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试析美国成人教育的分权制管理 成人教育学专业 研究生李涛指导教师顾美玲 摘要 知识经济时代背景，终身教育理念的深入发展以及学习型社会的构建需 求，为成人教育的发展提供了良好的发展机遇，也提出了更高的发展要求。在 当前我国社会主义市场经济体制的大氛围下，在我国教育管理体制分权化发展 的大背景下，如何实现成人教育协调、有效的管理，就成为我国成人教育管理 体制改革中的重点和难点。 著名比较教育家康德尔有言：“外国教育制度的研究，意味着对自己教育 思想的一次检讨和挑战，因而也是对本国教育制度的背景和基础的一次比较清 楚的分析。”本研究就是基于这一耳的，希望通过对美国成人教育分权制管理 的认识、分析的基础上，对我国成人教育管理体制改革提供有益的借鉴。 论文共有五大部分： 、 第一部分介绍美国教育分权制管理的背景。其内容包括了美国教育分权管 理体制以宪法形式的确立和分权管理体制的两大成因。 第二部分阐述的是美国成人教育分权制管理的概况。首先是对美国教育管 理组织中联邦、州和地方三级管理组织作一个简单的了解。在此基础上总结得 出美国成人教育分权制管理中涉及了三个方面：州和地方对成人教育的管理、 联邦对成人教育的宏观调控、非官方对成人教育的协调管理。三个方面相互协 调，形成了美国成人教育的有效管理。 第三部分是针对联邦参与美国成人教育管理的有益经验而分章另述。不同 时期联邦对成人教育的不同态度对美国成人教育的发展产生了直接的影响。联 邦以立法和拨款的形式有效地参与了对美国成人教育的调控，为美国成人教育 的发展提供了保障和支持。 第四部分是希望从实践上升到理论，借助现代教育分权理论新自由主 义和新公共管理理论加深对美国成人教育分权制管理的认识。 最后一部分则是在借鉴美国成人教育管理的有益经验基础上，对我国成人 教育管理体制改革提出了加强中央宏观调控、地方统筹管理和社会参与管理三 个方面的对策建议。 关键词：美国，成人教育，分权制管理，启示 o nt h ed e c e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i o n o f a m e r i c a na d u l te d u c a t i o n p o s t g r a d u a t e ：l it a o i n s t r u c t o r ：p ，d g um e i l i n g a b s t r a c t a tt h et i m eo fk n o w l e d g ee c o n o m y , t h ed e v e l o p m e n to nt h ei d e ao fl i f e l o n g e d u c a t i o n ，a n dt h en e e do fb u i l d i n gt h el e a r n i n gs o c i e t yh a v ep r o v i d e df i n e d e v e l o p m e n to p p o m m i t yt ot h ea d u l te d u c a t i u n ，a n da l s oh a v eb r o u g h tf o r w a r d h i g h e rd e s i r ef o r i t sd e v e l o p m e n t a tt h eb a c k g r o u n do fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , i t i st h ep r i o r i t ya n dd i f f i c u l t yt oh a r m o n i z ea n dm a n a g ea d u l te d u c a t i o na tt h e s t r u c t u r a lr e f o r mo fa d u l te d u c a t i o na d m i n i s 订a f i o ni no u rc o u n t r y t h ef a m o u se d u c a t i o n a l i s tk a n d e l h a ds a i d ： t h er e s e a r c ho i l f o r e i g n e d u c a t i o n a ls c h e m e ，j u s ta sas e l f - c r i t i c i s ma n dc h a l l e n g et o y o u re d u c a t i o n a l t h o u g h t ，a n da l s oa sac l e a ra n a l y s i so nt h eb a c k g r o u n da n db a s i st oh o m e l a n d e d u c a t i o n a ls c h e m e f o rt h i sr e a s o r ，t h i st h e s i sh o p e st op r o v i d es a l u t a r yl e s s o n st o t h es t r u c t u r a lr e f o r mo fe d u c a t i o na d m i n i s t r a t i o ni no u rc o u n t r yb yt h ec o g n i t i o no f t h ew a yi n a m e d c a t h et h e s i sc o n t a i n sf i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r ti st oi n t r o d u c et h eb a c k g r o u n do fd e c e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i o ni n a m e r i c a i ti n c l u d e s ：t h ee s t a b l i s h m e n to fd e c e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i o no fa m e r i c a n h i e d u c a t i o na n dt h et w o a s o n s 1 ks e c o n dp a r ti sa b o u tt h eg 吼e r a ls i t u a t i o no fd e c e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i o n o fa m e r i c a na d u l te d u c a t i o n a m e r i c a ne d u c a t i o na d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nh a i n c l u d e df e d e r a t i o n 、s t a t ea n dl o c a l t h e r ea r et h e r ep a r t si nd e c e n t r a l i z e d a d m i n i s t r a t i o no fa m e r i c a na d u l te d u c a t i o n ：a d m i n i s t r a t i o no ft h es t a t ea n dl o c a lt o a d u re d u c a t i o n ，t h ef e d e r a t i o n sm a c r o - c o n t r o l ，a n dt h eu n o f f i c i a lc o o r d i n a t i o n 1 1 把t h i r dp a r t s p e c i a l l y i n t r o d u c e sf e d e r a t i o n 。sm a c r o - c o n t r o lo na d u l t e d u c a t i o n f e d e r a t i o n sd i f f e r e n ta t t i t u d et oa d u l te d u c a t i o nh a sp r o d u c e dd i r e c t e f f e c tt oa m e r i c a na d u l te d u c a t i o n f e d e r a t i o nh a se f f e c t e da d u l te d u c a t i o nb yt h e w a yo fl e g i s l a t i o na n df u n d s , a n dp r o v i d e dt h eg u a r a n t e ea n ds u p p o r tf o rt h e d e v e l o p m e n to fa d u l te d u c a t i o n m h o p ei nt h e f o r t h p a r t i st od e 印吼t h et h e o r e t i c a lc o g n i t i o n 蚀 d e c e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i o no fa m e r i c a na d u l te d u c a t i o no nt h eb a s i so ft h e t h e o r i e so fm o d e me d u c a t i o nd e c e n t r a l i z a t i o n ：t h en e wl i b c r a l i s ma n dn e wp u b l i c m a n a g e m e n tt h e o r y o nb a s i so ft h er e l a t i v ee n l i g h t e m e n ta td e c e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i o no f a m e r i c a na d u re d u c a t i o n , t h ef i n a lc h a p t e rh a sb m u g h tf o r w a r dt h e r ei d e a st o s t r u c t u r er e f o r mo fa d u re d u c a t i o ni no u rc o u n t r y ：c e n t r a lg o v e r n m e n ts h o u l d r e i n f o r c em a c r o - c o n t r o lo na d u l te d u c a t i o n , l o c a lg o v e r n m e n tm a k ea no v c r a l l m a n a g e m e n t ，a n ds o c i e t ya l s og o u l dp a r t i c i p a t ei nt h em a n a g e m e n to fa d u l t e d u c a t i o n k e yw o r d s ： a m e r i c a n ，a d u l te d u c a t i o n , d e c e n t x a l i z e da d m i n i s t r a t i o n , e n l i g h t e n m e n t i v 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本入在导师塑墓垒的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位 论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 司貅廷。 铉竣纷 论文作者签名 0 7 年6 月1 0 日 导论 ( 一) 问题的提出 1 研究缘起 随着我国社会经济体制改革的不断深入，经济体制由计划经济向市场经济 的转变要求教育体制也要进行相应的变革。就成人教育而言，2 0 世纪8 0 年代 以前我国成人教育实行的是中央高度集权的教育管理体制，各种资源配置均处 于国家掌控之下。这种国家集中计划、政府直接管理的教育行政管理体制是与 当时高度集中的计划经济制度相适应的，是符合当时的历史条件的；这种管理 体制也曾极大地促进了我国成人教育的发展，使建国5 0 多年里扫盲教育、文化 教育、职业教育、干部培训、岗位培训等各级各类成人教育从无到有、从幼稚 逐渐成熟，得到长足发展。 改革开放以后，这种高度集权的成人教育管理方式与社会发展产生了严重 的不协调，各种矛盾直接推动了我国成人教育管理体制的改革。1 9 8 5 年颁布的 中国中央关于教育体制改革的决定提出要“改革包得过多、统得过死的体 制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的 教育新体制。”在1 9 9 2 年颁布的关于进一步改革和发展成人高等教育的意见 中更是专门针对成人教育，首次明确提出了“建立分级管理、分级负责的管理 体制，形成科学的管理、调控制度”，形成了中央地方“两级管理，分类负责” 的新体制。成人教育管理体制也开始以简政放权为核心，向“统一领导，分级 管理”的格局发展。然而，在改革进程中，政府对成人教育管理的职责趋于淡 化、作用虚化、调控能力弱化；社会对成人教育的认同度、参与度不高；成人 教育自身的市场竞争力不强，诸多现实制约，非但没有赋予分权管理下我国成 人教育呈现出更多发展活力，反而使整个成人教育管理体制改革陷入“一放就 乱、一乱就收、一收就死”的怪圈。 然而，知识经济时代背景下，终身教育理念的深入发展以及学习型社会的 构建需求，都明确地反映出成人教育的地位不是要减弱，而是要加强，成人教 育必须承担起更多的发展任务。因此，面对成人教育管理体制改革困境所带来 的我国成人教育的发展瓶颈，探讨与市场经济和学习型社会相适应，适宜我国 成人教育发展的管理体制就必定成为我国成人教育管理体制改革的重要方向。 其主要难点就表现为：在“分权”已经成为我国成人教育管理体制发展方向的 背景下，何种手段能够帮助成人教育实现有效、有序的管理? 2 研究目的 “他山之石，可以攻玉”。本研究正是基于我国成人教育管理体制改革中的 问题，试图立足本国，放眼国际，通过与别国成人教育管理的比较，加深对我 国成人教育管理现有问题的反思，意在为我国成人教育管理体制改革起借鉴之 用。 选取美匡成人教育为研究对象，其原因在于美国是典型分权制管理下成人 教育事业发展良好的国家。美国成人教育的管理体制是典型的地方分权制，也 即是说，作为国家最高行政机构的美国联邦政府并无管理全国教育事务的最高 权力，教育管理权归于各州。而“联邦政府关心，各州政府负责，地方政府实 施”则是对美国三级政府管理体制的简单概括。同时，除政府管理外，美国社 会各种民间性质的团体、组织等大量参与成人教育的协调管理，美国市场竞争 的有力调控，都成为美国成人教育分权制管理中不可忽视的力量。 本研究把目光投向美国成人教育，就是希望在全面认识美国成人教育分权 制管理的基础上，对我国成人教育管理体制改革起如下两方面作用： ( 1 ) 观念更新了解美国成人教育的分权制管理首先应该对我国管理体制改 革在观念上产生影响。包括：其一，对“分权”的理解应该是双向的，既是要 减弱政府对成人教育的直接控制，又是要加强政府对成人教育的宏观协调和服 务。即既是要限制“多管”，又是要阻止“不管”；其二，“分权”的范围应该更 广。具体而言，分权不光涉及到政府管理的变化，还应该包括社会对成人教育 管理的参与。 ( 2 ) 实践指导在了解分析美国成人教育分权制管理的基础上，美国成人教 育各管理主体的一些有效方法和手段可有条件地借鉴，对我国成人教育管理体 制的改革实践提供一些参考方法。 ( 二) 文献综述 目前。与本研究密切相关的研究成果还没有，而一般相关文献较多。现就 2 既有研究成果作一个简单回顾，并在此基础上对其进行简要评述。 1 研究成果 就专著而言，涉及本研究的专著较多，主要体现于比较教育、成人教育、 教育管理、教育史各相关专题。一类专著相关度较高，都是较为直观地介绍美 国成入教育管理的相关情况，如毕淑芝、司荫贞在比较成人教育( 1 9 9 4 ) 一 书中分析了美国成人教育管理体制的“地方分权、地方主管”和“成人教育学 术组织协助和参与”的特点，介绍了分权管理体制下地方办学积极性高、国家 重视成人教育立法和投入，以及各管理机构问的协调性好的特色。王英杰在美 国教育( 2 0 0 0 ) 一书中，按历史发展阶段为准，介绍了美国教育制度的初创、 形成，直至分析走向2 1 世纪的美国教育。迈向学习型社会：美国成人教育思 想与实践的传统与变革( 赵红亚著，2 0 0 4 ) 从历史的角度分析了政府及各主要 团体对美国成人教育发展的作用。差距与超越：中美教育管理比较研究( 许 云昭、石鸥，2 0 0 0 ) 一书提出美国教育持续健康发展的三个条件：强烈的危机 意识是其心理基石，法制和财政是其基本保障，自主、竞争、市场机制是其主 要动力；指出国家、社会、市场和学校一起构成了美国教育管理的基本要素， 并分析了其优势特征。中外教育行政制度( 黄昆辉等，1 9 8 4 ) 分析了美国教 育行政制度产生的背景、制度沿革、组织以及发展趋势。现代国家教育管理体 制( 张斌贤主编，1 9 9 6 ) 按“殖民地时期、建国到南北战争前、南北战争到二 战，二战以后”四个时期介绍了美国教育管理体制的发展；并分析了联邦、州、 地方三级的管理职能、权限。美国教育史( 滕大春，2 0 0 1 ) 中“美国教育管 理体制的发展和改进”一章对学区的整顿和变更，县市、州以及联邦的管理机 构作了介绍和分析。陈孝彬主编、史静寰等著的外国教育管理史( 1 9 9 6 ) 简 介了分权$ i j - f 联邦与州政府之间的协调管理，以及美国成人教育协会的作用。 而另一类专著虽直接相关度不高，却是全面认识美国环境中的成人教育管 理的基础。如( 美) 巴兰坦著，李舒弛等译的美国教育社会学( 1 9 8 9 ) ，陈如 平著，美国教育管理思想史( 2 0 0 0 ) ，( 法) 托克维尔著，董果良译的论美 国的民主( 1 9 9 9 ) ，美国政府和美国政治( 李道揆著，1 9 9 9 ) 等。此外如李 秉千等的比较成人教育理论( 1 9 9 2 ) ，沈金荣主编的国外成人教育概论 3 ( 1 9 9 7 ) ，谢安邦主编的比较高等教育( 2 0 0 2 ) ，张瑞瑶，王承绪主编的中 外教育比较史纲( 现代卷) ，等等，都从广度和深度上拓宽了对美国成人教育 管理的认识和理解。 在外国著作方面，除了诸如林德曼( e l i n d e m a n ) 的成人教育的意义 ( t h em e a n i n go f a d u ke d u c a t i o n ，1 9 2 6 ) ，桑代克( t h o m d i k e ) 的著作成人 的学习( a d u l te d u c a t i o n ，1 9 2 8 ) ，马斯洛( a b r a h a mm a s l o w ) 的动机与人 格( m o t i v a t i o na n dp e r s o n a l i t y ，1 9 5 4 ) ，霍尔( go h o u l e ) 的教育设计 ( e d u c a t i o nd e s i g n i n g ，1 9 5 0 ) ，以及伊利亚斯和梅里安( e l i a s & m e r r i a n m ) 的成 人教育的哲学基础( p h i l o s o p h i c a lf o u n d a t i o n so fa d u l te d u c a t i o n , 1 9 s 0 ) 等- - 批 涉及成人教育基础知识的论著外。肯沃尔德和梅里安( d a r k e n w a l d m e r r i a n m ) 在著作成人教育一实践的基础( a d u l te d u c a t i o n ：f o u n d a t i o n so fp r a c t i c e ， 1 9 8 2 ) d p 简介了美国联邦和州政府的作用和民间组织的参与协调，并认为世界范 围内，成人教育集中和协调的程度是管理的一个主要问题。修郎恩( h u e y l o n g ) 在成人教育在美国( e d u c a t i o n o f a d u l t si nt h eu n i t e ds t a t e s ，1 9 8 7 ) 一书 中，从历史的角度对美国不同时期成人教育家的成人教育理解作了分析；对美 国社团组织举办的成人教育作了研究：展示了美国成人教育的研究情况。在郎 恩的另一著作早期成人教育改革者) ) ( e a r l yi n n o v a t o r si n a d u l te d u c a t i o n , 1 9 9 1 ) 中，介绍了1 6 0 7 1 9 2 0 年间美国著名的成人教育改革者的观点及其实践活动， 如马伯利( a n n em a r b u r y ) 、马瑟( c o t t o nm a t h e r ) 、富兰克林( b e n j a m i nf r a n k l i n ) 、 克莱克斯顿( t i m o t h yc l a x t o n ) 、霍尔布鲁克( j o s i a hh o l b r o o k ) 、库珀( p e t e r c o o p e r ) 、文森特o o l mh e v lv m c e n t ) 等。约瑟夫柯特( j o s e p h ek e t t ) 在困 境中求知( t h ep u r s u i to fk n o w l e d g eu n d e rd i f f i c u l t i e s ) 一书中对美国历史上开 展成人教育的组织作了研究。 其次在论文方面，与本研究完全相关的基本没有，其中相关度较高的论文 主要涉及：美国成人教育管理体制的演变和发展；美国成人教育管理的政府行 为、社会调控和市场竞争机制的作用这样两个专题。如袁利平在“二战后发达 国家成人教育管理体制改革态势探微”中分析了美国成人教育管理体制“法制 化、民主化、均权化、专业化和科学化”的改革态势。吴洪伟的“美英成人教 育行政管理体制比较及对我国的启示”一文，分析了美国政府在“权力分配、 4 成人教育法律、经费以及质量控制”四方面的管理行为。 2 研究成果述评 已有研究为全面认识、理解美国成人教育的管理提供了一个广阔的视野。 首先可知美国历史、政治、文化背景决定了美国教育管理的地方分权制，且由 于1 7 8 7 年的美国宪法中未提及教育，而宪法修正案第1 0 条又靓定“凡本宪法 未授予联邦而又未禁止各州行使的权限，分别保留给各州人民”。这就从宪法的 角度确立了美国教育管理的地方分权体制，形成了联邦、州、地方的三级管理。 同时可知分权制下美国成人教育的各级政府的管理则表现为“联邦政府关心， 各州政府负责，地方政府实施”的特点。从管理权限的角度理解，州、地方政 府负有成人教育的具体管理权，而联邦政府却并不具备管理权；同时，联邦一 级教育管理机构与州一级教育管理机构也不存在上下级关系，是平行的。因此 “层次少、机构不重叠”就成为美国成人教育管理体制的一大特色。 但这仅是从政府管理的层面上理解分权制下的美国成人教育管理，进一步 分析美国成人教育的分权管理体制发现，除了管理权从联邦下放到地方这一特 点以外，协调管理的权力更是从政府扩展到社会。各种非官方性质的团体、组 织，诸如各种基金会、学术机构、中介评价机构等都对成人教育起到有效的协 调管理的作用。 总的来说，分权体制下美国成人教育管理过程中政府的行为方式及作用， 以及社会对成人教育的协调管理都从不同侧重点得以反映。但就单个的研究资 料来看，其特点表现为； ( 1 ) 为别的专题服务的多，专门介绍的少如大多外国教育史、比较教育 以及教育管理、教育管理体制的相关著作中都有章节涉及美国成人教育的管理 体制，但并未做具体介绍。 ( 2 ) 单个分析的多，相互联系的少或是仅对美国成人教育管理体制的介 绍分析，或是仅对美国社会、非政府组织的参与管理进行介绍。丽将各方面作 用综合起来深入分析的不多。 ( 三) 研究方法 在研究方法上，本研究坚持多种研究方法的综合运用。 1 文献分析法这是通过对文献进行查阅、分析和综合，找出事物本质属性 的一种方法。本研究力图在文献资料的收集过程中坚持“广泛、全面、真实” 三原则，在文献资料的整理过程中坚持以独到的视角进行深入的分析。 2 历史法这是通过研究事物的发生、发展和消亡的过程，探索事物本质和 规律的方法。本研究虽重点考察2 0 世纪的美国成人教育，但仍以1 9 世纪为始， 一直追寻美国成人教育思想和实践的发展轨迹，并将其置于整个社会背景之下， 考察政治、经济、科技、文化等诸多方面对地方分权管理体制下成人教育发展 的综合影响。因此本研究力图从整体上多方面、多层次地把握历史，既关注政 府行为变化、战争影响、社会运动，也关注其间社会观念的变化、教育理念发 展，还关注企业、团体以及协会的参与作用。 3 比较法这是按照一定标准，对某一事物在不同情况下的不同表现进行比 较研究，找出事物本质和属性的研究方法。本文更多采用纵向比较，比如：不 同时期政府参与成人教育的态度和方式是怎样的，公众对成人教育的认识是如 何发展的等。此外，本研究还努力加强跨学科综合研究的方法，除以教育学、 管理学为基础外，更力图借社会学、行政学的相关知识来对现象进行综合理解 分析。 ( 四) 研究的主要创新 本研究力图从以下三个方面创新： 。 1 研究视角的突破本研究有别于仅基于“扩大地方教育管理自主权”的角 度借鉴美国成人教育管理体制的研究，而更立足于表现在政府分权背景下，除 了肯定地方政府对成人教育的自主管理外，中央一级政府的宏观调控和社会团 体的协调管理对实现成人教育的有效管理也是必不可少的。 2 研究视野的扩大本研究并不将美国成人教育的分权制管理局限于政府层 面，还从横向层面扩充到美国社会各团体。 3 研究层次的深入本研究除以比较教育、成人教育、教育管理为基础知识 进行分析研究外，还力图借助现代教育分权理论新自由主义、新公共管理 理论的知识，从理论层面对其加深认识。 6 ( 五) 核心概念界定 1 成人与成人教育 ( 1 ) 成人目前对“成人”的定义多从三个角度来考虑：一是从生物角度， 指骨骼成熟且有生殖能力的个体；二是从心理角度指能达到心理、情绪上的成 熟；三是从社会学角度，指能扮演社会成人角色，履行各种权利和义务。而在 具体年龄的规定上，我国和美国均采用1 6 岁即为成人的标准。在此可将“成人” 定义为：年满法定年龄，能承担社会责任，具有成熟心理和能力的人 ( 2 ) 成人教育美国国家教育统计中心( n a t i o n a lc e n t e rf o re d u c a t i o n s t a t i s t i c s ，n c e s ) 关于成人教育的定义为：成人接受的业余教育，包括非学 术教育及攻读学位的教育活动。我国学者对“成人教育”一词较为概括的定义 有“成人教育是专门为被所属社会承认是成人的人们开展的有目的、有组织、 有系统的教育活动”【1 】。本研究中对“成人教育”理解为：对成人实施的有目 的、有计划、有组织的教育活动。成人教育是终身教育的起源和主体。 2 管理与教育管理体制 ( 1 ) 管理 在汉语中，“管”有“管辖”、“负责”、“照管”、“约束”之意“理”有“整 治”、“处理”、“协调”、“办理”之意。管理一词的本义是指负责处理某事，使 之顺利完成。“管理”的英语为“a d m i n i s t r a t i o n ”，它来源于拉丁语，意为“管 理活动”，也有“服务”之意。“a d m i n i s t r a t i o n ”一词由前级“a d ”和词根 “m i n i s 仃a f i o n ”两部分组成。前级“a d ”表示“添加”，它主要是对词根进行强 调。词根“m i n i s t r a t i o n ”在韦伯斯特大词典中解释为“照顾某人或某事的 过程”，是指做有用的、需要的、有帮助的事。因而，“a d m i n i s t r a t i o n ”一词最 普通的解释是“有帮助功能的、有服务性能的、有照顾责任的、有促进作用的 相互关联的活动”。从“a d m i n i s t r a t i o n ”一词的词义中可以看到，管理实质是指 帮助组织达标，服务于组织的成员，照管组织中的物质，促进与协调组织成员 的工作等一系列活动。 ( 2 ) 教育管理体制 ， 1 1 王茂荣、朱仙颜主编成人教育学基础 1 t 职工教育出版社，1 9 8 8 ，p 2 1 7 教育管理学上对教育管理体制的定义为：教育领域中关于机构的设置、隶 属关系以及权限划分等方面的制度 1 1 。教育管理体制随各国政治制度、社会历 史条件和文化传统的不同而各有特色。依照中央与地方教育事务管理权限划分 的标准可将教育管理体制划分为中央集权型、地方分权型。我国成人教育管理 体制属于前类，而美国成人教育管理体制则是典型的地方分权型。 教育管理的中央集权体制表现为权力集中于中央政府，地方各级政府服从 和接受这样的领导和统治。在教育管理工作中，中央政府及其教育行政部门直 接领导和管理整个国家的教育事业，地方政府及其教育行政部门主要以实施中 央制定的教育法律、政策、规划和指令为己任。中央与地方的关系表现为一种 垂直的、领导与被领导的关系。其优点为：有利于统一国家的教育方针、政策 以及教育标准，有利于调节各地教育发展水平；其缺点为：不适宜因地制宜发 展教育事业，影响地方发展教育事业的积极性，地方缺少自主权等。 教育管理的地方分权体制表现为中央政府和地方政府分别执掌，以地方自 主管理为主。国家视教育为地方事业，教育事业主要由地方、公共团体独立自 主地经营管理，中央处于援助和指导的地位，只在必要时才对教育进行干预。 其优点为：有利于因地制宣，按地方经济发展和社会需要来发展教育；有利于 调动地方政府积极性；有利于提高管理效率。其缺点在于：难以统一标准、统 筹规划及统筹兼顾；易造成教育的不平衡发展。 【1 】吴志宏等主编新编教育管理学 m 】上海 华东师范大学出版社，2 0 0 0 ，p - 6 9 8 一、美国教育分权制管理的背景 ( 一) 美国教育分权管理体制的确立 从历史上看，美国教育实行的是典型的地方分权管理体制，其分权制的确 立和保障是以建国初期美国宪法及其修正案为理论依据的。 美国在1 7 8 7 年制定美国宪法时，并未涉及教育领导权的归属问题。并且美 国国会于1 7 9 1 年通过的宪法修正案第1 0 条( u s c o n s t i t u t i o nt e n t h a m e n d m e n t ) 中明确规定“凡本宪法未授予联邦而又未禁止各州行使的权限， 分别保留给各州人民”。教育恰好就成为既未赋予联邦，又未限制由各州举办的 事业，因此教育属于各州的法定权力。这个规定不仅确立了以州为主体的地方 分权制，同时也确立了州和联邦之间的关系。因此，美国实施和管理教育事业 的责任，主要是在各州和地方。联邦政府只是根据宪法序言中“确保内部安宁， 提高共同防御，增进公共福利”的原则，在认为有必要的情况下才对教育进行 干预。这样，就基本确立了美国教育管理的分权体制。 ( 二) 美国教育分权制管理的两大成因 当然，美国教育的分权管理体制是以法律形式体现的，是适应美国政治制 度、经济体制、地理环境、社会观念和生活方式而发展起来的历史产物。这一 体制不是“人为地创造出来的。因为它绝对未经过有意识的、特意的设计；它 的目的也决不是由权力机关制定的，而是随着美国生活的需要而发展起来的， 其他环境则不可能产生它”u j 。在诸多因素中，本文从政府权力划分和民众意 志两方面来理解对美国教育分权制管理的形成起决定性影喻的两个根本原因。 1 先州后国的州权立场 美国是先有州( s t a t e ) ，由各州的联合而后才有国( u n i t e ds t a t e s ) 的联邦 制国家。州先于国家而存在，州的历史比国家的历史长，联邦的建立是以不损 害州的既得利益为基础的，这就导致州权必然影响国家权力分配。 州在美利坚合众国诞生和发展过程中，起着重要作用，并在很大程度上影 响了美国历史的发展。1 7 7 6 年，独立宣言发表，由此1 3 个英属殖民地宣布 【1 1 n e w l o n e d a c a t o n a l a d m n s w a t o n a s s o c i a l p o l i c y s a a f 妇：c h a r l e s s o r i b n e r a s o n s ，1 9 3 4 。p 9 9 独立，成为美利坚合众国最早的1 3 个州。而这1 3 个州，由于各自的历史地位、 宗教信仰、民族成分、教育水平和经济利益所在，彼此间存在着较大差异，因 此，它们还不具备形成一个“政府的格局”，而是1 3 个有各自政府的、有主权 的相对独立的共和政体。它们有权宣战、缔和、结盟、通商和采取独立国家有 权采取的切行动。【1 】因此，在立宪之前，美国实行联邦制( f e d e r a t i o n ) 。1 7 7 7 年制定，1 7 8 1 年实施的联邦条款规定：“各州保留其主权、自由与独立”， 全国缺乏一个统一而强有力的政府。这时的美国，从某种意义上说还不是一个 真正的国家，而只是一个松散的各州联盟。1 7 8 7 年5 月2 5 日，来自各州的5 5 位代表聚集费城召开制宪会议，在关于加强联邦政府权力或是维护州权的问题， 产生了两派激烈的争论，经过种种交易、妥协，1 7 8 7 年宪法草案通过。宪法第 6 条明确规定了联邦的最高地位，规定了联邦宪法和依联邦宪法所制定的合众 国法律“是全国最高法律，每个州的法官都应受其约束”。与此同时，现在也强 调了联邦与州的分权原则。美国实行的这种联邦制不同于单一制。在单一制国 家，地方政府的权力是由中央政府授予的，中央政府可收回这些权力，甚至是 撤消某一级地方政府。而美国各州的权力不是来自联邦政府，州政府和联邦政 府的权力都由联邦宪法规定，联邦政府不得侵犯各州的权力。属于各州权力范 围的事，联邦政府无权干预。可见，无论是在联合抗英战争过程中，还是在建 国之后，州的权力和地位，州权的思想依然根深蒂固，而且被认为是至高无上 的。 在对待教育事务的态度上，一方面，各州从维护自己的权利角度出发，不 愿意联邦政府权限过大，不愿意联邦政府过多干预州事务削弱州的自主性，因 而各州极力坚持自由发展原则，坚持教育事业由各州负责：另一方面，建国之 始，教育相对而言是一个次要问题，联邦既无暇顾及，同时也为了避免由于领 导权的问题发生争执而陷于分裂的境地，因此在制宪时就没有提及教育问题。 这也就使得美国教育的管理权归属于各州，从而形成了美国的教育管理体制一 分权制。 2 民众的自由主义意志 【1 1 谷贤林美目私立高等教育管理体制成因探析 j 外犀教育研究，1 9 9 9 ( 3 ) ：3 3 1 0 如果说州权是从政府权力划分的层面导致美国联邦政府不能统管教育的 话，那么美国民众的自由主义思想则是从社会公众的角度解读美国教育分权制 管理的必然性。 植根于美国人心中的自由主义思想观念与美国最初拓荒者的移民背景有密 切关系。十六、十七世纪欧洲移民之所以不畏艰险、远渡重洋，去充满未知的 美洲拓荒，宗教和政治的动机占有非常重要的成分。因为那时的英国和欧洲其 他国家，在实行宗教改革后，宗教争论和宗教迫害达到了相当激烈的程度，受 迫害者数以万计。为了逃避宗教和政治迫害，许多宗教团体奔赴新大陆寻求宗 教自由。可见美国与历史悠久的欧洲国家的不同之处就在于：合众国既无自然 形成的版图疆域，也无长期积淀的历史传统；国民们也缺乏一种共同归属的教 会及普遍信仰的教义。联合各个殖民地的关系纽带，同时又将移民融合在一起 的基础，实际上就是这种思想观念，是移民对自由的共同追求，是由此便深深 扎根于美国文化的自由主义。 自由主义所产生的影响，美国著名学者爱德华格林伯格在其所著的美 国政治制度中说：“美国一直是被种称为自由主义的复杂、统一体系所 引导和推动。如果不首先掌握自由主义，就不能理解美国的政治，因为自由主 义价值、观点和设想充斥于我们社会的每一个角落。”【1 1 自由主义思想促使美国 人对政府的权力机制逐渐形成了自己的独到见解。而教育制度受政治制度所制 约，为社会思想所规范。因而美国教育管理体制必定带着深深的自由主义烙印。 可以说，自由主义使美国从未有过把教育的权力集中到国家手里的历史，教育 管理的分权制也就成为必然。 1 1 l 谷贤林美国私立高等教育管理体制成因探析 j 外国教育研究，1 9 9 9 ( 3 ) ：3 5 1 1 二、美国成人教育分权制管理概况+ 成人教育隶属于整个教育体系，在了解美国成人教育的分权制管理之前， 必然要先对现代美国教育中联邦、州和地方这三级教育管理组织作一简要介绍。 ( 一) 美国教育的三级管理组织 美国参与教育事务管理的主要有三级行政机构：联邦、州、地方。由于美 国实行三权分立，即立法权、司法权、行政权分属不同机构，因此具体到教育 事务上，就联邦一级而言，虽然宪法精神表明并不具备全国教育事务的直接管 理权，但国会、联邦最高法院和联邦政府都以不同方式参与教育事业的宏观调 控。相应在州一级，州议会、州法院和州政府都参与教育管理。但分权制决定 了州对教育事业负有主要责任，因而各州都专设有教育管理机构，全面负责本 州的教育事宜。同样在地方一级，各学区也设有相应的教育管理机关。 1 联邦一级教育管理组织 ( 1 ) 国会 美国国会在教育管理方面的主要权限有：联邦教育法律的立法权；联邦教 育经费的筹款权；联邦教育经费预算的决议权；联邦最高教育行政官员任命的 同意权。依照法律，联邦教育部的部长、副部长及各司司长均须由总统提名经 国会( 参议院) 同意后方可任命。同时国会对违法失职的联邦教育行政官员拥 有弹劾权。 国会通过的教育法案经总统签署后对各州都有法律约束力。各州议会虽有 自己的教育立法权，但各州立法不能违背全国性的法律，国会还有权审议联邦 政府的教育经费预算，认可联邦教育部高级官员的提名，弹劾违法、失职的国 家教育行政官员。 ( 2 ) 联邦法院 根据美国宪法的规定，联邦法院拥有国家的司法权，有权审查联邦法律、 联邦的行政命令、州宪法、州法律以及州的行政命令是否与联邦宪法相抵触， 若抵触，则可宣布为无效。因此联邦最高法院对各级教育管理组织都有直接而 强有力的影响。通过审查联邦和各州的法律及政府的法令、政策是否违宪而对 全国教育旌以重大影响，对教育法律的运行进行宏观调控。 ( 3 ) 联邦政j 存 美国实行总统制，总统集国家元首、政府首脑于一身。总统对联邦教育管 理具有重大影响，其主要职权涉及公布教育法案、任免联邦教育行政官员以及 领导和监督联邦教育行政机构等。美国的联邦教育管理机构一教育部就直接 对总统负责，而非向国会负责。 联邦教育部是美国联邦政府中直接负责教育管理工作的机关。受教育分权 制管理的影响，联邦教育部的设立经历了一波三折，其权限也受到极大的限制。 1 9 8 7 年，经过多方努力，美国国会终以微弱优势通过了设立联邦教育部 ( d e p a r t m e n to f e d u c a t i o n ) 的法案，著名教育家亨利巴纳德( h e n r y b a r _ i l a r d ) 出任第一任教育部长。尽管联邦教育部不领导各州的教育委员会，不制定全国 性的教育政策，只负责收集分发统计材料、情报，管理联邦的教育经费，提供 咨询帮助，召开讨论会和举办各种教育展览0 1 ，但它仍然遭到各方面的敌视， 尤其是各州担心联邦教育部日渐扩张权力，侵占联邦宪法授予各州的教育权。 一年后即1 8 6 8 年，迫于反对压力，教育部降格为教育署( o f f i c eo fe d u c a t i o n ) ， 1 8 7 0 年又改称教育局( b u r e a uo fe d u c a t i o n ) ，隶属于内政部。1 9 2 9 年又恢复 为教育署。其后教育署又转属联邦安全总署和联邦卫生、教育和福利部嘲。 直至1 9 7 9 年，内阁级教育部才成立。教育部设部长为最高行政官员，负责 领导和监督本部的工作，并担任总统的首席教育顾问。副部长的主要职权在于 协调本部与政府其他各部以及州与地方政府的关系。美国国会在通过教育部 组织法( d e p a r t m e n to fe d u c a t i o no r g a n i z a t i o na c t ) 时，特别强调教育部的设立 不增加联邦政府对教育的管理权限，“有关教育的权限和任务，继续由州和地方 学区所设置的机构承担”。根据教育部组织法，教育部职权主要有：负责联 邦教育经费的分配和监督管理；为联邦教育计划制定政策