（产业经济学专业论文）电信管制法律问题研究.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 随着电信技术的不断发展和电信业改革的不断深入，我国电信市场的主体 结构发生了重大变化，电信业的市场竞争逐步形成。同时，我国电信业的法制 建设也取得前所未有的发展。然而，我国电信法律制度，特别是电信管制法律 制度还存在许多缺陷和不足，极大地影响了我国电信改革的进程。如何健全和 完善我国电信管制法律成为我国电信业发展亟待解决的问题。 本文第一部分分析了电信管制的经济学原理和法学原理。通过对管制这一 基本经济概念的阐述，论述了电信业的管制需求；通过对电信法的定义、调整 对象i 基本原则等基本理论的阐述p 对电信管制法、电信管制法律关系进行了 界定，并论述了电信管制法律的价值，即电信管制法律的有用性。 本文第二部分介绍了世界主要国家和国际组织电信管制相关立法，并总结 了其中的经验供我国电信管制立法借鉴，同时为第四部分提出的立法建议作了 一定的铺垫。 本文第三部分总结了我国电信管制立法的历史和现状，分析了目前我国电 信管制法律存在的主要问题。 本文第四部分在前面几部分的基础上，从完备电信管制法律体系、确立独 立权威的电信管制机构和健全电信管制法律制度的内容等三方面，提出了完善 我国电信管制法律的构想。 关键词：电信业，管制，法律制度 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft e l e c o m m u n i c a t i o nt e c h n o l o g ya n dt e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r yr e f o r m a t i o n , ag r e a tc h a n g eh a st a k e np l a c ei nt h em a r k e ts t r u c t u r eo f 0 1 1 1 c o u n t r y ，st e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r y t h ec o m p e t i t i o n 伊a d u a l l yc o m e s i n t ob e i n gi n o u rt e l e c o m m u 玎ic a t i o n sm a r k e t a tt h es a m et i m e ，t h et e l e c o m m u n i c a t i o n sl e g a ls y s t e m o fo u rc o u n t r yh a sm a d eg r e a tp r o g r e s s h o w e v e r , al o to f d e f i c i e n c i e ss t i l le x i s ti no b r t e l e c o m m u n j c a t i o i l sl e g a ls y s t e m , e s p e c i a l l yi nt h et e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o nl a w t h e s el i i i l i t a t i o n sh a v em a d en e g a t i v ea 疏c t i o no nt h ec o b r s eo fo u rr e f o r m a t i o ni n t e l e c o i i l m u l l i c a t i o n si n d u s t r y h o wt oi m p r o v et h el e g a ls y s t e mo f t e l e c o m m u n i c a t i o n s r e g u l a t i o ni sa nu r g e n tp r o b l e m 1 1 1 ef i r s tp a r to ft h ep a p e ra n a l y s e st h ep r i n c i p l e so ft e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o n o ne c o n 砸c sa 1 1 dl a w t h i sp a r ts t a t e st h er e g u l a t i o nd e m a n do ft e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t r ya f t e re x p o u n d i n g t h ee c o n o m i cc o n c e p t r e g u l a t i o n t h i sp a r ta l s od e l e st h e t e l e c o n n u n i c a t i o n sr e g u l a t i o nl a w , t h el e g a l r e l a t i o no ft h et e l e c o m m u n i c a t i o n s r e g u l a t i o na n dt h ev a l u eo ft h et e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o n l a w t h es e c o n dp a r to ft h ep a p e ri n t r o d u c e st h el a w m a k i n go ft e l e c o m m u n i c a t i o n s r e g u l a t i o ni ns o i l l f it y p i c a lc o u n t r i e sa n di n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n s t h i sp a r t a l s o s u m m a r i z e st h o s ec o u n t r i e s e x p e r i e n c ef o r0 1 1 1 c o u n t r yt or e f e r t h et h i r dp a r to ft h ep a p e rs b m su pt h eh i s t o r ya n dr e a l i t yo fo u rc o u n t r y s t e l e e o m m u n i e a t i o n s r e g u l a t i o n l a wa n d a n a l y s e s m a i ni s s u e s o f p r e s e n t t e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o nl a w t h el a s tp a r to ft h ep a p e rb r i n g sf o r w a r da u c t o r i a ls u g g e s t i o n so ni m p r o v i n g o u r t e l e c o m 如1 】n jc a r t i o 璐r e g u l a t i o nl a wf r o mt h ef o l l o w i n gt h r e ea s p e c t s ：i m p r o v i n gt h e j u r i s p r u d e n c e o ft e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o n , e s t a b l i s h i n g i n d e p e n d e n t t e l e c o m m u n i c a t i o i 坞 r e g u l a t i o n a u t h o r i t i e s ， a n d i m p r o v i n g t h e r u l e so f t e l e c o m m u n i c a t i o n sr e g u l a t i o nl a w k e yw o r d s ：t e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r y , r e g u l a t i o n , l e g a ls y s t e m i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重庞太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：秀移 签字日期：凼和年r 月弓d 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重麽太堂有关保留、使用学位论 文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权重麽盔堂可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存、汇编学位论文。 保密( ) ，在二l 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密() 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：云咨姨 导师签名：峰嫜 签字日期：卵￥年夕月如日签字日期：少簪年r 月乡口日 重庆大学硕士学位论文前言 j 刖吾 从2 0 世纪8 0 年代开始，电信业私有化及放松管制的浪潮席卷全球。在这一 浪潮中，大多数国家都建立或完善了自己的电信管制法律制度，形成了较完备的 电信管制法律体系。 我国于1 9 9 4 年成立联通公司，开始在电信市场引入竞争，后又组建信息产业 部，并两次拆分中国电信。经过近十年改革，我国电信业的竞争格局已初步形成， 整个产业也保持了较强劲的发展势头。然而，由于我国电信管制法律制度尚未健 全，改革过程一直处在不稳定和动荡之中，各种政策的出台随时都在改变着现有 利益格局，改革的负面效果渐渐显露并凸现出来：主导运营商想尽办法阻挠与新 兴运营商的互联互通；运营商之间的价格战此起彼伏；管制机构对烽烟弥漫的电 信市场无能为力这些都已成为制约我国电信业发展的“瓶颈”。市场经济是法治 经济，电信管制更需要依法进行。要促进我国电信业的健康发展就必须建立健全 电信管制法律体系，完善电信管制法律制度，将电信业的发展引到法治的道路上 来。 2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，我国正式加入世界贸易组织，加强电信法律尤其是电信 管制法律制度的完备性和透明性成为我国实现电信市场对外开放承诺的必要条件 之一。因而，加快我国电信管制法律制度建设也是入世的要求。 本文将对电信管制、电信管制法律的基本理论及我国电信管制法律制度的完 善问题进行论述。 重庆大学硕士学位论文 1 电信管制的般分析 1电信管制的一般分析 1 1 电信与电信业 1 1 1 电信的定义 不同的国家对电信有不同的界定。美国1 9 3 4 年通信法中将电信界定为：在用 户指定的两点或多点之间，传输用户选择的信息，而在传送和接收中不改变信息 的形式和内容( mt e r m t e l e c o m m u n i c a t i o n s m e r r l $ t 1 1 et r a n s m i s s i o n , b e t w e e no r a m o n gp o i n t ss p e c i f i e db yt h eu s e r , o fi n f o r m a t i o no ft h eu s e r sc h o o s i n g , w i t h o u t c h a n g ei nt h ef o r mo rc o n t e n to ft h ei n f o r m a t i o na ss e n ta n dr e c e i v c d1 ) 。日本在19 8 7 年电气通用事业法第2 条中规定：电信，是指通过有线、无线及其他电磁方 式，发出、传播或接受符号、声音或影像i2 德国1 9 9 6 年电信法中将电信定义为： 通过电信系统发射、传输、接收符号、声音、图像或语音等形式的任何信息的技 术过程。3 而新加坡1 9 9 9 年电信法中将电信界定为：通过有线、无线、光或其他电 磁系统传输、发射或接收符号、信号、文字、图像、语音或任何性质的情报，而 不论这些符号、信号、文字、图像、语音或情报在传输、发送、接收过程中是否 已被以任何方式重排、计算或其他处理。4 综而观之，这些定义都大同小异，而国 际电信联盟于1 9 9 2 年在日内瓦通过的国际电信联盟组织法、公约和行政规则 中对电信的界定更具有一般性：电信是利用有线、无线、光或者其他电磁系统传 输、发射或接收符号、信号、文字、图像、声音或其他任何性质的信息。5 我国2 0 0 0 年颁布的中华人民共和国电信条例( 以下简称电信条例) 第 2 条第2 款将电信定义为：“本条例所称的电信是指利用有线、无线的电磁系统或 者光电系统，传送、发射或者接收语音、文字、数据、图像以及其他任何形式信 息的活动。”根据这一定义，我国电信条例所设定的电信外延较为广泛，包括 了电信网、广播电视网和计算机网三大信息基础设施，符合三网合一的电信业发 展趋势。 1 1 2 电信业及其特征 2 0 世纪中叶以来，随着科学技术的发展，尤其是电子计算机、半导体晶体管 以及集成电路的相继问世，以信息生产、流通、加工和分配为中心，以信息产品 和服务为产出的信息产业日益成为对现代经济有着重要影响的主导产业，信息产 1 u s c o m m u n i c a t i o n s a c to f1 9 3 4 ，s e c 3 【4 7u s c 1 5 3 】d e f i n i t i o n s ( 4 3 ) 2 刘彩、胡可明主编：中华人民共和国电信条例释义，中国法制出版社2 0 0 0 年版，第6 页 3 白永忠著： ，人民 邮电出版社2 0 0 1 年版，第1 1 7 页 其三，电信网络的规模效益性。一个电信运营商的电信网拥有越多的用户， 就越能吸引新的客户加入，而其原有用户随着新用户的加入不仅可以支付较低的 价格，而且通信的方便性也越强( 加入网络者越多，信息交流的范围越大) 。同时， 该运营商的收入也会随之增多，可以有更多的资金投入网络的扩容与优化，提高 服务质量，增强竞争力，从而又能吸引更多的用户加入。因此，已拥有主要网络 的电信运营商相对新兴电信运营商会拥有更大的竞争优势，其拥有的电信网将成 为新兴电信运营商的重大进入壁垒。 1 2 电信管制的经济学分析 经济分析是设计电信管制政策的主要依据，许多管制措施的出台都要经过科 学严密的经济分析。可以说，电信管制在很大程度上是一个经济学问题。 1 2 1 经济学中的管制概述 ( 1 ) 管制的定义 管制( r e g u l a t i o n ) 8 是一个涉及经济学、政治学、法学等方面的闯题。研究 管制问题的学者，由于研究范围、研究兴趣及学术背景的不同，对管制所下的定 义也各不相同。其中，经济学学者对管制问题的研究较为成熟，对管制的界定具 有代表性的观点有如下几种： 其一，在公共选择理论中，管制是指“政府对社会公共事务的规范以及对规范 本身作出选择的过程”。9 依据这一定义，政府对某公共事务进不进行管制和如何管 制都是一种非市场的决策过程。 其二，政府管制理论的开拓者施蒂格勒在其代表作经济管制理论中认为“管 o r e g u l a t i o n 在牛津现代高级英汉双解词典中做名词译为：管理、节制：规则，规定，法令，命令。有 学者为免“管制”一词有统治、命令之嫌和计划经济色彩，而将“r e g u l a t i o n ”译为“规制”在本文中仍采 用“管制”的译法，一方面是由于现在绝大多数有关管制问题的专著和译著都采用“管制”一词，在引用其 观点时便于尊重作者和译者的原意；另一方面，笔者并不十分认同管制与计划经济、规制与市场经济之间存 在必然的联系，这两个词仅仅是译法上的不同而已。 9 杨冠琼： 政府管制及其效率前提，载经济管理2 0 0 1 ( 4 ) ，第7 2 页 4 重庆大学硕士学位论文l 电信管制的一般分析 制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务 的。”1 0 依据这一观点，管制主要不是政府对公共事务作出的主动行为，而是某产 业的厂商或某职业集团的成员，在进行成本收益比较之后，作出的有利于自身的 选择( 从放任竞争、组织卡特尔或类似团体和要求政府管制中作出的选择) 。 其三，另一位著名的管制经济学家丹尼尔f 史普博将管制界定为：“管制是由 行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决 策的一般规则或特殊行为。”1 1 其四，日本学者植草益认为管制是“在以市场机制为基础的经济体制条件下， 以矫正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为”。1 2 其五，西方权威的新帕尔格雷夫经济学大辞典将管制解释为：“管制，尤 其在美国，指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动， 政府公开宣布这些行为是要努力制止不充分重视社会利益的私人决策。” 可以看出，以上各种观点对管制的表述各不相同，并有各自所强调的重点。 笔者认为，在经济学中管制就是政府在微观层次上依照一定的规则对经济活动进 行的某种干预。 ( 2 ) 管制的构成要素 依据上述对管制的界定，管制一般由三个要素构成：管制主体、管制对象以 及管制的手段和依据。 管制主体为政府或法律授权的特定机构，它们通过立法或其他形式被赋予管 制权，并在法律授予的权限内活动。 管制对象包括各种社会经济主体，主要是指企业。 管制的依据和手段为相关法律法规，其中对管制对象的何种行为进行管制、 如何管制及管制者的权限、行权方式等都进行了规定。 ( 3 ) 管制的种类 依据不同的标准，可将管制分为不同的类别，主要有如下几种分法： 依据管制方式的不同，可将管制分为直接管制和间接管制。直接管制是政府 依法直接介入经济主体决策行为的管制，也是狭义上的管制。其目的在于防止自 然垄断、信息不对称等社会经济活动中导致市场失灵的经济因素的出现。直接管 制又分为经济性管制和社会性管制( 这两种管制将在下一种分类方法中介绍) 。间 接管制是政府并不直接介入经济主体决策过程，而仅是依法对阻碍市场机制发挥 o g j 施蒂格勒著潘振民译：产业组织和政府管制，上海人民出版社上海三联书店，1 9 9 6 年版，第2 1 0 页 1 1 丹尼尔f 史普博著：管制与市场，上海三联书店上海人民出版社，1 9 9 9 年中文版，第4 5 页 1 2 【日】植草益著朱绍文等译：微观规制经济学，中国发展出版社。1 9 9 2 年中文版，第1 9 页 1 3 约翰伊特维尔等编： 新帕尔格雷夫经济学大辞典，经济科学出版社，1 9 9 2 年中文版，第1 3 7 页 5 重庆大学硕士学位论文1 电信管制的一般分析 有效职能的行为加以限制的管制。其目的在于维持正常的市场竞争秩序。间接管 制主要包括依据反垄断法对企业的垄断行为进行的管制和依据反不正当竞争法对 企业的不公平竞争行为进行的管制。 依据管制领域的不同，可将管制分为经济性管制和社会性管制。经济性管制 主要存在于自然垄断和存在信息不对称的领域，是为了防止发生资源配置低效率 和确保利用者的公平利用，政府用法律权限，通过许可或认可等手段，对企业的 进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等行为加以管制。1 4 经济 性管制主要涉及的是市场层面，内容包括价格管制、进入和退出管制、投资管制 和质量管制等。社会性管制是为了保障劳动者和消费者的安全、。健康、卫生、环 境保护和防止灾害，对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制 定一定标准，并禁止、限制特定行为的管制。”社会性管制涉及的主要是环境污染、 产品质量低劣等有关社会公共利益的问题，包括环境管制、工作条件及工作环境 的管制、食品、药品等产品安全、健康、卫生方面的管制。 依据对被管制者是否进行区别对待，还可将管制分为对称管制和非对称管制。 对称管制是对所有被管制者实行一视同仁、平等对待的管制政策的管制。非对称 管制则是对不同性质的被管制者实行不同管制政策的管制。非对称管制在电信领 域应用得十分广泛，特别是在电信市场的充分竞争局面尚未形成之前，绝大多数 国家都通过对主导电信运营商市场竞争优势的适当限制，以协调竞争利益的平衡， 促进新兴电信运营商的迅速壮大。 除以上几种分类方法外，依据管制所运用的手段的不同，可将管制分为行政 手段的管制、经济手段的管制和法律手段的管制；依据管制效能发挥的时间先后， 可将管制分为事前管制和事后管制。 1 2 2 电信业的管制需求 根据以上对电信和管制的阐述，我们不难得出，电信管制即为规范电信市场 秩序，维护电信消费者的合法权益，保障电信网络和信息的安全，政府在法律授 权的范围内，依据相关法律法规，对电信运营者的市场行为进行的干预和限制。 那为什么要对电信业进行管制昵? 从经济学角度分析，即是电信业的管制需求问 题。本文拟从电信业的自然垄断性和外部性两方面来阐述。 ( 1 ) 源于电信业自然垄断性的管制需求 a 自然垄断理论概述 在电信业开放竞争以前，绝大多数国家的电信业都由政府或是政府授权的企 业垄断经营，其主要依据就是电信同电力、自来水、煤气等行业一样属于自然垄 1 4 日】植草益著朱绍文等译： 微观规制经济学，中国发展出版社，1 9 9 2 年中文版，第2 7 页 1 5 【日】植草益著朱绍文等译：微观规制经济学，中国发展出版社，1 9 9 2 年中文版，第2 2 页 6 重庆大学硕士学位论文 l 电信管制的一般分析 断行业。但自然垄断的经济特性是什么，为什么要对自然垄断行业进行管制，在 理论界有不同的认识。 传统经济学理论认为，自然垄断行业的基本经济特征表现为：企业的平均成 本随产量的增加而持续下降。自然垄断企业不同于一般企业，前者随着产量的增 加，产品的平均成本会持续下降，在有关范围内一直不上升；而后者随产量的增 加，大部分产品的平均成本先下降后上升。基于此，把自然垄断行业的全部社会 需要交由一家企业生产，就能把产品的平均成本降到最低。这样，就需要政府出 面决定由哪家企业对该行业进行垄断经营，并对市场进入进行管制。同时，随着 产量的增加，产品的边际成本( m c ) 下降，平均成本( a c ) 也下降，且边际成 本小于平均成本。此时，该自然垄断企业的总收入= 价格x 产量，总成本= 平均成本 产量，如果要实现社会福利最大化，那产品就应按边际成本定价。于是就出现了 自然垄断定价的两难处境：要实现社会福利最大化，企业就会亏损，因为边际成 本x 产量 平均成本x 产量。这样，在自然垄断行业又需要政府出面对价格进行管 制。 以上所述的传统经济学理论是建立在单一产品假设之上的，与现实生活中一 个企业常常生产多种产品的情况不符，于是经济学家开始探寻新的自然垄断理论。 鲍莫尔( b a u m 0 1 ) 、潘则( p a n z a r ) 和威利格( w i l l i g ) 在“部分可加性”理论 的基础上重新定义了自然垄断，即如果单一企业生产所有各种产品的总成本小于 多个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本方程就是部分可加的。如果 在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的，某行业就是自然垄断行业。也 就是说，只要垄断企业供应整个市场的总成本小于多个企业分别生产的成本之和， 即使其生产的规模经济不存在，产品的平均成本开始上升，该行业仍是自然垄断 行业。依据这一理论，自然垄断定价的矛盾并不必然存在。由于自然垄断不再局 限于规模经济的范围，平均成本有升有降，平均成本与边际成本的关系就可分为 三种情况：当边际成本小于平均成本时，如按边际成本定价，企业亏损，定价矛 盾存在：当边际成本等于平均成本时，按边际成本定价，企业盈亏相抵；当边际 成本大于平均成本时，按边际成本定价，企业盈利。在后两种情况中，边际成本 定价的矛盾不再存在。经济学中将第一种情况称为强自然垄断，后两种情况称为 弱自然垄断。 根据“部分可加性”理论，并非只要是自然垄断行业就要管制，而要综合自然 垄断的强弱、进入障碍的有无( 这里的进入障碍是指进入市场的非政策性障碍， 而不是政府政策所造成的人为障碍) 和企业承受能力的大小采取不同的对策。1 6 比 1 6 具体对策分析参见张帆：对自然垄断的管制，载汤敏、茅于轼主编：现代经济学前沿专题( 第二辑) ， 商务印书馆1 9 9 3 年版 7 重庆大学硕士学位论文1 电信管制的一般分析 如，在强自然垄断条件下，市场进入又无障碍，如果企业有承受力( 原垄断企业 不会被挤出市场) ，则既不需要进入管制又不需要价格管制；如果企业没有承受能 力，则既需要价格管制，以免企业亏损又防止垄断价格的存在，同时又需要进入 管制，以使原垄断企业不致被挤出市场。 b 电信业的自然垄断属性及其对管制的需求 长期以来，电信业都被视为自然垄断产业，这主要是由其所依赖的技术条件 决定的。在2 0 世纪7 0 年代以前，一个国家的基本电信业务需要统一的网络，全 程全网，而且电信设备的价格高昂，网络建设投资巨大。为取得规模经济和范围 经济效益，避免重复建设，统一规划、统一建设和统一经营管理就十分必要。特 别在电信业发展初期，用户数量较少，网络的单位成本居高不下，电信行业利润 低，社会资本不愿意进入电信业。基于电信业的基础性和公益性，绝大多数国家 都对电信业独家经营。于是形成了这样一种局面：由于传统电信业的自然垄断性， 国家通过立法或授权对其进行垄断经营；而这种合法的垄断经营又维护了电信市 场长期垄断的格局。 经过二三十年的发展，随着通信技术的飞速进步和电信需求市场的不断扩大， 电信业已成为一个收入颇丰的行业，而其自然垄断的属性也明显减弱，主要表现 在以下几方面： 第一，技术的进步改变了电信业技术经济的特征，部分地改变了电信业的自 然垄断性质。2 0 世纪8 0 年代以后，电信网络所依赖的技术发生了根本性的变化， 特别是微波、无线、卫星和光纤通信技术的应用，大大降低了网络建设和运营的 成本。“交换技术的进步，尤其是从电路交换方式向数据分组交换方式的转变，依 靠因特网和口技术的发展，消除了通信距离的限制，用户只需支付略高于市话费 用的价格就可以享受长话服务、传输碰和浏览网页”1 7 。这些都在很大程度 上削弱了规模经济的作用，对传统电话市场产生了较大的冲击。 第二，三网融合的趋势，将使有线通信业务的自然垄断属性大大减弱。电信 业由于技术的改变，并非所有的业务都具有自然垄断性。根据国内学者的研究， 电信业务可分为自然垄断业务和非自然垄断业务：有线通信业务，主要是本地市 话业务一般被认为具有较显著的自然垄断性：而其它业务则被认为是非自然垄断 业务。这主要是因为有线通信网络的规模经济性，如果拥有不同电信网络的企业 都向同一用户提供电话线，就会存在浪费性的重复建设现象。更重要的是，在大 多数国家有线市话网是长话通信、无线通信和数据通信的基础，这更增加了其在 电信服务中的不可替代性。三网融合指的是传统电信网、计算机网和有线电视网 1 7 唐守廉编著：电信管制，北京邮电大学出版社2 0 0 1 年版，第9 8 页 8 重庆大学硕士学位论文 1 电信管制的一般分析 的相互渗透、相互结合。其实三网融合并不存在技术上的障碍，只是大多数国家 为维护有线市话的垄断，不允许既有的有线电视网和计算机网用现成的网络提供 市话服务。如果各国开放固定市话市场、引入竞争、允许三网在业务上相互渗透， 有线市话业务的自然垄断性就会明显减弱。 第三，经营模式的转变及市场需求的迅速扩张，使新兴电信运营商进入电信 市场的阻力大大减小，电信市场结构由垄断走向竞争。随着电信技术的发展，网 络的通信容量不断增大。拥有电信网络的运营商为了获得更多的利润，把多余的 网络资源出租给和自己没有直接竞争关系的运营商。于是新兴运营商并不需要投 入大量的资金建设自身的网络，通过租借原有运营商的资源开展各项业务，并与 传统电信运营商竞争。同时，随着技术的进步，电信市场需求迅速扩张。无论是 电信用户数量、电信业务的种类还是电信业务量和通信覆盖范围，都呈现出迅速 扩大的趋势。在这种情况下，许多传统垄断电信运营商跟不上市场需求增长的步 伐，难以满足人们日益多样化的电信服务需求。这也为新兴电信运营商在电信市 场立足，与传统运营商展开竞争创造了良好的机会。虽然竞争性的电信市场结构 并不能完全否认电信业的自然垄断性( 在某些业务领域也可能会表现出产品的成 本可加性) ，但现行的竞争局面是由于传统的垄断性结构不适应电信发展的趋势而 形成的。事实证明，竞争的电信市场比传统垄断的电信市场更有利于电信业的发 展和保护电信用户的利益。竞争模式在全球范围内的推行，使电信业的自然垄断 性越来越不显著。 随着电信业的进一步发展，其自然垄断性可能会完全消失，成为非自然垄断 行业。但由于多种因素的影响，目前的电信业并不完全属于非自然垄断行业，某 些业务仍具有自然垄断的性质，这就需要政府实施抑制垄断运营商垄断力量膨胀 的管制政策，维护整个社会的经济效益。 首先，需要对电信产品或服务的价格进行管制，防止垄断运营商利用其垄断 地位制定出大大高于边际成本的价格，获取垄断利润。 其次，需要对电信市场进入进行管制。这种管制并非为了维护原有电信运营 商的垄断地位，而是因为电信业的高技术性和某些电信业务显著的规模经济性， 有必要对进入电信市场企业的资格进行严格审查和对进入市场的企业数量进行有 效控制，防止企业的盲目进入和破坏性竞争的发生。 再次，需要对垄断电信运营商的不正当竞争行为进行管制。处于垄断地位的 运营商当然不希望新企业进入电信市场，瓜分它的市场份额，动摇它的市场地位， 于是会想尽办法妨碍新企业的进入，比如拒绝互联互通、对新企业使用其网络资 源提出过高要求、利用多种业务之间的垂直关系进行交叉补贴等。因此，为制约 垄断企业的不正当竞争行为，需要政府进行管制。 9 重庆大学硕士学位论文1 电信管制的一般分析 ( 2 ) 源于电信业外部性的管制需求 乱外部性理论概述 所谓外部性是指一定的经济行为对外部的影响，造成私人成本与社会成本之 间相偏离的现象。其中，私人成本是指为生产或消费一种产品，生产者或消费者 自己所必须承担的成本费用。在不存在外部性时，私人成本就是生产或消费这种 产品所发生的全部成本，即私人成本等于社会成本；而当存在外部性时，社会成 本就不仅包括私人成本，还包括生产或消费这种产品对外部影响而产生的外部成 本，即社会成本( s c ) = 私人成本( p c ) + 外部成本( e c ) 。如果外部成本为正值， 则社会成本大于私人成本，私人的行为给社会造成了额外的成本，即私人成本存 在负外部性；反之，如果外部成本为负值，则社会成本小于私人成本，私人行为 存在正外部性。进一步分析，在存在外部性的条件下，要达到社会福利最大化， 边际条件就不再是私人的边际成本等于边际收益。假定a 每生产一件产品就会使 b 的生产环境恶化，为了消除这种环境恶化的影响，b 必须追加一定的成本支出， 这种支出也应是a 每生产一件产品所发生的成本的组成部分，即边际外部成本 ( m e c ) 。此时，边际社会成本( m s c ) 不再等于边际私人成本，而为边际私人成 本( m p c ) 与边际外部成本( m e c ) 之和，即m s c = m p c + m e c ，当m e c 位负值 时，则为存在正外部性的情形。因此，在存在外部性的条件下，要使社会福利最 大化，边际条件应为社会的边际成本等于社会的边际收益，要将外部性考虑进去。 在市场经济体制下，市场在资源配置中具有基础性的作用。但当存在外部性 条件时，由于私人的生产或消费行为仅从自身的成本和收益出发来选择最优的资 源配置，而没有考虑外部性因素，因而私人选择的最优配置会与社会最优配置产 生一定的偏差。此时，若没有政府的干预行为，市场机制本身并不能自动导致有 效率的资源配置。从这个意义上来说，在存在负外部性的场合，需要有效的政府 干预，消除各种负外部性：在存在正外部性的场合，也需要政府建立某种补偿机 制，以刺激私人的正外部性行为，或者直接由政府从事正外部性活动。然而，科 斯在其社会成本问题一文中对上述直接由存在外部性导致政府管制的观点提 出了挑战。他认为，只要产权清晰，私人之间的交易活动不存在交易成本，则私 人交易同样可以解决外部性所引起的问题，实现资源的优化配置。但科斯的这一 理论是建立在交易双方不存在交易费用基础之上的，而现实中私人交易往往需要 花费高昂的成本，以致不能达成交易。当然，政府干预本身也是要花费成本的， 如立法成本、实施成本等。因此，在存在外部性的场合，政府进行干预和管制的 条件除了外部性造成的市场失灵以外，还在于这种干预和管制的成本不仅应小于 私人之间所需的交易成本，还应小于干预之后所获得的社会收益。 b 电信业的外部性及其对管制的需求 1 0 重庆大学硕士学位论文l 电信管制的一般分析 电信业中也存在正外部性和负外部性的场合，并且由于电信业正处于垄断产 业向非垄断产业转型的时期，其外部性表现得格外突出。 电信运营商向人口稀少、地形险峻的偏远地区提供电信普遍服务，是电信业 正外部性的典型表现。因为仅以人们能支付得起的价格向成本高的地区提供普遍 服务，电信运营商的私人成本远远高于社会成本，其提供普遍服务的行为不仅不 会给社会增加额外的成本，还会给社会带来收益提高整个社会的信息化水平。 在电信业处于政府垄断经营时期，提供普遍服务的行为是由政府实施的。而当电 信业进入竞争阶段，由于各运营商的最大化自身利润的目的，在市场机制条件下， 谁都不愿提供普遍服务，并且由于普遍服务的社会公益性，完全依靠运营商自觉 自愿的交易行为来实现普遍服务几乎是不可能的。因此，为鼓励电信运营商实施 这种正外部性行为，需要政府实施普遍服务管制，建立普遍服务成本补偿机制， 对运营商实施普遍服务的成本进行补偿，并采取普遍服务基金、招投标等方式以 降低政府管制成本。 由于电信业长期的垄断局面，在刚刚引入竞争时某些电信运营商在市场上仍 处于主导地位。这些主导运营商的市场竞争优势及其滥用优势的不正当竞争行为， 对电信市场产生了某些负外部性。如前所述，电信业具有网络规模效益性，主导 运营商由于网络资源及用户资源的优势能不断地吸引新的用户加入，而新兴运营 商很难吸引用户并与主导运营商展开竞争。同时，主导运营商为将新兴运营商挤 出市场，往往会采取诸如拒绝互联互通、进行内部业务的交叉补贴等不正当竞争 手段。主导运营商的这些竞争优势及滥用优势的不正当竞争行为加大了新兴运营 商的运营成本，比如，新兴运营商不得不花费大量的时间和精力与主导运营商进 行互联互通谈判，需要制定一系列的优惠政策吸引新的用户资源等。因此，主导 运营商提供电信服务的成本应由其私人成本与新兴运营商为排除主导运营商的限 制竞争行为所额外花费的成本组成。主导运营商提供电信服务的私人成本小于其 社会成本，存在负外部性。由于主导运营商与新兴运营商市场地位的悬殊，完全 依靠两者的交易行为难以消除这种负外部性，并且需要花费大量的交易成本。因 而，需要政府实施各种管制政策，如市场进入管制、互联互通管制等，纠正社会 成本与私人成本之间的偏差，营造良好的市场竞争环境。当然，具体的管制制度 设计也应使得管制成本最低，并且管制收益大于管制成本。 综上所述，电信业自然垄断性的削弱并不意味着电信业不需要管制，即使在 全球电信业放松管制的潮流下，各国仍委以电信管制机构重任，对电信市场进入、 电信服务价格、普遍服务、互联互通等方面进行管制：同时，电信业的外部性也 对政府管制提出了客观要求，需要政府实施各种管制政策消除负外部效应，实现 资源的优化配置。 重庆大学硕士学位论文 i 电信管制的一般分析 1 3 电信管制的法学分析 电信管制虽然在很大程度上是依据经济学分析进行的，但管制机构为保证管 制政策的权威性和可执行性，仍需要将这些经济政策法制化，而后依法进行管制。 因此，电信管制不仅是一个经济学问题，也是一个法学问题。 1 3 1 电信法的基本理论 电信法的基本理论主要包括：电信法的调整对象、电信法的定义、电信法的 地位以及电信法的基本原则等。 ( 1 ) 电信法的调整对象 任何法都是调整一定社会关系的，所谓社会关系是指在社会活动中发生的人 与人之间的关系。根据当前世界各国电信立法实践，电信法所调整的社会关系一 般包括：电信管理部门之间的职能分工与合作协调关系；国家对电信经营主体的 活动进行管理的过程中所发生的电信管理关系，这是电信法调整的社会关系中最 重要的一种关系；电信经营主体向电信用户提供服务过程中所发生的电信服务关 系；电信经营主体之间在电信资源配置和相互利用过程中所发生的电信利用关系； 在对电信设施建设和维护过程中所发生的电信设施保护和管理关系；在保障电信 网络和信息安全过程中所发生的信息安全管理关系等。 ( 2 ) 电信法的定义 通过上述对电信法调整对象的分析可以看出，电信法是主要调整电信活动中 电信管理部门、电信企业、电信用户之间及其相互之间权利义务关系的法律规范 的总和。因此，电信法律规范是综合性的法律规范，其中调整电信企业之间的关 系和电信企业与用户之间关系的法律规范应当属于民事法律规范的范畴；而调整 电信管理部门之间的关系和电信管理部门与电信企业之间关系的法律规范则属于 行政和经济法律规范的范畴。 ( 3 ) 电信法的地位 电信法在整个法律体系中属于经济法的范畴，是经济法的一个分支产业 法的重要组成部分。随着信息技术日新月异的发展和电信产业在国民经济中作用 的日益显著，电信法的重要地位也逐步确立和发展起来。特别是在各国电信业打 破垄断引入竞争以后，依靠电信法对电信业进行宏观调控成为各国发展电信业的 主要方式和手段。许多国家针对本国电信业的发展情况，对电信法的多次修改和 不断完善，充分表明了电信法在国家社会发展中的重要地位。 ( 4 ) 电信法的基本原则 电信法的基本原则是寓于电信法律之中的对电信立法、电信守法和电信执法 有根本指导意义的思想或规则。根据电信行业的特点及电信管制的需要，电信法 的基本原则主要包括以下方面： 1 2 重庆大学硕士学位论文l 电信管制的一般分析 其一，国家适度干预原则。也可以说是政企分开原则。长期以来，绝大多数 国家的电信业都是实行的政府直接投资和经营的管理体制。自从2 0 世纪8 0 年代 进行电信体制改革、实行政企分开以后，这一原则成为电信法的第一原则。 其二，竞争原则。竞争是市场经济体制的灵魂，是社会生产效率提高的根本 动力。在电信业引入竞争、以竞争机制促进电信业的发展是世界性的潮流，也是 电信业发达国家的先进经验总结。要转变电信垄断经营体制，就要确立竞争原则。 其三，公正公平原则。电信法要实现其正义价值，就要使电信市场主体在同 等的法律条件下实现自身的利益平衡。这既包括对待不同电信市场主体的公平， 也包括对待电信管制者与被管制者的公平；既包括管制内容上的公平，也包括管 制实施程序上的公平。 1 3 2 电信管制法的基本理论 从对电信法基本理论的阐述可以看出，电信管制法是电信法的重要组成部 分，因此电信法的某些基本理论，如电信法的基本原则等，也适用于电信管制法。 然而，电信管制法由于其调整对象的特定性，也可以独立于其他电信法律法规而 存在并自成体系。 ( 1 ) 电信管制法的定义 电信管制法所调整的社会关系即电信主管部门与电信企业之间的监督管理关 系，主要表现为电信市场准入和电信市场监督管理等方面。据此，电信管制法是 主要调整电信主管部门与电信企业之间的监督管理关系的法律规范的总和。 ( 2 ) 电信管制法律关系 电信管制法律关系是根据电信管制法律规范在国家对电信市场活动进行干预 和限制过程中所形成的经济权限关系，是一种经济法律关系。电信管制法律关系 的主体是电信管制法律关系中权利的享有者和义务的承担者，主要包括电信监督 管理机构和电信业务经营者，即电信管制者和被管制者。电信管制法律关系的客 体是电信管制法律关系主体的权利义务共同指向的对象，具体包括：电信设施和 资源、电信经营者的市场行为、电信监督管理机关的监管行为等a 电信管制法律 关系的内容是电信管制法律关系的主体所拥有的权利和所负有的义务，对于电信 监督管理机构来说，享受的是对电信行业进行监管的职权，担负的是正确行使这 种职权的职责；对于电信经营者来说，享受的是在法律允许范围内的自由经营权， 担负的是服从管制机构合法监管、不损害电信用户合法权益和进行正当竞争的义 务。 电信管制法律关系不同于电信服务法律关系。后者主要是根据民法、消费者 权益保护法等相关法律规范所形成的电信业务经营者和电信用户之间的民事法律 关系，这一关系的主体电信业务经营者和电信用户处于平等的法律地位。而电信 1 3 重庆大学硕士学位论文1 电信管制的一般分析 管制法律关系的主体双方是以管制者和被管制者的身份出现的，并且两者之间具 有隶属性。同时，电信服务法律关系的客体主要是指提供信息传递服务的行为， 而电信管制法律关系作为一种由国家对电信市场活动进行干预和限制的经济权限 关系，其客体主要是一种经济调控行为，包括监管者的调控行为和被监管者的服 从行为。 ( 3 ) 电信管制立法体系 立法体系是指由立法权限和立法等级层次所构成的体系。就我国而言，依据 我国宪法和立法法的相关规定，立法包括中央立法和地方立法。中央立 法是指以全国人大及其常委会的国家立法为主导，以国务院及其所属部门立法相 辅助的中央有关国家机关立法的总称。1 8 地方立法则包括省、自治区、直辖市、较 大的市的人大及其常委会以及这些地方政府的立法，还包括各级民族自治地方人 大的立法。据此，我国电信管制立法体系是由中央电信管制立法和地方电信管制 立法所构成的体系。中央电信管制立法包括由全国人大或其常委会制定的调整电 信监督管理关系的电信管制基本法律制度，一般包括在电信基本法中：还包括由 国务院或其所属的电信主管部门依据电信基本法制定的电信管制行政法规和部门 规章。地方电信管