关于构建税务稽查长效机制的思考.doc

内部资料注意保存税收经济调研第三十二期国家税务总局 2009年11月18日关于构建税务稽查长效机制的思考江西省国税局总会计师 黄中根目前，税务稽查长效机制无论在理论上还是在实践中，都还没有形成完整的理论体系和成熟的运行模式。逐步建立稽查工作良性循环的长效机制，不断改进和加强稽查工作，是新时期各级税务机关必须着力解决的重大课题。一、税务稽查长效机制的基本内涵借鉴管理学的一般理论，税务稽查长效机制是指能够保证税务稽查持续有效运行并发挥预期功能的制度体系。它是一个动态的开放的体系，随着时间、条件的变化而不断丰富、完善和发展。根据税务稽查的基本职能和内在属性，税务稽查长效机制的基本特征是规范性、有效性和持续性。规范性是长效机制的先决条件和重要基础。税务稽查只有具备了健全的法律规范、科学的操作流程和明确的质量标准，才能保证其持续、有效运行。有效性是长效机制的核心内容和重要标志。税务稽查长效机制必须是高效的机制，体现出税务稽查的效率和质量，确保有效实现税务稽查职能作用。持续性是长效性的时间要求和效能目标。长效机制必须是运转有序、作用稳定、效能持久的机制。税务稽查长效机制的主要内容包括：完备的税务稽查法律体系；规范的税务稽查运行机制，这是税务稽查长效机制的核心内容，包括科学选案、严格检查、公正处理税收违法等机制；有力的税务稽查保障机制，包括税务稽查管理体制，人力、经费、技术支持，考核评价，内外协作等机制。二、制约税务稽查长效机制的主要因素一是法律法规不够完备。税务稽查法律体系不够健全。缺乏一部比较系统、权威的，全面规范税务稽查职能定位、组织机构、运行机制等内容的税务稽查法律法规。导致税收工作中对税务稽查的认识与定位缺乏稳定性。稽查执法的法律依据不够明确。有的税务稽查执法依据操作性不强，税务稽查相关法律法规之间缺乏有效衔接，甚至还存在冲突。如现行刑法、行政处罚法、行政复议法等与税收征管法中的某些条款衔接不一致。信息共享、第三方提供涉税信息、部门协作等法律责任不明确，在税务稽查工作中难以操作。二是运行机制不够规范。征、管、查及纳税评估的职责划分不够明确，造成多头检查，重复检查。稽查选案、检查、审理、执行四环节运行不够规范。选案的准确性、发现的及时性、检查的全面性、处理的公正性不够。税务检查的针对性不强，科技手段落后，税务稽查方式与手段，难以适应新形势下查处团伙化、智能化、隐蔽性日益增强的税收违法活动的需要。轮流检查，就账查账、经验查账仍占主导，难以查深查透，稽查效率不高。案件审理存在重实体轻程序等现象。稽查执法程序不规范、定性不准确、执行不到位等现象不同程度存在。外部干扰较多，税收强制执行、保全措施缺乏刚性，案件执行难以到位。部门配合乏力，税务稽查与公安、工商、海关、金融等部门协作存在诸多缺位现象，影响税务稽查职能的有效发挥。三是长效作用不够突出。税务稽查的目标不够明确。部分税务机关把税务稽查只当作组织收入的手段，对其打击涉税犯罪、规范税收秩序、促进依法纳税的职能重视不够。收入任务吃紧时，关注税务稽查；收入形势好转时，放松税务稽查。只顾治标，不重治本。稽查选案的准确率不高，查处的力度不够，涉税违法成本较低，使纳税人存在侥幸心理，以致出现屡查屡犯。没有建立通过税务稽查使涉税违法逐渐减少、依法纳税不断增加的考核评价机制。同时，队伍素质难以适应稽查工作发展的需要，熟悉政策法规、稽查业务、财会核算及电子查账的复合型稽查人才匮乏，在很大程度上影响税务稽查作用的持续、高效发挥。三、构建税务稽查长效机制的对策（一）树立税务稽查长效理念构建税务稽查长效机制是税务稽查工作的重要理念，也是实现税务稽查目标的根本要求。税务稽查的根本目标是：规范税收秩序，促进依法纳税，提升税法遵从度，提高税收征收率。检验税务稽查工作的标准，可界定为税收秩序是否规范、依法纳税意识是否增强、税收违法是否减少、税法遵从度是否提升、税收征收率是否提高。因此，税务稽查必须选准对象、深入检查、依法处理。发挥稽查威慑力，促进纳税人自觉依法纳税。坚决克服税务稽查工作中的短期、低效现象，实现稽查执法由低效向高效转变，由眼前向长远转变，由治标向治本转变。（二）构建科学的选案机制从税收管理现状看，逃税与反逃税的斗争将长期存在。如果纳税人的涉税违法行为能及时发现，并依法查处，税收违法行为就会逐渐减少。关键是要全面收集信息，科学分析信息，有效利用信息，选准检查对象。一是要建立征管查信息共享制度。将纳税人提供的税务登记、发票使用、纳税申报、税款缴纳、财务报表等信息，以及税务机关内部征收、管理、稽查环节的执法信息，全部纳入税收征管综合管理系统，实现信息即时、全面共享。二是要建立向第三方采集涉税信息制度。征纳双方信息不对称，是产生逃避缴纳税款等违法行为的重要原因。应建立第三方定期向税务机关报送涉税信息制度，全面掌握纳税人的涉税信息。与税收联系紧密的信息要实现网络共享，如银行的资金信息、运输部门的货物运输信息、海关的商品劳务进出口信息、水电油气部门的能源资源消耗信息、工商管理部门的登记注册信息、土地房产车船管理部门的财产信息等，都要与税务机关建立信息联网。三是健全涉税违法举报制度。各级税务稽查局设立举报中心，受理和管理涉税违法举报业务，设立上门举报、信函举报、电话举报、信息举报、网络举报等方式，畅通举报途径。鼓励法人和公民举报涉税违法行为，对经查实的按贡献大小给予奖励，并为举报人保密，维护举报人的合法权益。四是建立违法情报交换制度。在国税、地税、纪检监察、公安、检察、法院、审计、海关、工商、银监等部门，建立相关违法情报交换制度。发现重大案件，实行联合检查，形成查处合力。在从纳税人申报、税务机关执法、第三方提供、涉税举报和相关部门交换等环节获取涉税信息的基础上，开发运用稽查选案软件，提高稽查选案的准确性，构建及时发现涉税违法行为的机制，为有效开展税收检查提供条件。对没有涉嫌违法的纳税人，尽量减少税务检查，这是对守法纳税人的一种激励。（三）构建严格的检查机制依法严格查处税收违法行为，是发挥税务稽查职能作用的关键。构建严格检查税收违法的机制，关键在3个方面：一是要做好查前准备。查前充分了解和分析纳税人的生产经营、财务管理、申报纳税等情况。选准检查切入点，制定有针对性的检查方案。编写行业税收检查指南，组织查前培训，熟悉相关税法，掌握查账技巧。二是要明确检查职责。成立税收检查组，实行组长负责制。明确组员分工和职责。签订税务检查责任书，落实检查责任制。三是要深入细致检查。明确各税种必查项目，规范稽查工作底稿。灵活运用账簿检查、第三方信息比对、实地查证、外围调查、发票协查等方法，重点检查纳税人票、货、款运转情况。加大交叉检查和上级检查下级的工作力度，减少执法干扰。推行分级分类检查，对不同的检查对象，配备相应的检查力量，采用针对性的检查方法，增强税务检查效果。（四）构建公正的处理机制一是要完善集体审理制度。根据稽查案件查补税款大小及违法情节轻重，对稽查案件实行三级审理制。查补税款较小、情节较轻的案件，由稽查局审理部门集体审理；查补税款较大、情节较重的案件，由稽查局集体审理；对重点企业以及查补税款巨大、案情复杂的案件，按照重大税务案件审理办法由同级税务局税务案件审理委员会审理。确保案件查处事实清楚，证据确凿，程序正当，定性准确，处理得当。二是建立分类处罚制度。对纳税人的涉税违法行为，要区分是主观故意还是无意失误，是初次违法还是屡查屡犯，是积极纠正还是应付对抗，进行分类处罚，鼓励纳税人自查自纠，积极整改。对纳税人主动自查并及时纠正的一般性违法行为，除补缴税款和滞纳金外，依法免予处罚或减轻处罚；对进入稽查程序后发现的税收违法行为，除补缴税款和滞纳金外，依法给予处罚；对一般性涉税违法行为，纳税人接受税务机关处理，并缴清税款、滞纳金及罚款的，可不移送公安机关处理；对屡查屡犯、虚开发票和逃骗抗税等严重税收违法行为，除补缴税款和滞纳金外，依法从重处罚，达到标准的移送公安机关处理。加大重大典型违法案件公开曝光力度，促使纳税人自觉依法纳税。三是严格处理决定执行制度。构建坚决抵制干扰、各方协作、依法强制执行的刚性执行机制，确保处理决定及时执行到位。（五）构建有力的保障机制一是健全税务稽查法规体系。修改完善税收征管法，设立税务稽查专章，明确税务稽查的定位、机构、职责、权力、手段、规程等内容。明确第三方向税务机关提供涉税信息的法定责任。抓紧修订税务稽查工作规程，规范税收征管法与相关法律的衔接，增强税务稽查执法的可操作性。二是完善稽查管理体制。推行全国统一垂直领导的税务稽查管理体制，组建跨行政区域的税务稽查机构。构建科学、规范、高效的稽查组织体系。三是加强人才、经费、科技保障。严把稽查人员入口关，把政治素质高、业务素质强的干部选拔到稽查工作岗位。完善稽查人才库管理办法，加强业务培训，提高稽查人员业务技能。保障税务稽查经费，建立大要案件查办激励机制。积极构建税务稽查信息化平台，提高信息化条件下的稽查执法能力。四是制定税务稽查中长期规划。以全面规范税收秩序、促进依法纳税、提高税法遵从度为根本目标，制定涉税案件查处、税收专项检查、税收专项整治等中长期工作规划，确保税务稽查职能得到全面、有效、持续发挥。五是建立税务稽查效能考核评价体系。建立对内规范管理，对外规范税收秩序、促进依法纳税等全面反映稽查成效的指标体系，严格考核，科学评价税务稽查成效。（六）构建高效的协作机制一是要完善内部协调制度。以职责明确、运转有序、目标一致为导向，构建稽查与征收、管理的互动协调平台，实现征管查信息共享。对征管部门移送的案源，稽查部门要依法组织检查，按规定反馈检查结果。加强典型案件和行业检查剖析，总结