（课程与教学论专业论文）我国中小学教育决策制度中存在问题的研究.pdf

我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 研究生：何丹 指导教师： 专业： 陈大超 课程与教学论 摘要： 教育决策的科学化、民主化是知识社会、信息时代对教育决策的必然 要求。然而，要实现教育决策的科学化、民主化，必需重视教育决策制度 的建设。本研究通过问卷调查及自由访谈，对中小学教育决策制度中存在 的问题进行了研究。结果发现，目前我国中小学教育决策制度中存在着决 策主体单一，决策过程简单化，决策方式封闭和沟通形式单向，教职工代 表大会缺少决策权等问题。文章进一步分析了中小学教育决策制度中存在 的这些问题对教育决策的影响及形成原因。最后，尝试提出了解决我国中 小学教育决策制度中存在问题的对策。 关键词：教育决策制度教育决策主体教育决策过程 一、问题提出 教育决策制度的含义 1 决筻 决策行为是人类固有行为之一。有人类就有集体有集体就有管理， 就有决策。早在公元前二百多年的孟子中，就有“权变、乘势、决策 之道”的记载。本世纪三十年代，美国学者巴纳德和斯特因将决策这个 概念引用到了管理理论中，但在他们的管理著作中，“决策这个概念仅仅用 来说明权力分散问题。决策被狭义地理解为对行动方案的最后选择。决策 这个概念真正在管理界流行起来则是2 0 世纪6 0 年代。西蒙认为，决策贯 彻于管理的全过程，管理就是决策。决策是对行动目标与手段的探索、判 断、评价直至最后选择的全过程”。豳蒙给了决策以新的内涵。这使决策 行为由一个点扩展为一个过程。决策不再被视为领导者个人权力的象征， 而被视为一个过程。 2 教育决采 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 在教育管理活动中，教育决策是贯穿始终的行为，是教育管理活动中 最重要的活动。决策的正确与否直接影响教育管理活动的成败。 教育管理理论界最初对教育决策的定义也局限于对行动方案的最后选 择上，如教育管理辞典中就将教育决策定义为：“为了达到一定的教育 目的，而对其未来实践的方向、目标、原则和方法所作的决定。”基于西 蒙的理论，厉以宁在现代教育原理中将决策的定义为：“对未来的行动 确定目标、方向，并选择一个能实现预期目的的最优的可行方案的过程“。 也有人将教育决策定义为“就是决策主体以其主观愿望和对客观环境与条 件的判断为导向的对未来行为的方向、目标、原则、方法等所做的分析与 选择“。 囚此，本文中将教育决策定义为对教育行动目标与手段的探索、判断、 评价直至最后选择的全过程。同时，出于对行文简约的考虑，除非特殊说 明，本文中的决策和教育决策为同一概念。 3 教育决策制度 制度是在一定历史条件下满足人类社会生活需要的行为模式或社会规 范体系。它直接构成社会整体的结构一功能单位，是分析不同的社会关系 和研究不同社会生活领域里的问题时常用的概念工具。“。“制”是指制约 和控制，“度”是指限度，即是指一种行为规范。制度，从最一般地意义上 讲就是社会中个人必须遵循的一套行为规则。制度是一种规范，是各种办事 规程利行为规则的集合，它为人们的社会行为提供秩序框架，制度是社会的 “游戏规则”或“契约”，是人们创造的用以约束人们相互交流行为的框架。 制度是关于人与人之间或人与物之间关系的一种界定，制度是一种关系 规范。教育决策制度，就是教育决策活动中所涉及的人与人、人与事之间 应遵循的基本规律。广义的教育决策制度包括教育行政决策制度和学校决 策制度。狭义的教育决策制度就是指学校决策制度。教育行政决策的具体 情况可通过机构设置和权限划分，对其制度进行考察和把握；学校决策的 具体情况从学校内部管理决策制度利学校与行政部门的关系进行考察。“1 4 中小学教育决策制度 本文所使用的中小学教育决策制度的概念是指狭义的教育决策制度， 即学校决策制度。所谓中小学教育决策制度就是中小学内部管理决策制度。 ( 二) 研究的意义 近年来，教育决策问题日益受到重视。然而人们在关注教育决策的民 主化和科学化的重要性，以及如何实现教育决策的民主化和科学化时，较 少关注制度在整个教育决策中的重要性。教育决策没有具有明确约束力的 制度来制约，我们的教育管理就会带有浓厚的人治色彩，主观随意性比较 大。这已经成为影响教育决策的民主化与科学化的一个障碍。 1 实践意义 2 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 首先，制度影响个人的发展。 我们知道，制度是人存在和发展的社会条件，任何人都生活在制度中， 制度比任何人都活得更长久，制度是决定人的发展的一个非常重要的因素， 高索质的人只能产生于制度良好的社会之中。换句话说，制度不好，人就不会 有多好滞0 度不行，人的发展要受限制。 通过对自由与制度关系的考察，我们发现，人们在现代社会之所以能够 获得那么多的自由，之所以能够得到那么大的自由活动空间，之所以能够进 行世界范围的频繁互动和跨领域、跨行业、跨阶层的交往、交换和流动， 之所以能够在一个自由的、充满不确定性的世界里获得社会的稳定和秩序， 那些追求稀缺资源的自由人之所以能够和平共处、并在相互冲突的紧张关 系中形成有效的长期合作，从根本上说，就是因为以法治为基础的现代制度 架构的形成、确立和稳固。这是现代社会进步最突出的表现，是现代人进行 制度建设所取得的巨大成果。 首先，完善的决策制度可以提高教育决策的效率。 我们知道，人的活动作为一个过程，包含三个因素：活动主体、活动客 体以及主体所赖以对客体施加作j = j 、与客体发生关系的活动申介因素。三 个因素内在地规定人的活动状态，以此为骨架构成整个制约人的活动效率 的因素系统。制度作为一种手段，可以有效地对人的活动中的三个因素进行 配置，从而达到改变人的活动状态，提高人的活动效率的目的。 从主体因素讲毫无疑问，人的活动的主体就是活动的人本身，“主体是 人”e g o 但又不仅仅是指单个的人，人的活动性质多种多样，范围不断扩大， 人的活动冈而具有个体活动、群体活动、社会活动、人类活动等多种含义， 与之相应的活动的主体也即个人主体、群体主体、社会主体、人类主体。 当活动的主体为个人时，这种活动效率的提高与主体个人的气质、天赋、才 能、自觉能动性密切相关。如果说气质、禀赋先天的成分多些，那么人的自 觉能动性可以通过制度激发、调动起来。制度作为社会规则，对社会成员活 动的范围有明确的规定。它通过提倡什么或反对什么、鼓励什么或压抑什 么的方式传达着自己的激励信息。明确有效的奖惩规定对活动主体的自觉 能动性的发挥有重要的激励作用。 其次，完善的决策制度可以减少利益损耗。 随着科学技术的迅猛发展，人的活动范围日益扩大，不断打破地域限制， 历史走向世界历史。人的活动更多地以群体活动、社会活动、人类活动的 形式呈现出来。活动主体之间的分工日益具体，交往日益紧密，利益日益分化， 竞争日益激烈，资源的稀缺日益凸现出来。利益冲突不仅会使竞争的双方两 败俱伤，还可能导致整个社会的无序状态。制度作为社会规则使人们由冲突 走向合作，为实现由“零和博奔”向“非零和博弈”的双赢局面的转变提供 了可能性。制度虽然是人们在交往中经多次冲突后几经磨合而达成的契约 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 性的规定，可是制度一经确定就具有了相对独立性，并有强制力量保证实施， 以至后人有了合作的凭依和根据，走上合作化的道路，减少冲突所带来的利 益的损耗，尽可能实现“最小最大”的目标。 最后，完善的决策制度可以保障教育决策的理性。 正如赫伯特- 西蒙指出，个体由于受其认识能力和决策能力的限制，加之 关于未来事件的信息并不完全，决定了在个体看来最优的决策并不必然是 事实上是最优的，而很可能是次优的。但每个人在其可能的范围之内都会力 图实现最优，这一点是毋庸置疑的。理性的有限性使得行为主体在缺乏任何 制度规范的情况下，个人之间的互动将不可避免地面临风险甚至不确定性， 这种风险和不确定性，是由每个人生而有之的与自利相伴而生的机会主义 倾向所决定的。制度作为一种确定行为主体做什么，怎样做和何时做等有约 束力的行为规范，可以使行为主体作出合理预期，作出稳定的决策，减少交易 费用，使每个人在制度约束下实现利益最大化。在经济发展和人口增长领域， 无论是作为宏观主体的国家，还是作为微观主体的家庭或个人，都必然受到 制度约束，以调控自己的行为，实现利益最大化，这与自然界受本能驱使的法 则有本质区别。 2 理论意义 从理论的角度看，时至今日，人们对于教育决策的重要性已经有了充 分的认识。人们就教育决策主体、教育决策过程、教育决策方法等诸多问 题进行了研究，也就教育的民主化与科学化进行了深入的探讨。然而，到 目前为止，从制度的层面对中小学教育决策问题进行研究的并不是很多。 关于中小学教育决策制度中存在的问题的研究则更少。因此，开展中小学 教育决策中存在问题的调查研究，分析这些问题产生的原因及解决对策， 将引起人们对中小学教育决策制度中存在问题的重视，为完善校长负责制 下的中小学教育决策制度提供有益的探索。这是对教育决荒理论乃至教育 管理理论的丰富，也会为建立有效的中小学教育决策制度提供理论上的依 据。 ( 三) 相关研究综述 1 国外关于教育决策问题的研究 i 1 教育决策理论的发展历程 决策这个概念引入管理学界是在本世纪的三十年代，而决策问题受到 重视则是在六十年代。六十年代，西蒙等人发展了巴纳德的管理理论、特 别是决策理论，形成了决策理论学派，开始对决策问题进行系统、深入的 研究。 决策在管理中地位的提高，是管理理论本身发展的自然结果，同时也 是经济发展对管理理论的要求。无论是二十世纪初期泰罗等人创立的“科 学管理”理论，还是梅奥等人的行为科学理论，他们的重点放在基层的车 4 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 间、班组的管理方面。这就是说，主要解决的是如何提高工效这样比较具 体的问题，是在企业的战略、方向等大问题已经确定的前提下解决如何具 体执行的问题。如何在执行中提高效率的问题。这个时期的管理理论，往 往被称闭系统理论，因为它很少考虑外界环境( 政治、经济、科技发展等 各方面因素) 对管理的影响。但是随着经济的发展，尤其是第二次世界大 战以后，企业的规模越来越大，垄断和竞争达到了更高的程度，科技发展 特别迅速。每个企业都越来越感到迅速变化的环境对企业的经营存在巨大 的压力。企业的管理者们逐步认识到企业如何及时地根据环境的变化作出 台理的战略决策，才是决定企业成败的关键，它比之企业内部提高工效之 类的管理问题重要得多。如果战略决策错了，执行得越好，效率越高，可 能失败得越惨。管理的重点逐步转向高层，管理理论随之发生了变化，效 率与效果之间的关系问题被提出来了。因此管理理论的研究重点也就逐步 从基层工效问题转向上层决策问题。 教育决策的发展是伴随着普通决策理论的发展进行的。当泰罗的科学 管理理论盛行时，科学管理也被迅速引进美国教育界，并作为指导教育管 理实践、解决当时学校低效问题的一种理论框架。在这一时期的桑戴克、 克伯雷等大批著名教育家的研究中，注重学校效率的研究，强调教育专家 的作用，促进了教育管理专业化的发展。2 0 世纪3 0 年代以来，民主管理 的思想逐渐受到重视。约翰- 杜威就曾指出：“领导应当是通过和别人交换 意见从而激发和指导智慧的领导，而不是那种孤立地依靠行政方法专横独 断地将教育目的和方法强加给别人的领导。”2 0 世纪4 0 年代，“教育管理 的人际关系”思想逐渐形成，其代表人物约契认为，霍桑诉讼参与人关于 工业中工作群体行为的研究结论适用于学校管理，因此倡导让教师参与管 理的各个方面，包括有关监督、预算、课程、决策等各种事物。事实上， 2 0 世纪3 0 年代以后，学校管理中的民主参与问题日益受到重视。这为以 后的决策民主化埋下了伏笔。2 0 世纪7 0 年代以后，受社会系统理论、管 理科学及决策理论等的影响，教育决策理论发生了重大变化。受开放系统 学说的影响，学校不再作为一个封闭的系统，丽是作为社会系统中的一个 组成存在部分。学生、家长及社会组织开始被视为决策的主体而受到重视。 在共同决策理论的指导下，校本管理运动开始流行并取得了重大的成果。 1 2 关于教育决策问题的几个重要方面的研究 1 2 1 关于教育决策主体的研究 首先是科学管理盛行的时代。科学管理理论将管理者作为组织权力的 象征，被管理者视为机械的工具，管理者以权力垄断者的身份出现在组织 中，与被管理者形成对立。被管理者是作为“经济人”存在的，仅仅被当 作了工具。因此，决策的主体是管理者。除了管理层之外其它人是无权 参与决策的。而其决簧形式，往往是个人决策。与之相同的，在学校管理 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 中，决策的主体主要是学校的管理者，主要是校长。无论是教师还是学生， 都被视为被管理者，他们是无权参与管理的。他们的情感、需要等是不被 重视的。学校的决策权主要属于校长。 到了行为科学盛行的时代，这一现象有所改善。人际关系理论注意到 了科学管理理论的弊端，在管理者与被管理者的权力分配关系上强调人际 沟通追求人与人之间的合作，重视被管理者积极性的发挥、需要的满足 与士气的提高。人不仅仅被看作“经济人”，而是作为有情感、有需要的“社 会人”受到一定程度上的重视。但作为被管理者，仍然是无权参与决策的， 无法成为决策的主体。同时，管理中的个体决策仍然是占主导地位的。 随着2 0 世纪6 0 年代决策理论学派的诞生和发展，决策在管理中的作 用开始日益受到重视。决策主体发生了变化。以西蒙为代表的决策理论学 派认为组织就是作为决策者的个人所组成的系统。开始将组织中的每一个 成员都作为决策的主体。西蒙认为：“组织把其成员的某些决策权接受过来 而代之以组织的决策过程。因为，任何孤立的个人决策都不可能达到高度 的客观合理性。所以决策要成为组织中许多集团参与的结果，成为一种 混台的决策。”西蒙强调个人的理性有限难为客观决策。为了帮助个 人做出客观决策，一个组织通过分工使每个人只需注意较小范围的事项， 有可能达到客观理性。同时组织对其成员提供一定的刺激方向，并利用权 力、沟通、训练等办法使组织成员在决策时更富有理性，知道更多行动可 能及行动结果，具有较为明确、固定的价值标准和目标意识，其结果将会 大大提高组织内个人的决策能力和决策水平，从而提高整个组织决策水平。 在一个知识主导的社会中，个人和少数人所掌握的知识和信息、所具有的 决策能力很难适应纷繁复杂的社会经济实践活动，现代社会绝大多数组织 中的决策者决不局限于一个个体，而是按照一定规则组织起来的一个群体， 也就是说，决策主体往往就是一个组织，或者说是一个团体，是由具有一 定决策能力的个体之间的相互关系与相互作用的构成的整体。在这种思想 的指导_ 卜，随着决策主体的扩展，群体决策也开始受到重视。在相应的教 育管理理论中，决策主体也相应的发生了变化。教师、学生及家长开始作 为决策的主体，参与到决策之中。 1 2 2 关于教育决策过程的研究 关于决策过程的研究首先来自西蒙。西蒙等人认为，决策决不只限于 从儿个包括备选方案中选定个这样种行动，而是包括几个阶段和涉及 许多方面的整个过程。西蒙认为决策过程分为四个阶段：( 1 ) 搜集情报阶 段。这一阶段的任务是探查环境，寻求要求决策的条件的。不仅要对外部 的情报进行搜集并加以分析，同时也要对内部的有关情报进行搜集并加以 分析，以便为制订和选择计划提供依据( 2 ) 拟订计划阶段。以所需解决的 问题为目标，依据第一阶段所搜集到的情报，制订出各种可能的各择方案。 6 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 这一阶段的任务是设计、和分析可能采取的行动方案。( 3 ) 选定计划阶段。 根据当时的情况和对未来发展的预测，从各个备择方案中选定一个。这一 阶段的任务就是对各择方案进行抉择。( 4 ) 对已选定的计划进行评价阶段。 这一阶段的任务就是对已作出的抉择进行评价。 无论是在普通决策理论中，还是在教育决策理论中，对决策过程的分 析虽然各有不同，但都没有脱离西蒙的这几个阶段。这几个阶段成为进行 科学决策所必不可少的。以两蒙关于决策过程的论述为指导，罗宾斯在他 的管理学中将决策制定过程描述为八个步骤：识别问题、确定决策标 准、给标准分配权重、拟定方案、分析方案、选择方案、实施方案、评价 决策效果。这一划分显然更加细致。 还有人提出，决策过程是一个循环过程，其基本步骤有：确认和办公 室问题，对现存情景中的问题进行分析，建立满意决策标准，提出行动计 划，行动计划的实施。这与西蒙仍为一脉相承。 1 2 3 关于教育决策制度的研究 2 0 世纪8 0 年代以来，国外出现了一些操作性很强的学校决策理论。 由此指导的具体实践产生了良好的效果。在澳大利亚、美国等国家兴起并 取得成功的校本管理运动就是典型代表。以美国为例，2 0 世纪8 0 年代中 期之后，学校的行政教务逐渐呈现“自下而上”的态势，即发挥基层管理 人员和教师积极性，与社区及校方高层行政人员共同分享决策，教员工会 与行政人员积极合作、平等互助，共同参与教育教学改革。 而英国的管理体制是董事会领导下的校长负责制。董事会是学校的晟 高决策机构。公立学校董事会是吸收社区、教育局、学生家长和教职工共 同参与学校管理并对学校实施集体和广泛监督的机构。学校的确定办学方 向和学校发展计划，财政预算方案、招聘和任命校长及解聘教师等重大决 策都由董事会讨论并最终决定。 2 国内关于教育决策问题的研究 2 1 国内关于教育决策的论述 庄西真在知识在教育决策中的作用一文中指出，教育决策就是决 策主体以其主观愿望和对客观环境与条件的判断为导向的对未来行为的方 向、目标、原则、方法等所做的分析和选择。教育决策一般具有以下特征： ( 1 ) 主观性与超前性。教育决策属于认识论范畴，是一个主观思维活动的 过程。决策就是根据对自然界和社会的认识，来制定未来的行动计划，并 用以支配人本身及其外部世界。这种见之于客观行动的主观能力是建立在 行动之前的。具有主观性和超前性。初中的结果如果符合主观的理想和意 图，即主观和客观相符，则证明决策是正确的；反之，则证明决策是错误 的。( 2 ) 科学性。教育决策虽然是人的一种主观活动，但也有其自身的规 律性。只要掌握足够可靠的信息，遵照一定的决策程序和运用一定的决策 7 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 方法和技术，就可以使主观判断最大限度地符合客观实际。因此，教育决 策是一门科学。( 3 ) 目的性。任何教育决策都有一定的目的。在做出教育 决策时道德要明确问题所在，问题愈明确，决策也愈准确和有效。( 4 ) 实 践性。教育决策是发展教育的先导，教育决策的目的就是为了教育实践， 也只有通过实践，才可能实现教育决策的目标和意图，而教育决策的技能 和本领是在实践中积累的结果。 2 2 关于教育决策问题的几个重要方面的研究 2 2 1 关于教育决策主体的研究 关于教育决策主体，庄西真在知识在教育决策中的作用中提到： “教育决策主体是教育决策活动中体现主观能动性的决策要素，是决策系 统中特别重要的组成部分。现代社会绝大多数组织中的决策者决不局限为 一个个体，而是按照一定规则组织起来的一个群体。也就是说，决策主体 往往就是一个组织，或者说是一个团体，是由具有一定决策能力的个体之 间的相互关系与相互作用构成的整体。”1 我国学者有对教育主体、管理主体的研究，但关于决策主体问题的专 门研究较少。基于西蒙“管理就是决策”的理论，我们认为管理的主体同 时也是决策的主体。学校管理的主体同时也是学校决策的主体。关于管理 主体的理论也可以借鉴到决策理论中。 在旧的教育理念中，学生一直被认为是教育的客体。随着教育理论的 发展，学生逐渐被作为教育的主体受到重视。正是由于对学生主体性认识 的加强，学生开始作为管理的主体受到重视。 “以往，我们抹煞学生在管理活动中的主体地位，看不到学生的学习、发 展是他自身的学习、发展，无视学生在学习、发展中的主观能动性。一味按 照成人的愿望来管理学生。这种无视学生在管理活动中的主体地位的缺陷 必须克服，只有这样才能有利于学生生动活泼地主动发展，使之成长为社会 生活的积极的能动的主体” 兰军在关于学校管理主体的思考一文中提出：“在学校管理领域， 学校管理主体是指构成学校管理活动，履行学校管理职能，体现学校管理本 质的能动性主导因素。通常由个体、群体和领导者三个基本要素构成。作 为学校管理主体的个人，是指组成学校的一个个成员，每个成员都是相对独 立的能动性实体威为学校的基础。作为管理主体的群体。是指组成学校的全 体教职员工和学生。应指出的是学校管理主体，并非是由一个个处在分离状 态的个人所组成，而是群体，这种群体因其通常要结成包含丰富社会生活内 容的社会关系，而有不同于个体的社会性质。学校管理活动及其相应管理目 标的实现漓不开师生员工群体的共同参与，因而师生员工群体也就成为学 校管理主体构成的一个基本要素。在这个意义上，我们可以将学校管理主体 如实地看作是集体主体，而不是只将某个人( 如个别领导者) 或某些人( 如领 8 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 导班子或作为专职的管理人员) 看作是学校管理主体，把其他人排除在学校 管理主体之外。4 1 2 2 2 关于教育决策过程的研究 厉以宁主编的现代教育原理中，曾提出了科学的决策过程：界定 问题、确定决策目标、拟定供选择用的各种司能方案、方案的评价和选择、 试验实证、执行方案。“” 马超山、温善策在教育决策论中，依据西蒙关于决策过程的理论， 将决策过程分为四个部分：确定教育决策目标、拟订教育决策备选方案、 教育决策方案择优和教育决策方案的实施。” 宗健梅在学校管理中校长决策行为的一般过程中概括了校长决策 行为的一般过程包括的几个方面：确定目标。确定目标是校长决策行为 过程中的关键。他认为决策目标的确定有三种类型：确定型目标、不确定 型目标和风险型目标。在日常管理工作中，能够敏锐地发现目标是确定目 标的基础。对于校长米说，在决策行为中不仅要能够发现问题，而且要能 够准确预钡4 所发现问题前景的高低。这直接反映了校长决策行为能力的高 低。制订方案。制定方案的第一步是寻找理论根据。所谓理论根据包括 两方面内容：一是指一系列教育方针、政策、法规，所制定出来的方案， 在一定程度上要与新的方针政策、规律法规相吻合；二是科学理论，必须 掌握教育统计学和教育经济学的知识。实施方案。确定实旌方案的主要 途径是评估论证，然后进行择优试验。评估以决策目标为依据，科学地研 究和评价方案的可据性( 效度) 、可靠性( 信度) 、可行性。通过评估选择 出最佳方案，在小范围内进行操作性实验。通过实验，从目标、目的、数 据、效果等几个方案对方案进行全方位的箜，再进行评估，最后根据所取 得的结果对方案作最后的论证。 同时，一些理论工作者和实践工作者开始关注我国学校管理的决策过 程中存在的问题，但他们对问题的分析过于简单，对问题的认识趋向于表 面化。对其形成原因及解决方法的研究不够。同时，这些问题的提出过于 零散，缺乏对问题系统化的分析。 我们看到，马超山、温善策在教育决策论中提出决策过程的四个 阶段：确定教育决策目标、拟订教育决策备选方案、教育决策方案择优和 教育决策方案的实施。却忽视了决策过程的一个非常重要的阶段：对决策 方案的实施进行评价。 2 2 3 关于教育决策制度的研究 长期以来，我国主要实行党委领导下校长负责制，这种体制在不同的 历史时期曾发挥过积极作用，但已不适应市场经济和现代化建设的新形势 需要。主要表现在：首先，党政不分，以党代政。党支部领导一p 的校长 负责制的一项内容就是要求大事要由党支部讨论决定，小事校长决策。实 9 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 际上，大事和小事听界限很难区分，即党支部的职责与校长的职责没有做 出严格的界限，致使不少学校的党支部实际上担负着学校全部教育、教学 及行政工作，出现了以党代政的现象。而校长和行政组织的作用却未能得 到充分而有效的发挥。其次，职权与职责不统一。上级党政部门和教育行 政部门对学校工作管得过多，统得过死：校长未被赋予应有的权力，加上 校内党支部与校长职责不清，势必严重影响学校管理决策效能。 针对这一情况，近年来，我国中小学普遍实行了校长负责制。但在实 际运作过程中，一些地方又存在党委监督不力，教职工代表大会未被明确 授权具体参与学校重大事务决策等问题。校长负责制变成了简单的“校长 说了算”。同时，社会组织及学生、家疑无权过问学校管理事务的现象依旧 存在。 同时，我国的中小学校艮在对学校进行管理时，其决策权是非常有限 的。“学校的决策范围极为有限，教育政策是中央制定的，从中央到学校之 间，有一个很长的管理链。校长的权力只是集中在教学管理上。校长是一 个非常困难的职位。中国学校校长权力很小：他们不选择和确定教材；选 择自己的教师；他们不决定教师的工资；他们的经费使用必须由上级教育 主管部门审批。“”1 这样的决策机制使学校的决策者们处于一个十分尴尬 的境地。 ( 四) 研究目的 综上所述，我国学者对教育决策制度进行了一定的研究，但其研究是 零散的，对教育决策制度中存在问题的研究缺乏系统性。同时，我国学者 对于决策问题的研究，还限于引进国外的教育管理理论成果，仅仅是简单 “迁移”，而没有进行“本土化”处理，在某种程度上是脱离教育管理实际 的。这使得所引进的教育管理理论和方法没有能起到令人满意的指导作用 教育管理实践工作者存在着一定程度的“理论用不上”的困惑。正如我国 台湾学者黄国光曾指出，“中国的学者在引介西方社会科学理论的时候，往 往既不了解西方科学理论形成的社会文化背景，又不考虑本土社会的特色， 而是不分青红皂白地将西方的测量工具翻译成中文，在中国社会中检证 西方的社会科学理论，结果是既不了解西方社会科学理论的精髓，又无法 掌握本十社会的特色，更谈不上如何发展出适用于本土社会的社会科学理 论。”要实现国外先进的教育管理理论与中国的实际情况相结合，就必须对 我国中小学教育决策制度中存在的问题进行深入的了解。因此，了解现行 教育决策制度中存在的问题就显得十分必要，这是对决策问题进行深入研 究的基础。因此，本研究致力于对现行教育决策制度中存在的问题的分析， 力图促进先进的教育管理理论与中国的教育管理实践相结合。促使学校管 理中的决策更加科学化、民主化。 本研究的创新之处： 1 0 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 1 研究的方法上：以往的研究多采用思辨方法，本研究采用问卷调查 和访谈了解我国中小学教育决策制度中存在的问题，但不停留在调查上， 而是进一步分析了这些问题存在的原因，并提出了相应的解决对策。试图 使实证调查和理论研究有机结合。在方法上有一定的突破。 2 研究的角度上：与以往研究不同的是，本研究从制度的层面对教育 决策中存在的问题进行研究。以期更好地实现教育决策的民主化与科学化。 二、研究方法 以问卷调查法为主，辅之以访谈法 ( 一) 研究工具 1 白编我国中小学教育决策制度中存在问题的调查问卷。 2 拟订访谈问题：访谈中小学教育决策制度中存在的问题及其解决对策。 ( 二) 被试 l 在吉林省舒兰市的第中学( 高中) 、第十五中学( 高中) 、第七中学( 初 中) 、第十六中学( 初中) 、第六小学、实验小学共发放问卷3 0 0 份，回收 2 8 2 份，剔除不舍格问卷1 4 份，实际获得有效问卷2 6 8 份。具体样本构成： 从学校类别来看小学教师4 7 名、初中教师4 5 名、高中教师5 1 名：从学历 来看专科学历的教师1 7 4 名，本科学历教师9 4 名；从性别看男教师6 4 名， 女教师2 0 4 名。 2 访谈对象： 吉林省舒兰市的l 5 名校长。就教育决策制度中存在的问题及对策向校 长进行访谈。其中包括小学校长7 名，初中校长5 名，高中校长3 名。他 们是：舒兰市第一中学校长( 高中) 、第十五中学校长( 高中) 、舒兰街矿 第九中学校长( 高中) 、第七中学校长( 初中) 、第十六中学校长( 初中) 、 舒兰街矿第六中学校长( 初中) 、第十一中学校长( 初中) 、金马中学校长 ( 初中) 、第一小学校长、第- - + 学校长、第三小学校长、第四小学校长、 第六小学校长、实验小学校长、金马中心小学校长。( 按要求隐去姓名) ( 三) 问卷维度的理论构建 1 教育决策主体 教育决策主体是教育决策活动中体现主观能动性的决策要素，是决策 系统中特别重要的组成部分。在一个知识主导的社会中，个人和少数人所 掌握的知识和信息、所具有的决簏能力很难适应纷繁复杂的社会经济实践 活动。因此，现代中小学的决策者绝不局限于个个体而是按照一定规 则组织起来的一个群体。教师、学生、家长及相关社会人士都应作为决策 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 主体，参与到决策之中。现行的教育决策制度能否保障决策主体都能参与 到决策之中，直接关系到教育决策民主化和科学化的实现。 2 教育决策过程 在现行的教育决策制度下，教育决策过程被简化为了“拍板”。教育的 民主化和科学化都受到了影响。西蒙将决策过程分为四个阶段：( 1 ) 搜集 情报阶段。这一阶段的任务是探查环境寻求要求决策的条件的。不仅要 对外部的情报进行搜集并加以分析，同时也要对内部的有关情报进行搜集 并加以分析，以便为制订年u 选择计划提供依据( 2 ) 拟订计划阶段。以所需 解决的问题为目标，依据第一阶段所搜集到的情报，制订山各种可能的备 择方案。这一阶段的任务是设计、和分析可能采取的行动方案。( 3 ) 选定 计划阶段。根据当时的情况和对未来发展的预测，从各个各择方案中选定 一个。这一阶段的任务就是对备择方案进行抉择。( 4 ) 对已选定的计划进 行评价阶段。这一阶段的任务就是对已作出的抉择进行评价。按照这四个 阶段进行的决策，才有可能真正实现教育决策的民主化和科学化。 3 教育决策方式和沟通形式 要保障教育决策主体的充分参与和科学、民主的决策过程的实现，必 须有开放的教育决策方式和双向的沟通形式。这是教育决策民主化和科学 化得以实现的关键。 4 教职工代表大会的决策权力 无论我们谈及教育决策的主体范围，还是论述教育决策应有怎样的过 程，在制度上解决这些问题都需要相当长的时间。而中华人民共和国教 育法第3 0 条明文规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定， 通过以教师为主体的教职工代表大会等组织，保障教职工参与民主管理和 监督。”目前，最迫切的工作就是利用现行教育决策制度中已经有的组织 形式尽量实现教育决策的民主化和科学化。 ( 四) 初始问卷的编制 在编制问卷之前，通过访谈了解中小学教育决策胄q 度中可能存在的问 题。参考汤林春关于中小学校长决策现状的调查问卷；李淑芬的国民小学 校长权力运用、教师参与决定、学校效能调查问卷。拟出4 0 道题请有关 专家( 2 名) ，研究生( 5 ) 名，对题目的可读性、适宜性进行评议，删除1 0 道语义重复的题目，并对一些题目的表达方式做了修改，整理成3 0 道题的 初始问卷，再依据四个维度，设计了调查问卷。 三、结果与分析 1 2 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 通过对调查问卷结果及访谈结果进行分析，我们发现现行的教育决策 制度中存在决策主体单一化、决策过程简单化、决策方式封闭和沟通形式 单一及教职工代表大会缺乏决策权这四个方面的问题。下面我们将就调查 结果进行分析并探讨这些问题存在的原因。 ( 一) 决策主体单一化 题目结果( ) 学校在决策前，是否召开领导班子会议讨论?是6 5 否3 5 你校是否存在校长不与领导班子成员商量就自行 是7 5 否2 5 决策的情况? 你校领导在决策前是否征求广大教师的意见?是4 7 否5 3 你校是否组织学生参与学校的决策? 是9 否9 l 你校是否组织家长参与学校决策?是1 5 否8 5 你校是否邀请社会人士参与学校决策? 是1 1 否8 9 对涉及方针政策、课程改革和学校建设等重大问是2 6 否7 4 题，是否由学校领导集体研究决策? 学校的决策是否都是在学校领导班子成员充分讨 是3 1 否6 9 论且意见比较一致的基础上做出的? 表l 所谓决策主体单一，是指学校决策权力集中于校长一人。在调查中我 们发现。校趺负责制授予校长以绝对的权威，校长在权力有限的学校内部 拥有广泛的决策权，大到学校的发展规划 ，j 、到对违纪学生的处分。而学校 设立的校务委员会、教职工代表大会以及党组织等民主决策和民主监督机 关则没有发挥其相应的作用。中小学普遍存在校长事无巨细独揽决策权的 现象。校长负责制变成了简单的“校长说了算”。 在进行问卷调查时，虽然有6 5 的教师反映学校在决策前，会召开领 导班子会议讨论，却仅有2 6 的教师认为对涉及方针政策、课程改革和学 校建设等重大问题，是由学校领导集体决策的，6 9 的教师认为学校的决 策并不是在学校领导班子成员充分讨论且意见比较一致的基础上做出的。 这就意味着，学校最终决策是由校长一人做出的。在对教师的访谈中，教 师们也提到，对涉及方针政策、课程改革和学校建设等重大问题，虽然学 校会召开领导班子会议讨论，但会上发言最多的人是校长，对决策有很大 的影响和决断力。即使有浓厚的民主气氛，会议也是以校长为中心的，任 何方案和意见都是校长最后点头。同时，有7 5 的教师认为校长存在不与 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 领导班子成员商量就自行决策的情况。 在对校长进行的访谈中也存在着这问题。多数校长认为，在校长负 责制下，既然决策产生的责任由校氏来承担，那么决策权也应属于校长。 集体讨论也好，向广大教师征求意见也好，都是可有可无的，最后“拍板” 的还是校长自己。 事实上，校长决策权力的过于集中无法保证学校决策的民主化和科学 化，更无法保证决策的有效性。 一方面，从理论上讲，个人决策是无法保证决策的有效性的。 正如西蒙所说，决策者不是绝对的“理性人”( r a t i o n a lm a n ) ，而只是 有限理性的“管理人”( a d m i n i s t r a t i v em a n ) 那种全知全能式的理性人。 在现实中娃根本不存在的。为了帮助个人做出客观决策，他认为，一个组 织通过分工使每个人只需注意较小的范围的事项，有可能达到客观理性。 1 8 一般来说，传统的理性决策逻辑假定：( 1 ) 决策者有明确的目标；( 2 ) 决策者对于可能的行动方案或策略具有充分的知识，即他能毫无遗漏地列 出他可以选择的每一行动方案或策略；( 3 ) 决策者对于每一行动方案的所 有可能结果具有完全的知识：( 4 ) 他具有关于自然状态的完全知识，即知 道有哪些可能的自然状态，每一种自然状态的概率有多大，因此知道每一 可能结果的概率。以这些知识为前提，按照科学的方法进行选择，决策者 的决策是最佳的，即所选择的行动方案能最有效地实现决策者的目的。如 果决策者具有上述4 个方面的知识，并且遵守决策的逻辑原则，那么他的 行动是合理的。而西蒙提出，理性分为主观理性和客观理性。主观理性只 从决策者的目标出发，只要决策者认为能实现他的目标的最佳选择就是合 理的。这种主观理性并不见得在客观上也是合理的。决策不完全是理性的， 它通常是非逻辑的、非一致、非系统的。其主要原因是因为组织及其决策 者的理性是有限的。“任何一个决策者的决策劳动能力有限的，因此一个 决策者所能管理的只是数量有限的教育行为，因此，决策劳动分工的存在 是一种客观现象。学校组织的高层、中层和基层都应该拥有一些决策的权 力。 另一方面，从教育决策的现实情况来看，校长个人决策也是不合理的。 首先，现代教育决策常常是面对教育实践领域新问题的决策，此种决 策显然为经验决策所不能胜任。同时，影响、制约教育决策的因素增多， 而且相互影响和制约的关系更加紧密和深刻，教育决策者不仅要正确认识 学校内部的各种条件和因素，还必须充分认识周围环境的情况，了解并掌握 各种有关信息，这是个人所无法完成的。如果决策权都集中于校长一人手 中，由校长一人进行决策。由于信息量的激增和个人的决策能力有限之问 存在矛盾，“校长说了算”越来越难以保证决策的科学性和民主性，也造成 4 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 了众多的决策失误，无法保证决策的科学性。 其次，现代教育决策具有多目标综合性质。由于现代教育实践的规模 宏大、结构复杂、功能综合、参变量多，使得学校管理目标既非单一又非彼 此独立，而是形成既有主次区分又相互关联制约的立体网络体系这就要求 决策时必须从战术到战略，从微观到宏观，从局部到全局，从管理系统内部到 管理系统外部，从某一方面的价值到整体价值，进行多目标综合的考虑。这也 远非依靠校长一个人所能完成的。 再次，现代教育决策具有快速多变的性质。现代社会生活节奏加快的 结果，不仅使教育决策的内容和形式快速多变，而且使影响、制约教育决策的 外部因素也快速多变。由于这一原因，迫使现代决策的某一决策迅速为某一 新的决策所取代。这不是个人所能掌控得了的。个人信息处理能力是有限 的。在短时间的记忆中，大多数人仅能维持7 条左右的信息。当决策变得 复杂时，个人试图建立简单的模型，这样能使他们将问题减化到可以理解 的程序。3 最后，校长拥有着对学校工作“全面负责”的至高无上的权力，掌管 学校的教学、经济、财力、人事大权，校长权力就会空前膨胀。这种没有 约束没有监督的校长权力带来了严重弊端。这使校长把学校当成自己的私 有财产。容易导致校长利用职权贪污受贿、排斥异己，成为一校之“家长”， “校长制”变成“家长制”。“校长负责制”成为“校艮专权制”。而民主的 核心问题是集体决策问题。民主意味着每个成员都有平等的贡献于决策的 权利。2 ” 学校决策权过分集中于校长一人，其必然结果是：该由校长决策的事没 有做出有效的决策，不该由校长决策的，也不可能做出有效的决策。 导致这种情况出现的一个重要原因就是我国经历了漫长的封建主义社 会，专制和独裁是封建主义的重要特点。在那个时代，“圣旨”决定一切，帝 王拥有至高无上的权力，决策只是皇帝及其官僚的事情，民主是不存在的。在 这样的条件f ，人们自然会形成这样的观念：决策只能由少数有权的人作出， 谁拥有决策的权力谁就有资格决策，谁作出的决策就正确，这种错误的思想 不仅影响到我们的政治生活，也存在于众多教育决策者中。一方面，我们 的校长们在决策时很少想到让教师及学生、家长参与决策；另一方面，有些 群众也缺乏自觉参与决策的观念，认为决策与自己无关，领导怎么说就怎么 干，对错是领导的事。目前，中小学校长们在进行决策时，大体还是通过集体 会议讨论决定，这种集体会议讨论并不等于民主决策。人们仍习惯于按领导 或权威事先定下的基调去组织讨论，会议中大多定议题与程序，任何偏离“主 题”的发言则被视为“题外话”而遭到摒弃，那些与领导意见不一致的，但可 能是具有真知灼见的建议大抵被搁置一旁，只有秉承上级意见的补充意见 才能得到肯定，最后才由领导拍板定案，从而形成决策者意志的自我循环。 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 ( 二) 决策过程简单化 题目结果( ) 学校在决策前，是否召开领导班子会议讨论?是6 5 否3 5 你校是否存在校长不与领导班子成员商量就自行是7 5 否2 5 决策的隋况? 你校领导在决策前是否征求广大教师的意见?是4 7 否5 3 你校是否组织学生参与学校的决策?是9 否9 1 你校是否组织家长参与学校决策? 是1 5 否8 5 你校是否邀请社会人士参与学校决策?是1 1 否8 9 对涉及方针政策、课程改革和学校建设等重大问 是2 6 否7 4 题，是否由学校领导集体研究决策? 学校的决策是否都是在学校领导班子成员充分讨是3 1 否6 9 论且意见比较一致的基础上做出的? 表2 现代决策理论奠基人西蒙认为，决策的质量如何除了与方案的选择 工作有关外，还与选择前的许多工作有关，因此，他提出了一个对决策理 论发展具有划时代意义的观点：块策是一个全过程。西蒙将决策过程分为 四个阶段：( 1 ) 搜集情报阶段。这一阶段的任务是探查环境，寻求要求决 策的条件的。不仅要对外部的情报进行搜集并加以分析，同时也要对内部 的有关情报进行搜集并加以分析，以便为制订和选择计划提供依据( 2 ) 拟 订计划阶段。以所需解决的问题为目标，依据第一阶段所搜集到的情报， 制订出各种可能的备择方案。这一阶段的任务是设计和分析可能采取的行 动方案。( 3 ) 选定计划阶段。根据当时的情况和对未来发展的预测，从各 个各择方案中选定一个。这一阶段的任务就是对备择方案进行抉择。( 4 ) 对已选定的计划进行评价阶段。这一阶段的任务就是对己作出的抉择进行 评价。 然而在目前中小学教育决策中，很少能够依照这四个阶段完成一个科 学的决策。 首先，6 4 的教师反映本校领导在拟订方案前是不会对影响决策的内 外部因素进行充分的了解，7 7 的教师反映该校领导在决策前不去征求相 关专家的意见。相反，6 9 的教师认为本校领导在决策时存在先提山方案， 再去寻找支持方案的依据的情况。4 2 的教师认为学校决策存在仅仅依靠 有利信息拟订、选择方案的情况。一些校长在访谈中也承认，他们在拟订 1 6 我国中小学教育决策制度中存在问题的研究 方案前对内外部因素的了解是不全面的，很多情况都仅仅是主观臆测，并 没有进行真正的调查研究。事实上，学校决策者往往是已经确定了行动方 案，再去进行搜集情报的工作。颠倒了摧个决策的过程。而这种搜集情报 并不是为了制订和选择计划提供依据，而是为执行行动方案寻找依据。这 就使决策者在进行情报收集时，往往关注那些有利于计划执行的信息，而 刻意忽略掉了不利因素。所搜集的情报是不完整的，无法作为制定计划的 依据。决策者常常犯“倾向性过于明显”的错误，需要决策的问题刚刚提出， 就主意已定，早早抛出自己的观点，要求下属去做“命题作文”。搜集情报 变成了为领导人的意见披上“科学”的外衣的过程。 其次，在拟订计划阶段，必须依据所援集到的情报，制订出各种可能 的备选方案。要设计和分析可能采取的行动方案。而现在中小学的教育决 策，只有3 4 的教师认为本校领导会在决策前制订多种可能的各选方案。 不仅依据的情报不完整，而且行动方案单一。往往不认真考虑可能出现的 情况制订各种可能的备选方案，而是凭借其搜集到的有利信息制定唯一的 行动方案。将拟订计划阶段与选定计划阶段合二为一。实际上，这已经不 是简单的合二为一，而是取消了决策相当的重要的程序，使决策过程变得 过于简单。这使得决策方案论证不充分。同时，教师们在接受访谈时指出， 学校通常不会只有在拍板时匆匆忙忙开个座谈会，而且并没有让与会者有 足够的时间对方案做认真的研究，与会者的意见也就只能是意向性的了。 最后，在现行的校长负责制下，