（行政管理专业论文）当前我国行政部门绩效考评存在的问题与对策.pdf

摘要 中国的国家性质决定了我国的行政管理部门是为广大人民群众服务的、不断 发展的国家管理机构。随着经济的不断发展，特别是加入v v l - o 以后，中国面临的 形势是贸易全球化与国际竞争并存、科技发展与经济危机并存、财政赤字与公众 信任并存。在这个重要的经济政治转型期，艰巨的内部条件和外部要求都督促着 我国跨步前进以跟进人类世界发展的步伐。为了提高政府管理水平，绩效评估成 为现代政府管理的前沿课题。 本文从政府绩效评估的基本理念和功能入手，论述了我国行政部门进行绩效 评估工作的现实意义，从绩效考评理论在国内外的产生、发展说起，论述了我国 现阶段绩效考评工作可以借鉴的先进管理方法和经典的考评理论，梳理出我国绩 效评估活动中显现的问题，力求在绩效考评主体的全面性、指标体系的针对性、 法制保障的规定性方面为我国政府部门开展绩效评估工作提供少许的实施意见。 第一部分为绪论，陈述了论文的写作背景、主要内容、主要概念运用、本文 创新之处和不足之处事 第二部分分析了绩效考评理论在西方发达国家的产生与发展，提炼出我国可 以学习和借以利用的经典理论和先进的管理方法。 第三部分通过对我国绩效考评现状的分析引出我国现在绩效管理体系所存在 的、急需解决的问题。 第四部分根据我国实际情况设计绩效管理问题的解决方案。从先期绩效考评 主体的确定到绩效考评过程中的政治保障和法制保障方面提出相关的建议。 第五部分设想构建我国行政部门绩效考评指标体系，并分析指标的设计原则、 设计要求，指标体系的操作方法和流程。 本文主要采用实证分析法、理论分析法、比较分析法、文献分析法等研究方 法，通过借鉴国外的有效措施，有针对性的解决我国行政部门绩效考评过程中存 在的问题，希望通过我国行政部门绩效考评指标体系的构建完善我国行政部门绩 效考评工作，提高政府效能。 关键词：指标体系；绩效考评；考评主体 a b s t 阳c t c m n a sn a t i o n a ln a t u r ed e c i d c si t sa d m i n i s t r a ：t i v e d 印a r h l l e n t s f o rs e r v i c e s a r ef o rt l l em a s s e s ，a n df o rt h ec o n t i i l u o u sd e v e l o p m e mo ft l l er l a t i o r l a l 幽i 1 1 i s 仃a t i o n a st l l ee c o n o m yc o n t i i l u e st 0d e v e l o p ，p a r t i c u l a r l ya j f t e rm ea c c e s s i o nt 0w t o ， c h i n a i ss i t u a t i o ni st l l ec o e 嫡s t e n c eo fg l o b a l i z a t i o na n di i l t e m a t i o n a lc o m p e t i t i o i l ， t e c l l i l o l o g i c a ld e v e l o p m e n t 锄dm ec o e x i s t e n c eo fe c o n o m i c 嘶s i s ，f i s c a ld e f i c i t 锄d p u b l i c 仃u s tc 0 一e x i s t a tt l l i si i l l p o r t a n te c o n o m i c 锄d p o l i t i c a lt 栩l l s i t i o i l ，d i 伍c u l 锣 o fi m e m a lc o r l d i t i o n s 锄de 】( t e n m lr e q u i r e m e m sd e m 觚dc i l i 】【l at 0s t 印f o r w 莉t 0u r g e t l l ec o u m r yf o l l o 、析n gu po nt l l ep a c eo fd e v e l o p i i l e n to fm eh l l l i l 锄、o r l d t oi m p r 0 v e t l l el e v e lo fm 锹l a g 锄e m ，p e r f - o m l a n c ee v a l u a t i o nk i v eb e c o m et l l ef o r e f 如n to f 廿l e m o d e mg o v e m m e mm a n 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啦c t i o ni i ln l e 耐b 衄趾c ea p p r a i s a l 、0 r kw i l li m p r 0 v eg o v e n l 【i l e n te m c i 胁c y k e y w o r d s ： i n d e xs y s t e m ；p e 墒m 觚c ee v a l 诚i o n ；e v a l u 砒i o no f 龇m a i n s y s t e m 锄a l y s i s 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示己糕毽繁魏。i 爹。、 学位审籀擘位釜蒜，馨镳垒学位审请耘( 擘位论文作者，釜名：，燮：笙丝：主 蒋! f ，警趵j 蠢囊。ii j ：0 j 。 、。；i 。j 毒一 芗“j ，、锑7 糍j c 一2 9 声音年彩月? ，啪 枣镪啄蒸，蕊l 彖，蔟奏；泼蕊7 ：，“。憩 鬻ii 黪0 磷寒棼雩堙。絮尹、，雾；! ；哆j 妻嚣蚤鹱 篱关于学位论文著作权使用授权书薹霎 甏舻雾彬甏膨麓施毳。墓蒡；t 妒? 、飞寥 本人经河南大学审核批准授予磺士学位。作为学位论文睁作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保管i 。使甩学位论文韵要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阎a 一瓠 授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目：酶移珂以采取影印，、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授板书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：f 丑勤 学位恻愀槲：豳篁 2 0 ? 年多月，加 2 0 f ，卉月z 日 研究背景 绪论 中国的行政管理部门的性质决定了它是为广大人民群众利益服务、自身不断 完善发展的国家管理机构。随着经济的不断发展，特别是加入、 们以后，中国面 临的形势是贸易全球化与国际竞争并存、科技发展与经济危机并存、财政赤字与 公众信任并存。这些艰巨的内部条件和外部要求都督促着中国跨步前进，以跟进 人类世界发展的步伐。为了提高政府管理水平，绩效评估成为现代政府管理的前 沿课题。 8 0 年代中期以来，以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估作为政府改 革的突破口在西方国家逐渐流行。近年，我国体制改革不断深化，作为行政管理 制度的创新和有效的管理工具，政府绩效评估越来越受到政府和各学者的重视。 中国绩效考评理论研究要求用进步的眼光看待、用发展的方式解决政府管理中的 新问题。与我国国情相适应的行政部门考评体系、政府绩效评估体系和正确的绩 效管理模式是政府在行政管理中解决问题、提出正确对策的需要。 本文从政府绩效评估的基本理念和功能入手，论述了我国政府部门进行绩效 评估工作的现实意义，总结国内外的先进管理方法，借鉴被实践证明的经典理论 和有效的管理方法，梳理总结了我国绩效评估活动中显现的问题，力求在借鉴国 内外经典理论经验的基础上，为我国政府部门开展绩效评估工作提供少许的实施 意见。 研究内容 第一，本文通过研究西方国家实践经验及理论积累，采用理论分析方法，重 点从指标体系构建方面考量解决我国绩效考评问题的途径。在引述国外政府绩效 考评体系研究现状时着重从英国、美国、澳大利亚三国绩效考评源起、发展及现 时情况入手，从“3 e ”评价法、标杆管理法、平衡计分法等经典理论入手，力图 在论述国外考核体系的基础上构建适合自身需要的行政部门绩效考评指标体系。 第二，本文利用理论分析的方法，研究当前我国绩效考评理论发展历程及取 得的经验教训。研究过程中参考国外先进的理论，考评方法涉及民间通用的方法 和专家提出的专业方法，通过分析绩效考评先期的理论保障、考评过程中主体的 控制、考评程序的合法性保障、考评结果的合理利用等几个方面研讨解决我国绩 效考评过程中出现的问题。力图构建符合我国国情的行政部门绩效考评指标体系。 从指标体系角度探讨我国绩效考评理论发展。内容涉及指标体系设计原则及设计 要求、指标构成、指标内容、绩效考评指标体系的操作方法和流程等。 创新之处 第一，本文从国内外行政部门绩效考评经验入手，考量当前我国绩效考评体 系，对国内研究状况及存在的问题进行研究和归纳总结，拟建构起和我国当前实 际状况相适应的行政部门绩效考评指标体系。 第二，本文将解决我国行政部门绩效考评问题的思路分为三方面：考评指标 建立前的理论保障、考评过程中主体的全面化代表化、考评的制度保障。理论保 障涉及国外经典理论和有效的绩效管理方法；过程保障涉及考评主体全面化、考 评程序的合法公正性，考评结果的有效运用；法制保障涉及立法为公、执法为民 原则。对评估主体进行了深层次的挖掘思考，包括上层领导评估，内部人事参与， 相关部门意见，专家评估和民间组织评估主体。 2 第三，本文在研究方法上综合利用系统分析方法、理论分析方法、比较分析 方法、历史经验分析法等多种研究方法，综合考量我国行政部门绩效考评存在的 问题，提出了我国针对行政部门绩效考评的指标模型，希望能为行政部门绩效考 评提供参考。 相关概念 绩效与绩效考评 随着各行业对绩效问题的重视，关于绩效概念问题的讨论我们在日常生活中 经常会遇到。要对管理部门管理效果进行考查探讨适合的管理对策，对绩效内涵 的理解和界定是首先要面对的问题。现实生活中我们有时把绩效当成是一个问题 的结果，有时把绩效当成是考察我们工作效率、标的项目完成所产生的效益，有 时把绩效看成是单位个人对待实际工作的态度、工作中人际关系的改善、工作网 络的加强等等。英国学者柏拉丁( b e m a r d i n ，1 9 9 5 ) 等人将绩效定义为“在特定时 间内，由特定的工作职能或活动产生的产出记录，工作绩效的总和相当于关键和 必要工作职能中绩效的总和或平均值。美国学者卡恩( 1 a n e ，1 9 9 6 ) 指出，绩 t 效是“一个人留下的东西，这种东西与目的相对独立存在。他们主要是从绩效 结果角度考虑绩效的概念问题。概念中出现的表示结果的绩效相关语处处可见如： 产出记录，绩效的总和，职责，责任任务及事物，平均值，关键成功因素，关键 结果领域，生产目的，生产量等。在设计绩效概念时，我们应该注意区分不同的 绩效结果界定，不同的结果用来表示不同类型或水平的工作要求。 总而言之，绩效就是一切我们工作想要的优良结果。在不同的环境中绩效问 题会有不同的解释。面对绩效的结果表示，当与结果有关的其它因素对结果的影 响保持相对不变，改变其中的特定因素能促进产生更有利的绩效结果时，控制这 些相关因素就等于同时控制了工作的绩效。所以绩效最早被用于投资项目的管理 啄u 芸：政府绩效评价目标模式研究 j 2 0 0 5 年第9 期 3 方面，通过对投资项目的管理达到更优良的绩效效果。这一理念后来被广泛服务 于企业管理中。 对绩效问题进行考评是一项系统性的评价工作，在资源管理方面这种评价的 过程和结果将对工作产生重要影响。绩效考评工作本身不是目的，而是必要的手 段，通过建立科学、适用的绩效考评体系的方式提高管理水平是现代管理发展的 需要。绩效考评是组织衡量内部人员工作态度的标准，也是一种有效的牵引机制， 它通过对比、奖惩，告诉人员组织需要什么样的行为，需要什么样的人员，需要 什么样的态度，哪些行为值得鼓励，哪些行为应当禁止。并且通过考评结果的展 示和反馈指出目标期望和内部人员实际反映出来的现实情况的差距，从而为组织 发展指明方向。促进员工通过学习提高自己以符合部门的要求。 绩效考评是管理者通过系统的方法、原理对考评对象的工作行为和工作效果 进行考核，是对下一步工作如何更有效的顺利进行构成预见性的必不可少的前提。 所以，对一项工作在既定时间内完成的成效进行评估，并且利用评估结果对下一 步计划产生影响就是绩效考评。绩效考评的目的是在对上一步工作进行总结的基 础上改善现有工作行为，优化现有工作状态、途径以更好完成项目目标，最终达 到优化管理的目的。 指标与指标体系 指标是一个抽象的概念，有时也被称为目标。笼统上可以说指标是指在营运 管理的过程中，管理者根据事实情况对管理对象所设定的一些经营任务。指标是 能集中反映计划目标数量现象在某个方面的总体概括和具体的表现数值或者是对 具体统计对象在某方面的概括和数值表现。指标的设定包括指标名称、相对数值 和指标相对单位。可以划分为两部分：指标名称、指标数值。指标名称是对研究 对象的概念，也是对研究对象进行质的规定。指标数值则是研究对象具体的量的 概念反应。指标的内容意义和指标的计算方法等要根据目标对象客观的发展规律 和当时特定的研究目的来进行确定。可以根据实际情况的变化变动指标内容但必 须同相应的社会、经济范畴的涵义相一致，并使其具体化。 4 指标的分类，从内容上讲指标可分为在具体行动之前制定的计划指标和工作 结果产生后的后续统计指标两类。计划指标是计划任务的具体表现，统计指标则 是社会经济现象实际情况的反映。作为管理的重要工具这两类指标具有密切的联 系，其计算方法和依据条件必须保持相互一致。一般情况下统计指标的数量往往 比计划指标多一些。这是因为统计工作要在计划前提供相应的资料，在计划进行 过程中还要分析预定工作完成或未完成的原因，工作完成后还要为未来的管理和 研究提供可以参考的资料。 指标的形式按其所反映情况可以有三种表现：绝对数值表现、相对数值表现、 平均数值表现。绝对数值往往是产量、总量等数据，如一定时间的总产值、一个 工作时间的收益量等；相对数值指标是相对于与其相关的因素、行业产生的比重型 指标，如售出产品占生产总额的比重、楼盘入住量占售出总量的比重等；平均数值 指标是相对于总完成量单位时间内完成的数值，如销售员人均月销售量等。 指标体系是由若干个表现主要特征的指标综合构成的反映对象本质的一系列 指标总和。这些指标一般是系统的，彼此间具有紧密联系，能够从整体上反映对 象，他们的集合也能评价目标的整体。指标体系的设计过程务必做到：指标定义 科学合理、反映问题具体明确、实际量化方便可比性、真实可靠反映实际情况。 建立科学合理的指标体系是工作顺利进行的关键需要由有关部门组成专门的指标 设计小组经过具体真实的过程制作、修订、完善。 指标体系的类型 指标体系的类型一般有以下几种： 第一、观察对象性质界定的绩效考评指标体系 性质特征型的绩效考评指标体系是将被考评者的性质作为主要考评对象的考 评体系。此类指标首先应从大的方面对考评对象进行考察比如：服务性还是收益 性，短期显效性还是长期显效型，普遍适用性还是针对适用性。 5 性质特征的指标体系主要考察：性质特征、收益偏好、效果显现能力、针对 判断表达能力、综合适用能力、逻辑分析问题能力、组织调研管理分配能力、创 新见解能力、专业操作能力、实际应变能力、思想进取水平等等。 第二、行动过程的绩效考评指标体系 依据行动过程进行指标考评主要考订的是指标体系应用于实际工作的过程中 时所反映出的适用性和发展性。对行动过程进行监督是考核指标制定时的重要指 向。对行动过程进行考核主要是考察过程的严密程度，法制监督和政治配合程度， 实施过程中大众的参与程度，过程的实效性等等。 第三、对工作实施结果进行考核的绩效考评指标体系 对工作结果进行考核类型的指标体系主要注重的是考核工作的效率。无论组 织整体还是组织成员个人，他们的工作绩效总是表现为某种实际的产出结果，这 些结果通常表现为物质性的实物产品，或者精神性的非实物成果，这些都是可以 采用一定的生产技术的、经济的指标，进行衡量和评定的。通过考评工作实施结 果考量工作效率是这类指标体系制定的目的。 行政部门绩效考评必要性 行政部门绩效考评是指行政部门对其在社会公共管理活动中的结果、效能、 效益进行考评管理以期达到预定目标的行为。行政部门作为公共服务部门，在为 社会提供公共服务的过程中优良的绩效既能够体现行政部门的实力，体现国家为 人民服务的本质，同时，好的绩效也是行政部门实力的体现，通过绩效考评发现 不足及时改良也是行政机关自身发展的需要。 我国是社会主义国家，政府是人民的政府，政府的工作从本质上说是为人民 服务的。作为管理者，行政部门与被管理者之间是需要恰当的途径进行沟通的， 通过绩效的管理可以使人民的诉求有效的为管理者知晓，与此同时管理者的活动 也很好为人民所了解。可见，绩效考评还可以为管理者和被管理事物之间建立起 一个正式的沟通的桥梁，促进相互的理解和协作。有利于工作更快更好的完成。 6 胡锦涛同志在党的十六届三中全会上的讲话曾经指出：“要教育干部树立正 确的政绩观，包括正确看待政绩、科学衡量政绩。胡锦涛同志的这要求对于 我国目前的行政管理服务具有很强的现实针对性。目前我国政府正力图构建“服 务型政府”、“为人民服务的政府”。中国加入仃- o 后，淡化政府治理、强调 规则和契约已成为政府政治体制改革的基本方向。因此监督政府、评价政府绩效 在现实情况下就显得尤为重要。所谓“服务型政府就是以人为本为服务理念、 依法行政为服务准则、顾客需求为导向的服务模式、通过绩效评价为服务考核、 通过过错追究为服务责任的政府，我国政府自我定位要求进行必要的绩效考核。 l 国内外绩效考评理论与实践综述： l i l 国外绩效考评理论的产生与发展 政府绩效成为公共管理关注的焦点源于2 0 世纪7 0 年代，西方发达国家为解 决经济停滞、管理危机、财政危机和公众对政府的满意度下降等问题，掀起了重 塑政府的改革运动。在这种“以企业家精神改革政府 的运动中，绩效评估与管 理这个普遍应用于企业管理中的理念被引入政府管理，要求政府注重绩效，提高 政府工作人员的服务意识、服务能力和服务质量，重塑政府和社会的关系。政府 绩效评估与管理在这场政府改革运动中受到广泛的关注。 学术界对于政府绩效评估与管理的研究大约是从第二次世界大战开始的，其 发端的标志是美国学者克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙的市政工作衡量：行政管理 评估标准的调查一书。随后，绩效评估活动开始在全球蔓延。比较大规模的公 共部门绩效评估始于2 0 世纪7 0 年代初期，出现在美国。1 9 7 3 年，美国尼克松政 府颁布了“联邦政府生产率测定方案 ，力图使政府绩效评估与管理系统化、规 模化、经常化。 o 十七大报告胡锦涛同志的讲话 o 尼古拉斯亨利：公共行政与公共事务， m 华夏出版社2 0 0 2 年版 7 在国外专家看来，政府绩效是可以和政府、国家的公共生产力、国家生产力、 公告部门的业绩、政府的组织作为相联系在一起的。是政府在行使其职能，进行 社会管理时体现出来的效果、业绩等管理能力。由此，就产生了政府部门的绩效 评估活动。 1 1 1 国外政府绩效考评体系研究现状 人类历史发展的实践证明，政府管理的效率效果对社会发展的影响是十分巨 大的，世界各国政府部门普遍对政府绩效管理投入了越来越多的关注和重视，各 国对政府行政部门绩效考评研究的投入也不同程度的日益加大。由于国家财政对 政府行政部门绩效考评研究的支持多以设立指标体系的形式进行，因此对行政部 门绩效考评方法的研究也就成为政府管理中的一项重要的工作。 科学的进行政府行政部门绩效考评，是指科技管理部门必须遵循一定的原则、 程序和标准，运用科学、规范的方法，对行政部门支持的项目进行综合评价考核。 科学绩效考评是政府部门安排新项目、调整政府财政资金投入方向、确保财政资 金使用效果的有效应用手段，是对政府加强支出管理，推动绩效考评工作研究进 步的有力的措施。 从2 0 世纪中期开始，一些西方国家率先将行政部门绩效考评逐步应用于管理。 通过多年理论和实践的发展研究，主要的西方发达国家对考评的项目已经建立了 较为完善的绩效考评制度。 第一、英国政府行政考评探索及经验 在西方行政改革运动中，英国政府的绩效评估工作可谓是十分抢眼。英国政府 的绩效工作将建立一个评估性国家作为其目标和方向，这一目标和方向贯穿于英 国政府行政改革的全过程并且取得了十分重大的成就。英国地方政府绩效评估理 论的发展可以分为两个阶段：一个是效率优先阶段，一个是质量优先阶段。效率 优先阶段主要是在撤切尔夫人执政阶段，英国政府面临严重的财政危机、管理危 机和信任危机。当时理论界又出现了新右派体系，该体系相信市场的力量，要求 市场的主导地位，认为利用企业家的管理方式才是政府解决危机进行改革的捷径。 8 为此，英国政府把经济效益作为政府部门绩效评估的主要方面广为推广。以质量 优先作为政府行政管理考核的主要方面是在2 0 世纪8 0 年代末。英国政府改革开 始侧重于政府服务质量的提升：评估过程逐渐公开透明话，评估主体从社会组织 扩展到了社会公众，评估的价值标准也随着改革的深入变得多元化。 对于绩效管理的概念，英国学者进行了深入的分析，布雷德拉普是其中过程 产生概念的代表人物。他认为，计划、改进和考察是绩效管理的三个过程。在这 个过程中他深入分析了制定组织的愿景和战略以及定义活动，从过程论的角度分 析绩效改进包括商业过程再造、持续性过程改进、标准化和全面质量管理活动。 其核心在于通过组织结构、技术、经营体系和程序等手段确定组织战略并加以实 施。英国学者尤金麦克纳与尼克比奇在人力资源管理一书中指出：评估性评 估是将着眼点放在对被评估者做出判断上。他先对被评估对象一段时间的绩效表 现进行历史性的回顾与分析，而后通过将之与某些预先确定的目标或职位说明书 上罗列的操作性条款进行比较后再做出判断。这种类型的评估往往与外部奖惩的 分配联系在一起。 1 9 8 3 年英国国家审计法颁布，将政府绩效评估定义为：“检查某一组织 为履行其职能而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果情况。旧主要是检查公共 资金使用情况的方式和效果。对经济性的审计主要是关注在保证质量的前提下降 低资源消耗量，最大程度降到政府支出水平；对效率的审计则是考量产出与投入 的关系，以一定的投入产生最大的产出或者一定的产出给以最少的投入。保证资 金支出的有效性。对效益状况的审计，则是资金支出后实际效果和预期效果的比 较，以保证达到最理想的效果。 英国经济和国际地位迅速发展的事实证明了：英国政府一系列积极的改革措 施、独立专业的评估机构、合理而全面的考核标准、规范严谨的考核程序、层次 分明的考核等级制度、明确鲜明的考核结果对于我国来说，都有很大的参考和借 鉴价值。 o 美 詹姆斯威尔逊美国官僚政治 m 。 美 戴维奥斯本，特德盖布勒政府再造的五项战略 m 北京：北京人民大学出版社2 0 0 8 年版 9 第二、美国政府行政考评探索及经验 美国是由民间机构率先提倡起政府绩效考评活动的。1 9 0 6 年，纽约市政研究 院首次把以效率为核心的绩效评估技术应用于纽约市政府部门的绩效评估实践， 成为美国政府绩效评估的最早尝试。紧接着，2 0 世纪6 0 年代末期兴起的新公共 行政学派、2 0 世纪7 0 年代兴起的新公共管理主义都推动了美国行政管理工作的 发展：各级政府引入私营部门的竞争机制和管理手段、强调“顾客 至上、关注 公共服务的质量和有效性、放松管制、强化结果责任。美国政府由此不断致力于 理论的研究和实践的应用。 美国“国家绩效管理小组 在美国公共服务：绩效评估的最佳实践中指 出，绩效评估是“测量达到既定目标的情况一包括将资源转换为公共物品及服务 的效率、产出的质量( 他们向顾客提供服务的质量和顾客的满意度) 、结果( 行 为的实践效果与其预期目标比较) ，及其在达成计划目标的过程中政府运作的效 率的一个过程 。这个概念将绩效评估的目的界定为：为政府提供适用的责任机 制，该责任机制以产生优良的结果为基础。该过程涉及总体战略规划、相关指标 选择、绩效评估规则与评估系统。从过程上说，包括了目标的设定、完成、评估。 根据管理的效率、结果、效益、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，代表 了一个组织整合各种资源以接近目标的行为和程度。 1 9 9 3 年，美国政府颁布政府绩效与结果法案指出，进行政府绩效评估的 目的就是为了在提高政府效率和行政部门管理能力的同时提高公共服务的质量， 建立和发展公共责任机制，提高社会公众的满意程度，改善社会公众对政府公共 部门的信任。国家绩效评论把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而 不仅仅是对过程负责。对结果负责可以更好的发挥公务员的积极性和主动性，以 防止他们只是遵从规则而忽略结果。 1 9 9 7 年，美国地方政府绩效评估简要指南一书首次提出政府绩效评估的 生产力、效果、质量和及时性等四大主题标准。与此同时，美国审计署将政府绩 。王建民：“美国地方政府绩效考评：实践与经验” o 母天学对美国政府绩效考评活动的考察 m 行政出版社2 0 0 8 年版 1 0 效审计定义为：“客观系统的检查证据，以实现政府组织、项目、活动和功能进 行独立评估的目标，从而增强公共责任心，为实施监督和采取纠正措施的有关各 方决策提供信息。政府绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目评估。由此， 新一轮的绩效理论探讨开展起来。 美国政府在行政管理工作中取得的经验如：绩效评估的基本理念、制度建设 和技术等方面取得的一系列成就、绩效评估理念的升华、绩效评估制度的健全、 绩效评估体系的层级化都是值得我国政府学习和借鉴的。 第三、澳大利亚政府绩效考评理论 澳大利亚地方政府绩效评估工作开始于2 0 世纪7 0 年代末。由成立澳大利亚 政府皇家调查委员会以负责全面检查公共部门绩效开始。1 9 7 4 年澳大利亚政府皇 家调查委员会成立，提出要改革公共服务部门，让更多公众参与公共服务；消除 等级制度、下放权力。1 9 9 3 年，为促进公共部门绩效透明度，澳大利亚总理在一 次部门会议上提出对澳大利亚政府公共服务进行评议的建议，并于1 9 9 4 年成立政 府服务评审筹划指导委员会专门负责政府服务绩效的评审工作。该委员会在借鉴 英美两国绩效评估的基础上，构建了一套澳大利亚政府服务绩效评估指标。随之 出现联邦行政评论，公众开始对澳大利亚政府公共服务进行评估。到1 9 9 5 年，澳 大利亚政府部门绩效评估在澳大利亚政府联合会的赞助下，正式全面开展起来。 澳大利亚审计署认为：政府绩效审计是通过检查和评估资源使用、信用系统、风 险管理、提供产品和服务、遵守法规和职业道德、监督控制和报告系统以及营运 考核，来衡量公共部门管理的经济性、效率性和效益性。 澳洲的绩效评估，对我国行政部门绩效考评在实践中遇到的系列问题，特别 是当前制度所普遍存在的一些难点问题有很重要的启示。比如：明确合理的政府 采购绩效总体目标、明确自主的考评主体、科学规范的绩源等等。在监督主体、 运行程序、考评方法方面也为我国做出了榜样。 o 美 马克霍哲公共部门业绩评估与改善 j 张梦中译，中国行政管理，2 0 0 0 年3 1 1 1 1 2国外学术界政府绩效考评的理论著作 在西方，英国是世界上比较早推行社会服务承诺制的国家。1 9 9 1 年在梅杰任 英国国家首相的情况下，英国发起在全国推行社会服务承诺制的公民宪章运动。 1 9 9 2 年，法国继而效仿，颁布“公共服务宪章。同年比利时也发动公共服务宪 章运动。1 9 9 3 年，美国戈尔报告提出了“顾客至上”的公共服务理念。美国当任 总统克林顿签署了设立顾客服务标准的1 2 8 6 号文件，以行政命令的形式要求 联邦政府部门制定顾客服务标准。 克伦拉斯郝伯特，西蒙合作出版的市政活动的评价，对行政效率改进和 考评提出了非常有益的建议；戴维奥斯本和特德盖布勒合著的改革政府一 书中，以“业绩测量的力量”为题，阐明了绩效考评对提高政府绩效的重要作用； 圆美国的阿里哈拉契米主编的政府业绩与质量- 问题与经验，提供了美国、 荷兰、英国、加拿大等国不同政府层级，从中央、省到地方市镇等不同政府职能 业绩与质量测评的理论思考、实践经验和解决问题的途径；剀瑟琳、纽科默等主 编的迎接业绩导向型政府的挑战，对美国联邦政府、州政府和其他公共部门 实施业绩测量的理念、方法与实施结果进行了探索、分析和介绍。 1 2 我国政府绩效考评研究现状 我国政府的绩效考评是从2 0 世纪8 0 年代末开始的，绩效考评理论研究则开 始于9 0 年代初。研究内容最初集中于绩效考评的价值取向、绩效考评的效率上。 为了提高政府服务质量，改善人民福利，当然还有国外各国政府改革实践的影响， 中国政府于9 0 年代初开始关注地方政府绩效评估与管理。吸收国内外先进的管理 理论推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理。不断创新管理理论和管理 机制，在政府绩效评估与管理方面进行了有益的探索，创设了形式多样的政府绩 效评估与管理制度与方式，取得了一定的成效。我国政府绩效考评从无到有，从 。王建民：“美国地方政府绩效考评：实践与经验” 。陈振明主编：公共管理学：一种不同于传统行政学的研究途径 1 2 凭经验办事的主观评判到客观体系的初步建立，从领导者自上而下到评估中的公 民参与为建立适应社会主义性质的有中国特色的绩效考评制度作出了一定的贡 献。 1 2 1 国内专家学者对政府绩效的研究 国内专家学者对政府绩效的研究一般较理性的将政府绩效分别从政治、经济、 社会、文化等方面考虑。政治绩效体现政府的政治能力以及产生的政治产品和生 产力，这是在政府政策的产生和贯彻过程中产生的；经济方面的绩效主要是指政 府部门在经济政策的贯彻执行中的指导作用。社会的稳定与发展、社会保障与福 利的实行、贫困人口的比例、社会的公平与正义构成了政府绩效的社会效应。文 化效应则是指社会优良文化的继承与发扬，大众文化的疏导与培养，精英文化的 导向作用等。 近年来，随着我国社会主义市场经济体制逐步完善及政府改革的不断深入， 政府绩效考评作为一种有用的管理工具也已经走上了理论的舞台。在理论研究方 面，我国起步较晚。很多学者聚焦于政府绩效考评的价值取向，对考评主体、考 评方法、考评机制、考评结果的使用进行了研究论述。对政府绩效考评的价值取 向的研究学者主要有马宝成、彭国甫、李静芳等。马宝成在试论政府绩效评估 的价值取向一文中认为，价值取向是地方政府绩效评估之魂。对考评主体进行 研究的有卓越、徐绍刚、杨忠、何军等。卓越在公共部门绩效评估的主体建构 一文中认为，应该构建一个多元结构的评估主体。还有学者对绩效评估的指标体 系进行研究探讨，如胡继妹、倪星、李晓庆等。 针对政府行政费用不断增长、办事效率低，事业单位和国有公共企业，尤其 是具有行业垄断性的公共企业缺乏竞争，服务成本高、服务质量差，群众反映比 较热烈等问题，1 9 9 4 年6 月，我国山东省烟台市政府借鉴英国公民宪章运动率先 在建委系统实施社会服务承诺制。到2 0 0 5 年2 月1 日，烟台市行政审批中心推出 1 3 推行i s 0 9 0 0 1 质量管理体系认证工作实施方案。将政府作为“服务提供者 ， 社会公众作为“顾客，通过质量体系管理，确保为社会公众提供的是规范、稳 定质量的政府服务。1 9 9 5 年5 月，国务院纠正行业不正之风办公室和国家建设部 联合决定，在全国推广烟台经验。继而，中宣部、电力部、建设部、铁道部、邮 电部等八大部委举行座谈会，推广烟台经验。随后，上海、北京、济南、杭州、 长沙、天津、株洲等城市，城建、公交、燃气、民航、银行、饮食、旅游等众多 部门加入。 1 2 2 理论研究方面突出的成果 我国绩效考评理论研究方面的突出成果是将政府绩效评估方式分为：社会服 务承诺制、党政领导干部经济责任审计、目标责任制考核、公民评议政府和党政 领导干部综合考核评价五种典型的政府绩效评估和管理方式。 社会服务承诺制目的是保障公共服务的民主化、公开化、实效化。一般的做 法是政府将公共服务的内容、标准、程序和责任等公之于众，由公众进行监督以 达到提高政府服务水平、满足公众需要的目的。主要包括四项内容：承诺政府提 供的服务内容、承诺政府服务程序和标准、承诺服务时限、承诺违背需承担责任。 社会服务承诺制将自我约束和社会监督相结合，它在促进政府树立“顾客至上 的服务理念、改善政府的服务质量和提高政府的威信和信用水平等方面起到了极 大的推动作用。 党政领导干部经济责任审计是对领导干部任职期间所在部门、单位财政收支 真实性、合法性和效益性，以及有关的经济活动中应当负有的责任进行审计。主 要包括：部门贯彻国家法规政策的情况、地方财政收支管理情况、财务工作目标 完成情况、领导干部遵纪守法情况的审计。通过设定经济指标、查证财务资料、 跟踪领导干部对于重大经济事项决策、所在单位遵守国家有关财经纪法规情况的 考核客观公正的评价领导干部任期经济责任和工作业绩。 o 范柏乃政府绩效评估与管理 1 4 政府机关目标责任制考核是将目标管理作为政府机关内部管理的方式。随着 管理体制的完善和发展目标管理的思路延伸到了各个方面、各个政府层级、政府 部门和政府工作的诸多领域。目标管理的考核办法一般包括：部门内部自查评估、 机关带头集中考评、主要领导评鉴、社会评议等。为增强目标管理的科学性和可 操作性需要科学的设定目标、过程中加强目标监控、评估结果时遵从公正原则。 人民满意机关评选活动是基于人民对机关的满意度进行的。中共十六大报告 指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛的动员和组织人民群 众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本 利益。 这要求政府办事向人民满意原则考虑。人民满意原则体现了人民当家作 主的社会主义民主政治本质，对加强政府和人民群众的联系，增强政府服务意识， 改善政府服务质量，提高政府办事效率树立政府良好形象具有重要的作用。 党政领导干部综合考核评价办法是中组部的重要研究课题。是基于我国大力 提倡科学发展观的基础上提出的以人为本的有效做法。全面落实科学发展观，关 键在于各级领导干部自觉的树立正确的政绩观。按照科学发展观的要求明确考核 标准、严格考察对象的提名程序，发挥民主推荐的作用。其考核办法包括：民主 推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话、综合评价。圆 理论研究做出的贡献是需要肯定的，但是在实际的运用过程中却面临着一系 列的现实问题。如：考评体系是否科学，权重设计是否和部门要求一致，配套的法制 环境和相应的政治制度是否健全，操作流程是否规范等等。 o 十六大报告全文 。吴建南：“政府绩效