（高等教育学专业论文）关于民办高校法人治理结构研究.pdf

关于民办高校法入治理结构研究中文摘要关于民办高校法人治理结构研究中文摘要我国民办教育作为对公办教育的补充，在发展初期不可避免会出现一些问题，而建立和完善民办高校的法人治理结构将是解决上述问题的根本途径。我国民办教育促进法及其实施细则对我国民办高校的法人治理结构己作了比较明确的规定，确定了民办高校实行董事会领导下的校长负责制。尽管如此，但现实中仍然存在着因产权不明晰而带来的某些不容忽视的问题。为此，本文认为，构建民办高校法人治理结构有其广泛的理论依据：现代高校自治及委托代理理论是民办高校法人治理结构的管理学理论依据；我国的有关法学理论及教育法规特别是民办教育促进法是民办高校法人治理结构的法学理论依据；权力制衡理论是民办高校法人治理结构的政治学理论依据。我国目前民办高校由于各种原因导致了产权方面的许多问题，主要包括：第一，出资人所有权与学校法人财产权不分；第二，所有权与经营权不分。正是由于这些产权问题的存在，导致了我国民办高校治理结构中的诸多问题，如董事长、董事会及校长之间的关系问题；董事会成员构成问题；监督机制缺失问题等。应当借鉴公司法人治理结构，针对这些现存的问题，构建权力机构、执行机构和监督机构相互制约的以权力制衡为核心的民办高校法人治理结构。关键词：民办高校：法人治理结构；权力制衡；产权作者：王朝阳指导老师：唐斌s t u d yo nc o r p e r a t eg o v e n l a c es t r u c t u r eo fp r i v a t eh i 【g h e re d u c a t i o ni n s t i t u t i o n sa b s t r a c ts t u d yo nc o r p e r a t eg o v e r n a c es t r u c t u r eo fp r i v a t eh i g h e re d u c a t i o ni n s t i t u t i o n sa b s t r a c ta st h ec o m p l e m e n t a r i t i e so ft h ep u b l i ch i g h e re d u c a t i o ni n s t i t u t i o n s ( h e i s ) ，i nt h ei n i t i a ls t a g eo ft h ep r i v a t eh e i si n e v i t a b l ye n c o u n t e rm a n yc h a l l e n g e s t h ec o n s t r u c t i o na n dp e r f e c t i o no ft h ec o r p e r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo ft h ep r i v a t eh e i si st h ee s s e n t i a lw a yt or e s o l v et h ep r o b l e m s “l a wo np r o m o t i o no fp r i v a t es c h o o l s a n di t si m p l e m e n t a t i o nd e t a i l s h a sc l e a r l yr e g u l a t e do nt h ec o r p e r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo ft h ep r i v a t eh e i s ，c o n f i r mt h es y s t e mo fp r i n c i p a lr e s p o n s i b i l i t yu n d e rt h el e a d e r s h i po fb o a r do fd i r e c t o r s d e s p i t et h i s ，i nr e a l i t y , a sar e s u l to fu n c l e a rp r o p e r t yr i g h t s ，t h e r ea l es o m ep r o b l e m sc a nn o tb ei g n o r e d t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c l eh o l dt h a tt h ec o n s t r u c t i o no fp r i v a t e h e i sh a si t sw i d er a n g eo ft h e o r e t i c a lb a s i s ：t h em o d e mu n i v e r s i t ya u t o n o m yt h e o r ya n dt h ep r i n c i p a l - a g e n tt h e o r ya r ei t sm a n a g e m e n tt h e o r e t i c a lb a s i s ；r e l a t e dl e g a lt h e o r ya n de d u c a t i o nl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，e s p e c i a l l yt h e “l a wo np r o m o t i o no fp r i v a t es c h o o l s a r ei t sl e g a lt h e o r yb a s i s ；t h et h e o r yo fc h e c k sa n db a l a n c e so fp o w e ri si t sp o l i t i c a ls c i e n c et h e o r yb a s i s c h i n a sc u r r e n tp r i v a t eh e i sh a sm a n yp r o b l e m so r lp r o p e r t yr i g h t sb e c a u s eo fav a r i e t yo fr e a s o n s ，m a i n l yi n c l u d i n g ：f i r s t ，t h ec o n f u s i o no ft h ei n v e s t o ro w n e r s h i pa n dt h ep r o p e r t yr i g h t so fp r i v a t eh e i sa sal e g a lp e r s o n ；s e c o n d ，t h ec o n f u s i o no fo w n e r s h i pa n dm a n a n g e m e n tr i g h t s b e c a u s eo ft h ee x i s t e n c eo ft h e s ep r o b l e m so np r o p e r t yr i g h t s ，t h e r ea l em a n yp r o b l e m so nt h eg o v e r n a n c es t u r c t u r eo fp r i v a t eh e i s ，s u c ha st h er e l a t i o n s h i pa m o n gt h eb o a r do fd i r e c t o r sa n di t sc h i a r m a na n dt h ep r i n c i p a l ；t h ec o n s t r u c t i o no ft h eb o a r do fd i r e c t o r s ；m i s s i n go fs u p e r v i s i o ns y s t e m s ，a n ds oo n w es h o u l dl e a r nf r o mc o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r e ，a i ma tt h e s ee x i s t i n gp r o b l e m s ，i nt h ec o r eo fc h e c k sa n db a l a n c e so fp o w e r , t oc o n s t r u c tac o p r e a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo fp r i v a t eh e i s ，w h i c hi t sa u t h o r i t yd e p a r t m e n ta n de m p l e m e n t a t i o nd e p a r t m e n ta n di is t u d yo nc o r p e r a t eg o v e m a c es t r u c t u r eo fp r i v a t eh i g h e re d u c a t i o ni n s t i t u t i o n sa b s t r a c ts u p e r v i s i o nd e p a r t m e n tr e s t r i c t so n ea n o t h e r k e y w o r d s ：p r i v a t eh e i sc o r p e r a t eg o v e m a n c es t r u c t u r ep r o p e r t yr i g h t sc h e c k sa n db a l a n c e so fp o w e ri i iw r i t t e nb y ：w a n gc h a o y a n gs u p e r v i s e db y ：t a n gb i n苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明学位论文独创性声明本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律责任。研究生签名：瓣期：力型汹学位论文使用授权声明苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。研究生签名浏竺日期：导师签名：s 马关于民办高校法入治理结构研究引言引言( 一) 问题的提出及研究意义改革开放以来，随着我国经济与社会的发展，人们对高等教育的需求越来越强烈。但是由于过去教育的兴办者、举办者均为政府，有限的财力使得教育的发展并不能满足社会对高等教育持续增长的需求。与此同时，完全由政府提供公共教育会产生政府失灵【l 】。因此，民间办学作为对公办教育的补充便应运而生了。在市场经济背景下，各高等院校要面向社会办学，参与市场竞争，争取更多办学资源，效益观念和竞争机制对教育市场的影响越来越大，多元化的高等教育需求和高等教育的竞争性市场环境为民办高校发展提供了平台。与此同时，市场经济的多元化所有制结构，居民收入的增长，富裕阶层的出现，参与市场竞争的各个分散的经济主体成为资源配置决策者，使得多元化筹措教育资金，发展民办高等教育成为可能。相对公办高校，民办高校是一种新生的力量，不仅具有面对竞争自我调整的灵活机制，而且也存在适应市场需求的压力。民办高校是非政府组织投资举办的，产权关系与公办高校有所不同，因而政府对民办高校的控制少，更有利于改革。因此教育改革，可首先在民办高校中进行试点，取得突破，进而逐步改革原有的高校运行机制。因此，民办高校的治理结构的改革和完善可以为整个高等教育体制改革提供积极的借鉴意义，为公办高校的改革和发展提供示范。作为我国民办高校治理的法律依据，2 0 0 3 年颁布的民办教育促进法规定：民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其成员最低应在5 人以上，其中1 3 以上的理事或者董事应当具有5 年以上教育教学经验。2 0 0 4 年颁布的民办教育促进法实施条例作出了更进一步的规定：民办学校的章程应当规定理事会、董事会或者其他形式决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等。对学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的人员构成不符合法定要求，或者学校校长、教师、财会人员不具备法定资格，经告知仍不改正的，审批机关不予批准办学申请。我国法律对民办高校的法人治理结构有比较严格的规定，但是在制度设计上还有不完善之关于民办高校法入治理结构研究引言处，在实践中也存在不少问题。目前，民办高校在现代学校制度建设方面仍然相对滞后，特别是法人治理结构不健全仍然是影响其持续健康发展的一个关键因素。构建完善的民办高校法人治理结构，不论从理论上还是在实践中都具有十分重大的意义。( 二) 文献综述1 、已有的代表性成果民办高校法人治理结构问题是近年来我国学者广为关注的一个问题，这方面的研究也相当丰富。笔者查阅到的相关文献如下：陈宝瑜在论民办高等学校的内部管理中论述了加强民办高校法人治理结构的重要性【2 】，董圣足的民办高校法人治理结构的构建与思考甚于上海建桥学院的个案分析认为，实行“董事会领导下的校长负责制 是我国当前民办高校较为通行的一种内部法人治理模式。能否坚持并完善这一法人治理制度，不仅关系到民办高校能否进行科学决策和有效管理，也关系到其能否正常运行和健康发展【3 1 。蔡宝田的论民办高校的内部管理 4 1 、陈宝瑜的试论民办高等学校领导体制问题i s j 、徐冬青的民办学校的治理结构 6 1 分别论述了我国民办高校法人治理结构的类型及存在的问题。杨炜长在民办高校治理制度研究【7 l 中认为“家族化经营 导致民办高校的发展难以为继。并且有不少学者在自己的著述中间接地提出了完善民办高校法人治理结构的措施，如黄福涛的国际私立高等院校管理模式研究历史与比较的视角【8 】、魏文选的试论董事会领导下的校长负责制民办高校内部管理模式的创建【9 】、王宗润和周艳菊的基于流程再造的高校内部管理模式创新【1 0 1 、胡卫和徐冬青的校本管理：现代民办学校管理制度探索【l l 】、谢锡美的民办学校法人治理结构制度渊源探析1 1 2 】、余嘉云的构筑学校法人治理结构的可行性分析 1 3 】、杨炜长的民办高校董事会与校长的委托代理问题【1 4 1 。除了对民办高校法人治理结构进行的综合研究外，不少学者针对董事会、校长及监督机构进行了专门的研究，如：董圣足的民办高校法人治理结构的构建与思考基于上海建桥学院的个案分析【3 】、杨炜长的民办高校治理制度研究【7 1 、张佑祥的高校董事会在高校内部的运行模式探索f 1 5 】、丁宜丽的民办大学董事会结构及有效性分析兼与美国私立大学董事会制度的比较【1 6 】、卞继伟和刘君的建立高校董事会领导下校长负责制模式的设想 1 7 】、孙鹏的民办高校董事会关于民办高校法入治理结构研究引言领导下的院校长负责制刍议【1 8 】、韩翼祥、陈世瑛和韩维仙的论民办高校法人治理体制f 1 9 1 、韩艳的民办高校董事会制度的运行与制衡机制构建【2 0 1 。这些研究都取得了丰硕的成果并为本研究的进行奠定了坚实的基础。2 、已有研究的不足从现有文献看，大多数研究所依托的学科知识只是停留在教育学与管理学理论上，未能找到一条合适的研究路径。也正因为如此，对民办高等教育，无论是问题的诊断还是对此的分析，都停留在表层。事实上，民办高校法人治理结构问题，是一个跨学科的问题，要对此作深入的分析，必须广泛借鉴和综合多学科的知识，特别是经济学、法学等。惟有如此，才能对这一问题作出正确的判断，得出正确的结论。( 三) 本文的研究思路、方法本研究的基本思路是：以我国民办高校内部的当前运行机制的现实分析为基础，针对已有研究的不足，以公司法人治理结构为理论框架，从多学科的视角为我国民办高校管理体制的完善寻找路径。本研究采取的是规范分析的方法，主要通过“权力制衡”有关理念与相应的制度安排，并结合其他理论，对我国民办高校法人治理结构进行理论探讨和现实分析。论文分为三个部分，第一部分界定了民办高校法人治理结构相关概念的内涵。第二部分分析了构建民办高校法人治理结构的理论依据：现代高校自治及委托代理理论是民办高校法人治理结构的管理学理论依据；我国的有关法学理论及教育法规特别是民办教育促进法是民办高校法人治理结构的法学理论依据；权力制衡理论是民办高校法人治理结构的政治学理论依据。第三部分作为论文的中心，首先提出明晰的产权是构建民办高校法人治理结构的必要前提；其次通过分析公司治理结构的组织机构设置及权力配置，结合我国民办高校法人治理结构存在的问题，从理论上构建了以权力制衡为核心的民办高校法人治理结构，最后对北京某民办学院进行了实例分析。关于民办高校法入治理结构研究一、相关概念的界定相关概念的界定界定民办高校法人治理结构的内涵是本文研究进行的前提，这必须涉及到几个核心概念，对这些概念的理解是本文自然延伸的基础。主要涉及的概念有：法人；法人治理结构；民办高校法人治理结构。法人的概念由来己久，它是指拥有自主经营的财产，能独立地享有民事权利，承担民事义务的社会组织。法人是一种自然人的组合，但已经脱离了自然人的人格，成为一种独立的民事主体。中华人民共和国民法通则第3 6 条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。 第3 7条规定，要成为法人，必须具备以下四个条件：( 一) 依法成立；( 二) 有必要的财产或经费；( 三) 有自己的名称、组织机构和场所；( 四) 能独立承担民事责任。法人治理结构一词来源于英文“c o r p e r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r e 。法人治理结构作为一个专门概念，最早出现于2 0 世纪7 0 年代的美国，最初是指所有权与经营权分离的公众持股公司的经营管理机构所采取的存在方式【2 1 1 。不同法系国家语境中的“c o r p e r a t e0 1 c o r p e r a t i o n ”对应的涵义并不完全相同。在英美法的语境中“c o r p e r a t e 一词并不对应大陆法系国家语境中的“公司 。在大陆法中，公司本身就是指营利性的企业，而英美法中的“c o r p e r a t i o n ”则兼有公司和法人的含义。因此，c o r p e r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r e 应该翻译成公司治理结构或法人治理结构似乎更为妥当。大陆法系国家的法人治理结构多数指的是企业，而英美法系国家的法人治理结构既包括营利性公司的治理结构，也包括非营利法人的治理结构。因此，本文中会在同一意义上理解公司治理结构与法人治理结构。目前，学者对于公司治理结构所涵盖的范围尚不能形成统一的观点。一些学者认为，公司治理结构包括内部治理结构和外部治理结构两方面的内容。前者是狭义的公司治理结构，指公司内部的制衡、监控机制。后者是因公司所受的外部市场约束而形成，主要通过资本市场或控制权市场、劳动力市场以及经理市场和产品市场的竞争机制加以实现。广义的公司治理结构就包括内部治理和外部治理两方面的内容。另有学者认为，公司治理结构是一种建立在公司法人内部利益主体所共有的安全高效理念基4关于民办高校法入治理结构研究一、相关概念的界定础之上的内在调整机制。其理论基础取决于所有者与经营者之间关系的性质，并以“两权”所有权与经营权分离为背景，以“两权”冲突为前提。传统的公司治理结构强调的是内部的、静态的治理结构，英美法系国家多采此观点。但近年来，这一观点正被逐渐突破，公司所应承担的社会责任及其与其他利益相关者的关系，正日益受到关注。许多大陆法系国家采用的就是广义的观点。值得注意的是，两大法系对此的观点已出现相互融合的趋势。8 0 年代以来，美国各州对公司法进行了修改，新的公司法要求公司经理为公司利益相关者服务，而不仅仅为股东服务【2 2 1 。在笔者看来，若从长期来看，广义说与狭义说其目的是一致的。公司承担对股东以外的有利于改善公司赖以生存和经营的经济、社会、文化环境，有利于树立公司的良好社会形象，进而可以满足股东的长期利益。两者是互相牵制，互相作用的。但狭义说是基础，是根本。在公司治理结构的初创阶段，仍应以狭义说为重点，以保护股东利益为核心，这是一个较为合理的发展途径。本研究采狭义的内部治理结构说。从经济学的观点看，股东所面临的公司治理问题，就是如何监督经营者进而使公司利润最大化的问题。从立法角度，对于公司治理问题，法律更为关注的是如何保障所有权和经营权的有效分离，在股东、董事和高层经理人员及其他利益关联人之间分配权力与职责，规范和建立公司利益制衡机制的问题。而从法学角度讲，公司治理结构是指为维护股东、公司债权人以及社会公共利益，保证公司正常有效地运营，由法律和公司章程规定的有关公司组织机构之间权力分配与制衡的制度体系。以公司所有权与经营权相分离为前提，实质是为实现公司和股东利益的最大化，而对公司组织机构之间的权力分配与制衡所作的一种制度安排。民办高校，也是一个争议颇深的概念，依据的标准不同，对民办高校也有着不同的理解。本文中的民办高校，指的是一个自然人或企业法人举办独资的高校或者是多个自然人或企业法人联合举办的类企业型的股份制高校，其典型特征是没有政府机构资本的介入而单纯是利用非政府性经费举办，具有比较强的私人性质，在创办和发展过程中具有较强的市场化和企业化运行机制。本文中的民办高校不包括独立学院和各种形式的民办公助、公办民助、“转制 高校以及各种政府或非营利社会团体举办的高校。在本文中，民办高校法人治理结构是指以所有权与经营权相分离为前提，以保护关于民办高校法人治理结构研究一、相关概念的界定民办高校投资者利益为核心，在民办高校内部构建的有关民办高校运营与权力配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的权力划分、制衡关系和配套机制等一整套制度安排。这种制度安排包含两层权力制衡关系：一是民办高校内部投资者、董( 理) 事会、监事会的三权或三个主体的分权结构和内部制衡关系；二是董( 理)事会与校长及管理层的经营决策权与执行权的分权结构和内部制衡关系。构建完善的民办高校法人治理结构是民办高校转向实现真正的法人治理的重要保证和根本性前提之一。6关于民办高校法人治理结构研究二、构建民办高校法人治理结构的依据二、构建民办高校法人治理结构的依据( 一) 民办高校法人治理结构的管理学理论依据1 、高校自治理论随着我国高等教育的不断发展及高校日益由社会的边缘走向中心，高校的独立性问题越来越引起人们的关注与重视。首先，从组织学的角度看，“组织是一个有共同目标和一定边界的开放性的社会技术系统。此技术系统既包括结构和技术的方面，也包括心理、社会、管理等方面1 2 3 1 0 大学圆满地完成使命必须依靠大学组织卓有成效的工作，离开组织来谈论大学的职能既是空洞的，也是无法想象的。因此，大学中诸如学系、教研室等基层部门是大学组织结构的中心，而组织结构得以形成的先决条件则是知识的分化和学科的高度专业化f 2 4 1 。事实上，知识的分化和学科的专业化一方面增进了人类认知的深度，另一方面高度的专业化亦使得大学系所等基层单位间的联系更趋于松散，同一系所内部不同专业间的分裂不断加剧，以至于大学内部各系科林立，彼此划地为界，各自为政，无序远甚于有序，人员、机构间的联系松散而不密切，呈现出“有组织的无序状态”。需要说明的是，大学组织所展现出来的“松散结合的系统”的特点并不排斥大学组织作为一个秩序整体的存在，相反，正是由于大学组织无序背后的有序，才使得大学组织的管理活动在本质上与社会其它一些组织区别开来，具有明显的特征：独立自主、分权、学术性、专业化、多样化、个性化。它们在一定程度上折射出大学力图摆脱各种管制而普遍强调自治的原因。其次，从权利的角度来看，大学应当具有自治的权利。按照法理学的观点，“权利是社会或法律所承认和支持的自主行为和控制他人行为的能力，表现为权利人可以为一定行为或要求他人作为、不作为，其目的是保障一定的物质利益或精神利益。一项完备的权利由三项权能或要素组成：( 1 ) 行为的可能性，某权利即意味着容许权利人行为，这里的行为包括作为和不作为两个方面。( 2 ) 请求履行与权利相关的义务的能力。权利必与一定的义务相联系，权利的实现有赖于义务之履行，当义务人不履行义务时权利即无法实现，所以权利的第二个要素就是有权要求义务入履行义务。( 3 )权利受到侵犯时，请求追究法律责任的能力。这是权利与正当强制力的连接点，没有关于民办高校法人治理结构研究二、构建民办高校法人治理结构的依据此，权利即为不完善的权利【2 5 】。正是基于这样的认识，我国高等教育法首先对大学办学自主权做出了规定，使大学自治具有了明确的法律依据。再次，从经济学的角度来看，大学被赋予应有的自主权，就能保证其更有效率，对学生和社会的需求作出更积极的回应。政府对于大学的控制，行政部门的不合理干预，势必会造成资源的浪费，束缚大学自身的发展，而自治的大学在运用资金资本方面的权利更明显、责任更具体，则更能够发挥大学的主动性、提高效率。只有这样，大学作为一个独立的法人实体才能公正地参与到社会发展的进程中，更好地寻找矛盾的解决途径。综上所述，高校自治作为我国高等教育体制创新的根本途径，不是主观的，而是有着充分的依据。相对公办高校，民办高校由于在财政上独立于政府，更少有国家和政府的不适当的干预，不仅具有面对竞争自我调整的灵活机制，而且也存在适应市场需求的压力，更有利于实现自治。而民办高校法人治理结构的完善正是实现自治的有效的途径。法人治理结构强调民办高校的主体性，要求把校本管理作为民办高校管理的基本理念。以人为本的校本管理突出特征是弱化外控式的、以行政权力管理为标示的管理模式，而代之以校本的、以民主参与管理为标示的管理模式。其核心是在维护出资人权益的基础上建立起一套民办高校内部权力运行及制衡的机制，充分利用民办高校的各种资源，发挥其最大效能。2 、委托代理理论委托代理理论是法人治理理论中的核心议题之一，其核心内容在于如何选择代理人和激励代理人【2 6 1 。随着对各类组织内部产权关系以及对委托代理机制的研究的深入，如何激励作为主要代理人之一的经营者，使其目标和组织目标相一致，便成为一个重要的课题。和法律上的委托代理关系不同，经济学上的委托代理关系要广泛的多，只要一方的行动影响到另一方，则存在委托代理关系。之所以产生代理问题，主要是因为信息的不对称。其中掌握私人信息的一方叫做代理人，而不具有私人信息的一方叫做委托人。该理论和信息经济学中的道德风险问题密切相关。在委托代理分析框架下，委托人委托代理人从事某项工作，但是由于委托人不具有私人信息，无法直接观察代理人的行动，因此代理人在受到委托之后有可能选择不利于委托人的行动。众所周知，公司在法律上是具有法人资格的权利义务主体，其独立的人格必然要关于民办高校法入治理结构研究二、构建民办高校法人治理结构的依据求公司须有自己的财产。公司的财产最初来源于出资者的出资。出资者一经将自己的财产投入到公司，便对其投入到公司的财产丧失了所有权，该财产便成为公司的财产。换言之，公司对出资者投入到公司的财产享有了所有权。而出资者以其向公司投入财产丧失所有权为代价，换得了股东权，出资者因此成为公司的股东。1 2 7 j 公司又是一个由股东、董事、经理、职工结成的多元利益共同体。股东是公司的出资者，不能退回出资。这就使得股东的利益与公司经营的好坏有着直接的联系，股东对公司的运营要承担风险。又由于社会经济的发展、科技的进步和市场竞争的加剧，对公司经营者的要求越来越高，这又使得股东一般都不直接参与公司运营，而是通过选举董事，组成董事会来代表自己经营管理。在这种情况下，股东只有控制住公司，即通过股东会行使控制权，才能实现自己的利益和目标要求。董事是代表股东的理财人，他们通过董事会行使经营决策和管理权。为了完成公司的经营目标，董事会要聘任经理，经理作为公司专职管理人员，主持公司日常管理工作。在这里我们必须看到，公司的董事和经理所经营的不是自己的财产，而是公司的财产，公司经营的好坏，他们通常是不承担财产责任的。同时，董事和经理在从事公司经营管理时，会有自己利益的考虑。那么，如何才能使董事和经理经营好公司，最大限度地增加股东的利益呢? 这就需要激励和约束机制来解决公司中股东出资者、董事、经营决策者、经理管理者以及职工生产者等不同利益主体之间的受益、决策、激励、风险分配等问题。必须对公司内部机构即股东会、董事会、监事会和经理的权力分工与制约作出明确规定。因此，世界上几乎所有的国家都通过制定法律，明确和规范公司各组织机构的权力、义务和责任，以及它们之间相互制约的关系。我国民办高校在法律上是具有法人资格的权利义务主体，出资者同样会因为向民办高校投入财产而取得股东权。虽然我国法律规定民办高校不以营利为目的，但投资者能否得到合理回报、利益能否得到保护直接关系到我国民办高校的成长和发展。对于民办高校来说，校董事会是出资人在学校内部的代表机构。由于教育领域的利益相关者众多的原因，校董事会一般还包括外部人士，比如家长代表，社区代表，政府代表等，这些外部代表可以看作公司董事会中的外部董事。校董事会对于校长的任免、薪酬评估等具有决定性权力。由于出资人希望得到合理回报，内部董事可能会较多的考虑自己的利益，而外部董事更关注公益性，作为委托人的投资者与作为代理人的董9关于民办高校法入治理结构研究二、构建民办高校法人治理结构的依据事会之间的目标冲突如何协调，如何通过建立合理的内部治理结构来保护投资者的利益便成为一个重要的课题。( 二) 民办高校法人治理结构的法学理论依据长期以来，我国大学管理的法律、法规是零星、不系统和不完整的。究其原因，其一是我国大学管理的法律、法规常常因人而兴衰，国家长期重人治不重法治；其二是把大学教育作为政治工具，大学教育的目的基本上是出于政治的利益，以致不能依法治教，教育随着政治的旋律起舞【2 8 1 。党的十一届三中全会后，我国进入了改革开放新时期。随着我国法理学的目标从寻找事实转向寻找正义，其基本的理论框架也从描述法的实在转向寻找应然的规范。我国宏观的教育法和以高等教育部门内外为调整范围的单行法高等教育法以及规范民办教育的民办教育促进法等等有关法律法规都开始注重学校的法人资格、大学办学自主权等问题。而随着民办高校的不断发展壮大，民办高校法人治理结构问题越来越多地进入到研究者的视野中。教育法是国家全面调整各类教育关系，规范我国教育工作的基本法律，在我国教育法规体系中处于“母法”地位，具有最高的法律权威。教育法第二十八条和第二十九条规定了学校及其他教育机构的权力和义务，第三十条规定了学校的管理机关应当符合法律规定的形式，并规定了学校或其他教育机构的管理体制，第三十一条规定了如果学校及其他教育机构符合法律规定的法人条件则可以获得法人资格。高等教育法第三十条规定了“高等学校自批准设立之日起取得法人资格、高等学校的校长为高等学校的法定代表人”，第三十九条至四十四条规定了校长、校长办公会、学术委员会、教职工代表大会和教育行政部等机构的基本权限。这些法律规定不仅是民办高校应该推行法人治理的法律依据，也是民办高校如何建构治理结构的法律基础。在构建民办高校法人治理结构的过程中，不仅要依据教育法和高等教育法等相关法律法规对民办高校法人的性质进行定位，而且要依据法律法规保障学校内部和外部相关权力主体的权利和义务得到合理配置和均衡，促进民办高校的协调发展。然而，从教育法和高等教育法相关的法律规定来看，民办高校内部和外l o关于民办高校法入治理结构研究二、构建民办高校法人治理结构的依据部的权利主体在学校发展过程中的具体法律职责和义务并不明确，或者仅仅是一些原则性的规定，非常笼统。比如教育法第三十条规定学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或者其他教育机构的管理体制。学校及其他教育机构的校长或者主要行政负责人必须由具有中华人民共和国国籍、在中国境内定居、并具备国家规定任职条件的公民担任，其任免按照国家有关规定办理。学校的教学及其他行政管理，由校长负责。学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。这些实际上是规定了学校的内部管理体制以及对学校校长的任职条件和教职工代表大会进行了概括。但这些规定还称不上对学校法人组织形式的规定，其并未对学校法人的组织成员、机构设置和权利配置以及学校的运行机制做出规定。除了教育法和高等教育法对学校法人治理结构作出过一些原则性的规定外，民办教育促进法对民办高校的法人治理结构作出了相对要具体的多的相关规定。民办教育促进法第十九n - - 十四条以及二十六条对此作出了具体规定。第十九、二十和二十一条规定了民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构，并对其组成成员以及理事会或者董事会的职权作出了规定。第二十二条n - -十四条规定了民办学校的法定代表人可以由理事长、董事长或者校长担任，并规定了校长的任职资格以及权限。最后，二十六条对教职工代表大会做了规定。作为对民办教育促进法相关规定的细化和补充，中华人民共和国民办教育促进法实施条例( 以下简称实施条例) 对民办高校的法人治理结构作出了更为具体的规定。实施条例第九条规定：“民办学校的举办者应当依照民办教育促进法和本条例的规定制定学校章程，推选民办学校的首届理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员。民办学校的举办者参加学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的，应当依据学校章程规定的权限与程序，参与学校的办学和管理活动。”第十四条规定民办学校的章程应当规定理事会、董事会或者其他形式决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等。第十九条规定了担任民办高校决策机构的负责人应当具备的条件和限制。第二十条规定了民办高校决策机构决策的规则和程序要求。实施条例规定：学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的人员构成不符合法定要求，或者学校校长、教师、财务人员不具备法定资格，经告知仍不改正的，审批机关不予批准办学申请。关于民办高校法人治理结构研究二、构建民办高校法入治理结构的依据( 三) 民办高校法人治理结构的政治学理论依据权力制衡是法人治理结构的思想基础。权力制衡是人类进入民主社会以后的一大杰作，它企图通过权力来制约权力，达到防止权力滥用的目的。“三权分立”实际上就是国家权力相互制衡的典型模式。洛克最早提出立法、行政和对外管辖的分权学说，而孟德斯鸠在论法的精神中最终从理论上确立了国家立法、行政和司法三权分立经典模式。孟德斯鸠在总结前人分权理论的基础上，对“分权制衡”机制作出了卓越的贡献。他把国家权力分成立法、行政、司法三权，将其授予不同的机关。他认为国家权力不能集中在一个人或一个机关手中的，否则公民的权利没有保障。他说“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了。因为人们要害怕这个国王或议会制定肆虐的法律，并肆虐地执行这些法律 。“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”【2 9 】同时，孟德斯鸠还主张权力的相互制约。他认为人有一种趋恶的本性，体现在自私、骄傲、妒忌和对权力的追求上。而这反映在政治领域就会带来严重的后果“一切拥有权力的人都易于滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”而“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。1 2 9 】他认为法律可以节制这种滥用权力的倾向，实现各权力的制约和平衡。如前所述，法人治理结构的核心问题即内部的权力制衡问题。由于委托代理关系的存在，为保护股东的利益，必须对公司内部机构即股东会、董事会、监事会和经理的权力分工与制约作出明确规定，即法人内部治理问题。内部治理，包括公司股东会的治理、董事会的治理、公司内部专门监督机关的治理及三者的综合治理等，内部治理的基础理论就在于公司的组织法上的分权制衡理论 3 0 1 ，而其最初又来自孟德斯鸠的权力制衡理论。不论在何种公司治理结构模式下，都存在着公司内部权力机关之间相互博弈、权力相互制衡的关系。具体而言，第一、所有者和经营者的委托受托经营关系两权分离，所有者或股东会授权经营者或其集体从事经营活动。为保证两者分权明确，所有者只行使所有权，经营者享有经营权。为使经营者不仅享有权力，还必须承担经营责任，实现经营权利与义务的对等，形成权责制衡关系。有关这两个方面的规关于民办高校法人治理结构研究二、构建民办高校法入治理结构的依据定是通过所有者与经营者的委托受托责任关系体现的，并以契约比如说公司章程予以明确规定的。第二、所有者和监事会的委托受托审计责任关系。所有者或股东会授权监事会从事监督活动，监事会有代表所有者或股东会对经营者或其集体进行监督的权力。与这种权力相对称，监事会必须对经营者的行为是否符合所有者或股东的利益进行监督，并承担相应的审计责任。所有者或股东会与监事会的这种关系是通过所有者与监事会的委托受托责任关系体现的，并以审计契约或公司章程中监事会的规定予以明确的。第三、监事会与经营者的监督与被监督的关系。监事会受所有者或股东的委托对经营者进行监督，监事会享有监督权，经营者必须接受监督。两者是监督与被监督关系，其相互关系也以契约的方式规定，如公司法或监事工作条例等等。第四、董事会和经理层的经营决策与执行关系。董事会和经理层都是经营者集体的构成要素，但是，由于执行经营分权，董事会拥有决策权，总经理或其集体拥有执行权。不仅存在两个主体的权责如何分割，并相互制约的问题，也存在他们各自的权责结构的对称问题，这些也必须在有关契约中明确规定。这就需要在公司内部权力制衡机制方面加以设计，对各方利益主体的权力加以监控，尽量使公司权力机关各方处于均衡态势，保护和实现各方的合理权利，达到公司权力制衡，从而进一步完善公司的内部治理结构，降低成本，平衡各方主体之间的利益冲突关系，促进公司的稳定及其效用的发挥。从这个意义上来说，不论是在国外还是在国内，任何一个现代公司要完善公司内部治理结构都不可能绕过公司权力制衡机制，健全公司权力制衡机制可以说是完善公司内部治理结构不可逾越的核心问题之一。( 四) 公司法人治理结构在民办高校中的可借鉴性公司法人治理结构，是指公司作为一个独立的法人实体，为保证正常运作，其自身所具有的一整套组织管理体系。按照国际惯例，这套组织管理体系大都由股东会、董事会和经理层组成。我国的公司法对公司法人治理结构增加了监事会。因此，我国股份制企业的法人治理结构是由股东会、董事会、监事会和经理层组成，其特征是财产所有权、经营决策权、监督权与执行权的“三会四权 分立，纵向授权，分层负担。公司法规定：“股东会是公司的权力机构，决定公司的经营方针和投资计划，选举和更换董事 ( 第3 7 、3 8 条) ；“董事会对股东会负责，执行股东会的决议，决定关于民办高校法入治理结构研究二、构建民办高校法人治理结构的依据公司的经营计划和投资方案，聘任或解聘公司经理 ( 第4 7 条) ；“经理对董事会负责，主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决定”( 第5 0 条) 。公司法总体上确认了股东会是最高权力机构，董事会是经营决策机构，经理是生产经营的执行者。就企业来讲，之所以确立这种治理结构，目的是要形成相互分立制衡，制衡与激励相结合的内部管理体制。从法理上讲，董事会行使决策权，经理是董事会选择的代理人，代理人的职权来自于法人机构( 董事会) 的授权，如果不是委托授权，代理人的行为不对法人产生法律后果，这就避免了经理权力任意扩张的可能性。尽管法人治理理论最初是用于研究营利性的企业组织的，但是其研究思路和方法也适用于非营利性或者准营利性的民办高校组织，公司治理所关注的问题也是民办高校组织运作中无法回避的关键问题。所有权、控制权和受益权分离是非营利组织法人治理的基础。无论对于企业还是非营利组织来说，在所有权与控制权“两权分离”或者所有权、控制权与受益权“三权分离”的条件下，就必然存在着委托代理关系。非营利组织董事会之所以享有决策主导权，正是源于“委托代理理论”。所谓代理问题，就是如何使自身具有独立利益的代理人来最大限度地维护委托人之利益的问题，这是公司治理要解决的中心问题，也是贯穿非营利组织法人治理的主线。尽管民办高校与企业之间在内涵，如社会环境、利益追求和价值目标上有不同的特点，但民办高校是法人，同样包含法人的财产权、决策、执行、激励与约束机制等核心问题，这些问题与公司法人在某种程度上具有相通之处。民办高校和任何组织一样，都存在最基本的决策权、执行权和监督权。民办高校同样具有比较强的私人性质，在创办和发展过程中具有较强的市场化和企业化运行机制。民办高校和企业一样，也是由出资人民间资本、经营者学校管理人员、雇员教职员工组成的一种组织，该组织的产品是提供教育服务，组织的顾客是学生及其家庭。民办高校的这些特征，使得其在治理结构上可以借鉴企业法人，建立起法人治理结构。对此，我国民办教育促进法第十九n - - - 十四条以及二十六条作出了具体规定，明确了民办高校应当采取法人治理结构。实施条例对民办高校的法人治理结构作出了更为具体的规定。尽管如此，我们在借鉴组织理论研究民办高校治理问题的同时还必须意识到民办高校组织的独特性。比如说，民办高校不同于公司组织，它们的目标不是利润最大化。民办高校属于一种非营利组织或准营利组织。这种组织的一大特点就是可以有经营盈1 4关于民办高校法入治理结构研究二、构建民办高校法人治理结构的依据余，但是盈余不能用于分配，而是要用于经营的继续发展。民办高校是非营利性法人，具有公益性的特点。所以，民办高校治理过程不可能象公司法人治理过程那样更多关注的公司内部各权利主体之间的利益均衡问题，更多体现出资人的股权利益，更多关注公司法人的发展目标。民办高校在发展过程中，不仅需要考虑到举办人的利益，也需要考虑到学校发展过程中诸如教师和学生等其他利益相关者的利益，以及国家的整体利益。此外，民办高校是一种多产品的组织，其产品包括教学、科研和服务社会三种，其中服务社会和教学对于民办高校来说是尤其重要的功能，在这一点上民办高校又不同于以研究为主要任务的公立研究型大学。相对于公司治理结构而言，民办高校法人治理结构要更多关注国家和社会的利益，但这并不否认民办高校争取更多的合