僵化紧张，社会关系混乱无 序， 地方政府的形象与威信受到严重损害。 这可谓地方政府失信， 危害巨大。 “ 人 无信不立，业无信难兴， 政无信必颓” 。提到诚信，人们往往把关注的焦点投向 个人诚信、企业诚信以 及行业诚信， 侧重于从经济、 法律和道德的范畴研究市 场诚信问 题，而忽视公共活动领域地方政府诚信的 规范和构建。一个完善的杜 会诚信体系应包括个人诚信、企业诚信、 政府诚信三大方面，其中政府诚信是 关键，企业诚信是重点，个人诚信是基础，地方政府诚信始终贯穿于政府与公 第 1 章 导论 众的整个互动关系当中。 政府诚信引导、影响着公众的诚信精神，推动、决定 着社会的诚信程度. 不管任何地方，一个诚实守 信的 政府对构建和谐社会、 促 进依法治国而言都是必不可少的重要因素，也是保障经济健康持续发展和人民 安居乐业的重要基础。要通过政府诚信建设，不断提升地方政府的信誉度和公 信力， 全面提高 经济增长和社会发展的整体素质， 有效增强地方政府综合实力 和竞争力。 政府诚信处在社会诚信的核心、主导地位，是第一诚信。衡量一个地区的 现代化水平， 不仅要看该地区的国内生产总值等指标，也要看法制环境、生活 质量和社会文明程度，尤其是诚信状况。公众对地方政府的信任问题已日 益成 为当今社会广泛关注的一个重要问题，学术界对此问 题的研究也呈日 益扩大的 势头.因为从政治方面来看， 作为社会关系的主要支撑点， 地方政府的诚信度 决定了 政治、 经济、 社会的发展;从社会经济活动方面来看， 地方政府也是市 场经济的一个主体。地方政府如失去诚信，经济活动就会一片混乱;从区域关 系角度方面来看，一个地方政府的声誉取决于社会认知度和人民的满意度;从 国际关系角度看，在全球化的今天，地方政府的诚信度直接影响到国家的名声 与声望。 政府诚信是民主政治、责任政治的要求和标志。民主与法治是现代政治发 展的基本目 标，民主政治与法治行政在本质上必然要求建立责任政府，而政府 诚信又是责任政府的内在要求和基本内容，是现代民主和法治条件下的社会和 谐的重要标志。政府往往被视为能够勇敢承担对社会的良 知和义务，并具有善 良、公平和正义等诸多品质，而诚信无疑是这些优良 品质的基础，是最基本的 品德。地方政府能否承担责任，能否保持政策的稳定， 政治权力的运作是否符 合公共利益，这些都涉及到一个地方政府诚信问题，而一个社会系统的诚信秩 序成熟与否，与其诚信观念的发育状况和诚信规范的完善程度有密切关系。本 文尝试以 浙江省a市为例， 从分析诚信的历史渊源和地方政府诚信的重要性出 发， 用行政管理学、 伦理学、社会学和政治学的 视角， 就地方诚信政府建设的 对策作一些思考与探索。具体构架包括以下三部分: 第一部分， 分析了 研究地方政府诚信依据、 意义和研究现状。 第二部分，地方政府诚信学理渊源、构成要件及相关理论阐释。这部分主 要对地方政府诚信的概念、内容、 本质特征和价值进行了阐述。 第三部分，地方政府诚信的现状及其成因探析.这部分主要对地方政府诚 第 1 章 导论 信的现状、 评价方法、诚信缺失的主要表现和诚信缺失的根源进行了分析。 第四部分， a市政府诚信建设的启示与思考。以a市政府为表述研究对象， 用实证调查的方法，对a市基本概况、a市政府诚信建设的背景和a市政府诚 信建设基本内容进行了分析探讨，阐述了a市政府诚信建设的启示。 第五部分，地方政府诚信建设的对策。该部分对我国地方政府诚信的构建 路径进行了深入探讨，提出了地方政府诚信建设的基本措施，深入分析了 和谐 社会视角下如何建设诚信地方政府的机制。 1 . 1 . 2研究地方政府诚信的背景 公众对地方政府的信任问题已日益成为当今社会广泛关注的一个重要问 题，学术界对此问 题的 研究也呈日 益扩大的势头。之所以出 现这种情况，应该 与两个因素有关:社会发展过程中 社会诚信与政府诚信的缺失、 构建诚信友爱 和谐社会的内在需要。 社会诚信的缺失是有目 共睹的不争事实。从世界范围内来看，世界各国社 会诚信的缺失日益受到人们的普遍关注。在西方发达市场经济体制各国，自20 世纪50年代开始的、后来广泛扩展的政府改革运动，虽然有着多种原因，但与 社会诚信的缺乏不无关系，人们之间的信任度在持续下降，敌视社会和政府的 行动也就相应增多。在中国，自 改革开放以来社会诚信的滑坡也是人所共知的 事实:假冒伪劣产品曾经猖撅一时，有的地区甚至形成了造假基地，并以此作 为积累原始资本的主要手段，冠冕堂皇，不以为耻反以为荣.在市场经济浪潮 中，人们之间基于狭小地域和家族血缘关系的传统特殊信任逐渐瓦解，而基于 社会一般交往的信任却并没有很好地逐步建立起来，因而出现了社会诚信真空， 由 此各种坑蒙拐骗行为花招迭出，令人防不胜防，也因此形成了 恶性循环的趋 势。 社会诚信降 低到极点的典型标志就是经济利益迅速冲毁了 诚信道德的防线， 以 致于到了 算计和加害熟人的地步。 与此同时，公众对地方政府的信任状况也不容乐观。 在西方发达国家，各 种社会力量对政府的不满日 益上升，这固然与公民社会力量的增强、公民期望 值的提高有关，但也恰恰说明政府没有同时进步、没有及时改革以满足变化了 的社会需要，公众对地方政府的了解程度不足，从而损害了 信任的基础。因此， 发达市场经济各国的政府改革运动也与公众对政府的信任度下降密切相关。在 第 1 章 导论 我国，改革开放以 来由于经济的 快速发展、社会公众生活水平的总体性的较大 提高，使社会公众对政府的信任并没有受到很大损害，但是出于与发达国家政 府信用下降大体相同的原因， 公众对政府的 信任也存在很多问 题，层出不穷的 上访事件、社会广泛关注的腐败现象、 政府官员的许多不良 行为等等都是佐证。 社会公众对政府的信任关注与诚信研究是关系密切的。诚信研究的历史并 不短，在古代中国和西方世界古代思想家那里就已提及， 但他们并没有深入研 究。 自 西 美尔 (gsi m m el ) 重视对 信 任的 研究开 始， 一 大批社 会学家、 心理学家 对 信 任的 研究 对 诚信 研究的 兴 趣日 渐 浓厚， 祖克尔 ( zuk er) 、 卢曼 ( 加b m ann ) 、 赫 希 担irsch ) 等 人 都 有丰 硕成果。 近 年 来， 诚 信 研究己 成为一门 显 学， 著 作 纷呈， 其中不乏真知灼见之著作。郑也夫的 信任论就是国内学者中运用社会观点 研究信任问 题的名作; 国外学者的相关研究中， 罗伯特。 帕特南( r o bert putn am) 的 让民主运转起来以意大利南北部的不同的社会诚信状况与民主政治和经 济发展之间的关系为研究视角，作出了相当详细的分析研究;弗朗西斯 福山 ( r 朗 d s fu kuy a m a) 的 信任: 社 会美 德与 创造经济繁荣 也很知 名. 地方政府诚信建设研究的课题当然非常宽泛，大体可以划分为两个大的方 面:管理诚信和服务诚信。近年来，有关地方政府诚信及相关问 题的研究者非 常多，其研究成果也不尽相同。虽然对于地方政府诚信的定义、评价等许多方 面仍然存在许多争议，但是对于诚信是地方政府建设的重要性却是绝大多数学 者的相同认识。 1 . 1 . 3研究地方政府诚信的依据 诚信，不但深深地植根于人性之中，亦深深地植根于文明社会、市场经济 和法治国家之中。考察人类社会历史可以发现，无论任何时代、任何民族、任 何国家、 任何政党或社会团体， 无论这些政党或社会团体是激进的还是保守的、 无论他们抱有什么样的政治社会动机及目 的， 无不以 诚信作为自 己的旗帜。如 我国从古至今的诚信思想与文化、中共十六届三中全会更是明 确提出: “ 建立健 全社会信用体系。 形成以 道德为支撑、 产权为基础、法律为 保障的社会信用制 度， 是建设现代市场体系的必要条件， 也是规范市场经济秩序的治本之策” 。 尤 其是胡锦涛总书记对社会主义和谐社会特征和社会主义荣辱观中对诚信的精确 喻承训 ， 乔 法 容 . 社 会 信 用 体系的 理论 升 华 与 制 度 创新 1 川. 人民日 报么 幻 今 2 一 23 . 第 1 章 导论 阐述，这些都己 经引起了学术界的高度重视。另外，西方国家的社会契约理论、 委托代理理论、交易成本理论、博弈论、社会资本理论等都为政府诚信提供了 理论来源。 从政治学上讲，政府诚信源于公众与政府之间的政治委托一 代理关系。契约 理论认为，公众与政府之间存在着政治委托一 代理关系，公众与政府之间的关系 是一种以 行政权为中心的典型的委托一 代理关系。如果代理人讲求信用，以委托 人的意思为使命，忠实且成功履行委托一 代理契约，获得委托人的持续信任， 那 么委托代理关系就能够继续存在和发展。如果政府没有正确行使代理权，便违 背了现代契约理论，也就失去了 信用，就会出 现信任危机，地方政府诚信问题 便应运而生。 从一定意义上说，现代市场经济就是信用经济，市场化程度越高，客观上 对社会整体信用发展的要求也越高，它不仅要求经济主体讲求信用、合法经营， 而且更要求国家行政主体政府诚实守信、依法行政。政府诚信对整个社会 诚信体系的良 性运行具有主导责任，也是政府和社会秩序的主要原则。 近几年来，针对社会诚信缺失的加剧以 及政府诚信缺失带来的各种危害， 我国各级政府充分认识到建立良好的政府诚信的重要性，通过各种形式和措施 进一步加强政府诚信建设，取得了一定成效。 例如，作为市场经济先发地的 a 市，对信用在市场经济中的作用认识更深， 特别是对政府在市场经济中应发挥 哪些作用感受更深。继2 (x2 年实施诚信战略后，建设 “ 诚信政府” 成了 打造善 治政府的重中之重，高度重视政府诚信建设，努力打造开拓、务实、高效、廉 洁的开明政府。 为了建设诚信政府， a市继续推行政务公开， 实行“ 干部三同工 程” 、民主恳谈、农村工作指导员，开展政府效能建设和加强执政能力建设，提 升政府诚信形象， 促进了a市社会诚信状况的改善和建立， 从而使社会经济的 发展始终走在全国的前列。 地处东部沿海地区中 部的a市，陆域面积兜0 平方公里，海岸线长317 公 里， 辖n个镇5 个街道， 831 个村1 05个居，人口1 16万， 是全国 人口 密度最 高的县市之一。 先后被评为全国农村综合实力百强县 ( 市) 、中国明 星县 ( 市) 、 全国 农民 收入先进县( 市) 、 省首批小康县市。 a市还是我国民 营企业的 发源地、 省城市化重点培育城市和中国 大陆新千年、 新世纪第一缕曙光首照地。 近年来， a市在政府诚信将设方面取得了 一定成绩， 特别是 通过政务公开、 民主恳谈、 农 村指导员、干部驻村 “ 三同工程” 和政府效能建设等方式方法取信于民，在建 第 1 章 导论 设和谐a市与诚信政府过程中， 政府的社会管理与服务的信誉度普遍提升，人 与人之间、 企业与企业之间、企业与公民 之间、 地方政府与公民 之间的诚信度 都处于良 性发展的 状态。 a市主要在政府诚信观念建设、 政府诚信制度建设、 政 府诚信能力建设和政府诚信行为建设等方面作了实践，因此选择a市作为 地方 政府诚信建设研究具有一定的代表性。 1 . 1 ， 4研究地方政府诚信的现实愈义 地方政府诚信是社会诚信体系的重要组成部分和重心， 对建设和谐社会具 有极其重要的意义，这己 成为现代社会人们的共识。对于社会经济和政治的 快 速发展而言， 没有政府诚信或政府诚信水平低下都是不可能的。要建设和谐社 会，就必然要注重政府诚信的建设。社会诚信的基础是个人诚信，重心却是政 府诚信。政府诚信因政府的特殊性而有着和谐社会建设 “ 火车头”或 “ 助推器” 的作用。现代社会里政府的作用不仅没有削弱，反而有所增强。因此，对地方 政府诚信建设更加重视，建设现代责任政府和服务政府，其内涵的要旨是以人 为本、以服务为中心，这实质上就是要求尽可能满足公众的利益诉求，以增进 公众对政府的信任.世界各国政府诚信存在的种种问题、改革开放以来中国社 会诚信和政府诚信的下降都在客观上替戒人们必须重视诚信建设，而地方政府 诚信建设是和谐社会建设题中的应有之义。政府诚信对于社会经济、政治发展 所具有的重要意义却并没有得到足够的重视或足够的实践落实，因此加强研究 己 成为重要而紧迫的事。 第一，建设地方政府诚信必将有利于树立地方政府的合法性和权威性。地 方政府是国家权力的象征，地方政府的权力来自 于人民。地方政府受人民的委 托，依照宪法和法律的规定来管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会公 共事务，保证国家各项工作都依法进行。地方政府的权力来源就决定了地方政 府服务公众是其分内 之责， 地方政府在拥有权力的同时被赋予相应的责任。一 个地方政府只有最大限度地代表社会公众的利益要求，将社会公共利益放在首 位，全心全意为人民 服务，以人为本，执政为民，言必信，行必果， 才能 取信 于民，才是一个诚信的地方政府， 才能获得人民的拥戴，才拥有合法性和权威 性， 才能实现地方政府 “ 权为民 所用， 情为民所系， 利为民 所谋”的庄严承诺。 因此，地方政府诚信绝不是地方政府形象的自 我标榜或政治运作的权宜之 第 1 章 导论 计，而是地方政府权力来源于人民的题中应有之意，是地方政府责任的必然体 现，是基于地方政府权力合法性与合道德性关系而得出的必然结论。 第二，建设地方政府诚信必将有利于转变地方政府行政理念，充分发挥地 方政府职能。地方政府信用首先是建立在对法律的尊重和维护上，只有这样， 地方政府才能规范自己的行为，既不失职，也不越权，树立自己的诚信形象。 我们过去的管理体制是地方政府包揽一切，地方政府在一些不该管的事情上勉 为其难， 其结果是既管不了，又管不好，处在无法实现承诺的尴尬境地，必然 要失信于企业，失信于公众。 实际 上， 地方政府的职能是有限的. “ 有限政府” 较之 “ 无限政府” 更容易 兑现自 己 诺言， 其直接结果就是更容易实 现诺言，取信于民，实现公众和企业 对地方政府的诚信期待。因此，要建设诚信地方政府就必须改变过去那种由 地 方政府包揽一切的做法，把地方政府不该管、管不了、管不好的职能转移出去， 实现地方政府与企业、社会、市场之间的 合理分工。凡是市场能运作的， 地方 政府不包揽:凡是企业能自 主经营的， 地方政府不干预;凡是该由 社会办理的， 地方政府不插手;凡是属于地方政府职能范围内的，地方政府必须履行责任， 信守诺言。只有这样，才能真正实现 “ 小政府、大社会” ，也才能真正打造出诚 信地方政府，建设和谐社会。 第三，建设地方政府诚信必将有利于遏止地方政府腐败，树立良 好的地方 政府形象. 英国 著名学者阿克顿曾经指出: “ 权力导致腐败，绝对的权力导致绝 对的腐败。 ” 。 地方政府诚信缺失固然是与 新旧体制交替过程中机制不健全，出 现政策法规的盲区有关， 但同时，地方政府执法不公、地方政府职能部门和工 作人员对公共权力的运作违背社会公共利益、腐败猖撅，也是造成我国 政府特 别是地方政府诚信缺失的重要原因，而这种地方政府的诚信缺失又反过来加剧 了政府腐败。只有诚信的地方政府才是廉洁的地方政府，而一个廉洁的地方政 府也必然首先是一个诚信的地方政府。不诚信者必不廉洁，很难设想一个没有 公信力、轻诺寡信的政府会是一个廉洁的地方政府。因此，建设诚信地方政府 的同时就是在建设廉洁地方政府。 第四， 建设地方政府诚信必将有利于优化社会风气， 有利于整个社会诚信 体系的建立。 在现代健全的社会诚信体系中，政府诚信应该是整个社会诚信的 基础和核心。 这是因为，首先，地方政府是国家强制力的化身，地方政府工作 响 克 顿 . 自 由 与 权 力 【 阅. 北 京 : 商 务 印 书 馆 ， 2001 ， 户 10 第 1 章 导论 人员应该成为整合企业诚信和公民 个人诚信的表率，地方政府的诚信缺失会诱 发社会公众的投机心理，使人们易受利益的驱使置诚信道德于不顾，从而恶化 社会成员个人诚信品格。 其次， 地方政府的诚信水平是整个社会诚信水平的“ 风 向 标” 和“ 指示器” ， 地方政府诚信状况直接反映并影响社会的诚信状况。 因此， 一个地方政府信誉度和公信力的高低，直接关系到整个社会诚信体系是否坚固。 地方政府诚信在市场经济及社会发展中的地位， 就好像人们所比 喻的， 是多 米 诺骨牌中最顶头的那一张。 第五，建设地方政府诚信必将有利于政治文明的推进。诚信地方政府的前 提是地方政府要透明，要保障社会公众的知情权，要充分发挥人民对地方政府 决策和管理的监督作用，使一切伪民主、不民主和不充分民 主无所遁形。因此， 地方政府诚信不仅要影响地方政府运作的行政效率和行政成本，而且要求地方 政府的权力公开和透明;不仅具有管理学的意义，而且兼具政治民主的内涵: 不仅要求地方政府成为廉洁、高效、务实的地方政府，而且推进地方政府成为 诚信的、道德化的、民主的和善治的地方政府。 1 . 2地方政府诚信研究综述 1 . 2 . 1国内地方政府诚信研究现状 我国自九届人大五次会议和全国政协会议 “ 诚信议案，提出后，对诚信的 研究引起社会各界的热切关注， 特别是2 (x)5 年提出构建社会主义和谐社会和胡 锦涛总书记对社会主义荣辱观中对诚信的精确阐述后，人们热切呼唤重建社会 诚信体系。当前国内学者的对地方政府诚信的研究主要是从以下几个方面:第 一， 关于 地方 政 府失 信的 具 体 表 现 不同 的 学 者 有 不同 的 概 括， 主 要 表 现在: ( 1) 公 共 政 策 缺 乏 稳定 性、 连续 性: (2)地 方 政 府官 员 的 腐败、 以 权 谋 私; (3 ) 地 方 政 府 对经济的 过 度干预、 随意毁 约; ()地方政府诚 信意识的 淡薄， 数字造 假、 官 出 数字， 地方保护主 义 严重; 巧 ) 地方 政府对法律的随意践 踏. 第二， 地方政 府 诚信的地位与作用， 学者们普遍认为重塑地方政府诚信有着十分重要的意义， 是地方政府依法行政、重塑地方政府权威、实施善政的必要条件，也是构建和 谐社会的关键因素。第三，地方政府诚信建设的思路探索，如加强决策的科学 化民主化、加快地方政府职能转变，提高公务人员的行政道德水平，完备法制 第 1 章 导论 建设，严惩地方政府失信行为。 总的来说，我们国内对地方政府诚信的研究还处在初级阶段，各方面的研 究都有待于深化。第一，在地方政府诚信理论方而对地方政府诚信的科学内涵 的研究尚无科学的定论，对地方政府诚信建构的理论基础以 及对如何借鉴其它 学科的科研成果来研究地方政府诚信问题都存在研究的巨 大空间。第二，如何 加快地方政府诚信问 题的实证研究来为地方政府诚信建设提供服务尚属空白， 而这又是现实发展急需的。最后对于地方政府诚信建设的思路和途径不系统、 不完善、缺乏针对性和可操作性。近年来，在学术界和地方政府的推动下，一 些地方在企业和个人诚信管理方面己 建立了相应的评价指标和管理机制，但作 为整个社会诚信体系建设基石的地方政府诚信却并还没有引起学术界足够的重 视，无论是研究深度和广度方面都十分欠缺，明显滞后于社会主义和谐社会建 设的实践需要。 1 . 2 . 2西方国家地方政府诚信研究现状 西方国家对地方政府诚信问题的研究比较成熟，地方政府诚信理论有着深 厚的理论渊源:社会契约理论、委托代理理论、交易成本理论、博弈论、社会 资本理论等。近几年来，西方国家的地方政府除了 财政赤字、绩效赤字外， 还 出现了信任赤字等问题。西方国家地方政府行政管理的危机引起了许多学者的 关注和思考，不少学者从地方政府行政的范围、地方政府绩效、公民参与、腐 败问题、经济因素、社会和文化等来分析地方政府诚信缺失:此外地方政府管 理的诚信危机还引起了公共管理改革的浪潮。纵观西方国家的行政改革历程， 可以 看出他们致力于重建公民 对地方政府信任。 西 方国 家 主 要 从以 下 几 个 方 面 重 建公民 对地 方政 府 信 任: ( 1) 公民 中 心的 公 共服务:这是建立在对地方政府和公民关系重新认识基础上的改革举措，突出 公民是双边关系的中心，突显了地方政府的服务功能在增进公众对地方政府信 任中 的 重 要性。 (2)公 共 服 务 质 量 运 动: 从 信 任的 角 度考 察， 公 共 服务 质 量的 改 善 有 助于 改善 公 众 对地 方 政 府的 态 度. 口 ) 道德 基础 运动: 地 方 政 府官员“ 行为 不当”或腐败很多时候并非是由 于系统失灵或管理问题造成的，而是基于个人 原因。所以， 要重建地方政府与公民的信任关系，还必须从道德层面上努力， 改善公务人员的行为，树立良 好。的道德、价值观念和行为准则，这一过程称 第 1 章 导论 之为“ 道德基 础运动” 。 (4)反 腐败运动:当 前， 世界 各国 都 普遍存在腐败问 题. “ 腐败没有国 界” ， 它对于政治、经济和社会生活有着巨 大的危害，尤其危险的 是腐败背后 “ 公众对坏消息的厌倦和无力感”所造成的地方政府信任衰落问 题。 (5 犷大公民 参与运动: 增强公民的 参政议 政意 识， 听 取他们对地方政府 行政的 建 议。 (6 ) 透明 与 公 平: 公 众 对 地方 政 府 缺 乏了 解 往往 导 致 对 地方 政府的 不 信 任， 所以，西方国家的地方政府改革强调透明与公开，希望通过地方政府行政的公 开 化、 透明 化， 加 强 公 众 对 地 方 政府及 其 运 作的 了 解， 从 而 改 变不 信 任 态 度. 仍 放松管制:放松管制的内 涵，在于释放公共部门蕴藏的能量，提升地方政府行 动的水平。从信任角度来看，放松管制后地方政府部门也许能够获得公众对之 信任态度的改善。( 8) 改进绩效:地方政府与公民间的 信任关系是与地方政府绩 效密切相关的，所以西方国家地方政府改革过程中也一直致力于通过改进绩效 来重建信任关系，其主要的做法是建立绩效导向 制度。 但专门性的针对地方政府诚信研究则还比较匾乏，即使当今人们日 益认识 到这个问题的重要性并展开了研究和争论，而更深入的研究和全面的成果还需 深化. 第2 章 地方政府诚信的基本内涵 第2 章 地方政府诚信的基本内涵 2 . 1诚信思想的学理渊源 诚信是中华民族的传统美德， 是儒家伦理的核心理念。 “ 诚” ， 即真心; “ 信气 即不欺骗、可靠、信任不怀疑。坚守诚信是做人的原则，也是事业成败的关键。 诚信在政治生活和政府活动中的价值从来都得到无尚推崇，古今中外，莫不如 斯。在中国，有商轶变法 “ 立木为信”的佳话，有 “ 民无信则不立” 、 “ 忠信以 为城池” 、 “ 匹夫行忠信，可以 保一身，君主行忠信，可以保一国” 、 “ 上好信， 则民 莫敢不用情”等古训。司马光则将政府的诚信之德阐述得淋漓尽致: “ 夫信 者， 人君之大宝也。国保于民，民保于信;非信无以使民，非民无以守国。是 故古之王者不欺四海，霸者不欺四邻，善为国 者不欺其民，善为家者不欺其亲。 不善者反之，欺其邻国，欺其百姓，甚者欺其兄弟，欺其父子。上不信下，下 不信上，上下离心，以至于败。 ” 这己经将诚信与否上升到了事关国家成败得 失的高度。 诚信建设是道德建设的核心内 容和重要组成部分。加强道德建设就必须大 力加强诚信建设。马克思主义认为，任何真理都是具体的、历史的。诚信同样 如此 ，在不同的历史时期，诚信的建设必然会因社会的发展而有许多与前人的 理解不尽相同之处，要加强地方政府的诚信建设，就必须首先对诚信有一个科 学的认识。诚信，根据历代思想家们的探讨，我们可以做出如下的分析，并从 中概括出诚信的内涵。对于诚信的理解，儒家学说、法学、伦理学都有不同的 观点。 2 . 1 . 1侣家学角度的诚信 儒家认为诚是天之道，人如果能做到诚，就能与天合一。孟子曰: “ 诚者， 天之道也:思 诚者， 人之道也。 ” 。 孟子的意思是说， 诚是指真实不欺。 中 庸 认为“ 诚者，天之道也;诚之者，人之道也。诚者，不勉而中，不思而得，从 容中道，圣人也。 诚之者， 择善而固执之者也。 ”即 中庸认为天之所以为天， 。 中庸 问政). 第2 章 地方政府诚信的基本内涵 因为天真实无妄，人因不诚所以 必须求诚，由求诚同样可以达到诚的境界。对 人来说， 诚的境界就是与道合一。 大学认为“ 所谓诚其意者毋自 欺也。 如恶 恶臭， 如好好色。 ” 大学对于诚的诊释 ， 重在不自 欺之意。 好善如好好色 ， 恶不善如恶恶， 这就是诚意。 唐代李翱则认为诚是尽兴或复性。 如: “ 诚者， 圣 人性之也，寂然不动，广大清明，照乎天地，感而遂通天下之故，复其性 者，贤人循之而不已者也:不己 则能归其源矣。 ”综上所述，儒家学派是从人本 的角度来分析诚，指出诚是真实不欺，不欺别人也不欺自己。只有这样，久而 久之，便可达到至诚，从而达到天人合一的 境界。根据儒家学者对诚的阐释， 可知当时诚信建设的内 涵是旨 在教育人们要诚实不欺， 遵从人道，要修身养性， 以期达到至诚、达到天人合一的目的。 2 . 1 . 2法学角度的诚信 为保证诚信体系和社会经济的正常运转，有必要把诚信作为一种规范、一 种法制和一种外在的强制力表现出 来。 这样，诚信便有了 法律涵义，失信的 后 果不仅受到道德的谴责和经济的损失，同时也意味着自由的丧失。 法学意义上的诚信，是指民事主体所具有的偿付债务的能力在社会上获得 的相应的信赖程度的评价。 它必须具备三个要件: 第一， 诚信的主体是一般民 事主体，不仅包括自 然人和法人，而且也包括个体工商户、 承包户、合伙人以 及国家等，而经济学的诚信主体只有政府、企业和个人;第二，诚信的主观要 件是民事主体自 身的偿债能力，这种偿债能力是由民事主体的经济状况、生产 能力、产品质量、履约态度、结算信誉等经济能力形成的综合能力决定的;第 三， 诚信的客观要件是社会对民 事主体自 身偿债能力的 信赖程度的评价， 这种 评价是社会公众的评价，而不是当事人的自 我评价，不包含任何主观因素.同 时这种评价是对特定民事主体经济能力信赖程度的评价，因 此， 诚信是分等级 的，既有良 好的诚信，也有一般的和较差的诚信。 法学意义上的诚信具有以下三个特点:其一，诚信具有人格性。这种人格 性不仅是指伦理道德人格， 而且从伦理道德上升到法律人格， 将道德规则法律 化，故诚信既是道德义务又是法律义务; 其二， 诚信具有财产性。诚信的人格 性与他拥有的财产、资本密切相关。尤其在现代社会的交往中，判断对方的诚 。 吴 汉东 一 论 诚信 权1 几法学，忿叫1) ， 醉1 第2 章 地方政府诚信的基本内涵 信状况仅仅依据他的道德品格是不行的，必须以其财产资本作为基础;其三， 诚信具有责任性。在交易过程中，一方会考虑对方的人格品行，是否诚实可靠， 但最终还是根据其拥有的财产状况、支付能力对外承担法律责任，即诚信是以 其财产对外承担法律责任。 民 法通则 、 合同法 、 保险法等法律、法规对 违背诚信原则的欺诈等行为规定应当承担民事赔偿责任。因此，诚信是体现为 兼有财产权性质的人格权 诚信权， 这种权利必须受到法律的保护。 2 ， 1 . 3伦理学角度的诚信 伦理意义上的诚信所包含三个层次。第一个层次，思想上相信他人 ( 信任 人) ，这是经济和社会交往的 基础和前提。如若在各类不同的交往中，彼此之间 互不信任，或者需要很多的事实来证明对方是值得信任的，交往要么不会发生， 要么会付出很大的代价，使社会交易成本急剧上升。第二个层次，言论上不欺 骗人 ( 言必真) ， 言之由衷、 言之由诚、 言之由实， 这是经济或社会交往的媒介。 在某些时候某些场合由于某种特殊的原因，可以不说真话或暂时不说，但不能 在任何时候、任何场合都不说实话，要做到公平诚实、表里如一、童史无欺等。 第三个层次，行动上要践约且有利于他人 ( 行必果) ，这是经济或社会交往的结 果和目的。行必果不仅强调各自的承诺践之于实际的成果，而且还要求守约和 践约的过程和结果有利于整个社会的长远利益。 上述三种观点，分别是从儒家学说、法学以 及伦理学的角度阐述诚信，因 此我们也得出相应的诚信的内涵，即诚信是现代社会人们参与经济活动的基本 品 格， 是外在强制内化为人们自 觉的心理取向， 是自 我约束的行为准则。 因此， 任何一个层次的诚信都不足以揭示出现代诚信的全部内涵，必须借助于一个全 新的概念，进行全新的让释，使之在纵向上得到提升。 2 . 2地方政府诚信的内 酒 地方政府诚信建设的内涵丰富。简而言之，就是地方政府政务活动遵循国 家的宪法和法律， 保证自 身决策的严肃性、 科学性、持续性，自 觉维护和实现 。 孙 智 英 .信 用问 题 的 经 济 学 分 析 i m . 中 国 城 市 出 版 社 卿 1 粗 年8 月 ， 第1 版 ， p 12 . 吴 汉 东 .论 信 用 权 【 几 法 学 ， 2 加 以 1) ， 时 1 第2 章 地方政府诚信的基本内涵 最广大人民的根本利益，实事求是，公开透明，运转协调，管理科学，崇尚实 干，取信于民。 2 . 2 . 1地方政府诚信的基本概念的界定 诚信是人类社会长期发展的产物，也是中国传统美德的重要内容之一。中 国自 古就十分重视诚信无欺的品德修养，并将其躬行践履中所概括出的行为规 范， 视为立人立业之本。 诚信作为社会主义的基本道德规范，是构建法制国 家 的精神基石，也是社会的重要规范。地方诚信政府，即在行使国家行政权力， 实施公共管理过程中，坚持诚实守信的原则，并以此规范和约束自 身的行为方 式的政府。它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成 的一种心理反映。地方政府诚信是社会组织及公众对地方政府诚信的一种主观 评价或价值判断，它是政府形象的核心要素。政府行为通过人们的预期而影响 信誉机制，对整个社会的诚信建设具有导向作用。 ( 1) 地方政府:指一个国家地方各级行政区域内 管理行政区事务的政府组 织的总称，通常对应于中央政府的称谓。我国的地方政府除特别行政区以外分 省、自 治区、直辖市、自 治州、县、自 治县、市、市辖区、乡、民族乡、 镇的 人民 政府，它由 地方各级人民 代表大会选举产生，对本级人民代表大会和上一 级国家行政机关负责并报告工作，受中央政府 ( 国务院)的统一领导。民 族自 治地方的各级人民政府，除行使宪法规定的地方各级人民政府的职权外，还可 根据法律规定的 权限行使自 治权。地方政府研究的对象特别庞大，截至以 刃 3 年 底，我国各级地方政府总数为4 1 4 97个，其中省级地方政府为3 4 个，市级地方 政府为312 个县级地方政府为2 861 个。 ( 2) 诚信社会:简而言之就是整个社会诚实守信。在市场经济社会里， 诚 信是在社会交往过程中，行为主体之间遵循守诺践约，戒欺戒诈，尊重双方权 益，获取相互信任的一种基本规范和准则。根据所涉及的领域不同可以分为个 人诚信、企业诚信和政府诚信等。 (3) 地方政府诚信: 地方政府诚信是指地方各级国 家行政机关在经济社会 管理和服务活动中能够履行契约而取得的 信任， 是社会组织、民 众对政府行政 行为所产生的信誉和形象的一种主观评价或价值判断。 它主要包括三层含义: .民 政部编. 中华 人民 共和国 行政区划 简册， ， 北京: 中国 地图出 版社. 2 以 月年版 第2 章 地方政府诚信的基本内涵 第一， 地方行政机关以平等主体的身份与个人或企业签订行政合同 ( 或行政契 约) ，并能够以实际行动履行合同而取得对方当事人的信任:第二， 地方行政机 关在法律、法规、政策的执行过程中，能够做到依法行政，从而取得社会的信 任;第三，地方行政机关在没有法律、法规、政策和行政合同具体约束的 情况 下， 也能始终主持正义，维护公众的利益，正确履行自己的 职责，从而取得社 会的信任。 2 . 2 . 2地方政府诚信的本质 人民之所以信任地方政府，即作为委托人将行政权力委托给信任的代理人 地方政府，是因为:( 1) 人民 相信地方政府具有诚实守信良 好品格和道德 责任感，能够掌好权，用好权;(2)人民相信地方政府具有胜任行政之责任的 能力。因此，地方政府应该一切行为以人民利益着想，一切为人民利益服务， 同时在实际工作中，接受人民的监督，不断提高执政能力和服务水准， 及时根 据人民要求调整公共政策，增进地方政府与人民之间的良性互动。如果地方政 府不讲诚信，不能切实维护和增进人民的利益，甚至为自 身谋私利，那么地方 政府与公众之间的和谐关系将被破坏，地方政府就会失去人民 信任，社会就可 能陷入诚信危机。 地方政府诚信要求地方政府在行使行政权时能够维护地方政府对人民所承 担的义务和责任，确保地方政府与人民之间的委托代理关系，做到取信于民。 地方政府的诚信主要包括三方面的内容:( 1) 名实一致:即地方政府职能的设 置、地方政府权利的配置和地方政府责任的承担相一致，也就是地方政府行政 权限的范围、行政机构的大小、利益获取的多少必须与维护和增进人民利益的 程度和提供公共产品的质量相一致，这是地方政府诚信的政治基础。(2)言行 一致:就是理论与实践的一致， 政策制订和政策执行一致，地方政府应该把对 人民的承诺和对承诺的落实相结合，言必信、 行必果。不能出尔反尔，朝令夕 改， 这是地方政府诚信的管理基础。(3)地方政府信任民 众和民 众信任地方政 府一致: 就是地方政府取信于民的 政策制订与人民 对地方政府的 理性预期和信 任期待相一致，这是构成地方政府诚信的行为基础。如果地方政府的政治基础、 管理基础和行为基础出现问题，地方政府执政的合法性就会受到怀疑，整个社 会的和谐就会遭到破坏，社会就会趋于动乱。 第